Формування державної політики у сфері прав людини в Україні

У статті визначено та науково обґрунтовано поняття державної політики у сфері прав людини, розкрито обов'язок держави щодо поважання, забезпечення та захисту прав і свобод людини відповідно до міжнародних зобов'язань. Акцентовано увагу на Національній стратегії у сфері прав людини та ролі Кабінету Міністрів України в ефективному забезпеченні державної політики у сфері прав людини.

Визначено основні причини неефективного виконання урядом України взятих на себе зобов'язань у сфері забезпечення прав людини.

Запропоновано оптимізацію та вдосконалення інститутів органів державної влади для формування узгодженої комплексної політики у сфері прав людини. Акцентовано увагу на важливості залучення до цих процесів організацій громадянського суспільства.

Ключові слова: державна політика, державне управління, права людини, національна стратегія у сфері прав людини, міжнародні стандарти.

The article is devoted to the definition and scientific substantiation of the concept of state policy in the field of human rights, the disclosure of the state's duty in accordance with international obligations to respect, ensure and protect human rights and freedoms. The role of the National Human Rights Strategy and of the Cabinet of Ministers of Ukraine in effectively ensuring the state policy in the field of human rights are emphasized.

Identified the main reasons for the low implementation of the human rights obligations undertaken by the Government of Ukraine.

Proposed the optimization and improvement of institutions of state authorities for the formation of a coherent, integrated policy in the field of human rights. And also the importance of involving civil society organizations in these processes. Key words: state policy, public administration, human rights, national human rights strategy, international standards.

Вступ

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок з важливими науковими та практичними завданнями. Україна є суверенною, незалежною, демократичною, правовою державою. Враховуючи курс України на євроінтеграцію, необхідно запровадити якісно новий тип відносин між людиною та державою, де основним пріоритетом є забезпечення прав i свобод людини.

Євроінтеграційні процеси України безпосередньо пов'язані із захистом прав людини відповідно до її міжнародних зобов'язань, адаптацією європейського досвіду публічного управління та впровадженням стандартів забезпечення прав людини в теорію і практику управління на національному й місцевому рівнях.

Забезпечення прав і свобод людини та громадянина завжди залишається актуальною проблемою, швидкий розвиток суспільних відносин зумовлює появу нових викликів, а вказана проблема є недостатньо врегульованою в сучасних умовах глобалізації та орієнтації на європейські стандарти, що потребує ефективного наукового забезпечення.

Аналіз останніх публікацій за проблематикою та визначення невирішених раніше частин загальної проблеми. Аналіз державної політики та механізмів її впровадження в Україні здійснили такі українські вчені, як В.Ребкало, В.Тертичка [1, с. 6].

У статті О.Пушкар розглянуто роль органів державного управління в забезпеченні конституційних прав і свобод громадян в контексті європейських традицій публічного управління [7], в роботі М.Новицького - одного з найвідоміших польських правозахисників - відносини “людина- влада” [4].

Але ці та інші праці не висвітлюють досліджуване питання крізь призму науки державного управління в Україні, не містять комплексного аналізу діяльності органів державного управління щодо реалізації прав і свобод людини. Із останніх наукових досліджень заслуговує на увагу праця Л.Новак-Каляєвої, у якій здійснено комплексне дослідження й теоретично визначено систему вихідних засад сучасної концепції прав людини; новітні тенденції розвитку інституту прав людини в національному та міжнародному праві; уведено до категорійного апарату теорії прав людини деякі нові поняття [3].

Метою статті є науково-теоретичне визначення державної політики у сфері прав людини; обґрунтування ролі органів державного управління в її формуванні; надання пропозицій стосовно вдосконалення державних засобів забезпечення формування такої політики.

право людина захист уряд

Виклад основного матеріалу

Організація Об'єднаних Націй визначає, що права людини є універсальними правовими гарантіями захисту окремих осіб та їх груп від дій та бездіяльності, що обмежують основні свободи, права і принижують людську гідність [9, с. 1]. Права людини властиві всім людям і базуються на повазі до гідності та цінності кожної людини. Права людини були закріплені в Загальній декларації прав людини і кодифіковані в низці міжнародних договорів з прав людини, ратифікованих державами, та інших документах.

