Глобальне адміністративне право: ключові аспекти концептуалізації

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Глобальне адміністративне право: ключові аспекти концептуалізації

Кормич Б.А.

д. ю. н., професор

завідувач кафедри морського та

митного права

Національного університету

«Одеська юридична академія»

(м. Одеса, Україна)

Концепція глобального адміністративного права, що виникла на початку нульових років ХХІ століття спрямована на аналіз та пояснення тих змін та процесів, що відбуваються на тлі процесів глобалізації у діяльності та взаємодії міжнародних міжурядових та неурядових організацій, національних держав та приватних суб'єктів. Фундатором даної концепції вважається Інститут міжнародного права та юстиції Школи права Нью-Йоркського університету, представниками якого були сформульовані ключові погляди на дану проблематику. Але з часом ідеї глобального адміністративного права набули популярності і на іншому боці Атлантики та доволі вдало інтегрувалися у проблематику європеїзації адміністративного права.

Ми вже порушували питання глобалізації адміністративного права у своїх дослідженнях щодо певних секторів публічного адміністрування [1], але в цілому в українській правовій науці самій концепції глобального адміністративного права особливої уваги не приділялося, за виключенням окремих оглядових розвідок [2]. Тож, метою даного дослідження є певна систематизація поглядів на формування концепції глобального адміністративного права у західній юриспруденції. Його основу склали роботи правників - представників різних напрямів школи глобального адміністративного права, таких, як

Д. Барак-Ерес, М. Дональдсон, С. Кассесе, Б. Кінгсбури, О. Перес, Р. Стюарт, К. Харлоу, С. Шілл тощо. Ґрунтуючись на аналізові їх робіт, в рамках даної статті ми розглянемо базові елементи концептуалізації глобального адміністративного права, такі як: поняття, суб'єкти, система та принципи.

І. Глобальне адміністративне право та глобальна адміністрація. Погляди на тлумачення поняття глобального адміністративного права є доволі динамічними та базуються на виокремленні не лише предмету регулювання, а й особливостей суб'єктів як нормотворення, так і застосування відповідних норм, що, в цілому, є характерним для західної юриспруденції прагматичним та функціональним підходом. Так, згідно з визначенням, запропонованим одними з фундаторів даної концепції Б. Кінгсбури та М. Дональдсоном (B. Kingsbury, M. Donaldson), глобальне адміністративне право - це «поєднання правових норм, принципів та інституційних правил, що застосовуються до процесу адміністрування, який здійснюється способами, що зачіпають не лише внутрішньодержавне право та структури політичної влади... натомість адміністрування здійснюється в рамках того, що можна назвати глобальним адміністративним простором, спричиняючи розмиття національного та міжнародного, публічного та приватного вимірів» [3].

Як ми можемо побачити з цього визначення, мова йде про процеси набагато складніші, ніж звичайна взаємодія між національним та міжнародним правом або внутрішнім правом міжнародних організацій. Акцент робиться саме на розмитті меж між окремими правовими режимами, причому із збереженням за такими режимами певних адміністративних ознак у сенсі їх спрямування на врегулювання питань публічного адміністрування. Відбувається це на потребу врегулювання низки глобальних проблем у сферах, які виходять за межі компетенції та можливостей окремої держави, та у вирішенні яких кожна окрема держава виконує лише, умовно кажучи, «адміністративні» функції щодо реалізації рішень, прийнятих на міжнародному (глобальному) рівні. На сьогоднішній день таких сфер налічується досить багато, включаючи міжнародну торгівлю товарами та послугами, інвестиції, транспорт, фінанси, екологія, технічні стандарти, інтелектуальна власність, телекомунікації тощо.

