Засади правового статусу державного службовця: науково-теоретичний аспект

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Засади правового статусу державного службовця: науково-теоретичний аспект

Віктор Костюк,

доктор юридичних наук, доцент, професор кафедри муніципального права та адміністративно-правових дисциплін Національного університету «Острозька академія»

Організація та проведення в Україні комплексної реформи державної служби, особливо в умовах демократичної та правової держави, яка базується на втіленні принципу верховенства права, розбудові громадянського суспільства, тісно пов'язана із удосконаленням конституційного права на державну службу, новітнім реформуванням правового статусу державного службовця [1], [2, с. 2-3, 15-20], [3, с. 26-32]. Як показує міжнародний та національний досвід державний службовець відіграє ключову роль у парадигмі державної влади, ураховуючи те, що спрямовує свою службово-трудову діяльність у напрямку виконання завдань, функцій та повноважень держави. У той же час, правовий статус державного службовця є достатньо вразливим по відношенню до стану перетворень, які декларуються у нашій державі. До певної міри, це є відображенням недосконалості тих реформ державної служби[4], [5], [6], які мали місце в Україні упродовж усього періоду незалежності України. їх основна спрямованість полягала у тому, щоб відобразити інтереси держави поза оптимальним поєднанням їх із інтересами особи та суспільства. Серед основних вразливих особливостей, які характеризують правовий статус державного службовця, варто назвати такі як: невідповідність тенденціям розвитку суспільства та держави; невідповідність тенденціям забезпеченості та гарантованості прав та свобод людини; відсутність ефективного законодавчого забезпечення; відсутність збалансованої системи прав, обов'язків, гарантій, а також обмежень та заборон державного службовця; відсутність належної мотивації праці та соціального захисту, у тому числі пенсійного забезпечення; відсутність належної системи професійної освіти, підвищення кваліфікації; відсутність чітких та прозорих механізмів захисту прав та інтересів державних службовців. державний службовець правовий статус

Доречно нагадати, що Конституція України (ст.ст. 1, 3) проголошуючи Україну демократичною, соціальною та правовою державою, встановлює, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність. Це означає, що за таких обставин, правовий статус державних службовців має сприяти розвитку ефективної моделі правових відносин суспільства, держави та особи. За таких обставин, правовий статус державного службовця має відповідати стратегії державотворчих реформ, реформи державної служби на сучасному етапі розвитку Української держави. У новітніх умовах сьогодення, коли держава спрямовує свої зусилля на реформування усього механізму державної влади, відповідних змін має зазнати правовий статус державного службовця, по-перше, він має враховувати тенденції розвитку суспільства та держави; по-друге, він має ураховувати ті новації, які відображають конструктивну мету та завдання відповідної реформи; по-третє, має підпорядковуватись принципам верховенства права, у тому числі прав та свобод людини, бути максимально наближених до прав, потреб та інтересів конкретної людини; по- четверте, має посилювати сучасну модель правосуб'єктності державного службовця; по-п'яте, має містити збалансовану систему прав, обов'язків, механізмів юридичної відповідальності; по-шосте, має посилювати процеси щодо професіоналізації державної служби, стимулювання праці державних службовців.

Метою наукової статті є науково- теоретичне дослідження засад правового статусу державного службовця в умовах сьогодення.

У юридичній літературі зазначена проблематика частково розглядалася у працях таких провідних вчених-юристів як: Ю. П. Битяк,С. Венедіктов, І. В. Зуб, М. І. Іншин, М. М. Клемпарський, В. Л. Костюк, Д. Є. Кутоманов, І.П. Лаврінчук, С. С. Лукаш, А. Р. Мацюк, К. Ю. Мельник, Н. О. Мельничук, О. В. Петришин, П. Д. Пилипенко,М. Прилипко, О. І. Процевський,Г. І. Чанишева, В. І. Щербина,Н. М. Хуторян, О. М. Ярошенко та ін. Підтримуючи позитивні та конструктивні наукові здобутки зазначених, інших вчених-правників щодо розвитку доктрини державної служби, новітнього законодавчого забезпечення, водночас, доречним буде наголосити, що важливою та основоположною складовою інституційного її реформування є формування новітньої концепції правового статусу державного службовця, ураховуючи сучасні напрями розвитку суспільства та держави, необхідність підвищення ефективності системи прав та свобод людини.

