Приховані (латентні) недоліки нормативно-правових актів України: загальнотеоретична характеристика

Постійна критика якісності національного законодавства стала звичним явищем для правової спільноти України. Така ситуація зумовлена комплексом об'єктивних та суб'єктивних чинників. Однозначні критерії якісності та неякісності нормативно-правових актів України на доктринальному та нормативному рівнях сьогодні не визначені. Особливо неформалізовані підходи характерні стосовно недоліків правотворчих актів. Тому вивчення недоліків нормативно-правових актів України є актуальним, має практичне та наукове значення.

Питання недоліків у нормативно-правових актах всебічно досліджувалось вітчизняними та зарубіжними науковцями. Різні форми прояву неякісності юридичних норм та нормативно-правових актів розглядали у своїх працях М. О. Власенко, М. О. Заніна, А. Б. Лісюткін, Д. Д. Лилак, М. М. Марченко, М. І. Матузов, С. П. Погребняк, С. В. Полєніна, В. М. Сирих, Ю. О. Тіхоміров. Цю проблематику ми також вивчали у попередніх дослідженнях [1, с. 169- 177]. У запропонованій роботі хочемо розвинути та удосконалити уже напрацьовані положення. Зосередимо увагу на латентних недоліках нормативно- правових актів України, які попри їхню «непомітність» можуть бути причиною правозастосовних та правореалізаційних помилок. З цією метою виділимо основні види найбільш типових, на нашу думку, прихованих недоліків нормативно- правових актів України, наведемо їх приклади, окреслимо основні способи боротьби з ними.

П. Б. Євграфов і Є. П. Євграфова серед законодавчих помилок називають латентні (приховані) та очевидні (явні) [2, с. 171-183]. Очевидні законодавчі помилки лежать наче на поверхні і виявити їх не складно. Латентні - приховані у тексті закону, не дають виявити себе зразу, а лише упродовж певного часу, виказуючи себе у процесі їх дії у механізмі правового регулювання [2, с. 171-183]. Приховані (латентні) недоліки можна, зазвичай, виявити, ознайомлюючись зі спеціальними науковими дослідженнями конкретних нормативно-правових актів, рішеннями Конституційного Суду України, роз'ясненнями вищих спеціалізованих судів за результатами узагальнення ними правозастосовної практики. Ці недоліки, зважаючи на рівень сучасної правотворчості, не є результатом безпосереднього недотримання правил нормопроектування, а ймовірніше обумовлені складністю нормативної регламентації суспільних відносин у сучасній державі і недостатністю наявних техніко-технологічних засобів нормотворення. Латентні недоліки зумовлюють неоднозначне розуміння й, відповідно, розширюють можливості для суб'єктивізму під час реалізації та застосування юридичних норм, дають підстави для критики нормативно-правових актів щодо їх юридико-технічної досконалості. Приховані недоліки проявляються у декількох формах. Це правові упущення, правові замовчування, неузгодженість юридичних норм, невідповідність нормативно-правових приписів принципам права та доктринальним підходам теорії права, необґрунтована часткова визначність, відсутність механізму реалізації, неуніфікованість змістовного наповнення однакових юридичних термінів, використаних у різних нормативно-правових актах, недотримання передбаченої ст. 22 Конституції України вимоги про те, що при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

Щодо упущення, то йдеться про те, що суб'єкт правотворення створює юридичну норму без системного зв'язку з пов'язаними з нею інших нормами. Прикладом може бути ст. 94 Конституції України, у якій закріплено, що закон набирає чинності через десять днів із дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачене законом, але не раніше дня його опублікування. Однак на законодавчому рівні способи, порядок та різні форми оприлюднення (окрім офіційних друкованих видань, тобто джерел опублікування) не встановлено і виникає питання з якого моменту починається перебіг десятиденного терміну? На нашу думку, доцільно виходити з принципу, що оскільки інших джерел оприлюднення, крім офіційних друкованих видань нині законодавець не визначає, то офіційними джерелами оприлюднення треба вважали офіційні друковані видання і відраховувати десятиденний термін після оприлюднення з моменту офіційного опублікування закону.