Міжнародні організації, створені для співробітництва у цих сферах, фактично створюють власні правові режими, які починають жити своїм, вже незалежним від окремих національних держав життям, і, разом з тим, активно зв'язують національні держави у питаннях публічного адміністрування відповідних сфер. Відповідно з'являється диверсифікація суб'єктів нормотворення в рамках глобального адміністрування, а саме адміністративне право стає у цьому аспекті «багатополярним». «Поява багатополярного адміністративного права викликає проблеми з теорією адміністративного права. Вони полягають у роз'єднанні між адміністративним правом і національною державою та постійній тісній взаємодії, а часом і злитті, внутрішнього та міжнародного адміністративного права та адміністративної діяльності, а також у поступовому розчиненні публічно-приватного поділу, сприянні приватних акторів державному управлінню та міграції ідей адміністративного права між правовими режимами» [4, р. 3].

Тож ми можемо говорити про два аспекти прояву глобального адміністративного права, у широкому та вузькому розумінні.

У широкому розумінні, яке, наприклад, представлене ізраїльськими дослідниками Д. Барак-Ерес та О. Перес (D. Barak-Erez, O. Perez), глобальне адміністративне право, або, за іншим визначенням, «глобалізоване адміністративне право» - це вищезгаданий процес зв'язування національних держав відносно автономними глобальними правовими режимами у питаннях здійснення публічного адміністрування. Подібні міжнародні норми та процеси впливають «на процес прийняття рішень всередині національних бюрократій» [5, р. 462].

Причому, національні держави фактично вже пройшли ту межу, коли вони можуть відмовитися від безумовного використання значної кількості міжнародно-правових режимів та встановлених ними спільних правил та стандартів для здійснення внутрішнього публічного адміністрування. Зокрема, це стосується того аспекту, що розвиток економіки та технологій обумовлюють фактичну обов'язковість цілої низки міжнародних або регіональних правил та стандартів незалежно від волі окремих держав. Наприклад, на сьогоднішній день практично неможливо відмовитись від використання правил та стандартів, встановлених в якості актів м'якого права будь-то міжурядовими, будь-то неурядовими організаціями, починаючи від стандартів обміну інформацією у фінансовій або торговельний сферах (SWIFT, EDI тощо), закінчуючи тлумаченням положень угод СОТ, сформульованим у необов'язкових для третіх країн рішеннях панелей СОТ.

У вузькому розумінні глобальне адміністративне право пов'язано із формуванням певних універсальних вимог до порядку прийняття рішень у межах глобального адміністративного простору, що формує автономні правові режими. Адже у більшості випадків відповідні суб'єкти прийняття таких рішень за такими критеріями, як порядок призначення, прозорість внутрішніх процедур діяльності та підзвітність є досить дискусійними з точки зору демократичних стандартів, прийнятих для організації внутрішньодержавного публічного адміністрування.

Слід зазначити, що подібна проблематика була досить характерною для ранніх етапів європейської інтеграції і потребувала багато зусиль для її вирішення. Наприклад, одним з перших, хто звернув увагу на існування проблеми демократичності у прийнятті рішень транснаціональними інститутами, був британський прем'єр міністр Клемент Етлі, який ще у 1950 р. при обговоренні плану створення ЄОВС зазначав: «Ми, зі свого боку, не готові визнати принцип, за яким найбільш важливі економічні сили цієї країни мають бути передані в управління вельми недемократичній і нікому не підзвітній владі» [6, с. 45]. Так само із зростанням можливостей глобальних міжнародних організацій щодо адміністрування тих або інших правових режимів, зростає і важливість правил, за якими це адміністрування відбувається у таких аспектах як легітимність та підзвітність. «Зміщення регуляторного впливу та діяльності від національних до глобальних органів перевершило можливості традиційних механізмів національного та міжнародного права забезпечити те, щоб регуляторні органи були підзвітними та відповідальними перед тими, на кого впливають їх рішення. У відповідь на ці труднощі, регуляторна діяльність глобальних інституцій все сильніше зв'язується нормами адміністративно-правового характеру, включаючи вимоги щодо прозорості, участі, обґрунтованості рішень та перегляду рішень з метою забезпечити більші підзвітність та зворотній зв'язок» [7].

