Введение и постановка проблемы. Невзирая на настойчивые призывы экспертов, аналитиков, и специалистов в области бенчмаркинга к проведению тщательного сопоставительного анализа и основательного оценивания характеристик, специфических черт, возможностей, методов, функции, внутренних и внешних процессов и т.д. предметов заимствования, Украина является передовиком в подражании образцовым практикам, не приводящим хоть к малейшим изменениям в украинских реалиях. Коррупционная среда парализует абсолютно любые новации, успешно доказывающие свою значимость и получившие признание в международной практике, предназначенные для того, чтобы "слушать" и "услышать" своих граждан для построения взаимодействия трех секторов в управлении государством. Не исключением стало и использование практики электронных петиций.

Анализ последних исследований и публикаций. В последнее время к проблемам внедрения инструментария электронной демократии как в Украине, так и в передовых странах мира обращались такие отечественные исследователи, как М. Вершинина, М. Грачев, В. Гужва, О. Загвойская, Т Каминская, А. Каминский, В. Клюцевский, К. Линьов, И. Лопушинский, Я. Олейник, М. Пасечник, И. Рубан, А. Семенова и др.

Вместе с тем в отечественных исследованиях в большей степени освещается практика внедрения инструментария электронной демократии без анализа современного состояния действенности внедренного инструментария.

Именно поэтому целью статьи является освещение действенности электронных петиций как инструментария электронной демократии в Украине, а также обоснование выявленных проблем, приводящих к нарушению единого целостного направления развития Украины в условиях развития электронного управления и формирования и становления гражданского общества.

Результаты исследования. Термин "петиция" в [1] трактуется как письменное коллективное обращение граждан по тому или иному вопросу, которое подается в основном главе государства или иным органам государственного управления. Такой инструментарий, являющийся своеобразной формой электронного взаимодействия, позволяет органам государственного управления привлечь активных граждан и субъектов хозяйствования к участию в принятии государственно-управленческих решений.

Впервые действенность и эффективность этого инструментария была доказана правительством Шотландии в рамках проекта E-Petitioner. Вслед за Шотландией, чтобы услышать своих граждан, последовали Германия, Финляндия и ряд других стран.

Среди самых известных платформ, которые реализуют проекты э-демократии, можно выделить:

платформу "Jolitics.com", имитирующую работу британского парламента со всеми полагающимися этапами (инициирование проекта, обсуждение и голосование). Проект позволяет гражданскому обществу Великобритании предоставлять собственные инициативы государственным органам с предложениями о корректировании социального и политического вектора развития страны в их интересах. Сегодня платформа позволяет рассматривать предложения на уровне государственной политики, но в дальнейшем планируется возможность обсуждения также проблем и на местном уровне. Пользователи платформы могут разместить свои предложения, которые подлежат обязательному общественному обсуждению, после чего они выставляются на голосование. Если инициатива набирает необходимое количество голосов, она отправляется на рассмотрение в парламент. Ко всему прочему, такая система голосования позволяет прогнозировать на ближайшее будущее потенциально важные для граждан проекты. Стоит отметить, что у граждан благодаря этой платформе существует высокий уровень доверия к правительству, так как оно не оставляет без своего внимания ни единой проблемы, выставленной на всеобщее обозрение, в дискуссии принимает участие большое количество граждан. Также стоит обратить внимание и на организационные особенности проекта. В проекте действует система закрытой регистрации, то есть для регистрации необходимо получить приглашение от уже действующего участника;

британский проект "ePetitions" - это правительственная инициатива, созданная для внесения гражданским обществом предложений о работе правительства и создания новых проектов нормативных актов. Для рассмотрения петиции необходимо 100 тыс. голосов;

британский проект "Comment on This" - действует с 2006 г для комментирования национальных правительственных инициатив;

проект Гарвардского университета "LexPop" - направлен на общественные дискуссии относительно действующего законодательства, норм, требующих внесения нормативных изменений, а также обсуждение новых нормативных актов и конструирование своего видения текста будущего законопроекта. Электронное взаимодействие правительства с гражданами в Великобритании усиливается ежедневным обнародованием данных, что повышает интерес и вовлечение граждан в принятие государственно-управленческих решений. Самой эффектной петицией, которую подписали 300 000 британцев, можно назвать петицию о выходе страны из ЕС, а самой успешной - против платных автодорог 1,8 млн. голосов заставили правительство отказаться от этой идеи;

американскую платформу "Popvox" - помогает наладить диалог между органами государственного управления и гражданами, а также является платформой для дискуссии и голосования заинтересованной общественности. Платформа не принадлежит какой-либо партии. Позволяет вести учет по всем поставленным оценкам и обеспечивает оперативную доставку сообщений до адресата;