Замовчування полягає у тому, що законодавець установлює лише основні первинні правоположення, не «звертаючи увагу» на вторинні, які мають відповідати первинним [1, с. 173]. Аналіз юридичної практики показує, що замовчування не тільки характерне для законів, створених парламентарями, які у своїй більшості не є правниками, а має місце навіть у висновках Конституційного Суду України. Так, у своєму рішенні № 7-рп/2002 від 27.03.2002 р. орган конституційного правосуддя України зазначив, що до повноважень Конституційного Суду України відповідно до ч. 1 ст. 150 Конституції України належить вирішення питань щодо відповідності Конституції України (конституційності) правових актів Верховної Ради України та Президента України, до яких віднесені як нормативно-правові, так індивідуально-правові актиЗалишається відкритим питання про інтерпретаційно-правові акти Президента, однак нічого не сказав про акти Кабінету Міністрів України та правові акти ВР АРК (які категорії правових актів цих органів можуть оцінюватись на предмет конституційності).

Неузгодженість має різні форми прояву. Формально-юридична неузгодженість полягає в току, шо юридичні норми текстуально різні за формою, хоча близькі за ідейним змістом [1, с. 174]. Найчастіше на практиці має місце неузгодженість регламентації одних і тих же явищ різними юридичними нормами та нормативно-правовими актами.

Проілюструємо це на прикладі норм, які визначають порядок реєстрації та набрання чинності нормативно-правовими актами центральних органів виконавчої влади. Положення стосовно реєстрації та набрання чинності цією категорією нормативно- правових актів України встановлюються декількома правовими актами, зокрема: Указом Президента України від 03.10.1992 р. N 493/92 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» (далі каз), Постановою Кабінету

Міністрів України від 28.12.1992 р. № 731 «Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» (далі Постанова), Законом України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17.03.11 р. № 3166-VI (далі Закон). Відповідно до Указу та Постанови нормативно-правові акти, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер підлягають обов'язковій державній реєстрації (у Постанові дано конкретизацію саме таких нормативно-правових актів). Натомість відповідно до Закону підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України та включаються до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів накази міністерства нормативно-правового змісту. Законодавча норма не ставить до нормативно-правових актів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади додаткових (спеціальних) вимог: зачіпати права людини або мати міжвідомчий характер. Вочевидь, у даному випадку верховенство за законодавчою нормою у силу її вашої юридичної сили та більш загального (всеохоплюючого стосовно усіх нормативно- правових актів) характеру. Однак норми Указу та Постанови і нині є чинними. Хоча звичайно за такої неузгодженості можна вести мову й про наявність колізії між нормативно-правовими приписами різних нормативно-правових актів.

У ряді випадків має місце неузгодженість між загальними та спеціальними правовими актами.

О. Харитонова звертає увагу на неузгодженості положень спеціальних законодавчих актів у сфері інтелектуальної власності з положеннями Цивільного кодексу України [3, с. 142]. Причиною цих розбіжностей може бути недотримання вимоги принципової відповідності спеціальної норми загальній під час розширення, конкретизації та розвитку положень базового закону, що, на нашу думку, є об'єктивно неминучим в умовах розвитку правової системи. Аналіз рішень Конституційного Суду України засвідчує, що саме така неузгодженість може зумовлювати необхідність офіційних тлумачень Конституційного Суду України. Наприклад, підставою для розгляду справи № 1-9/2013 від І2.06.2013 р. стала наявність неоднозначного застосування положень ч. 5 ст. 127 Конституції України у системному зв'язку з ч. 3 цієї статті, ст. 65 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 07.07.2010 р. № 2453-IV.

Доволі новим завуальованим є такий недолік юридичних норм як їхня невідповідність принципам права, які сьогодні активно вводяться у тексти нормативно-правових актів України. Так, у ч. 3 ст. 2 Цивільного процесуального кодексу України перелік засад цивільного судочинства розпочинається принципом «верховенство права». У ст. 10 «Верховенство права та законодавство, відповідно до якого суд вирішує справи» цього нормативно-правового акта принцип «верховенства права» конкретизується через вказівку про те, що суд при розгляді справи керується принципом верховенства права, а далі визначається законодавство та джерела права, що застосовуються при вирішенні (розгляді) справ: Конституція України, закони України, міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, інші правові акти, Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р. і протоколи до неї, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та практика Європейського суду з прав людини. Складається враження, що тут верховенство права подається як ієрархічність системи джерел права, які можуть використовуватись у цивільному процесі, що вочевидь далеко не у повному обсязі відповідає ідеї та складовим верховенства права.