Важливим елементом концепції глобального адміністративного права є поняття «глобальної адміністрації», тобто певної сукупності акторів, що діють у межах «глобального адміністративного простору» та здійснюють певні адміністративні функції на транснаціональному рівні. Власне кажучи, даний аспект проблематики глобального адміністративного права заснований на більш комплексній концепції глобального управління (global governance), що активно розвивається з 70-80-х рр. ХХ ст. До основних ідей концепції глобального управління належать обмеження влади національних держав через обов'язкову участь сучасної держави у «міждержавній (міжнародній) системі, яка розвивається разом з світовою економікою» [8, р. 4] та в самому загальному вигляді обґрунтовує той факт, що в рамках процесів глобалізації «в результаті виникнення акторів та інституцій вище або нижче держави, таких як багатонаціональні економічні інститути (наприклад, МВФ та СОТ), глобальні соціальні рухи, міжнародно-правові режими, влада - тобто здатність впливати на свідомість, наміри або дії актора - вже не є властивістю виключно держави, оскільки вона все більше і більше розповсюджується по всій глобальній системі з утворенням нових центрів та адміністрацій поза державою» [9, р. 16].

Саме на таких політико-економічних засадах базуються характерні для концепції глобального адміністративного права погляди на склад суб'єктів глобальної адміністрації [10], до яких зазвичай відносять:

формальні (міжурядові) міжнародні організації (стосовно внутрішнього адміністрування у питаннях бюджету, закупівель, трудових відносин, внутрішньої організаційної діяльності та процедур прийняття рішень);

транснаціональні мережі або інші неформальні утворення національних регуляторних органів або посадових осіб (насамперед це стосується взаємодії між національними органами у тих або інших сферах публічного адміністрування відповідно до вимог багатосторонніх чи двосторонніх угод, наприклад, між адміністраціями зв'язку, морськими адміністраціями, митними службами тощо);

гібридні публічно-приватні органи (наприклад, Інтернет- корпорація з присвоєння імен та номерів ICANN, початково створена за участю Департаменту торгівлі США, а на сьогодні зв'язана з ним угодою);

цілком приватні органи з регуляторними функціями (найбільш відомим з яких є Міжнародна організація стандартизації (ISO));

національні регуляторні органи та посадові особи, що діють відповідно до міжнародних договорів, або під егідою міжнародних організацій, міжнародних мереж чи неформальних домовленостей про співробітництво (стосується випадків, коли відповідні угоди або організації встановлюють вимоги щодо національних процедур публічного адміністрування або передбачають перегляд на міжнародному рівні рішень національних адміністрацій).

Такий склад суб'єктів глобальної адміністрації багато в чому обґрунтовує зміщення акцентів від міжнародного до глобального адміністративного права, адже якщо класичні підходи до міжнародного права можуть пояснити діяльність міжнародних організацій та міжнародне співробітництво національних регуляторних органів, то із регулятивним впливом гібридних та недержавних суб'єктів, внутрішнім адмініструванням глобальних норм ситуація є значно складнішою.

ІІ. Система та принципи глобального адміністративного права. Наявність значної кількості суб'єктів нормотворення, а також значна диверсифікація правових режимів, що регламентують різні сфери глобального адміністрування, достатньою мірою ускладнюють проблематику систематизації глобального адміністративного права. Разом з тим, саме нормативний вимір глобального адміністративного права багато у чому обумовлює специфіку утворених правових режимів та надає підстави його характеристики як «глобального», а не як «міжнародного» права.

Погляди на систему та джерела глобального адміністративного права мають певні відмінності як щодо складу таких джерел, так і щодо підстав їх класифікації. Так, повертаючись до поглядів Нью-Йоркської школи, глобальне адміністративне право формується за рахунок:

норм міжнародного публічного права та, відповідно, основного на сьогодні його джерела - міжнародних угод та, у деяких випадках, міжнародних звичаїв;

норм національного адміністративного права, причому тут можливо як використання таких норм для реалізації тих або інших транснаціональних правил або стандартів, так і зворотній вплив норм національного права на діяльність глобальних інституцій [10];

внутрішніх процедурних норм міжнародних міжурядових організацій;

внутрішніх норм, що генеровані автономними системами, представленими міждержавними, гібридними та приватними інституціями, досить часто викладених у вигляді «м'якого права» різного роду «політики» або «керівних принципів» [11].

