Службове сумісництво поліцейських

Размещено на http://www.allbest.ru/

Службове сумісництво поліцейських

Мета статті полягає у виявленні проблем поєднання поліцейської служби з іншими видами оплачуваної діяльності в контексті дотримання заборон, встановлених законодавством у сфері запобігання корупції, з урахуванням практики його застосування та досягнень юридичної науки. Констатовано недостатній рівень дослідження антикорупційних обмежень щодо сумісництва з іншими видами діяльності поліцейськими. Проаналізовано чинне законодавство, що регулює порядок службового сумісництва поліцейських.

Встановлено, що перелік дозволених видів оплачуваної діяльності для поліцейського є вужчим і відрізняється за своїми видами від загального, встановленого Законом України «Про запобігання корупції» для інших категорій осіб, уповноважених на виконання функцій держави та місцевого самоврядування. Схарактеризовано зміст і напрями здійснення поліцейськими наукової діяльності. Висвітлено специфіку творчої діяльності поліцейського (як форми сумісництва), а також особливості проваджень у відповідних справах про адміністративні правопорушення в частині залучення як додаткового учасника такого провадження експерта з культурних цінностей, який має встановити, чи належить певний вид діяльності до творчої в контексті законодавства у сфері культури.

Розмежовано такі види діяльності, як викладацька та науково- педагогічна. Останню можуть здійснювати поліцейські на платних засадах сумісництва лише у вищих закладах освіти, закладах післядипломної освіти системи МВС України. Цю діяльність заборонено проводити в навчальних центрах підготовки поліцейських, зокрема Академії патрульної поліції, у яких здійснюють первинну професійну підготовку та підвищення кваліфікації поліцейських. Доведено необґрунтованість звуження викладацької діяльності поліцейського до науково-педагогічної з огляду на сучасну реформу системи освіти МВС України, що негативно впливатиме на систему проходження служби в органах і підрозділах Національної поліції.

Визначено порядок і часові межі службового сумісництва поліцейського. Запропоновано напрями вдосконалення законодавства щодо поєднання поліцейської служби з іншими видами оплачуваної діяльності шляхом внесення відповідних змін до Закону України «Про Національну поліцію».

Постановка проблеми. Одним із превентивних антикорупційних механізмів, що має забезпечити належне функціонування системи запобігання корупції в Україні, є закріплене в Законі України «Про запобігання корупції» [1] обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності, встановлене для осіб, уповноважених на виконання функцій держави та місцевого самоврядування. Його сутність полягає в забороні паралельно займатися оплачуваною діяльністю (за винятком окремих її видів, яких загалом визначено шість), якщо інше не передбачено Конституцією або законами України. Водночас для поліцейських службове сумісництво, на нашу думку, невиправдано обмежено трьома видами діяльності, один із яких безпосередньо не передбачений законодавством у сфері запобігання корупції, що призводить до неоднозначного тлумачення таких норм поліцейськими та застосування їх у роботі спеціально вповноважених суб'єктів у сфері протидії корупції, а також судових органів.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Нині слід констатувати низьку активність науковців і практиків стосовно дослідження заборони займатися іншою оплачуваною діяльністю певним категоріям публічних службовців. Серед праць, присвячених окремим аспектам цієї проблеми, слід виокремити доробки таких авторів, як В. Білик, Т. Василевська, В. Галунько, О. Єщук, О. Онищук, С. Рівчаченко, О. Токар-Остапенко. Питання щодо протидії корупції вивчали В. Александров, В. Колпаков, М. Мельник, Р. Мельник, І. Нуруллаєв, С. Рогульський, С. Стеценко, В. Тильчик, О. Ткаченко, Р. Тучак, І. Яцків та ін. Натомість особливості службового сумісництва поліцейських цілеспрямовано не досліджували. Мета цієї статті - виявити на підставі аналізу чинного законодавства, результатів загальнотеоретичних і спеціальних напрацювань проблеми, пов'язані із суміщенням роботи поліцейського з іншими видами оплачуваної діяльності, запропонувати способи їх розв'язання, що дасть змогу вдосконалити законодавство у сфері запобігання корупції та практику його застосування.