В. Буткевич, аналізуючи якість законів України у контексті рішень Європейського суду з прав людини, звертає увагу поміж інших і на такий недолік чинного законодавства, як те, що використовується загально-дозвільний принцип, але його суть різними суб'єктами застосування права розуміється по-різному [4].

Щодо неузгодженості між доктринальным розумінням правових явищ та їх текстуальним закріпленням, то дискутивним прикладом може бути законодавче віднесення (насамперед, ст. 9 Конституції України) до категорії національного законодавства міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Сьогодні на рівні теорії права загальновизнаним є твердження про те, що нормативно-правовий акт і нормативно-правовий договір, різновидом якого є міжнародний договір, є різними джерелами (формами) сучасного права. Тому, на нашу думку, більш правильно зазначити про міжнародні договори України не як про частину національного законодавства, а як про джерело права України.

Необґрунтована часткова визначність. Йдеться не про оціночні поняття, які деформалізують юридичні норми і використання яких у текстах нормативно-правових актів у більшості випадків є об'єктивно обумовленим, а про поняття, які є частково визначеними, створюють певну правову невизначеність та передумови для надмірного правозастосовного угляду.

Зазначений недолік проявляється через використання у нормативно- правових актах «складних» для використання термінів, а саме:

- термінів (або словосполучень) із багатоаспектним змістовним наповненням, які можуть по-різному інтерпретуватись суб'єктами права. Наприклад, ч. 2 ст. 9 проекту Закону України «Про нормативно-правові акти» встановлює таку вимогу до проекту нормативно-правового акту, як бути ясним та зрозумілим [5]. Бачення ясності та зрозумілості у різних суб'єктів вочевидь буде неоднаковим;

- термінів декларативного характеру. Так, у ч. 1 ст. 2 Закону України від 13.07.2017 р. № 2136- VIII «Про Конституційний Суд України» серед принципів діяльності Конституційного Суду України є такі як гласність та відкритість. У Великому тлумачному словнику сучасної української мови термін «гласний (гласність)» інтерпретується як доступність для широкої громадськості; відкритість, публічність [6, с. 252]. Далі у ст. 6 Закону окреслено складові принципу «відкритості діяльності суду». Визначення гласності законодавець не дає. Термін «гласність» у даній юридичній нормі, видається, не несе необхідного змістовного навантаження;

- термінів (правоположень) відсильного характеру з формально не визначеними нормативними параметрами. У згаданій уже вище Постанові Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 р. № 731 «Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» вказано, що у державній реєстрації відмовляється, якщо нормативно-правовий акт викладено з порушенням правил нормопроектної техніки. Ці правила, закріплені нині у методичних рекомендаціях різних міністерств, не є уніфікованими та формалізованими; стосовно їх досконалості виникає чимало питань.

Норми з такими недоліками дуже часто потребують офіційної інтерпретації Конституційним Судом України та вищими спеціалізованими судами. Так, ст. 1 Конституції України встановлює, що Україна є соціальною державою. Офіційне тлумачення терміну «соціальна держава» надається у рішенні Конституційного Суду України № 3-рн/20І2 від 25.01.2012 р.

Відсутність механізму реалізації. Має своїм наслідком неефективність імплементації юридичних норм у юридичну практику. Стосується радше не окремих термінів, а логічно завершених правоположень. Так, ч. 2 ст. 3 Закону України від 13.07.2017 р. № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» встановила, що «організацію внутрішньої роботи Суду та відповідні правила процедури розгляду ним справ установлює згідно з цим Законом Регламент Конституційного Суду України». Регламент же Конституційного Суду, адаптований до вимог нового Закону, було ухвалено постановою Конституційного Суду України 22.02.2018 р.