Насамперед, слід відзначити, що за змістом Конституції України (ст. 38) громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Зазначене положення закріплює право громадян України брати участь в управлінні державними справами, гарантує їм рівний доступ до державної служби [7, с. 204]. Тому, з правової точки зору правовий статус державного службовця регламентується через акти законодавства про державну службу та акти трудового законодавства [8], [9], [10, с. 7-10]. При цьому, розуміння сутності правового статусу державного службовця тісно пов'язано із його загальнотеоретичним визнанням. У юридичній енциклопедії наголошується на тому, що правовий статус (лат. status - становище) - сукупність прав і обов'язків фізичних та юридичних осіб [11, с. 44]. Відомі теоретики права, професори О. В. Зайчук, А. П. Заєць, О. Л. Копиленко, Н. М. Оніщенко та інші вчені справедливо відзначають, що найпоширенішим є визначення правового статусу як системи законодавчо встановлених та гарантованих державою прав, свобод, законних інтересів і обов'язків. Також вчені-правники підкреслюють, що правовий статус є засобом нормативного закріплення основних принципів взаємодії особи і держави [12, с. 78-79]. У юридичній літературі відзначається, що правовий статус характеризує становище особи у взаємовідносинах із суспільством та державою. При цьому, правовий статус характеризується такими ознаками як: має універсальний характер, оскільки поширюється на усіх суб'єктів; відображає індивідуальні особливості людини та її реальне ставлення у системі суспільних відносин; права та свободи, що складають основу статусу, не можуть реалізуватись без інших компонентів - обов'язків та відповідальності; ця категорія забезпечує системність прав, свобод та обов'язків [12, с. 79].

Разом із тим, правовий статус державного службовця зумовлений легальним розумінням терміну «державна служба». За змістом Закону України «Про державну службу» ( у редакції Закону від 10 грудня 2015 року № 889-УШ)[6] ( далі - Закон) державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо: 1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів; 2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів; 3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг; 4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства; 5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням; 6) управління персоналом державних органів; 7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством. Зазначений підхід, видається дещо вразливим по відношенню до правового статусу державного службовця, ураховуючи те, що пропоноване визначення не є достатньо чітким та завершеним та може трактуватись при практичному застосуванні неоднозначно. Дещо конкретизується таке визначення у правовій доктрині. Зокрема, В. Я. Мацюк відзначає, що державна служба - це професійна, оплачувала службово- трудова діяльність громадян, якій властиві дві групи правовідносин - службово-трудові, що полягають у забезпеченні реалізації державним службовцем права на працю, виплати останньому винагороди за виконанням службово-трудових обов'язків

За змістом Закону (ст. 7) «Основні права державного службовця» державний службовець має право на:

повагу до своєї особистості, честі та гідності, справедливе і шанобливе ставлення з боку керівників, колег та інших осіб; 2) чітке визначення посадових обов'язків; 3) належні для роботи умови служби та їх матеріально-технічне забезпечення; 4) оплату праці залежно від займаної посади, результатів службової діяльності, стажу державної служби та рангу;

відпустки, соціальне та пенсійне забезпечення відповідно до закону;

професійне навчання, зокрема за державні кошти, відповідно до потреб державного органу; 7) просування по службі з урахуванням професійної компетентності та сумлінного виконання своїх посадових обов'язків; 8) участь у професійних спілках з метою захисту своїх прав та інтересів; 9) участь у діяльності об'єднань громадян, крім політичних партій у випадках, передбачених цим Законом; 10) оскарження в установленому законом порядку рішень про накладення дисциплінарного стягнення, звільнення з посади державної служби, а також висновку, що містить негативну оцінку за результатами оцінювання його службової діяльності; 11) захист від незаконного переслідування з боку державних органів та їх посадових осіб у разі повідомлення про факти порушення вимог цього Закону; 12) отримання від державних органів, підприємств, установ та організацій, органів місцевого самоврядування необхідної інформації з питань, що належать до його повноважень, у випадках, встановлених законом; 13) безперешкодне ознайомлення з документами про проходження ним державної служби, у тому числі висновками щодо результатів оцінювання його службової діяльності; 14) проведення службового розслідування за його вимогою з метою зняття безпідставних, на його думку, звинувачень або підозри. Крім того, державні службовці також реалізують інші права, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах. Слід зауважити, що система прав державного службовця потребує системного переосмислення та посилення, зокрема: право на здорові, належні та безпечні умови праці; право на мотивацію та заохочення праці; право на преміювання; право осіб з інвалідністю на безбар'єрність державної служби тощо.