американский проект "Центр новых медиа и вовлечение граждан" - интегрирован в деятельность электронного правительства, в частности в области организации постоянного сетевого сотрудничества власти с гражданами на федеральном, региональном и местном уровнях, содержит хронологию основных событий в мире. Проект направлен на разработку, планирование и внедрение гражданских проектов, основываясь на мнении участников сообщества, которые оказывают влияние при разработке электронных проектов демократии. Именно участием граждан в реализации проектов на ранних стадиях правительство закладывает прочный фундамент устойчивого и эффективного функционирования электронных сообществ;

американский сервис "Open Government Dialogue" - используется на порталах 33 министерств и департаментов США для обеспечения эффективной обратной связи и поиска конструктивных идей граждан. С помощью сервиса стало возможным инициирование нормативных актов, комментирование законодательных инициатив, а также голосование за идею необходимости определенного нормативного акта;

американский портал "We the People", официальный слоган которого - "Предоставить всем американцам возможность привлекать внимание властей к их проблемам". На портале граждане размещают свои обращения к президенту;

финская платформа "Open Ministry" - позволяет гражданам писать собственные законопроекты и выносить их на голосование правительству. Естественно, что такой процесс создания новых законов считается пределом совершенства проявления демократии, нежели когда в написание закона вовлечен узкий круг членов парламента. Особенностью являются петиции, собравшие 50 000 голосов, которые автоматически становятся законопроектами, а власть Финляндии обязана их рассмотреть в приоритетном порядке. Еще одной особенностью является возможность авторизоваться на платформе через социальную сеть Facebook, а также проголосовать не только "за" размещенную петицию, но и "против";

польская консультационная платформа "Dobre pomysly" - предоставляет возможность общественного мониторинга предоставления услуг государственными органами, институтами гражданского общества с постоянным, периодическим или разовым наблюдением за качеством предоставления административных услуг с целью улучшения качества предоставления. Особенностью польской практики является широкое функционирование платформ на местном уровне, что является наиболее желательной формой взаимного диалога, подчеркивающей реальную готовность к сотрудничеству государственных органов с гражданским обществом;

латвийская петиция, которая набрала в поддержку 10 000 голосов, обязательно должна быть включена в повестку дня заседания Сейма. В Латвии голосование за петицию осуществляется как через электронные ресурсы, позволяющие идентифицировать личность, так и в режиме off-line.

Несмотря на то, что практика применения электронных петиций в мире сравнительно молода, она пользуется огромным спросом в различных областях жизнедеятельности. Следует отметить, что в различных странах подход к внедрению такого инструментария э-демократии имеет отличительный характер, но число вовлеченных граждан растет с каждым годом, что говорит об увеличении интереса граждан к электронным петициям.

В 2009 г Украина, как участник Совета Европы получила Рекомендации о необходимости введения инструментария э-демократии - электронных петиций как действенного механизма взаимодействия правительства и общества.

Процесс внедрения практики электронных петиций начался с разработки законопроектов "О вотуме недоверия должностным лицам" и "О праве граждан инициировать рассмотрение нормативных документов органами власти и местного самоуправления".

События конца 2013 г. - начала 2014 г. существенно подогрели интерес граждан к электронным петициям, поскольку украинцам с первой попытки удалось собрать подписи к первой петиции с инициативой о введении санкций против действующего на тот момент президента Украины за отказ от подписания Соглашения об ассоциации с ЕС.

Вскоре ВРУ были внесены изменения в Закон Украины "Об обращениях граждан", согласно которым особой формой коллективного обращения граждан к Президенту Украины, ВРУ, КМУ и к органам местного самоуправления является электронная петиция.

По мнению экспертов, основанном на международных практиках внедрения электронных петиций, всплеск интереса к такому инструменту со стороны граждан отмечается на первых порах. Как правило, все волнующие проблемы граждан исчерпываются на десяти тысячах петиций. После этого активность подачи петиций идет на спад. Соответственно, чтобы четко перейти от процесса, характеризуемого количеством подачи петиций, к процессу качества действенности инструмента петиции, необходимо основательно подойти к умению пользоваться этим инструментом, а именно к установлению норм, регламентирующих порядок подачи и рассмотрения электронных петиций, чтобы не дискредитировать основную идею взаимодействия общества и власти.

Три года использования новейшего инструмента взаимодействия оголили проблемы, которые оказались очевидными, однако не были учтены и предусмотрены законодательством до запуска электронных ресурсов, реализующих электронные обращения. Поэтому определенная концентрация недостатков не позволила преимуществам раскрыть потенциал инструмента.

