Удосконалення організаційно-правового механізму державного управління ризиками у сфері будівництва та експлуатації споруд під час децентралізації влади

Annotation

Improvement of the organizational legal mechanism of public risk management in the field of construction and operation of facilities during the decentralization of power

Аннотация

Совершенствование организационно-правового механизма государственного управления рисками в сфере строительства и эксплуатации сооружений во время децентрализации власти

Власенко Ігор Миколайович, Аспірант кафедри публічного адміністрування Міжрегіональна академія управління персоналом 03039, м. Київ, вул. Фрометівська, 2.

Анализируя организационно-правовые концепции государственного управления рисками в сфере строительства в период проведения реформы децентрализации в Украине, сосредоточено внимание на суммарном воздействии рисков, возникающих в результате частичного делегирования управленческих полномочий органам власти на местах и тех, что непосредственно связанные с государственным администрированием рисков в области строительства и эксплуатации сооружений. Отмечено, что результат децентрализационных реформ мог бы быть лучшим, если бы были проголосованы необходимые конституционные изменения для развития местного уровня управления. Доказано, что каждый регион имеет свои приоритеты в управлении рисками строительства и они могут противоречить не только интересам других регионов, но и государственной политике. Это может привести даже к банкротству территорий, когда каждый регион будет отстаивать свои интересы относительно управления рисками и внедрять собственную систему саморегулирования градостроительной деятельности в регионе. В настоящее время процесс научного исследования и изучения уровня наступления рисков в строительстве в зависимости от региональных особенностей территории остается белым пятном в планировании деятельности органов местной власти. Речь идет о формировании практики государственного управления рисками, которые испытывают изменения, в строительстве в результате децентрализации власти как результат проведения ряда маркетинговых исследований как внутри отрасли, так и на внешнем рынке. Обосновано положение, что основными задачами органов государственной власти в сфере строительства и эксплуатации сооружений при децентрализации есть: территориальная организация власти по обеспечению надежности и безопасности объектов строительства; установление требований к реформам региональной политики, что должны обеспечивать надлежащие условия функционирования строительных предприятий; обеспечение надлежащего научно-технического уровня и качества строительства и эксплуатации сооружений; государственное управление землями, природными ресурсами, охраной окружающей среды, рациональное использование земель и природных ресурсов, экономия материальных, энергетических и трудовых ресурсов и другие. Разработан организационно-правовой механизм принятия государственно-управленческих решений в сфере государственной строительной политики и выявлены его преимущества.

Ключевые слова: государственное управление рисками; строительная отрасль; реформы региональной политики; территориальная организация власти; организационно-правовой механизм принятия государственно-управленческих решений в сфере государственной строительной политики.

Аналіз досліджень і публікацій. Варто відмітити, що на сьогоднішній день є ґрунтовні розробки з державного управління у сфері будівництва, в період проведення реформи децентралізації в Україні, а саме у роботах: І. Бланка, М. Бутка, Б. Гардинера, П. Грабовського, О. Непомнящого, М. Рогова, В. Успаленка. Проте з питань державного управління недостатньо досліджені проблеми державного регулювання ризиками будівельної галузі.

В умовах інтеграції України до європейської та світової спільнот постає завдання формування проектів будівництва (що їх успіх забезпечується такими факторами, як зростання їх кількості) за допомогою врахування чинників невизначеності, що можуть як негативно, так і позитивно вплинути на досягнення цілей господарюючого суб'єкта будівництва. Це забезпечується вивченням можливостей та ефективним використанням різних методів, форм та способів організаційно-правового управління ризиками, що виникають в будівельній сфері, під час децентралізації влади. Процес децентралізації влади щодо управління системою ризиків у будівництві передбачає можливість створення спеціалізованих органів будівельного контролю (у складі органів місцевого самоврядування) та передачу на місцевий рівень повноважень, що стосуються видачі дозвільних документів, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів та ін.

Для формування якості процесу організаційно-правового механізму державного управління ризиками, що зазнають змін у будівництві внаслідок децентралізації влади, необхідно розробити ряд ініціатив державного, регіонального та міжнародного характерів. Через відсутність дієвого організаційно-правового механізму у взаємовідносинах із державними органами бізнес не зовсім готовий інвестувати в проекти житлово-комунального господарства, хоча саме внутрішні й зовнішні інвестиції є одними з ключових факторів, що можуть забезпечити зростання обсягів будівництва, в найближчі роки [1].

