Місце і роль органів прокуратури у системі забезпечення національної безпеки України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Місце і роль органів прокуратури у системі забезпечення національної безпеки України

Статтею 17 Конституції України визначено, що захист суверені-тету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу.

Забезпечення державної безпеки і захист державного кордону України покладаються на відповідні військові формування та право-охоронні органи держави, організація і порядок діяльності яких ви-значаються законом1.

Національна безпека покликана гарантувати сприятливі умови для життя і продуктивної діяльності громадян, державних інститутів, захищати важливі інтереси людини, суспільства та держави від зов-нішніх та внутрішніх загроз.

Тож актуальність статті обумовлена необхідністю подальших наукових розробок щодо місця і ролі прокуратури у загальнодержав-ній системі забезпечення національної безпеки.

В Україні різні аспекти діяльності органів прокуратури завжди були предметом уваги з боку науковців. Зокрема, ця проблематика досліджувалась такими вченими, як Ю.М. Грошевий, В.М. Гусаров, В.В. Долежан, П.М. Каркач, В.П. Корж, М.В. Косюта, І.М. Козяков, М.І. Мичко, М.В. Руденко, В.В. Сташис, В.Я. Тацій, П.В. Шумський та ін. Методологічні аспекти, стан і тенденції розвитку національної безпеки досліджували В.Т. Білоус, В.П. Горбулін, І.В. Кременовська, М.В. Коваль, В.А.Ліпкан, Н.Р. Нижник, Г.П. Ситник, І.П. Смешко та інші. Водночас, аналіз наукових розробок, наявних у цій сфері, вия-вив, що у вітчизняній юридичній науці практично відсутнє системне та комплексне дослідження діяльності прокуратури як суб'єкта в про-тистоянні загрозам національної безпеки, особливо з урахуванням ви-кликів сьогодення та в умовах реформування правоохоронної системи.

Побудована за роки незалежності система забезпечення націо-нальної безпеки України під час збройного конфлікту на сході України виявила свою не готовність до нейтралізації реальних загроз національним інтересам. Проведення в окремих районах Донецької та Луганської областей антитерористичної операції, тимчасова оку-пація частини територій цих областей, послугували причинами ви-никнення такої кількості соціальних, економічних, правових та інших проблем, яких ще не було за всі попередні роки незалежності України. Не підготовленими до цих викликів виявились як суб'єкти забезпе-чення національної безпеки так і законодавча основа їх діяльності, оскільки більшість законодавчих актів у сфері національної безпеки прийняті ще у 90-х роках минулого століття коли в суспільстві та науці розповсюдженою була доктрина, яка ґрунтувалась на Меморандумі про гарантії безпеки у зв'язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї від 05.12.1994, що Україні не загрожує жодна зовнішня небезпека.

Основні засади державної політики, спрямованої на захист на-ціональних інтересів і гарантування в Україні безпеки особи, суспіль-ства і держави від зовнішніх і внутрішніх загроз дано в Законі України «Про основи національної безпеки України» (далі Закон).

У статті першій цього Закону визначено поняття «національна безпека» як захищеність життєво важливих інтересів людини і гро-мадянина, суспільства і держави, за якої забезпечується сталий роз-виток суспільства, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізація реальних та потенційних загроз національним інтересам у сферах правоохоронної діяльності, боротьби з корупцією,… використання надр, земельних та водних ресурсів, корисних копалин, захисту еко-логії і навколишнього природного середовища та в інших сферах дер-жавного управління2.

Забезпечення національної безпеки покладається на визначених у ст. 4 Закону суб'єктів.

Погоджуємось з думкою В. Ліпкана, який вважає, що основу системи забезпечення національної безпеки України складають ор-гани, сили та засоби забезпечення національної безпеки, які вжи-вають систему теоретико-методологічних, нормативно-правових, інформаційно-аналітичних, організаційно-управлінських, розвіду-вальних, контррозвідувальних, оперативно-розшукових, кадрових та інших заходів, спрямованих на забезпечення процесу управління загрозами та небезпеками, за якого державними і недержавними ін-ституціями гарантується прогресивний розвиток українських націо-нальних інтересів3.

Водночас чинний Закон України «Про основи національної без-пеки України» визнаючи прокуратуру України окремим суб'єктом за-безпечення національної безпеки не розкриває її прав і компетенції у цій сфері, обмежуючись зазначенням того, що вона здійснює їх в межах повноважень визначених Конституцією та Закону України «Про прокуратуру».