У той самий час, систему глобального адміністративного права можна розглядати і з точки зору особливостей дії правових режимів, які його складають (свого роду варіація популярної класифікації інструментів міжнародного права на self-executed та non-self-executed). Зокрема, саме на цих підставах Р. Стюарт пропонує виділяти у глобальному адміністративному праві три типи подібних правових режимів:

режими, засновані на міжнародних договорах, які безпосередньо регулюють діяльність неурядових акторів;

режими, засновані на міжнародних договорах, які регулюють через забезпечення відповідності або імплементацію державами- учасницями (причому держава або її публічна адміністрація може виступати як в якості регульованого суб'єкта, так і в якості суб'єкта адміністрування, відповідального за застосування глобальних норм у регулюванні діяльності недержавних акторів);

складні режими, які включають субсидіарні норми, прийняті державами-членами (часто більшістю голосів) або адміністративними органами, утвореними у межах правового режиму, та регулюють як поведінку окремих держав, так і застосовуються державами з метою регулювання діяльності суб'єктів приватного сектору [12].

Повертаючись до оригінального визначення глобального адміністративного права, слід відзначити особливе значення, яке в його межах приділяється встановленню специфічних принципів. Насамперед це обумовлюється наявністю проблем із забезпеченням легитимізації, підзвітності та демократичності у діяльності багатьох транснаціональних суб'єктів глобальної адміністрації. Адже, на відміну від публічної адміністрації національних держав, зв'язаних імперативними конституційними нормами, системою стримувань і противаг, громадським контролем, інструментарій щодо контролю за діяльністю глобальної адміністрації є значно обмеженим. Тож саме формування та послідовне дотримання певних універсальних принципів може забезпечити належний рівень довіри та підзвітності суб'єктів глобальної адміністрації.

Багатополярність глобального адміністративного права, звісно, створює певні труднощі у формулюванні загальних принципів правового регулювання. Але слід відзначити цікавий підхід італійського дослідника С. Кассесе (S. Cassese), за якого на основі аналізу норм угод СОТ та процедурних норм Комісії Кодексу Аліментаріус (Codex Alimentarius Commission) було визначено спільні для всіх цих документів норми, які регламентують такі аспекти, як: транспарентність, гармонізація, еквівалентність, консультації та контрольні процедури [13].

Транспарентність (прозорість) у даному випадку розглядається у двох аспектах. По-перше, своєчасне доведення рішень публічної адміністрації до зацікавлених сторін, по-друге, обов'язок публічної адміністрації пояснити причини прийняття тих або інших рішень.

Гармонізація полягає у заохоченні національних публічних адміністрацій базувати свої дії та рішення на міжнародних стандартах, керівних принципах та рекомендаціях, причому не лише тих, що встановлені безпосередньо міжнародними угодами, а й тих, що сформульовані відповідними міжнародними організаціями та їх органами.

Еквівалентність розглядається як оціночна категорія щодо сприйняття заходів публічної адміністрації кожної окремої держави як еквівалентних, якщо досягнутий у їх результаті рівень захисту або обмежень такий самий, як і у інших зацікавлених сторін.

Консультації виступають способом взаємодії публічних адміністрацій різних країн у питаннях узгодження інтересів. Причому окремо розглядається узгодження конфліктуючих інтересів, окремо - узгодження колективних публічних інтересів (наприклад, між міжнародною торгівлею, екологією, зайнятістю, розвитком тощо).

Нарешті положення щодо контрольних процедур встановлюють вимоги щодо наявності та характеристик національних контрольних процедур, спрямованих на дотримання тих або інших міжнародних зобов'язань (наприклад, правила сертифікації, ліцензування, передвідвантажувальна інспекція тощо).