Виклад основного матеріалу. Відповідно до ст. 25 «Обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності» Закону України «Про запобігання корупції», особам, зазначеним у п. 1 ч. 1 ст. 3 цього Закону, заборонено, по-перше, займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики зі спорту) або підприємницькою діяльністю, якщо інше не передбачено Конституцією або законами України; по-друге, входить до складу правління, інших виконавчих чи контрольних органів, наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (крім випадків, коли особи здійснюють функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі чи територіальній громаді, та представляють інтереси держави чи територіальної громади в раді (спостережній раді), ревізійній комісії господарської організації), якщо інше не передбачено Конституцією або законами України. У цій нормі закріплено загальні обмеження щодо заняття іншими видами діяльності. Водночас у ній міститься уточнення - «якщо інше не передбачено Конституцією або законами України».

Згідно із цим положенням, визначаючи конкретний перелік дозволених видів діяльності, слід ураховувати відповідні норми законодавства, що регулюють особливості проходження певного виду публічної служби. Наприклад, відповідно до ч. 1 ст. 120 Конституції України, члени Кабінету Міністрів України, керівники центральних і місцевих органів виконавчої влади не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої в позаробочий час, бути членом керівного органу, наглядової ради підприємства чи організації, що має на меті одержання прибутку. У Законі України «Про статус народного депутата» вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності передбачають право народного депутата України займатися викладацькою, науковою та творчою діяльністю, а також медичною практикою у вільний від виконання обов'язків народного депутата час. Суддя не може поєднувати свою діяльність із підприємницькою, адвокатською діяльністю, обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу (крім викладацької, наукової чи творчої), а також входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (ч. 2 ст. 54 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»). Водночас Президент України не має права займатися жодною іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (ч. 4 ст. 103 Конституції України).

Відповідно до ст. 66 «Службове сумісництво поліцейських» Закону України «Про Національну поліцію», поліцейський не може під час проходження служби займатися іншою оплачуваною діяльністю, крім науково-педагогічної, наукової або творчої [2]. Аналіз зазначеної норми дає змогу дійти декількох висновків. По-перше, перелік дозволених інших видів оплачуваної діяльності для поліцейського містить лише три позиції, на відміну від загальної норми, передбаченої Законом України «Про запобігання корупції». По-друге, ідеться про новий вид діяльності - науково-педагогічну. З огляду на зазначене, слід з'ясувати, чи є наявні в цих положеннях принципові відмінності та як вони позначаються на сучасній системі проходження служби в органах і підрозділах Національної поліції.

Передусім^ варто з'ясувати зміст поняття службового сумісництва. Його тлумачать як виконання поліцейським, крім основної, регулярної оплачуваної роботи (головне завдання поліції - надання поліцейських послуг), іншої діяльності на умовах окремого трудового договору у вільний від основної роботи час на тому самому (система поліції) або іншому підприємстві, установі.

Розглянемо зміст видів діяльності, які поліцейському дозволено суміщати. Відповідно до п. 33 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність» [3], наукова діяльність - це інтелектуальна творча діяльність, спрямована на одержання нових знань та/або пошук шляхів їх застосування. Основними її видами є фундаментальні та прикладні наукові дослідження. Фундаментальними називають теоретичні й експериментальні наукові дослідження, спрямовані на одержання нових знань про закономірності організації та розвитку природи, суспільства, людини, їх взаємозв'язку. їх результатом стають гіпотези, теорії, нові методи пізнання, відкриття законів природи, невідомих раніше явищ і властивостей матерії, виявлення закономірностей розвитку суспільства тощо, які не орієнтовані на безпосереднє практичне використання у сфері економіки.

Прикладними вважають теоретичні й експериментальні наукові дослідження, спрямовані на одержання та використання нових знань для практичних цілей. їх результати передбачають нові знання, призначені для створення нових або вдосконалення наявних матеріалів, продуктів, пристроїв, методів, систем, технологій, конкретні пропозиції щодо виконання актуальних науково-технічних і суспільних завдань (п. 30 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність»). Таким чином, результатом наукової діяльності є одержання якісно нових знань, які здобувають зазвичай у наукових установах, закладах вищої освіти, наукових підрозділах установ, організацій, підприємств.

У рішенні Конституційного Суду України від 6 жовтня 2010 року № 21-рп/2010 (справа про корупційні правопорушення та введення в дію антикорупційних законів) наукову діяльність визначено як вид інтелектуальної і творчої діяльності, що забезпечує реалізацію прав та свобод громадян, спрямована на одержання, поширення, використання нових знань, фахових навичок, їх практичне застосування.