Розглянемо структурну схему організаційно-правового механізму ухвалення державно-управлінських рішень у сфері державної будівельної політики.

Розвиток ефективних інститутів державної влади в Україні практично неможливий без глибокого тукового обґрунтування та практичного застосування нових моделей формування публічної політики управління ризиками у виробничих процесах та суспільних відносинах будівельної галузі, що концентруються у сфері діяльності державних інституцій, публічних та приватних осіб [2]. Будівельні об'єкти піддаються різним ризикам, на всіх етапах життєвого циклу проекту, тому організаційно-правовий механізм державного управління ризиками має передбачати шляхи та засоби уникнення бюрократичної неефективності будівельного процесу на кожній його стадії, забезпечуючи при цьому мотивацію для працівників як низького, так і високого рівнів.

Використовуючи досвід управління ризиками у будівництві під час децентралізації, ми дійшли висновку, що жорсткі та застарілі централізовані методи управління, такі як "командування та контроль", починають змінюватися на гнучкіші методи в роботі, що пов'язані з покращенням організаційних процедур будівництва, меншими витратами на обробку і обмін інформацією та знаннями. Державне управління ризиками у будівництві під час децентралізації потребує "нової ментальності управління проектами", що пояснюється існуванням відносної автономії працівників та менеджерів будівельних проектів на місцях, легшим доступом до ресурсів будівництва, зменшенням ризиків та невизначеностей, посиленням організаційних та глобальних мереж комунікації [3, с. 7661]. Тобто управління будівельними ризиками під час децентралізації має свої специфічні особливості, адже, якщо дати частину повноважень на місця, а органи місцевої влади самі все вирішуватимуть, не забезпечивши при цьому чіткого державного механізму контролю управління ризиками у будівництві, це призведе до хаосу. ризик делегування повноваження містобудівна

У сучасному світі так багато інформації, що чиновник у центральному апараті не зможе все контролювати і приймати зважені рішення самостійно. Тому частковим вирішенням цього і є децентралізація, що передбачає передачу частини повноважень місцевим органам влади. Для цього потрібно розробити чітку процедуру, порядок того, як ці повноваження передаватимуться та реалізовуватимуться з метою підвищення функціональної та економічної самостійностей місцевих органів влади щодо організаційно-правового механізму управління ризиками у будівництві. При цьому місцеві органи влади повинні створювати умови для мінімізації ризиків у будівництві з метою розвитку галузі, забезпечуючи зменшення розмірів можливого збитку або ймовірності настання несприятливих подій. У цьому напрямку місцевим органам влади необхідно, насамперед, здійснювати попереджувальні заходи, що під ними пропонується розуміти: різні способи підвищення безпеки будинків і споруд; установку систем контролю й моніторингу їх технічного стану, протипожежних пристроїв; проведення навчання персоналу щодо поведінки в екстремальних ситуаціях і т. д. [4, с. 29].

Будівельні проекти можуть мати абсолютно різні характеристики ризику, в різних регіонах країни. Важко оцінити ці ризики та встановити взаємозв'язок між ними, більше того це практично неможливо для більшості будівельних проектів, особливо, коли відсутні необхідні обсяги інформації та часу. У даному випадку надзвичайно важливим стає визначення та контроль факторів виникнення ризику на регіональному рівні і розробка дієвої методики аналізу ймовірності їх настання з оцінкою можливого впливу на них [5]. Для цього суб'єкт управління ризиками - орган місцевої влади - може бути представлений вже не в цілому, а диференційовано, тобто як сукупність районних, обласних органів державної влади, між якими розподілені різні види державної діяльності.