Неуніфікованість змістовного наповнення однакових юридичних термінів, використаних у різних нормативно-правових актах. Ілюстрацією може слугувати дещо різне законодавче визначення терміну «законодавство» (за формою та обсягом) у ч. 2 ст. 1 Кримінального процесуального кодексу України, ч. 1 ст. 3 Лісового кодексу України, ч. 1-4 ст. 4, ст. 10 Цивільного кодексу України, ч. 1 ст. 1 Митного кодексу України, ч. 1 ст. 4 Земельного кодексу України, ч. 1 ст. 3 Кримінального кодексу України. У зазначених кодексах використано, так зване, широке та вузьке розуміння поняття «законодавство». Правильність такого різнобою викликає певні сумніви.

Аналізуючи практику використання вказаного терміну, виявляєш ще один недолік: обсяг його змісту вужчий, аніж окреслена ним у нормативно-правовому акті юридична джерельна база. Так, ч. 2 ст. 1 Кримінального процесуального кодексу України встановлює, що кримінальне процесуальне законодавство України складається з відповідних положень Конституції України, міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, цього Кодексу та інших законів України. Водночас, як відомо, кримінальне провадження здійснюється із використанням й інших крім законів правових джерел.

Окремого дослідження потребує такий недолік нормативно-правових актів України, як недотримання передбаченої ст. 22 Конституції України вимоги про те, що при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Розглянемо це на прикладі реалізації громадянами України права (права із яким сьогодні на практиці є певні проблеми) на гарантування своїх банківських вкладів. Відповідно до ч. 1 ст. 321 Цивільного кодексу України «Право власності є непорушним. Ніхто не може бути протиправно позбавлений цього права чи обмежений у його здійсненні». Спеціально норма даного нормативно-правового акту також встановлює, що за договором банківського вкладу (депозиту) одна сторона (банк), що прийняла від другої сторони (вкладника) або для неї грошову суму (вклад), що надійшла, зобов'язується виплачувати вкладникові таку суму та проценти на неї або дохід в іншій формі на умовах та в порядку, встановлених договором (ч. 1 ст. 1058 ЦК України). Натомість ч. 1 ст. 26 «Гарантії за вкладом» Закону України від 23.02.2012 № 4452-VI «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» передбачає що, Фонд гарантування вкладів фізичних осіб у випадку виведення неплатоспроможних банків з ринку і ліквідації банків гарантує кожному вкладнику банку відшкодування коштів за його вкладом. Фонд відшкодовує кошти в розмірі вкладу, включаючи відсотки, станом на день початку процедури виведення Фондом банку з ринку, але не більше суми граничного розміру відшкодування коштів за вкладами, встановленого на цей день, незалежно від кількості вкладів в одному банку. Сука граничного розміру відшкодування коштів за вкладами не може бути меншою 200000 гривень. Така неузгодженість, якщо банківський вклад громадянина перевищує граничний розмір відшкодування, вочевидь не на його користь.

Ілюстрацією визнання законодавцем можливості наявності латентних недоліків у нормативно-правових актах України є ч. 6 ст. 9 КПК України, яка встановлює: «у випадку, коли положення цього Кодексу не регулюють або неоднозначно регулюють питання кримінального провадження, застосовуються загальні засади кримінального провадження...».