Слушним є твердження М.Новицького, що права і свободи людини проявляються виключно у взаємовідносинах людини і держави. Це так звана “вертикальна” дія таких прав. Сьогодні, коли відбувається обговорення прав людини, обмежуються відносинами між людиною і державою. Очевидно, що сімейне життя, любов, дружба, сусідські відносини є джерелом цілої низки прав і обов'язків, проте вони не входять у сферу прав людини [4].

Більшість пострадянських науковців визначає державну політику у сфері прав людини у вузькому розумінні, зокрема соціогуманітарному. Так, у підручнику “Державна політика”, підготовленому Національною академією державного управління при Президентові України, виділяється державна політика підвищення добробуту та захисту прав людини, у підручнику Адміністративне право України. Академічний курс: у двох томах - державне управління у сферах соціальної і гуманітарно-культурної діяльності держави.

За своєю суттю державна політика у сфері прав людини повинна пронизувати всі сфери відповідно до міжнародних актів, таких як: Загальна декларація прав людини, Міжнародний пакт про громадянські і політичні права, Факультативний протокол до Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права, Міжнародна конвенція про ліквідацію всіх форм расової дискримінації, Міжнародна конвенція про захист прав всіх трудящих-мігрантів та членів їх сімей, Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод, Європейська конвенція про запобігання катуванням чи нелюдському або такому, що принижує гідність, поводженню чи покаранню та ін. У посібнику “Державна політика: аналіз та механізми її впровадження в Україні” за загальною редакцією В.Ребкала, В.Тертички поняття “державна політика” трактується як відносно стабільна, організована й цілеспрямована діяльність/бездіяльність державних інституцій, здійснювані безпосередньо чи опосередковано щодо певної проблеми або сукупності проблем, яка впливає на життя суспільства [1, с. 6].

В Основному Законі України у ст. 3 записано, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави [2].

Ураховуючи зазначене вище, можна сформулювати таке: державна політика у сфері прав людини - це цілеспрямована діяльність/бездіяльність органів державної влади щодо забезпечення та захисту основоположних прав і свобод людини.

У публікації ООН “Human rights indicators” правові зобов'язання держави за міжнародними стандартами у сфері прав людини позначено такими термінами:

- поважати - держава повинна утриматися від втручання у здійснення прав людини (наприклад свободу вираження поглядів, не використовувати непропорційну силу проти демонстрантів);

- захищати - держава повинна перешкоджати приватним суб'єктам або третім особам порушувати права людини (наприклад право на працю або на справедливі та сприятливі умови праці, слідкувати за тим, щоб приватні роботодавці дотримувалися основних вимог трудових стандартів);

- забезпечувати - держава повинна вживати позитивних заходів, включаючи прийняття відповідного законодавства, розробку політики та програм щодо забезпечення реалізації прав людини [9, с. 12] (переклад автора).

На нашу думку, найповніше відображає сутність діяльності держави, спрямованої на надання правам і свободам громадян реального змісту, термін “забезпечення”. Термін “захищати” означає, що права і свободи потребують захисту внаслідок їх порушення, існування перешкод у процесі їх реалізації чи спору про саме право. З огляду на це саме термін “забезпечення” використовується в Національній стратегії у сфері прав людини. Під забезпеченням прав і свобод людини органами виконавчої влади розуміємо процес виконання державою своїх позитивних зобов'язань шляхом створення умов, необхідних для реалізації людиною своїх прав.