Загалом аналіз нормативно-правового поля ЄС, що регулює будівельну діяльність, дає змогу зробити висновки про значну кількість Директив і нормативів, що визначають відносини у сфері будівництва та децентралізацію державного управління ризиками, що притаманні будівельній сфері. Аналіз інституційної складової державного регулювання під час децентралізації в європейських країнах свідчить про достатню розвиненість органів державного регулювання. До них належать міністерства, комісії асоціацій будівельників, архітекторів, інженерів тощо. Наприклад, для США притаманна децентралізована модель державного регулювання, там немає єдиного федерального закону, що би регулював страхову діяльність у будівництві. Також відсутній єдиний федеральний орган страхового нагляду. Ці функції забезпечуються на рівні штатів [6; 7, с 74-76]. Асоціації як саморегульовані організації поряд із державними органами регулювання будівельної сфери відіграють важливу роль у процесі інформаційного забезпечення будівельної діяльності та законодавчої ініціативи. Ці інституції розробляють пропозиції щодо формування нормативно-правових актів, видають різні інструкції та положення, пропагують передовий досвід, організовують підвищення кваліфікації, конференції та інші публічні заходи.

З огляду на зазначене для України важливим є визначення будівельної галузі як однієї зі стратегічних сфер економіки, що потребує визначення базових методів державного регулювання у сфері будівництва, у контексті імплементації законодавства ЄС. Зокрема, на сьогодні необхідно:

- продовжити процеси децентралізації будівельної діяльності в частині зменшення бюрократичних процедур, але, водночас, посилити контроль за якістю будівельної продукції з урахуванням положень директив ЄС;

- вдосконалити національне законодавство, що регулює будівельну діяльність, в частині врахування норм Регламенту (ЄС) № 305/2011, що встановлює основні технічні вимоги до об'єктів будівництва впродовж усього їх життєвого циклу, а також до порядку (процедур) технічної апробації будівельної продукції з метою її реалізації на ринку будівельних споруд.

- врахувати у державному законодавстві норми і положення Регламенту Комісії (ЄС) № 1062/2013, що забезпечить стандартизацію документації, що надається за результатами здійснення оцінки відповідності будівельної продукції технічним стандартам щодо експлуатації;

- покращити процедури притягнення до відповідальності за порушення норм та стандартів будівельної діяльності органами місцевої влади, самоврядними організаціями, а також забезпечити посилення контролю за їх діяльністю з боку центральних органів державної влади;

- сприяти розвитку саморегульованих організацій, що зможуть посилити контроль за якістю будівельних товарів та послуг;

- стимулювати подальший розвиток механізмів державного децентралізованого контролю на місцях за сферою будівельної діяльності у відповідності до європейського законодавства.

З урахуванням перерахованих вище заходів можна узагальнити, що учасникам при здійсненні будівництва необхідно проаналізувати ймовірність виникнення ризиків, їх вплив на реалізацію інвестиційного проекту, а також способи уникнення ризику чи зменшення його впливу на результативність будівельної діяльності, в цілому [8; 9; 10].

Таким чином, ефективність системи організаційно-правового механізму державного управління ризиками, що зазнають змін у будівництві внаслідок децентралізації влади, повинна бути відносно високою, адже саме місцеві органи виконавчої влади мають безпосередній і щоденний контакти із представниками будівельної галузі та громадянами. Більше того, даний рівень державного управління є сприйнятливим до впровадження принципів ризик-менеджменту.

Висновки. Виявлено, що складовою частиною децентралізованої системи управління є регіони, що їх ради виконують певні функції центральних органів влади і сприяють координації діяльності центральних і місцевих органів влади щодо реалізації політики розвитку підконтрольної території. Проведений у статті аналіз показав необхідність контролю та зниження ризиків, пов'язаних зі створенням та експлуатацією об'єктів нерухомості. У більшості країн світу нині існують у тій або іншій формі системи забезпечення безпеки будівельних об'єктів. Питання стандартизації у галузі будівництва є таким, що вирішується на різних рівнях публічного управління. Визначна їх особливість - реалізація принципу попередження збитків шляхом чіткої регламентації робіт на всіх стадіях життєвого циклу продукції, особливо на стадії проектування. Виходячи з необхідності децентралізації системи державного управління та передачі максимального обсягу функцій і повноважень із загальнодержавного на місцевий рівень, зазначено, що існує потреба в продовженні реформування організаційно-правового механізму ухвалення державно-управлінських рішень у сфері державної будівельної політики. Отже, такий стан вимагає глибокого дослідження передумов і можливих наслідків зміни повноважень, а також шляхів уникнення суттєвих ускладнень при передачі державних функцій на нижчі рівні.