Контроль та контрольна функція органів публічної адміністрації: цілі, мета, завдання

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Контроль та контрольна функція органів публічної адміністрації: цілі, мета, завдання

В умовах розвитку та становлення державно-правових процесів в Україні особливої актуальності набувають дослідження усіх інститутів, що формують основу демократичної правової держави. Сьогодні в Україні триває пошук оптимальної моделі демократичного розвитку, у тому числі концепції розвитку контролю в державі, взаємодії державного та недержавного контролю, становлення та розвитку відкритої держави та відкритого суспільства в Україні.

Контрольна функція органів публічної адміністрації займає важливе місце у забезпеченні стабільності громадянського суспільства, результативності та ефективності діяльності органів державної влади, тому в юридичній літературі останнім часом все більше уваги приділяється контрольним функціям, основним елементам, механізму реалізації, визначенню мети та завдань.

Значний здобуток у дослідження аспектів контрольної діяльності внесли такі відомі вітчизняні та зарубіжні вчені, як В. Авер'янов, О. Авраамова, Л. Акопов, О. Альохін, О. Андрійко, Д. Арутюнян, Г. Атаманчук, Д. Бахрах, І. Бачило, Г. Гаджиєв, В. Гаращук, В. Горєв, В. Горшеньов, О. Грицаєнко, А. Гурін, А. Джагарян, В. Дорош, С. Дубенко, Н. Єфімова, А. Завалунов, Д. Зєркін, Ю. Козлов, Є. Кочерін, І. Кудряшов, О. Макаренко, В. Малиновський, П. Манченко, К. Марков, О. Маштакова, О. Ноздрачев, Н. Нижник, Г. Одінцова, М. Піскотін, Д. Полюбін, А. Присяжнюк, В. Соловйов, М. Студенікіна, А. Тарасов, Н. Хаманєва, В. Шестак та ін. Питання громадського контролю також є предметом вивчення широкого кола науковців, зокрема його досліджують: Р. Арутюнян, Ю. Барабаш, В. Беляєв, С. Братель, І. Голосніченко, С. Денисюк, О. Забралова, С. Зубарєв, О. Коломитцева, В. Купрій, С. Кушнір, М. Лациба, О. Літвінов, О. Машков, С. Мосов, А. Мукшименко, Т. Наливайко, К. Павшук, П. Покатаєв, О. Полєщук, Л. Рогатіна, Н. Скоблик, С. Спільник, О. Сушинський, С. Шестак, І. Яковлєва та ін. Зазначені науковці зробили вагомий внесок у дослідження питань, присвячених контрольній діяльності. Однак деякі проблемні моменти цієї діяльності залишаються вивченими досить поверхово. Зокрема, питання співвідношення мети та завдань контрольної діяльності, з'ясування цілей громадського та державного контролю, визначення особливостей завдань контрольної діяльності, дослідження взаємозв'язку та взаємообумовленості мети та завдань, функцій державного та громадського контролю, є недостатньо висвітленими в юридичній літературі, що свідчить про необхідність наукового пошуку у напрямі розробки теорії контрольної діяльності.

Тематична актуалізація пов'язана з потребою концептуального обґрунтування, функцій, мети та завдань контрольної діяльності. Досягнення цієї мети обумовило розв'язання наступних дослідницьких завдань: проаналізувати та розглянути цілі контрольної діяльності, що дозволить надати цілісну характеристику контролю як одного із напрямів управлінської діяльності, спрямованого на підвищення рівня життя всього суспільства; встановити завдання державного та громадського контролю; розглянути взаємозв'язок мети та завдань контрольної діяльності; обґрунтувати роль та значення контрольних функцій в умовах розвитку громадянського суспільства.

Для з'ясування сутності функцій та спрямованості контрольної діяльності вкрай важливо визначити мету її здійснення.

Процес будь-якого управління, у тому числі контрольна діяльність, починається з визначення мети - окреслення бажаного результату, досягнення якого прагне суб'єкт управління. Звідси контроль наділяється такою характерною рисою, як мета, що визначає загальну спрямованість контрольної діяльності та її зміст.

Перш за все, дослідження мети контрольної діяльності передбачає розгляд етимології поняття «мета». Взагалі, існують різні визначення цього поняття. У словниках та енциклопедичних довідниках поняття «мета» тлумачиться як те, до чого хтось прагне, чого хоче досягти; ціль [1, с. 520; 2]. У філософському розумінні мета є передбаченням у свідомості результату, на досягнення якого спрямовані дії, мета повинна відповідати об'єктивним законам, реальним можливостям оточуючого світу та самого суб'єкта [3, с. 512]. Метою є визначення бажаного результату під час здійснення контрольної діяльності, на досягнення якого спрямовані конкретні дії суб'єкта, що уповноважений здійснювати контроль.