Анализ современного состояния электронных петиций как элемента украинской э-демократии следует начать с проблем, которые выступают предпосылками для нивелирования идеи электронных петиций в Украине, а именно подрывают доверие к украинской власти и не позволяют украинскому обществу присоединится к международной тенденции.

Во-первых, поскольку электронная петиция предназначена для организации диалога между обществом и правительством, она должна достигнуть своей цели, соответственно, содержание подлежит детальной проработке в правильности постановки вопроса, точности поднятия конкретной проблемы. В противном случае, как это имело место в украинской практике, несовершенство формулировок дает возможность правительству реагировать банальной отпиской.

Во избежание таких ситуаций экспертами в соответствующей области рекомендуется учитывать различные факторы, имеющие непосредственное отношение и влияющие на действенность петиции: авторитетность автора; поднятие здравомыслящих проблем; практическая значимость этой проблемы для общества; однозначность предмета петиции; организация мероприятий в поддержку петиции; анализ целевой аудитории. Изложенные предложения не подразумевают, что петиции должны содержать готовые законопроекты, однако очевиден факт полезности в учитывании таких факторов при составлении петиций.

Кроме того, ряд петиций противоречили действующему законодательству. Несмотря на что, им удалось набрать необходимое количество голосов и быть рассмотренными местными советами, согласно закону они должны были быть отклонены еще на этапе инициирования.

Во-вторых, граждане не осведомлены, как работает этот инструмент и к чьей компетенции относится та или иная проблема. Вследствие этого петиции, предназначенные ВРУ или органам местного самоуправления, завалили портал электронных петиций, предназначенных Президенту Украины (например, петиции граждан, касающиеся жетонов в Киевском метрополитене, настройки режима светофоров, переноса столицы Украины из Киева в Верхние Плавни и т.д.).

Прямое обращение граждан или общественных организаций посредством петиций непосредственно к правительству, несомненно, ускоряет решение проблемы. Однако особое положение Президента Украины в системе государственного управления приводит к замедлению темпов реакции властей на поднимаемые в петициях проблемы. Президент Украины может решать вопрос исключительно в пределах собственной компетенции, а все остальные обращения после обработки в Администрации Президента перенаправляются в соответствующий орган государственного управления. В международной практике показательно работает портал петиций на сайте президента США, практику которого учитывали украинские разработчики. Только в США другая форма правления - президентская республика, где глава государства одновременно возглавляет и исполнительную ветвь власти, а поэтому возможности для решения поднятых в петициях проблем значительно шире.

Значительная часть обращений с проблемами, не относящимися к компетенции органов местного самоуправления, направляются именно к ним. Действующие законодательство не дает возможности отклонять петиции, которые выходят за пределы компетенции, поэтому обращения не только регистрируются, но и собирают необходимое количество подписей. Затем, учитывая предусмотренную законом административную ответственность для чиновников, которые не предоставили ответ на петицию, должна последовать реакция, содержание которой носит формальный характер.

В третьих, ряд петиций, соответствующих законной формулировке, используются СМИ как инструмент информационной войны против нашего же государства. Например, информация, которая публикуется на сайте Президента, преподносится для граждан как "Президент планирует." и т.д.

В четвертых, учитывая классификацию электронных петиций (по происхождению - индивидуальные и коллективные, по способу представления - бумажные и электронные, по юридическому характеру - консультативные и императивные), в Украине действуют электронные петиции, которые имеют лишь консультативный характер. Такие петиции вводятся для анализа общественного мнения и выявления значимых проблем для общества. Правовых последствий такая петиция не имеет. Императивные же петиции имеют обязательный характер для органов государственного управления.

Примеры таких петиций были рассмотрены выше (Финляндия - 50 тыс. подписей, автоматически становятся законопроектами и подлежат рассмотрению в приоритетном порядке; Латвия - 10 тыс. подписей, обязательно включается в повестку дня заседания Сейма; и т.д.).

В Украине и инициатор, и подписант петиции в высшие органы власти проходит идентификацию и аутентификацию через систему интернет-банкинга или реестра физических лиц налогоплательщиков, что выступает основанием для введения в Украине практики петиций, имеющих императивный характер.

Несмотря на то, что действующее законодательство не требует цифровой подписи, предварительная модерация подписей вполне реализуема. Экспертами систем электронной связи утверждается, что операторы сайтов могут с достоверностью мониторить подписанта и достоверность подписи. Согласно статистике международной практики существующих систем электронных петиций, используемые неправильные подписи в мире составляют 5-20%. В Украине пока отсутствуют общие данные подобной статистики. Тем не менее анализ подписантов одной из самых популярных в Украине петиций дал основания утверждать, что Украина укладывается в общемировые рамки. Скорее всего, это как раз и объясняется тем, что петиции имеют консультативный характер, однако будут ли такими же показатели после введения императивного характера - зависит от воли на то украинских властей.

