Органи публічної адміністрації як суб'єкти інформаційних відносин

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Органи публічної адміністрації як суб'єкти інформаційних відносин

Г.О. Блінова

Анотація

У статті проаналізовано правові норми та наукові концепції щодо визначення змісту понять «публічна адміністрація», «інформаційні правовідносини», «інформаційна правосуб'єктність». Охарактеризовано правове регулювання інформаційних відносин за участю органів публічної адміністрації; досліджено їх інформаційну правосуб'єктність, визначено їх ознаки як учасників інформаційних відносин та сформульовано відповідне авторське поняття. Виявлено недоліки правового регулювання інформаційної діяльності органів публічної адміністрації, що є наслідком відсутності концепції їх інформаційного забезпечення, а також вивчено перспективи удосконалення українського законодавства в інформаційній сфері.

Ключові слова: орган публічної адміністрації, інформація, публічна влада, місцеве самоврядування, органи виконавчої влади, інформаційні відносини, інформаційна правосуб'єктність, інформаційне забезпечення.

Аннотация

Анализируются правовые нормы и концепции по определению содержания понятий «публичная администрация», «информационные правоотношения», «информационная правосубъектность». Характеризуется правовое регулирование информационных отношений с участием органов публичной администрации, исследуется их информационная правосубъектность, определяются их признаки как участников информационных отношений и формулируется соответствующее авторское понятие. Выявляются недостатки правового регулирования информационной деятельности органов публичной администрации, что является следствием отсутствия концепции их информационного обеспечения, а также изучаются перспективы усовершенствования украинского законодательства в информационной сфере.

Ключевые слова: орган публичной администрации, информация, публичная власть, местное самоуправление, органы исполнительной власти, информационные отношения, информационная правосубъектность, информационное обеспечение.

Abstract

Legal norms and concepts are analyzed to determine the content of the concepts "public administration", "information legal relations", "information personality". Legal regulation of information relations with the participation of public administration bodies is described, their information personality is investigated, their signs as participants in information relations are determined and a corresponding author's concept is formulated. The shortcomings of the legal regulation of the information activity of the public administration are revealed, which is a consequence of the lack of the concept of their information support, and also the prospects of improving the Ukrainian legislation in the information sphere.

The analysis of the mentioned regulatory acts testifies to the lack of a systematic approach to the regulation of information relations of the bodies of public administration, since the legislation of Ukraine does not define the key stages of the information provision of the procedure of creation, competence, functioning, reorganization, personnel policy, and the termination of the activities of public administration bodies. The current legislation demonstrates fragmentary regulation of information provision of public administration bodies, there is no conceptual and systematic definition of powers in the information sphere of public administration bodies. In our opinion, this situation is due to the lack of an adequate level of identification of the information needs and interests of public administration bodies, information and technical, organizational and legal means of their satisfaction. All this testifies to the underestimation by public authorities of the role of information in the field of public administration. Taking into account the above, we consider it necessary to develop and adopt the Law of Ukraine "On Information Support of Public Administration Bodies", which defines the key concepts of this sphere, information needs, interests and information powers of public administration bodies, the basics of information provision of these bodies, their units and official persons, information and technical, organizational, legal means of realization of the corresponding powers and their responsibility for the committed violations in the information sphere.

Keywords: body of public administration, information, public authority, local government, executive authorities, information relations, information personality, information support.