Синонімічним поняттям до терміну «мета» є «ціль», під якою розуміють те, до чого прагнуть, чого намагаються досягти; мета [4; 5]. За словником С. Ожегова, «ціль» пояснюється як спосіб інтеграції різних дій людини в деяку послідовність або систему, як одна з форм детермінації людської діяльності; це ідеальне, розумове, те, що передує результату діяльності [6, с. 870].

Мета - це заздалегідь передбачуваний результат (уявний, бажаний, проектування дії або діяльності). Свого часу ще Ф. Енгельс зробив висновок, що в суспільстві ніщо не робиться без свідомого наміру, без бажаної мети [7]. Особливо це стосується контрольної діяльності, здійснення якої без мети, відповідно, без настання бажаних результатів втрачає своє соціальне значення. З'ясування мети також передбачає ефективність контрольної діяльності, оскільки ефективність будь-якого правового явища традиційно визначається як співвідношення між фактичним результатом дії і тими соціальними цілями, для досягнення яких ці дії були спрямовані.

На основі аналізу різноманітних підходів можна констатувати, що мета - це очікуваний, бажаний стан системи, що обов'язково передбачає досягнення заздалегідь визначеного результату і виступає в якості головного орієнтира контрольної діяльності. Формування цілей є основоположним вихідним етапом будь-якої контрольної діяльності.

У процесі управління ставиться і досягається безліч цілей, що розрізняються за самими різними параметрами: значенням, змістом, просторовими і тимчасовими рамками. Цілі контрольної діяльності по відношенню до основної мети системи є проміжними, їх досягнення є відповідним етапом і сприяє досягненню кінцевої мети управління [8, с. 33]. Виконання цілей контрольної діяльності сприяє досягненню результатів, які ми очікували від здійснення контролю.

Варто зауважити, що контроль може бути різним, поділятися в залежності від суб'єкта його здійснення на різні види, які, у свою чергу, можуть бути поділені на підвиди. Кожен із них наділений певними характерними для нього ознаками, але спільною для всіх видів контролю є мета його здійснення [9, с. 97]. Специфіка контрольної діяльності полягає в тому, що вона здійснюється суб'єктами такої діяльності, об'єднаними загальною метою - спрямування на взаємодію всіх видів діяльності держави, вирішення проблем вдосконалення структури та діяльності систем її органів, підтримання правопорядку та законності в державі, забезпечення стабільності та ефективності функціонування держави та громадянського суспільства тощо.

Теоретичне обґрунтування цілей контролю має важливе практичне значення, тому що правильно поставлена, нормативно відповідна мета являє собою необхідну умову дієвості контролю, його ефективності [10, с. 23]. Задля забезпечення виконання стратегічних цілей державної політики та підвищення її ефективності постає питання визначення мети реалізації для суб'єктів контрольної діяльності, які мають узгоджуватися зі стратегічними напрямами розвитку України.

У юридичній літературі зазначається, що цілі перебувають в ієрархічній супідрядності одна з одною; загальні стратегічні цілі конкретизуються в безлічі підцілей, одні цілі більш важливі, пріоритетні порівняно з іншими. Вибір пріоритетних цілей залежить від різноманітних чинників дії зовнішнього середовища, тому пріоритет мети співвідноситься з реальним часом - мета, визначена як пріоритетна, повинна бути адекватна дії факторів і умов зовнішнього середовища [11, с. 149]. Тому цілі контрольної діяльності повинні бути адекватними, тобто зорієнтованими на реальність. Для позитивного результату, якого ми очікуємо від цілей контрольної діяльності, вони повинні бути такими, які на практиці будуть відповідати усім сучасним реаліям.

Визначаючи цілі контрольної діяльності, важливо точно встановити, який саме результат передбачається отримати під час її досягнення. Тому справедливо зазначається, що цілі повинні відповідати вимогам конкретності, реальності, контрольованості, щоб говорити про ефективність контролю.

Упорядкування цілей управління - засіб вибору найбільш раціональної, реально досяжної мети в кожний певний момент - має не тільки теоретичне, а й практичне значення, оскільки обумовлено наявністю або дефіцитом ресурсів [12, с. 30]. Така властивість вибору мети контрольної діяльності призведе до стабільності, ефективності функціонування держави та громадянського суспільства.