Доречно підкреслити, що у разі порушення зазначених прав або виникнення перешкод у реалізації таких прав державний службовець у місячний строк з дня, коли він дізнався або повинен був дізнатися про це, може подати керівнику державної служби скаргу із зазначенням фактів порушення його прав або перешкод у їх реалізації а, у скарзі державний службовець може вимагати від керівника державної служби утворення комісії для перевірки викладених у скарзі фактів (ст. 11 Закону).

Нормами Закону (ст. 8) визначено систему основних обов'язків державного службовця до якої віднесено: 1) дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) дотримуватися принципів державної служби та правил етичної поведінки; 3) поважати гідність людини, не допускати порушення прав і свобод людини та громадянина; 4) з повагою ставитися до державних символів України; 5) обов'язково використовувати державну мову під час виконання своїх посадових обов'язків, не допускати дискримінацію державної мови і протидіяти можливим спробам її дискримінації; 6) забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів; 7) сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов'язки; 8) виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України; 9) додержуватися вимог законодавства у сфері запобігання і протидії корупції; 10) запобігати виникненню реального, потенційного конфлікту інтересів під час проходження державної служби; 11) постійно підвищувати рівень своєї професійної компетентності та удосконалювати організацію службової діяльності; 12) зберігати державну таємницю та персональні дані осіб, що стали йому відомі у зв'язку з виконанням посадових обов'язків, а також іншу інформацію, яка відповідно до закону не підлягає розголошенню; 13) надавати публічну інформацію в межах, визначених законом. Також державні службовці виконують також інші обов'язки, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах. При цьому, у разі виявлення державним службовцем під час його службової діяльності або поза її межами фактів порушення вимог цього Заколу з боку державних органів, їх посадових осіб він зобов'язаний звернутися для забезпечення законності до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Разом із тим, перелік обов'язків державного службовця конкретизуються в інших положеннях Закону (ст.ст. 9-11 та ін.), а також інших актах законодавства [15, с. 94]. Так, державний службовець під час виконання посадових обов'язків діє у межах повноважень, визначених законом, і підпорядковується своєму безпосередньому керівнику або особі, яка виконує його обов'язки, зокрема зобов'язаний виконувати накази (розпорядження), доручення керівника, видані в межах його повноважень. Якщо державний службовець отримав наказ (розпорядження), доручення не від безпосереднього керівника, а від керівника вищого рівня, він зобов'язаний повідомити про це безпосереднього керівника. Державний службовець у разі виникнення у нього сумніву щодо законності виданого керівником наказу (розпорядження), доручення повинен вимагати його письмового підтвердження, після отримання якого зобов'язаний виконати такий наказ (розпорядження), доручення. Одночасно з виконанням такого наказу (розпорядження), доручення державний службовець зобов'язаний у письмовій формі повідомити про нього керівника вищого рівня або орган вищого рівня. У такому разі державний службовець звільняється від відповідальності за виконання зазначеного наказу (розпорядження), доручення, якщо його буде визнано незаконним у встановленому законом порядку, крім випадків виконання явно злочинного наказу (розпорядження), доручення.

Також, державний службовець повинен неупереджено виконувати законні накази (розпорядження), доручення керівників незалежно від їх партійної належності та своїх політичних переконань, к тому числі не має права демонструвати свої політичні погляди та вчиняти інші дії або бездіяльність, що у будь-який спосіб можуть засвідчити його особливе ставлення до політичних партій і негативно вплинути на імідж державного органу та довіру до влади або становити загрозу для конституційного ладу, територіальної цілісності і національної безпеки, для здоров'я та прав і свобод інших людей.