Постановка проблеми. Інтенсивний розвиток інформаційно-телекомунікаційних технологій та глобалізація правового регулювання сфери інформаційних відносин у світі спонукає еволюціонувати інформаційне суспільство і в Україні. Ці тенденції обумовлюють зміни інформаційного середовища публічної влади. Яременко О.І. наголошує, що одним з найважливіших суб'єктів інформаційно-правових відносин є держава та її органи, водночас статус яких у інформаційній сфері потребує подальших наукових досліджень [20, с. 161]. На наш погляд, з урахуванням проєвропейського вектора розвитку України, вітчизняне інформаційне законодавство потребує Грунтовного дослідження рівня визначення правового статусу органів публічної адміністрації як суб'єктів інформаційно-правових відносин, а також його удосконалення відповідно до норм глобального інформаційного права.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. У наукових дослідженнях останніх років питання змісту поняття «публічна адміністрація» та правового статусу органів публічної адміністрації досліджували такі вчені, як В.Б. Авер'янов, Т.О. Білозерська, Т.М. Кравцова, В.Я. Малиновський, А.А. Пухтецька та інші. Особливості правового регулювання участі представників органів публічної влади в інформаційних відносинах вивчали І.Л. Бачило, В.М. Брижко, В.Д. Гавловський, О.М. Кальченко, Р.А. Калюжний, А.І. Марущак, В.С. Цимбалюк, О.І. Яременко та інші. З урахуванням інтенсивності реформ вітчизняної системи органів публічної влади та системи нормативно-правових актів, що регулюють їх діяльність, питання правового статусу органів публічної адміністрації як суб'єктів інформаційних відносин не втрачає актуальності та потребує поглибленого вивчення з урахуванням євроінтеграційних процесів.

Формування цілей. Метою статті є з'ясування ролі органів публічної адміністрації як учасників інформаційних відносин, змісту їх інформаційної правосуб'єктності та кола повноважень в інформаційній сфері, визначених чинним вітчизняним законодавством. Предмет розгляду цього наукового дослідження - правові норми, наукові теорії, що визначають зміст інформаційних відносин, правовий статус органів публічної адміністрації та їх інформаційну правосуб'єктність.

Виклад основного матеріалу. Відповідно до положень права Європейського Союзу, зазначає Білозерська Т.О., існує два підходи до визначення поняття «публічна адміністрація»: у вузькому та в широкому сенсі. Вузьке розуміння публічної адміністрації визначає її як «регіональні органи, місцеві та інші органи публічної влади», «центральні уряди» та «публічна служба». Під органами публічної влади при цьому, уточнює Білозерська Т.О., розуміється: «інституції регіонального, місцевого або іншого характеру, інші органи, діяльність яких регулюється нормами публічного права або діями держав-членів; органи, наділені достатніми суверенними повноваженнями країни, які з формального погляду не є частиною адміністративного апарату держави-члена, але структура та завдання якого визначені в законі». Широкий підхід до визначення «публічної адміністрації» в європейському праві, узагальнює Білозерська Т.О., відносить крім органів публічної влади, ще й органи, які не входять до неї організаційно, але виконують делеговані нею функції. Це чітко зазначено в Резолюції щодо публічної (державної) відповідальності, де під «публічною владою» (або органами публічної влади), розуміється будь-яка установа публічного права: держава, регіональні та місцеві органи державної влади, незалежні публічні підприємства та будь-які фізичні особи під час виконання ними повноважень офіційних органів [3]. Таким чином, на нормативному рівні Європейського Союзу переважає широкий підхід до визначення поняття «публічна адміністрація». Чинне вітчизняне законодавство не містить визначення цього терміна, лише використовує його, наприклад, у таких документах, як Постанова Верховної Ради України «Про Рекомендації парламентських слухань «Децентралізація влади в Україні. Розширення прав місцевого самоврядування» [14] та Указ Президента України «Про Стратегію сталого розвитку «Україна - 2020»» [15] у ракурсі реформування публічної адміністрації в Україні.

У словнику термінів і понять з державного управління Малиновського В.Я. визначено, що публічна адміністрація - це сукупність державних і недержавних суб'єктів публічної влади, ключовими структурними елементами якої є а) органи виконавчої влади; б) виконавчі органи місцевого самоврядування [17, с. 168-169]. Представниками вітчизняної наукової спільноти термін «публічна адміністрація» визначається по-різному. Так, наприклад, Авер'янов В.Б. під терміном «публічна адміністрація» пропонує розуміти сукупність органів виконавчої влади та органів виконавчого самоврядування, підпорядкованих політичній владі, які забезпечують виконання закону та здійснюють інші публічно- управлінські функції [1, с. 117]; Кравцова Т.М. під поняттям «публічна адміністрація» пропонує розуміти систему органів державної виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації та інші суб'єкти, наділені адміністративно-управлінськими функціями, які діють для забезпечення як інтересів держави, так і інтересів суспільства загалом, а також сукупність цих адміністративно-управлінських дій та заходів, установлених законом [8, с. 523]. Наведені наукові позиції також ілюструють вузький та широкий підхід до розуміння поняття «публічна адміністрація».