Цілі державного та громадського контролю підпорядковані спільній меті - забезпечення політичної, економічної, соціальної, культурної стабільності та розвитку держави й громадянського суспільства.

Головна мета контролю полягає в недопущенні дій за межами заданих параметрів, попередженні можливих відхилень (порушень), а в разі їхнього вчинення - усунення негативних наслідків і прийняття відповідних заходів впливу [13, с. 15]. При цьому кінцева мета державного контролю - відновлення порушень законів, покарання винних осіб відповідно до закону, відшкодування шкоди, заподіяної особам, постраждалим внаслідок протиправних дій підконтрольних осіб. Контроль необхідний державі для забезпечення його регулятивного впливу на суспільні відносини, затвердження дисципліни і порядку в суспільстві [14, с. 49].

Разом із тим у літературі справедливо відзначається, що мета контролю полягає не тільки в обов'язковому виявленні негативних відхилень (недоліків), але і позитивних досягнень (передового досвіду), а також у пізнанні сутності цих відхилень і тенденцій, що ведуть до них [8, с. 35]. Так, головна мета контролю полягає в тому, щоб не тільки виявити недоліки, а й, головне, запобігти їм, виправити й уникати в подальшому.

У сучасних умовах важливим є дієве поєднання усіх видів контролю (державного та громадського контролю). Державний та громадський контроль слугують на користь суспільству, мають єдину мету - налагодження нормального функціонування системи державного управління, забезпечення правопорядку та законності в державі. Разом із тим за своєю природою державний та громадський контроль є різними. Зазначені види контролю мають свою власну мету, яка досягається різними способами та методами.

В. Бессарабов вважає, що одна з цілей державного контролю - забезпечення єдності рішення і виконання, попередження можливих помилок і недоробок у діяльності органів державної влади [14, с. 73]. На думку А. Тарасова, метою державного контролю є порівняння фактичного положення справ у контрольованих органах, організаціях, установах з тим, яким воно має бути, тобто перевірка повноти і своєчасності виконання вимог нормативних правових актів, дотримання критеріїв законності і доцільності в адміністративній діяльності [15, с. 55].

У свою чергу, метою громадського контролю є створення громадянського суспільства, у якому органи влади служать виключно суспільним інтересам і найвищою мірою відповідальні та підконтрольні суспільству [16, с. 20]. Метою громадського контролю є налагодження дієвого та результативного діалогу між органами влади та суспільством на всіх етапах процесу прийняття рішень. З цього можна констатувати, що державний та громадський контроль є відносно самостійними видами соціального контролю. Цілі здійснення таких видів контролю є різними.

Важливо зазначити, що мета обов'язково конкретизується у завданнях контрольної діяльності. Тому пропонуємо розглянути особливість завдань, які відіграють важливу роль у визначенні специфіки контрольної діяльності, та встановити взаємозв'язок мети та завдань як єдиної системи контрольної діяльності.

Мета передбачає постановку завдання і те, до чого необхідно дійти в результаті її здійснення. У юридичній літературі зазначається, що завдання формулюються декларативно, у зв'язку з чим оцінювати ступінь їхнього досягнення, реалізації практично неможливо [17, с. 121]. Мета має стратегічний характер, на відміну від завдань, що мають тактичний характер. Завдання - це те, що потребує виконання, вирішення, це основа здійснення державного контролю. Для однієї мети можна сформулювати декілька завдань. Успішне вирішення завдань контрольної діяльності веде до досягнення цілей. Тобто, у загальному розумінні термін «мета» означає заздалегідь заплановане завдання, задум, тобто мета деталізується у завданнях.

Також термін «завдання» тлумачиться як наперед визначений, запланований обсяг роботи, справа і т. п.; настанова, розпорядження, доручення; мета, до якої прагнуть; те, що хочуть здійснити [1, с. 284]. Таким чином, мета та завдання мають відповідний взаємозв'язок. Мета контрольної діяльності завжди конкретизується в її завданнях. На органічний зв'язок між завданнями та метою вказують більшість учених. Так, Д. Зєркін та В. Ігнатов зазначають, що завдання державного управління є певним виразом усвідомленої необхідності реально здійснити відповідні цілі в конкретних умовах [18, с. 54-55]. Разом із тим Б. Лазарєв стверджує, що завдання є сукупністю проблем, що потребують вирішення для досягнення цілей у даних конкретних обставинах за наявності ресурсів [19, с. 145].

Цілі і завдання визначають те, чого вони повинні досягти у процесі і в результаті контрольної діяльності. При цьому мета виражає орієнтацію в контрольній діяльності на досягнення бажаного стану об'єкта управління. Цілі співвідносяться із завданнями за принципом загального та особливого [20, с. 34]. Завданням є певний ступінь досягнення цілей.