Ще одним важливим аспектом правового статусу державного службовця є наявність обмежень (заборон) відповідно до законодавства. Слід також зауважити, що державний службовець не має права: 1) бути членом політичної партії, якщо такий державний службовець займає посаду державної служби категорії «А» а, на час державної служби на посаді категорії "А" особа зупиняє своє членство в політичній партії;

обіймати посади в керівних органах політичної партії; 3) суміщати державну службу із статусом депутата місцевої ради, якщо такий державний службовець займає посаду державної служби категорії «А»; 4) залучати, використовуючи своє службове становище, державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування, працівників бюджетної сфери, інших осіб до участі у передвиборній агітації, акціях та заходах, що організовуються політичними партіями; 5) у будь-який інший спосіб використовувати своє службове становище в політичних цілях (ст. 10 Закону). Крім того низка обмежень та заборон випливають із змісту законодавства про запобігання корупції [16]. Крім того, державні службовці є суб'єктами юридичної відповідальності за вчинення ними правопорушень, серед яких важливе місце належить дисциплінарній та матеріальній відповідальності (ст.ст. 64-82 Закону).

Таким чином, правовий статус державного службовця - це система зумовлених правом на державну службу, прав, обов'язків (посадових та інших обов'язків), у тому числі обмежень (заборон), а також відповідальності, якою наділяється державний службовець відповідно та у порядку передбаченому законодавством. Основними ознаками правового статусу державного службовця є наступні: зумовлений правом на працю та правом на державну службу; відповідає принципам державної служби; має службово-трудовий характер; регламентується актами законодавства про державну службу та трудового законодавства; виступає основоположним елементом правосуб'єтності державного службовця; включає систему прав, обов'язків, у тому числі посадових обов'язків відповідно до зайнятої посади державної служби, а також обмежень (заборон), відповідальності; підлягає нагляду та контролю.

Підвищення ефективності правового статусу державного службовця варто провадити через розвиток новітнього законодавства про державну службу, її принципів, у тому вироблення дієвих механізмів доступу до державної служби, забезпечення постійної професіоналізації, посилення соціальної захищеності тощо [17, с. 17-22], [18].

Основними тенденціями удосконалення законодавчого забезпечення правового статусу державного службовця є наступні: 1) розробка та затвердження новітньої стратегії реформування державної служби, у тому числі статусу державного службовця через призму консолідації суспільства та держави, наукових правничих шкіл та державного управління; 2) удосконалення механізмів реалізації права на держану службу через призму її професіоналізації, посилення прозорості, публічності, доступності осіб з інвалідністю та інших вразливих категорій осіб;

узгодження законодавства про державну службу та трудового законодавства; 4) посилення мотивації праці; 5) удосконалення системи прав, обов'язків та відповідальності; 6) посилення соціальної захищеності державних службовців; 7) удосконалення механізмів підвищення кваліфікації державних службовців на базі Національної академії державного управління при Президентові України, провідних національних вищих навчальних закладів; 8) підвищення ефективності нагляду та контролю з питань державної служби; 9) удосконалення механізмів правової охорони та захисту прав державних службовців; 10) розробка та прийняття нового Закону України «Про державну службу», з урахуванням позиції суспільства, держави, провідних правничих шкіл та шкіл державного управління.

Список використаних джерел

Конституція України від 28 червня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - №30. - Ст.141.

Іншин М. І. Проблеми правового регулювання праці державних службовців України: автореф. дис... д-ра юрид. наук: 12.00.05 / М. І. - К., 2005. - 39 с.

Костюк В. Л. Інституційні новації державної служби через призму новітнього законодавства: науково-теоретичний аспект / В. Л. Костюк // Наукові записки НаУКМА. Юридичні науки. - 2016. - Т. 181. - С. 26-32.

Про державну службу: Закон України від 16 грудня 1993 року № 3723-XII // Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 52. - Ст. 490.

Про державну службу: Закон України від 17 листопада 2011 року № 4050-VI // Відомості Верховної Ради України. - 2012. - № 26. - Ст. 273.

Про державну службу: Закон України від 10 грудня 2015 року № 889 -VIII // Відомості Верховної Ради України. - 2016. - № 4. - Ст. 43.

Конституція України: Науково-нрактичний коментар / В. Б. Авер'янов, О. В. Батанов, Ю. В. Баулін та ін.; Ред. кол. В. Я. Тацій, Ю. П. Битяк, Ю. М. Грошевой та ін. - Харків: Видавництво «Право»; К.: Концерн «Видавничий дім «Ін Юре», 2003. - 808 с.

Кодекс законів нро нрацю України від 10 грудня 1971 року № 322-VII (у редакції від 01.08.2017 р.) // Відомості Верховної Ради УРСР - 1971. - № 50. - Ст. 375.

Размещено на Allbest.ru