Творчу діяльність тлумачать як індивідуальну чи колективну творчість, результатом якої є створення або інтерпретація творів, що мають культурну цінність [4]. Стаття 54 Конституції України гарантує громадянам свободу літературної, художньої, наукової і технічної творчості; кожний громадянин має право на результати своєї творчої діяльності. Відповідно до ст. 8 Закону України «Про авторське право та суміжні права», творами в галузі науки, літератури та мистецтва є: літературні письмові твори белетристичного, публіцистичного, наукового, технічного або іншого характеру (книги, брошури, статті тощо); виступи, лекції, промови, проповіді й інші усні твори; комп'ютерні програми; бази даних; музичні твори з текстом і без тексту; драматичні, музично-драматичні твори, пантоміми, хореографічні та інші твори, створені для сценічного показу, та їх постановки; аудіовізуальні твори; твори образотворчого мистецтва; твори архітектури, містобудування і садово-паркового мистецтва; фотографічні твори, зокрема твори, виконані в спосіб, подібний до фотографії, тощо [5]. Проте не кожен твір у галузі науки, літератури і мистецтва може бути результатом законної суміжної діяльності поліцейського, оскільки обов'язковою ознакою такого твору є його культурна цінність. Причому термін «культурні цінності» застосовують у значенні, закріпленому в Законі України «Про вивезення, ввезення та повернення культурних цінностей» (п. 21 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про культуру»). Це об'єкти матеріальної та духовної культури, що мають художнє, історичне, етнографічне, наукове значення та підлягають збереженню, відтворенню й охороні відповідно до законодавства України. Зокрема, культурними вважають: оригінальні художні твори живопису, графіки та скульптури, художні композиції, монтажі з будь-яких матеріалів, твори декоративно-прикладного і традиційного народного мистецтва; предмети, пов'язані з історичними подіями, розвитком суспільства та держави, історією науки і культури, а також такі, що стосуються життя, діяльності видатних діячів держави, політичних партій, громадських і релігійних організацій, науки, культури та мистецтва; предмети музейного значення, знайдені під час археологічних розкопок; складові та фрагменти архітектурних, історичних, художніх пам'яток і пам'яток монументального мистецтва; старовинні книги й інші видання, що становлять історичну, художню, наукову та літературну цінність (окремо чи в колекції); манускрипти, інкунабули, стародруки, архівні документи, зокрема кіно-, фото- і фонодокументи (окремо чи в колекції); унікальні та рідкісні музичні інструменти; різноманітні види зброї, що мають художню, історичну, етнографічну та наукову цінність; рідкісні поштові марки, інші філателістичні матеріали (окремо чи в колекції); рідкісні монети, ордени, медалі, печатки та інші предмети колекціонування; зоологічні колекції, що становлять наукову, культурно-освітню, навчально-виховну або естетичну цінність; рідкісні колекції та зразки флори й фауни, мінералогії, анатомії та палеонтології (абз. 1 ч. 1 ст. 1 Закону). Проаналізувавши зазначені вище закони, можна дійти висновку, що творчою діяльністю поліцейського є індивідуальна чи колективна творчість, результатом якої є створення або інтерпретація творів, що мають культурну цінність, тобто художнє, історичне, етнографічне й наукове значення, підлягають збереженню, відтворенню, охороні відповідно до законодавства України. Практика засвідчує, що в разі порушення провадження в справах про адміністративні правопорушення за фактом заняття службовцем певним видом діяльності з отриманням від нього доходу залучають додаткового учасника такого провадження - експерта з культурних цінностей, який має встановити, чи належить конкретний вид діяльності до творчої в контексті законодавства у сфері культури.

Відповідно до Закону України «Про освіту», викладацькою є діяльність, яка спрямована на формування знань, інших компетентностей, світогляду, розвиток інтелектуальних і творчих здібностей, емоційно-вольових та/або фізичних якостей здобувачів освіти (лекція, семінар, тренінг, курси, майстер-клас, вебінар тощо) та яку провадять педагогічні (науково-педагогічні) працівники, самозайняті особи (крім осіб, яким така форма викладацької діяльності заборонена законом) або інша фізична особа на підставі відповідного трудового або цивільно-правового договору [6]. Згідно з положеннями цього Закону, невід'ємними складниками системи освіти, у межах яких може бути реалізовано викладацьку діяльність, є: дошкільна освіта; повна загальна середня освіта; позашкільна освіта; спеціалізована освіта; професійна (професійно-технічна) освіта; фахова передвища освіта; вища освіта; освіта дорослих, зокрема післядипломна освіта. Рівнями освіти є: дошкільна, початкова, базова середня, профільна середня освіта; перший (початковий), другий (базовий), третій (вищий) рівні професійної (професійно-технічної) освіти; фахова передвища освіта; початковий рівень (короткий цикл) вищої освіти; перший (бакалаврський), другий (магістерський), третій (освітньо- науковий/освітньо-творчий) рівні вищої освіти; науковий рівень вищої освіти. Таким чином, зміст викладацької діяльності полягає в можливості її здійснення на будь-якому рівні освіти, а отже, у будь-якому закладі освіти (школа, гімназія, ліцей, інститут, університет, академія тощо).