Тільки концепція реформування публічної адміністрації в Україні, підготовлена Центром політико-правових реформ(ЦППР), і не оформлена як законопроект, визначає, що публічна адміністрація - це органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та інші суб'єкти, які відповідно до закону чи адміністративного договору мають повноваження забезпечувати виконання законів, діяти в публічних інтересах (виконання публічних функцій) [17]. З урахуванням запропонованого ЦППР визначення публічної адміністрації, що відповідає, на наш погляд, широкому тлумаченню в європейському праві, уважаємо за можливе визнавати органами публічної адміністрації органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та відповідні інші суб'єкти, які виконують публічні функції. Розглянемо загальні засади правового статусу саме цих органів як учасників інформаційних відносин.

Через гнучкість та сутнісну природу інформації як предмета відносин вітчизняні науковці не одностайні в трактуванні поняття інформаційно-правових відносин: Брижко В.М. та Кальченко О.М. визначають інформаційно-правові відносини як відносини, що виникають у всіх сферах життя й діяльності людини, суспільства та держави при одержанні, використанні, поширенні та зберіганні інформації [4, с. 86]; Бачило І.Л. під інформаційно-правовими відносинами розуміє суспільні відносини, які виникають у процесі інформаційної діяльності [2, с. 22]; Л.В. Туманова та А.А. Ситников трактують інформаційні відносини як суспільні відносини, які виникають відповідно до норм права і юридичних фактів при формуванні й використанні інформаційних ресурсів на основі створення, збору, обробки, накопичення, зберігання, пошуку, поширення й надання споживачу документованої інформації; створення й використання інформаційних технологій і засобів забезпечення; захисту інформації, прав суб'єктів, які беруть участь в інформаційних процесах та інформатизації [18, с. 101]; М.Я. Швець, Р.А. Калюжний, В.Д. Гавловський, В.С. Цимбалюк визначають ці відносини як суспільні відносини щодо інформації, яка є основним об'єктом регулювання інформаційного права [19, с. 88]; Копилов В.А. пропонує кілька визначень інформаційно- правових відносин: у динамічному контексті, на його думку, це комплекс суспільних відносин, що виникають при реалізації інформаційних процесів, тобто при створенні, отриманні, обробці, накопиченні, зберіганні, пошуку, розповсюдженні та споживанні інформації, а також процесів створення й застосування інформаційних систем, інформаційних технологій і засобів інформаційної безпеки [6, с. 68] або як відокремлену однорідну групу суспільних відносин, які виникають в процесі обороту інформації в інформаційній сфері, у результаті здійснення інформаційних процесів у порядку реалізації кожним інформаційних прав та свобод, а також у порядку виконання обов'язків органами державної влади й місцевого самоврядування по забезпеченню гарантій інформаційних прав та свобод [7, с. 99]; Яременко О.І. вважає, що інформаційно-правові відносини є одним з видів правових відносин, які мають ряд специфічних особливостей, унаслідок того, що їх основним об'єктом є інформація та похідні від неї категорії [20, с. 161].

Нормативне визначення поняття інформаційних відносин та роль у них органів публічної адміністрації містить Закон України «Про інформацію». Так, у Законі України «Про інформацію» до внесення змін від 13 січня 2011 року в ст. 3 містилося визначення інформаційних відносин як відносини, які виникають у всіх сферах життя й діяльності суспільства й держави при одержанні, використанні, поширенні та зберіганні інформації [12]. Стаття 4 чинного Закону України «Про інформацію» визначила суб'єкти інформаційних відносин, а саме фізичні особи; юридичні особи; об'єднання громадян та суб'єкти владних повноважень, а об'єктом інформаційних відносин визначила інформацію [12]. Стаття 1 Закону України «Про інформацію» суб'єктом владних повноважень визначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції відповідно до законодавства, зокрема на виконання делегованих повноважень [12]. Закон України «Про доступ до публічної інформації» суб'єктами владних повноважень визнає органи державної влади, а також інші державні органи [11]. Зазначені законодавчі положення чітко закріпили статус суб'єктів владних повноважень як суб'єктів інформаційних відносин. Водночас спостерігається деяка розбіжність у термінах «суб'єкти владних повноважень» та «органи публічної адміністрації» як учасників інформаційних відносин. Надалі це питання потребує Грунтовнішого наукового дослідження.