Інший підхід до класифікації принципів глобального адміністративного права, запропонований К. Харлоу (C. Harlow) з Лондонської школи економіки, більшою мірою базується на аналізі політичних та телеологічних аспектів його формування. Відповідно до цих критеріїв, виокремлюються такі групи принципів, як: верховенство права, економічний лібералізм, добре урядування (good governance), належна правова процедура (due process) [14]. Але на глобальному рівні такі принципи, звісно, мають свою специфіку.

Зокрема, верховенство права на глобальному рівні більшою мірою стосується процедурних аспектів прийняття рішень та наявності механізмів контролю і оскарження, а загальні вимоги дотримання та поваги до прав і свобод людини доповнюються необхідністю просування та підтримки базових економічних свобод (свободи руху людей, товарів, послуг та капіталів).

Останній аспект обумовлено іншою групою принципів - принципами економічного лібералізму. Одним з основних драйверів процесу глобалізації адміністративного права у другій половині ХХ ст. виступили ідеї неолібералізму, які поєднували принципи вільної торгівлі із необхідним державним втручанням та повагою до суспільних потреб. Така неоліберальна візія «практично домінує у режимах права СОТ та міжнародному інвестиційному праві. А через інституційні зв'язки між СОТ та деякими іншими глобальними режимами стандартизації... ці ідеали також впливають на процес нормотворення у відповідних сферах» [5, р. 462].

Принципи доброго урядування у межах глобального адміністративного права походять як з національних правових режимів, так і з міжнародних актів, таких, як, наприклад, підписана в рамках ОБСЄ Дублінська міністерська Декларація щодо зміцнення доброго урядування та боротьби з корупцією, відмиванням грошей та фінансуванням тероризму 2012 р. [15]. Але, знову ж таки, з огляду на специфіку інституцій, що здійснюють нормотворення в межах глобального адміністративного простору, основний акцент робиться на таких елементах доброго урядування, як відкритість, участь, підзвітність, ефективність та узгодженість.

Дотримання належної правової процедури - принцип, який походить з однієї з ключових концепцій загального права, вимагає забезпечення поваги до прав та інтересів приватних осіб та прийняття рішень, що впливають на такі права виключно на підставі виконання відповідної процедури, та має тісний зв'язок із належними механізмами дотримання прав і свобод людини, зокрема включає «право бути почутим».

Можна констатувати, що за останні роки ідея глобального адміністративного права перетворилася на цілісну концепцію, яка здатна пояснити складні процеси, що відбуваються у публічному адмініструванні та адміністративному праві та певною мірою надати прогноз їх подальшого розвитку. Принаймні, вплив глобальних, або універсальних правових режимів на національне адміністративне право, так само як і горизонтальна взаємодія між адміністративно-правовими режимами окремих країн на сьогодні є незаперечним фактом. При чому цей вплив постійно розширюється, як у якісному вимірі, встановлюючи все більше універсальних правил та стандартів, так і у кількісному, зв'язуючи універсальними стандартами все більше сфер публічного адміністрування.

Основними рисами, що характеризують сучасний стан тих правових режимів, які слід віднести до сфери глобального адміністративного права можна, зокрема, назвати:

секторальність через наявність багатьох глобальних регуляторних режимів;

спрямування на широке коло акторів - держави, національні публічні адміністрації, глобальні інституції, неурядові організації, громадяни;

функціонування понад державними кордонами та, відповідно, відмежування від будь-яких конституційних основ;

спрямування на зміцнення захисних механізмів, які повинні забезпечити, щоб глобальні інституції належним чином відповідали інтересам тих, на кого впливає їх діяльність [16, p. XXI-XXII].