Завдання органів державного контролю стосуються самої суті управлінської діяльності виконання рішень, з'ясування реальних результатів виконання, оцінки використовуваних засобів, їхньої доцільності [14, с. 75]. Завдання державного контролю полягає у спостереженні та перевірці розвитку системи і всіх її елементів відповідно до визначених напрямів, а також у попередженні можливих помилок і суб'єктивних неправомірних дій, що суперечать чи слугують стримуючими чинниками такого розвитку [21, с. 41]. До завдань державного контролю також відносять: встановлення фактичного виконання заданого управлінського рішення в діяльності підконтрольного об'єкта; ухвалення ефективного рішення щодо вдосконалення діяльності підконтрольного об'єкта, а у випадку неправомірної поведінки - вжиття профілактичних заходів і попередження порушення в майбутньому; досягнення оперативного, найбільш якісного виконання ухваленого рішення [22, с. 55].

Дієве поєднання державного та громадського контролю здатне здійснити пошук нових шляхів розвитку системи державних органів, що відповідає сучасним потребам демократичної держави та громадянського суспільства. Обов'язковою умовою становлення та формування правової держави та громадянського суспільства є саме наявність у суспільстві взаємного контролю між державою та громадянським суспільством.

Список використаних джерел

адміністрація контрольний громадянський суспільство

1. Великий тлумачний словник сучасної української мови / уклад. і голов. ред. В.Т. Бусел. К.: Ірпінь: ВТФ «Перун», 2002. 1440 с.

2. Словник української мови: У 10-ти т. Т. 4: «Г - Ж». К.: Наук. думка, 1973. 840 с.

3. Философский словарь / под ред. И.Т. Фролова. - М.: Политиздат, 1991. - 560 с.

4. Словник української мови: в 11 т. / [уклад. В. Винник, В. Градова та ін.]. Т. 11. К.: Наук. думка, 1980. URL: http://sum.in.ua/s/ci] j.

5. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. Т. 4. М.: ОЛМА - ПРЕСС, 2001. 576 с. URL: http://books.google.com.ua.

6. Ожегов С.И. Словарь русского языка: 70 000 слов / [под ред. Н.Ю. Шведовой]. [22-е изд., стер.]. М.: Рус. яз., 1990. 921 с.

7. Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Т. 21. URL: http://ru.wikipedia.org.

8. Арутюнян Д.А. Механизм государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия в системе МВД России: организационные и правовые вопросы: дис…. канд. юрид. наук: 12.00.1. М., 2009. 286 с.

9. Андрійко О.Ф. Державний контроль в Україні: організаційно-правові засади: Проект «Наукова книга». К.: Наукова думка, 2004. 302 с.

10. Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: автореф. дис…. д-ра юрид. наук: спец. 12.00.01 «Теория и история права и государства; история правовых учений». Саратов, 2006. - 55 с.

11. Правовое регулирование государственного контроля: монография / отв. ред. д-р юрид. наук, проф., заслуженный деятель науки Российской Федерации / А.Ф. Ноздрачев. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; Анкил, 2012. 480 с.

12. Четвериков В.С. Административное право: учеб. пособие. Ростов-на-Дону: Феникс, 2004. 512 с.

13. Беляев В.П. Контроль как форма юридической деятельности и гарантия законности. Право и политика. 2004. №2. С. 9-19.

14. Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля РФ: дис. д-ра юрид. наук: 12.00.02, 12.00.11. М., 2001. 483 с.

15. Тарасов А.М. Технология государственного (президентского) контроля: элементы эффективности. Право и политика. 2001. №12. С. 51-60.

16. Гончаров А.А. Гражданский контроль над органами власти. М.: Весь мир, 2010. 224 c.

17. Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации: дис…. канд. юрид. наук: 12.00.01. Ростов-на-Дону, 2000. 204 с.

18. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекцій. Ростов-на-Дону: Феникс, 2000. 448 с.

19. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М.: Юрид. лит., 1988. 320 с.

20. Пылин С.В. Конституционно-правовые основы контроля в области местного самоуправления в Российской Федерации: дис…. канд. юрид. наук: 12.00.02. Санкт-Петербург, 2006. 233 с.

21. Іванова І. М. Державний фінансовий контроль у забезпеченні економічної безпеки України: дис…. канд. юрид. наук: 21.04.01. К., 2007. 196 с.

22. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М.: Юридическая литература, 1987. 176 с.

Размещено на Allbest.ru