Органи державної влади займають центральне місце у сфері забезпечення конституційних прав і свобод громадян. Як справедливо зазначає О.Пушкар, визнання державою свого обов'язку “не знімає питання про вдосконалення процедур і механізмів, покликаних захищати права та свободи громадян, про створення розвиненої системи гарантій, за допомогою яких реалізується це завдання” [7]. У сучасних умовах ціла низка конституційних прав і свобод залишається декларативною або нереалізованою, тому існування механізму, що належно функціонує, є вкрай необхідним. Виходячи з цього розробка наукової моделі механізму забезпечення реалізації прав і свобод у контексті дослідження державно-управлінської діяльності набуває особливого змісту та актуальності.

Велика кількість скарг до Європейського суду з прав людини, де Україна займає друге місце (18700 заяв або 20% від загальної кількості заяв, які перебувають на розгляді в суді), свідчить про неефективність державної політики, що стосується прав людини.

Необхідність запровадження нових підходів до формування державної політики у сфері прав людини стала поштовхом до започаткування спільної роботи у 2014 р. органів державної влади та організацій громадянського суспільства над єдиною концепцією.

Системні проблеми у сфері забезпечення та реалізації прав людини й основоположних свобод, відсутність або неефективність механізмів їх захисту, що випливає із щорічних доповідей Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, правозахисних організацій України, рекомендацій ООН, Ради Європи, Організації з безпеки і співробітництва в Європі, інших міжнародних організацій, рішень Європейського суду з прав людини та в контексті імплементації Угоди про асоціацію України з Європейським Союзом, а також останні події в Україні зумовили необхідність розробки Національної стратегії у сфері прав людини, що затверджена Указом Президента України від 25 серпня 2015 р. № 501/2015 (далі - Стратегія).

Метою реалізації Стратегії є забезпечення пріоритетності прав і свобод людини як основного чинника при визначенні державної політики, прийняття рішень органами державної влади та органами місцевого самоврядування [5].

Стратегія базується на таких принципах, як відкритість і прозорість процесів розроблення, реалізації та моніторингу Стратегії для максимального залучення всіх зацікавлених сторін, доступ до інформації про ці процеси; спрямованість Стратегії на інтереси всього суспільства; рівність доступу до реалізації можливостей, рівноцінність результатів; недискримінація, що полягає в однакових для всіх правах і свободах без обмежень; зобов'язання держави щодо поваги, захисту і дотримання прав людини, конкретність, що забезпечує однакове розуміння всіма учасниками реалізації та моніторингу Стратегії змісту стратегічних цілей, наявність механізмів оцінки стану їх досягнення. Стратегія містить 25 напрямів щодо забезпечення прав людини. Це як загальні напрями, які можна згрупувати у блоки:

- особисті (громадянські права);

- політичні права;

- соціально-економічні та інші права;

- попередження і протидія дискримінації, тендерна рівність, так і блок специфічних, пов'язаних із “новими викликами”, прав, що виникли в державі в 2014 р.: забезпечення прав учасників анти- терористичної операції; захист прав внутрішньо переміщених осіб; звільнення заручників та відновлення їх прав; вжиття необхідних заходів для захисту прав осіб, які проживають на тимчасово окупованій території України; забезпечення прав громадян України, які проживають у населених пунктах Донецької та Луганської областей, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження; забезпечення прав біженців та осіб, які потребують додаткового захисту, а також іноземців та осіб без громадянства, які на законних підставах перебувають в Україні.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України було закріплено План дій з реалізації Національної стратегії у сфері прав людини до 2020 року (далі - План дій) [6]. У ньому визначають-ся основні пріоритети, які мають бути враховані при формуванні державної політики, а також конкретні заходи, яких необхідно вжити щодо забезпечення належного рівня прав людини.

За даними Громадської платформи моніторингу імплементації Національної стратегії у сфері прав людини, План дій за два роки виконаний лише на 24%.