Звісно, можна навести значну кількість заперечень щодо концепції глобального адміністративного права і спробувати пояснити сучасні процеси в цій сфері з позицій класичної теорії міжнародного права. Але слід зауважити, що на сьогоднішній день глобальне адміністративне право є, більшою мірою, не явищем, а процесом, остаточні риси якого ще не окреслені. У той же час методи формування норм глобального адміністративного права є досить близькими до методів формування вторинного законодавства багатьох регіональних інтеграційних об'єднань. Наприклад, досить часто процеси глобалізації та європеїзації адміністративного права розглядають як такі, що тісно пов'язані та знаходяться у взаємній взаємодії. У той же час, сама ідея європеїзації або європейського адміністративного права декілька десятків років тому теж виглядала доволі спірною, а сьогодні вже перетворилася на реальність. Тож і глобальне адміністративне право має високі шанси на успіх.

Література

адміністративний феномен глобальний правовий

1. Кормич Б.А. Глобалізація адміністративного права та митне законодавство // Lex Portus. 2017. № 5. С. 17-29.

2. Пухтецька А.А. Формування глобального адміністративного права // Наукові записки НаУКМА. Юридичні науки. 2013. Т. 144-145. С. 117-119.

3. Kingsbury B., Donaldson M. Global Administrative Law.Oxford Public International Law. Oxford University Press. 2015. URL: http://opil.ouplaw.com.

4. Schill S.W. Towards a Multipolar Administrative Law: A Theoretical Perspective. Transnational Legal Approaches to Administrative Law: Conceptualizing Public Contracts in Globalization // Jean Monnet Working Paper 05/13. - New York. New York University School of Law. 2013. 42 p.

5. Barak-Erez D., Perez O. Whose Administrative Law is it Anyway? How Global Norms Reshape the Administrative State // Cornell International Law Journal. Vol. 46. P. 456-497.

6. Тоді Ф. Нарис історії Європейського Союзу. - Київ, К.І.С. 2001. 142 с.

7. Kingsbury В., Stewart R. Legitimacy and Accountability in Global Regulatory Governance: The Emerging Global Administrative Law and The Design and Operation of Administrative Tribunals of International Organizations. URL: http://iilj.org/ wp-content/uploads/2016/08/Kingsbury-Stewart-Legitimacy-and-Accountability-in- Global-Regulatory-Governance-1.pdf.

8. Wallerstein I. The Politics of the World-Economy: The States, the Movements and the Civilizations. - Cambridge University Press, 1984. 191 p.

9. O'Brien, R. Goetz A., Scholte J. Williams M. (2000). Contesting Global Governance: Multilateral Economic Institutions and Global Social Movements. - Cambridge: Cambridge University Press, 2000. 260 p.

10. Kingsbury B., Donaldson M. Global Administrative Law. Max Planck Encyclopedia of Public International Law. Oxford Public International Law. Oxford University Press, 2015. URL: http://opil.ouplaw.com.

11. Kingsbury B., Donaldson M., Vallejo R. Global Administrative Law and Deliberative Democracy. The Oxford Handbook of The International Legal Theory. A. Orford, F. Hoffmann, M. Clark (eds). Oxford University Press. 2016. P. 526-544.

12. Stewart R. U.S. Administrative Law: A Model For Global Administrative Law? // Law And Contemporary Problems. Vol. 68:63. 2005. P. 63-108.

13. Cassese S. Global Standards For National Administrative Procedure // Law And Contemporary Problems. Vol. 68:109. 2005. P.109-126.

14. Harlow С. Global Administrative Law: The Quest for Principles and Values // The European Journal of International Law Vol. 17. No. 1. 2006. P. 187-214.

15. Declaration on Strengthening Good Governance and Combating Corruption, MoneyLaundering and The Financing Of Terrorism. Dublin. 7 December 2012. Organization for Security and Co-operation in Europe Ministerial Council. MC(19) Journal No. 2, Agenda item 7. MC.DOC/2/12.

16. Global Administrative Law: Cases, Materials, Issues. Second Edition. Edited by S. Cassese, B. Carotti, L. Casini, M. Macchia, E. MacDonald, M. Savino. - Rome-New York. 2008. 246 p.

Размещено на Allbest.ru