Сьогодні є декілька загальновизнаних форм удосконалення неякісних нормативно-правових актів України: внесення змін до нормативно-правових актів, прийняття нормативно-правових актів у новій редакції, прийняття нових нормативно- правових актів, кодифікація нормативно-правових актів, їхнє офіційне тлумачення-роз'яснення. Приховані (латентні) недоліки частіше згладжуються шляхом офіційного тлумачення нормативно-правових актів правотворчими або спеціально уповноваженими органами (тобто через делеговане тлумачення). Ще один шлях подолання латентних недоліків у нормативно-правових актах - застосування загальнотеоретичних доктринальних положень. Наведемо приклад. Стаття 1 Закону України «Про Конституційний Суд України» закріплює право Конституційного Суду України вирішувати питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених Конституцією України випадках інших актів. Прихованим недоліком цієї юридичної норми є використання терміну «інші акти» (який, нашу думку, відноситься до категорії частково визначених). Беручи до уваги ст. 147 Конституції України у редакції до моменту внесення змін щодо правосуддя, яка передбачала, що Конституційний Суд вирішує питання щодо відповідності законів та інших правових актів Конституції України, можна припустити, що під терміном «інші акти» йдеться про правові акти. Однак, як відомо, правові акти розмежовуються науковцями на низку різновидів. Проф. П. М. Рабінович поділяє юридичні акти за владно-регулятивною природою на правотворчі, правотлумачні, правозастосовні; за способом об'єктивації, зовнішнього прояву - письмові, усні, конклюдентні [7, с. 115]. Постає питання: чи усі категорії цих правових актів можуть оцінюватись Конституційним Судом на предмет відповідності Конституції України? Оперуючи саме загальнотеоретичними постулатами, Конституційний Суд України у своєму рішенні № 7-рп/ 2002 від 27.03.2002 р., зазначає, що до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема вирішення питань щодо відповідності Конституції України (конституційності) правових актів Верховної Ради України та Президента України, до яких віднесені як нормативно-правові, так індивідуально-правові акти Хоча такий висновок з позиції загальної теорії права, на основі системного аналізу Конституції України, Закону України «Про Конституційний Суд України» від 13.07.2017 № 2136-VIII, чинного законодавства України видається не таким уже однозначним.. Чому саме загальнотеоретичних? Тому, що тільки теорія права акумулює та узагальнює засадничі правоположення усіх галузевих юридичних наук і пропонує на цій основі правові моделі.

Підсумовуючи наведене, можемо констатувати, що серед недоліків нормативно-правових актів України специфічне місце займають приховані (латентні). їхня особливість полягає у тому, що не будучи «яскравими» правотворчими помилками, вони створюють передумови для правореалізаційних та правозастосовних помилок, надмірного правозастосовного угляду аж до зловживання правом. До латентних (прихованих) недоліків нормативно-правових актів України ми відносимо унущення, замовчування, неузгодженість нормативно-правових принципів, невідповідність нормативно-правових приписів принципам права та доктринальним підходам теорії права, необґрунтовану часткову визначність, відсутність механізму реалізації, неуніфікованість змістовного наповнення однакових юридичних термінів, використаних у різних нормативно-правових актах, недотримання передбаченої ст. 22 Конституції України вимоги про те, що при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Усунути такі недоліки, як й інші правотворчі помилки, можна, удосконаливши нормативно-правові акти, шляхом внесення змін до нормативно-правових актів, прийняття нормативно-правових актів у новій редакції, прийняття нових нормативно-правових актів, кодифікації нормативно-правових актів чи через їх офіційне тлумачення роз'яснення. Для подолання латентних недоліків, на нашу думку, доцільно використовувати «ідеологію» рішень Конституційного Суду України, узагальнення судової практики вищими судами України, доктринальні положення загальної теорії права.

нормативний правовий акт летентний

Список використаних джерел

1. Косович В. М. Техніко-юридичні недоліки нормативно-правових актів України: основні різновиди / В. М. Косович // Право України. - 2014. - № 8. - С. 169-177.

2. Евграфов П. Б. Преодоление законотворческих ошибок Конституционным судом Украины / П. Б. Евграфов, Е. П. Евграфова // Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: материалы Международного научно-практического круглого стола (29-30 мая 2008 г.) / под ред. В. М. Баранова, И. М. Мацкевича. - М.: Проспект, 2009. - С. 171-183.

3. Харитонова О. Цивільний кодекс України і проблеми вдосконалення законодавства про інтелектуальну власність / О. Харитонова // Право України. - 2014. - № 2. - С. 142.

4. Буткевич В. Якість закону і питання ефективності застосування рішень Європейського суду з прав людини судами України / В. Буткевич [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.info-pressa.com/article-1099.html

5. Про нормативно-правові акти: Проект Закону України, внесений народним депутатом України Ю. Мірошниченком (реєстраційний № 7409 від 01.12.2010 р.). [Електронний ресурс]. - Режим доступу: search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/.../JF5PT00I.html.

6. Великий тлумачний словник сучасної української мови / уклад. і голов. ред. В. Т. Бусел. - К.: Перун, 2007. - 1736 с.

7. Рабінович П. М. Основи загальної теорії права та держави: навч. посібник. - Вид. 10-е, доповнене / П. М. Рабінович. - Львів: Край, 2008. - 224 с.

Размещено на Allbest.ru