Основними причинами невиконання Плану дій експерти визначають:

• нерозуміння змісту заходів Плану дій центральним органом виконавчої влади - виконавцем та низька кваліфікація службовців;

• небажання використовувати експертний потенціал правозахисного середовища;

• відірваність (автономність) Плану дій від інших різноманітних планів та програм, які існують паралельно; неврахування під час розроблення Плану дій процесів децентралізації;

• те, що моніторинг виконання Стратегії і Плану дій базується на індикаторах, розроблених для Плану дій, а не для Стратегії; фактичну необізнаність громадян та посадовців органів влади про Стратегію і План дій та в цілому низький рівень обізнаності про права людини, домінуючу роль негативних стереотипів у суспільстві [8, с. 34-35]. Ефективність державної політики залежить від наявності системи відповідного ефективно діючого механізму, в тому числі через інституційне забезпечення.

Стаття 116 Конституції України передбачає, що Кабінет Міністрів України вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, спрямовує та координує діяльність міністерств, інших органів виконавчої влади, здійснює контроль за їх діяльністю [2]. Так, від ефективності діяльності Кабінету Міністрів України залежить стан забезпеченості конституційних прав і свобод, а ефективність цієї діяльності - від існування реально діючого механізму їх реалізації.

Відповідно до Стратегії реформування державного управління України на 2016-2020 роки у Міністерстві юстиції України створений новий структурний підрозділ - Директорат з прав людини, доступу до правосуддя та правової обізнаності. Одним із основних завдань цього підрозділу є формування державної політики у сфері прав людини.

Директорат здійснює формування, аналіз та моніторинг державної політики у сфері прав людини, в тому числі:

- розробляє державну політику у сфері захисту прав людини;

- розробляє методологію моніторингу стану реалізації Стратегії;

- співпрацює з громадянським суспільством;

- оцінює та аналізує ефективність реалізації Стратегії;

- виявляє проблеми у сфері захисту прав людини;

- проводить консультації зі стейкхолдерами щодо прав людини.

На нашу думку, експертного та ресурсного потенціалу Директорату не вистачить для формування якісної політики у сфері прав людини, оскільки це передбачає визначення проблем у сфері прав людини, їх аналіз, розробку механізмів їх вирішення. Директорат може бути координуючою ланкою між центральними органами виконавчої влади, але не єдиним структурним підрозділом органу влади, на якого покладено повноваження щодо формування державної політики у сфері прав людини.

У деяких зарубіжних країнах поряд із інститутом омбудсмена існують міжвідомчі координаційні органи, наприклад: Урядова Ради з прав людини Чехії, Національна рада з прав людини при Уряді Грузії, що є спеціальним координаційним органом. Національну раду очолює Прем'єр-міністр Грузії, а до її складу входять міністри, а також представники ООН, ЄС, Ради Європи та низки місцевих правозахисних організацій.

Такий механізм дасть змогу консолідувати всі ресурси, залучати експертний аналітичний потенціал організацій громадянського суспільства, узгоджувати всі позиції центральних органів виконавчої влади для формування державної політики в різних сферах прав людини.

Висновки та перспективи подальших досліджень

Ураховуючи викладене вище, державну політику у сфері прав людини можна визначити як комплекс заходів органів державної влади щодо забезпечення та захисту прав і свобод людини.

Обґрунтовано, що під час формування та реалізації будь-якої державної політики всі гілки влади повинні керуватися основним принципом: поважати, забезпечувати та захищати права і свободи людини.

Установлено, що комплексний підхід до формування державної політики у сфері прав людини в Україні передбачає розробку та прийняття низки стратегій та планів дій з їх реалізації, і, насамперед, Національної стратегії у сфері прав людини, яка має бути основою для вироблення подальших управлінських рішень. Але аналіз кількох стратегічних документів у сфері прав людини засвідчив їх неузгодженість, часткове дублювання заходів.

Для усунення таких недоліків вважаємо за доцільне проаналізувати можливість створення міжвідомчого координаційного органу з прав людини при уряді України.

Акцентовано увагу на необхідності вивчення досвіду країн, у яких створені міжвідомчі координаційні органи із захисту прав людини, їх позитивних та проблемних аспектів, особливостей залучення до формування державної політики організацій громадянського суспільства. Визнано доцільним за результатами дослідження розробити оптимальні для України механізми формування державної політики у сфері прав людини.

Список використаних джерел