Органи публічної адміністрації як учасники інформаційних відносин наділені певною правосуб'єктністю. На думку А.І. Марущака, інформаційна правосуб'єктність - це здатність суб'єкта інформаційних правовідносин мати інформаційні права та набувати своїми діями суб'єктивні інформаційні права й обов'язки, які складають зміст інформаційних правовідносин. Зміст інформаційної правосуб'єктності, констатує А.І. Марущак, для всіх суб'єктів інформаційних відносин не є однаковим, для кожного суб'єкта інформаційного права є своя певна правосуб'єктність з конкретним змістом. Їх інформаційна правосуб'єктність також складається, зазначає цей науковець, з інформаційної правоздатності, інформаційної дієздатності та деліктоздатності, тобто здатності нести юридичну відповідальність за вчинене правопорушення. Оскільки органи публічної адміністрації є юридичними особами, то їх правоздатність, дієздатність та деліктоздатність наступають практично завжди одночасно. Для органів державної влади змістом інформаційної правосуб'єктності, уважає А.І. Марущак, є компетенція як сукупність певних повноважень [10, c. 45-46]. Такі загальні повноваження органів публічної влади в інформаційній сфері, на наш погляд, розміщено в Законі України «Про центральні органи виконавчої влади», а відповідні повноваження органів місцевого самоврядування - у Законі України «Про місцеве самоврядування» [16; 13]. Детальний аналіз повноважень в інформаційній сфері зазначених органів публічної адміністрації стане предметом подальших наукових досліджень.

Водночас проведене дослідження, на наш погляд, дозволяє виокремити такі ознаки органів публічної адміністрації як учасників інформаційних відносин: 1) це органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та відповідні інші суб'єкти, які виконують публічні функції; 2) наділені інформаційною правосуб'єктністю, що включає в себе інформаційну правоздатність, інформаційну дієздатність та деліктоздатність; 3) змістом їх інформаційної правосуб'єктності є повноваження в інформаційній сфері;

4) беруть участь у всіх сферах життя й діяльності людини, суспільства та держави при одержанні, використанні, поширенні та зберіганні інформації;

5) реалізують свою інформаційну правосуб'єктність у процесі інформаційної діяльності; 6) участь в інформаційних відносинах обумовлена їх власними інформаційними потребами та інформаційними потребами інших суб'єктів. Наведені ознаки не є вичерпними та можуть бути дискусійними, однак, дозволяють сформулювати визначення органів публічної адміністрації як учасників інформаційних правовідносин: це органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та відповідні інші суб'єкти, які виконують публічні функції, наділені інформаційною правосуб'єктністю, що реалізується через їх повноваження в інформаційній сфері для задоволення інформаційних потреб учасників відповідних суспільних відносин.

Висновки. Проаналізовані нормативно-правові акти свідчать про відсутність системного підходу до регулювання інформаційних відносин органів публічної адміністрації, оскільки законодавство України не визначає ключових етапів інформаційного забезпечення порядку створення, наділення компетенцією, функціонування, реорганізації, кадрової політики, припинення діяльності органів публічної адміністрації. У чинному законодавстві демонструється фрагментарне регулювання інформаційного забезпечення органів публічної адміністрації, відсутня концептуальність та системність викладення повноважень в інформаційній сфері органів публічної адміністрації. На наш погляд, така ситуація обумовлена не достатнім рівнем визначення інформаційних потреб та інтересів органів публічної адміністрації, інформаційно-технічних, організаційних та юридичних засобів їх задоволення. Усе це свідчить про недооцінку представниками публічної влади ролі інформації у сфері публічного управління.