Поліцейський має право суміщати свою роботу з науково- педагогічною діяльністю. Її визначення закріплено в п. 24 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність» [5]. Це педагогічна діяльність в університетах, академіях, інститутах і закладах післядипломної освіти, що пов'язана з науковою та/або науково-технічною діяльністю. Сутність наукової діяльності було висвітлено вище. Водночас науково-технічна діяльність - це наукова діяльність, спрямована на одержання та використання нових знань для розв'язання технологічних, інженерних, економічних, соціальних і гуманітарних проблем, основними видами якої є прикладні наукові дослідження та науково-технічні (експериментальні) розробки. З огляду на викладене вище, поліцейський має право поєднувати свою діяльність лише з тими видами оплачуваної викладацької діяльності, що здійснюють у закладах вищої освіти та закладах післядипломної освіти, наприклад, у закладі вищої освіти зі специфічними умовами навчання, який здійснює на певних рівнях вищої освіти підготовку курсантів (слухачів, студентів), ад'юнктів для подальшої служби на посадах офіцерського або начальницького складу з метою задоволення потреб МВС України та Національної поліції.

Правомірною в цій ситуації слід вважати діяльність, за якої поліцейського наказом зараховано на посаду науково- педагогічного працівника закладу вищої освіти, де він викладає за сумісництвом із визначеним навчальним навантаженням, або така діяльність здійснюється без зарахування на посаду на умовах погодинної оплати праці.

Прийняття Закону України «Про Національну поліцію», а також заснування 2 вересня 2015 року центрального органу виконавчої влади - Національної поліції - стали першими кроками в масштабній реформі, що мала на меті перетворення міліції з репресивного інструменту влади на сервісну службу для населення України. Одним із перших заходів її досягнення стало утворення патрульної поліції. Згодом, 5 липня 2017 року, Голова Національної поліції повідомив про підписання ним наказу про утворення поліцейської академії - Академії патрульної поліції. Відповідно до положення, Академія є державною установою Національної поліції України, що надає первинну підготовку поліцейських, яких уперше прийнято на службу в патрульну поліцію, а також проводить окрему службову підготовку патрульних поліцейських. У системі Національної поліції України також функціонують дев'ять державних установ, які мають назву «Навчальний центр підготовки поліцейських». У цих установах здійснюють первинну професійну підготовку та підвищення кваліфікації поліцейських. Таким чином, зазначені центри не належать до закладів вищої освіти зі специфічними умовами навчання, а отже, науково-педагогічну діяльність тут не здійснюють. Тобто залучати до викладання спеціальних дисциплін поліцейських-практиків на платних засадах цей заклад не може, оскільки поліцейському заборонено здійснювати цю діяльність (відповідно до Закону України «Про Національну поліцію»). Зокрема, її можуть кваліфікувати як правопорушення, пов'язане з корупцією, учинення якого тягне за собою накладення адміністративного стягнення і звільнення з поліції. Причому інших категорій службовців правоохоронної сфери (прокурори, судді, експерти) ця заборона не стосується. З огляду на зазначене, можна констатувати недалекоглядність авторів Закону України «Про Національну поліцію», які штучно обмежили можливість залучення на умовах погодинної чи іншої оплати праці висококваліфікованих фахівців-практиків поліції до навчального процесу поліцейських. Питання стосовно того, чому саме викладацьку діяльність для поліцейських замінили на науково-педагогічну, також залишається відкритим.