Пятым недостатком, который усложняет процедуру реагирования властей на петиции граждан, следует назвать возможность дублирования содержания петиций. Например, четыре петиции о снятии депутатской неприкосновенности, из которых две находятся и на сайте Президента Украины, одна посвящена снятию депутатской неприкосновенности (более 26 тыс. подписей), вторая - принятию соответствующего закона (более 25 тыс. подписей). А третья и четвертая петиции на сайте ВР с 2 тыс. и 287 подписями с аналогичным требованием отмены неприкосновенности народных избранников изложены в различных формулировках. Во-первых, этот вопрос находится в пределах компетенции ВРУ, а не Президента. Во-вторых, четыре варианта одной петиции распыляют голоса граждан, что не дает возможности набрать необходимое количество подписей. Следовательно, эта действенность петиций подлежит урегулированию путем установления ответственности модераторов порталов, регулирования общей численности интернет-площадок для представления петиций и т.д.

Шестой причиной недостаточной действенности электронных петиций является отсутствие механизма контроля за реализацией петиций. Одним из путей постоянного мониторинга деятельности власти со стороны гражданского общества должна стать организация ряда петиций с целью стимулирования реализации требований петиции. Другими словами, последующая петиция должна содержать требование объяснить, что сделано по результатам предыдущей петиции. Но такой механизм использования инструмента демократии украинским гражданским обществом остался не замечен.

Вместо этого среди граждан пользуются популярностью шуточные петиции, и украинское законодательство, в отличие от практик других государств (например, Великобритании), их не запрещает. Более того, шуточные петиции подлежат рассмотрению в случае набора нужного количества подписей, что является проявлением реализации права граждан на свободу слова.

По сути, шуточные петиции создаются, во-первых, для развлечения; во-вторых, их используют как инструмент политической борьбы; в-третьих, существуют контр-петиции, инициированные в противовес другим обращениям.

Но если последствия от первого варианта применения не представляют особого вреда для общества, то второй и третий вариант имеет определенную степень угрозы и подрыва доверия и к инструменту, и к властям. Примером может быть использование петиций для назначения мифических лиц на высокие должности государственного управления или использование петиций политическими партиями в собственной предвыборной агитации, борьбе против политических конкурентов с целью манипуляции общественным мнением. К примеру, в г Стрый активисты в петиции обвиняют действующую власть в бездействии и призывают сменить руководство города.

Существенно подрывает доверие общества к инструменту электронных петиций регистрация петиций с совершенно противоположным содержанием, поскольку оказывается действенным механизмом не рассматривать проблему вообще, ссылаясь на противоречие интересов в обществе и неоднозначность общественного мнения. Например, одновременно в Киевский горсовет поступили три петиции, содержанием которых стало требование об изменении статуса Киево-Печерской лавры. Первая петиция набрала 13 549 подписей "За проведение сбора подписей общины города по переводу Киево-Печерской лавры из Московского в Киевский патриархат", вторая - 20 511 подписей "За проведение сбора подписей общины города по сохранению Киево-Печерской лавры в подчинении канонической Украинской православной церкви", и третья - 11 130 подписей "О сборе подписей киевлян по недопущению перевода Киево-Печерской лавры в Киевский патриархат".

В подобных ситуациях повысить действенность электронных петиций в Украине могут непосредственно властные институты. Организация активного взаимодействия между Президентом, Верховной Радой и другими властными институтами при рассмотрении петиций позволит реагировать на петиции до получения необходимого количества голосов и для получения ответа по закону. Заблаговременная реакция правительства позволит стимулировать рост уровня доверия граждан как к инструменту петиций, так и к власти в целом.

Но, несмотря на очевидность изложенного факта, в украинской практике такого механизма нет. Более того, на сайте для подачи петиций в ВРУ народные избранники, которые обязаны реагировать на запросы своих избирателей, не ведут никакой особой деятельности. А поэтому петиции, которые имеют более серьезный по своему содержанию контекст, чем на сайте Президента, не набирают необходимого количества голосов. Единственная петиция, которая набрала более 21 тыс. голосов, поднимает вопрос о сохранении внешкольного художественного образования. Все остальные петиции имеют не более 2 тыс. голосов.

Кроме изложенных проблем, действенность инструмента осложняется недостатками в технической работе порталов электронных петиций, что не дает возможности быстро инициировать собственную петицию или поставить подпись в поддержку другой петиции. Такой недостаток только усугубляет негативное отношение граждан к деятельности органов государственного управления.

Выводы