З урахуванням зазначеного, уважаємо за потрібне розробити та прийняти Закон України «Про інформаційне забезпечення органів публічної адміністрації», у якому визначити ключові поняття цієї сфери, інформаційні потреби, інтереси та інформаційні повноваження органів публічної адміністрації, засади інформаційного забезпечення цих органів, їх підрозділів та посадових осіб, інформаційно-технічні, організаційні, правові засоби реалізації відповідних повноважень та їх відповідальність за вчинені правопорушення в інформаційній сфері.

правовий інформаційний публічний адміністрація

Використані джерела

1. Авер'янов В.Б. Реформування українського адміністративного права: грунтовний привід для теоретичної дискусії. Право України. 2003. № 5. С. 117-122.

2. Бачило И.Л. Информационное право: основы практической информатики: учеб. пособие. М. : Изд-во г-на Тихомирова М. Ю., 2001.

3. Білозерська Т.О. Реформування публічної адміністрації в Україні як крок до європейської інтеграції. Форум права. 2007. № 2. С. 11-19.

4. Брижко В. М., Кальченко О.М., Цимбалюк В.С. Інформаційне суспільство. Дефініції. Київ : Інтеграл, 2002.

5. Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про інформацію» від 13 січня 2011 року № 2938-VI. Голос України від 09.02.2011. № 24.

6. Копылов В.А. Информационное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. 512 с.

7. Копылов В.А. О структуре и составе информационного законодательства. Государство и право. 1996. № 6. С. 99.

8. Кравцова Т.М. Поняття та принципи діяльності публічної адміністрації. Форум права. 2010. № 4. С. 522-525.

9. Малиновський В.Я. Словник термінів і понять з державного управління. Київ: Центр сприяння інституційному розвитку державної служби, 2005. 254 с.

10. Марущак А.І. Поняття суб'єктів інформаційних правовідносин та їх класифікація. Правова інформатика. 2006. № 4 (12). С. 44 - 48.

11. Про доступ до публічної інформації : Закон України від 13 січня 2011 року № 2939-VI. Голос України від 09.02.2011. № 24.

12. Про інформацію: Закон України від 02 жовтня 1992 року. Відомості Верховної Ради України. 1992. № 48. Ст. 650.

13. Про місцеве самоврядування в Україні : Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР. Голос України від 12.06.1997.

14. Про Рекомендації парламентських слухань «Децентралізація влади в Україні. Розширення прав місцевого самоврядування»: Постанова Верховної Ради України. Відомості Верховної Ради України. 2006. N 1. Ст.144.

15. Про Стратегію сталого розвитку «Україна - 2020»: Указ Президента України від 12 січня 2015 року № 5/2015. Урядовий кур'єр від 15.01.2015. № 6.

16. Про центральні органи виконавчої влади: Закон України від 17 березня 2011 року № 3166-VI. Голос України від 09.04.2011. № 65.

17. Реформа публічної адміністрації в Україні: Проекти концепції та законів / Упоряд. І. Коліушко, В. Тимощук. Київ, 2005. 192 с.

18. Чухлебов І.О. Інформаційно-правові відносини у сфері кадрової політики органів публічної адміністрації. Вісник Луганського державного університету внутрішніх справ ім. Е.О. Дідоренка. 2016. № 4 (76). С. 146-156.

19. Швець М.Я., Калюжний Р.А., Гавловський В.Д., Цимбалюк В.С. Інформаційне законодавство України: концептуальні основи формування. Право України. 2001. № 7. С. 88.

20. Яременко О.І. Інформаційні відносини як предмет правового регулювання: теоретичний аспект. Вісник Хмельницького інституту регіонального управління та права. С. 156-161.

21. Яременко О.І. Правова ідентифікація суб'єктів владних повноважень у системі інформаційних відносин. «Інформація і право». 2015. № 3(15). С. 11-18.

Размещено на Allbest.ru