Наявна ситуація негативно позначається на реалізації Концепції запровадження трирівневої моделі підготовки поліцейських [7], а також Концепції реформування освіти в Міністерстві внутрішніх справ України, зокрема досягненні їхньої мети, що передбачає створення науково обґрунтованої методологічної основи інноваційного розвитку системи освіти в МВС України, удосконалення освітнього процесу, забезпечення тісного взаємозв'язку науки та практики, максимальне сприяння виконанню завдань модернізації підготовки кваліфікованого персоналу, який матиме поглиблені теоретичні знання і практичні навички та буде спроможний на високому професійному рівні захищати територіальну цілісність країни, її кордони, права, свободи й інтереси громадян, протидіяти злочинності, забезпечувати публічну безпеку та порядок у державі [8].

Остаточно не вирішено також на законодавчому рівні питання часу здійснення науково-педагогічної діяльності: лише в позаробочий час чи також і в робочий час поліцейського. У цьому контексті доцільно навести окремі положення рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень законів України «Про засади запобігання та протидії корупції», «Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення» (справа про корупційні правопорушення та введення в дію антикорупційних законів) від 6 жовтня 2010 року № 21 -рп/2010 [7], у якому зазначено, що з метою ефективного використання робочого часу державними посадовими особами законодавець може передбачати додаткові дозвільні механізми (регулятори), які унормують їхню участь у науковій і викладацькій діяльності не за основним місцем роботи, проте не шляхом визнання цих дій корупційними і встановлення адміністративної

відповідальності лише безпосередньо за факт здійснення її не в позаробочий час. Конституційний Суд України вважає, що визнання «корупційним правопорушенням» зайняття особами, зазначеними в п. 1,2, 3 ч. 1 ст. 2 Закону № 1506, викладацькою, науковою та творчою діяльністю, медичною практикою, інструкторською та суддівською практикою зі спорту в межах робочого часу (крім осіб, визначених у ч. 1 ст. 120 Конституції України) не відповідає змісту ст. 3, 22, 64, 78, 127 Конституції України, а отже, положення п. 2 ч. 1 ст. 4 Закону № 1506 стосовно застосування словосполучення «що здійснюються в позаробочий час» щодо застосування словосполучення «у позаробочий час» є неконституційними. Попри те, що положення Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» нині є нечинними, рішення Конституційного Суду України не втрачає своєї юридичної сили, оскільки підтвердило факт порушення встановлених у Конституції України обмежень займатися іншою дозволеною діяльністю лише в робочий час. Спеціальних обмежень із цього питання Закон України «Про запобігання корупції» не містить.

Висновки. Нині в поліції працюють сотні поліцейських, які мають наукові ступені, значний досвід практичної роботи. Конструктивне поєднання такого досвіду з викладацькою діяльністю, безперечно, сприятиме розв'язанню основної проблеми сучасної відомчої освіти - забезпечення єдності теорії та практики, а також підвищенню рівня підготовки, кваліфікації поліцейських.

З огляду на зазначене, доцільно внести зміни до ст. 66 Закону України «Про Національну поліцію», виклавши її в такій редакції: «Поліцейський не може під час проходження служби займатися іншою оплачуваною діяльністю, крім наукової, викладацької або творчої».

Доведено, що здійснення поліцейським інших видів оплачуваної діяльності може відбуватися в його робочий час, але з дозволу керівника відповідного органу та/або підрозділу поліції. Оскільки норми тривалості такої діяльності протягом дня, тижня, місяця або року законодавчо не встановлено, їх слід визначати з огляду на особливості проходження поліцейської служби.

законодавство корупція поліцейський

Список використаних джерел

1.Про запобігання корупції [Електронний ресурс] : Закон України від 14 жовт. 2014 р. № 1700-VII.

2.Про Національну поліцію [Електронний ресурс] : Закон України від 2 лип. 2015 р. № 580-VIII.

3.Про наукову і науково-технічну діяльність [Електронний ресурс] : Закон України від 26 листоп. 2015 р. № 848-VIII.

4.Про культуру [Електронний ресурс] : Закон України від 14 груд. 2010 р. № 2778-VI.

5.Про авторське право і суміжні права [Електронний ресурс] : Закон України від 23 груд. 1993 р. № 3792-XII.

6.Про освіту [Електронний ресурс] : Закон України від 5 верес. 2017 р. № 2145-VIII.

7.Про затвердження Концепції запровадження трирівневої моделі підготовки поліцейських [Електронний ресурс] : наказ МВС України від 29 січ. 2018 р. № 51.

8.Про затвердження Концепції реформування освіти в Міністерстві внутрішніх справ України [Електронний ресурс] : наказ МВС України від 25 листоп. 2016 р. № 1252.

Размещено на Allbest.ru