М.В. Косюта зазначав, що проблему визначення місця прокура-тури в державному механізмі доцільно вирішувати у двох аспектах: а) за функціональним призначенням її органів і ступенем організа-ційної відокремленості; б) залежно від її цілей і завдань, які повністю чи значною мірою збігаються із цілями й завданнями інших держав-них органів4.

Тому при визначені ролі прокуратури як суб'єкта забезпечення національної безпеки необхідно перш за все враховувати інституціо - нальні та функціональні ознаки її діяльності.

Нажаль внесенні в червні 2016 року зміни до Конституції України, у зв'язку з проведенням судової реформи, не вирішили ключове та дискусійне питання, до якої гілки влади слід віднести про-куратуру України.

На даний час прокуратура в Україні, як окремий державний орган, відповідно до ст. 131-1 розділу VIII Конституції України є складовою системи правосуддя. Хоча поняття судова влада і право-суддя є неідентичними.

Аналізуючи систему забезпечення національної безпеки Н.Р. Нижник зазначає, що основні функції, які покладаються на систему забезпечення національної безпеки полягають у наступному:

- створення і підтримка сил та засобів забезпечення національ-ної безпеки;

- управління діяльністю системи забезпечення національної без-пеки;

- здійснення планової та оперативної діяльності щодо забезпе-чення національної безпеки;

- участь у міжнародних системах безпеки5.

Вказані функції трансформуються у завдання, які згідно з чинним законодавством покладаються на відповідні органи державного управління.

Законом України «Про основи національної безпеки України» та Стратегією національної безпеки України, затвердженої Указом Президента України від 25 травня 2015 року №287/2015 визначено основні реальні та потенційні загрози національній безпеці України у різних сферах життєдіяльності.

На наше бачення, прокурор, як суб'єкт забезпечення націо-нальної безпеки, найбільш повно може реалізувати свої повнова-ження у сфері державної безпеки, зовнішньополітичній, воєнній, економічній та екологічній сферах, шляхом виконання функцій визначених у ст. 2 Закону України «Про прокуратуру» з метою за-хисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

У системі забезпечення національної безпеки прокуратуру України потрібно розглядати як спеціальний суб'єкт, тому що вона окрім загальних для всіх суб'єктів повноважень здійснює:

- організацію і процесуальне керівництво досудовим розсліду-ванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримі-нального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку відповідно до Конституції України;

- координацію діяльності правоохоронних органів у сфері протидії злочинності, перш за все у протидії організованій злочинності, корупції, які становлять реальну загрозу національній безпеці у сфері державної безпеки;

- функції уповноваженого (центрального) органу України щодо подачі запитів про міжнародну правову допомогу у кримінальному провадженні під час досудового розслідування та розгляд відповідних запитів іноземних компетентних органів;

- представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Так, відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України та ст. 25 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура здійснює ор-ганізацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, ви-рішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуко - вими діями органів правопорядку6.

Зміст цієї функції складає конкретна кримінально-процесуальна діяльність прокурора у відповідності із повноваженнями наданими йому Законом України «Про оперативно-розшукову діяльність» та Кримінальним процесуальним кодексом України по боротьбі зі зло-чинами проти основ національної безпеки України, терористичного спрямування, організованої злочинної діяльності, корупції тощо.

Слушною є думка І. Козякова, що діяльність прокуратури, і пе-редусім у темпоральному аспекті повинна збігатися з діяльністю інших органів системи забезпечення національної безпеки7.

Однак, слід зазначити, що на відміну інших правоохоронних ор-ганів, які в рамках здійснення оперативно-розшукової, контррозвіду - вальної та розвідувальної діяльності виявляють, запобігають і нейтралізують реальні та потенційні загрози національним інтересам, у тому числі запобігають розвідувально-підривній діяльності спец-служб іноземних держав та окремих громадян направленої проти основ національної безпеки, органи прокуратури діючи в рамках кри-мінального процесуального законодавства реагують виключно на ре-альні загрози вчинення злочинів та уже вчинені кримінальні правопорушення.

Особлива роль прокуратури в забезпечені національної безпеки полягає в підвищенні рівня координації діяльності правоохоронних органів у сфері протидії організованій злочинності, що згідно ст. 8 Закону України «Про основи національної безпеки України» є одним із основних напрямків державної політики з питань національної без-пеки України у сфері державної безпеки.

Однак безпосередньо координувати діяльність правоохоронних органів відповідного рівня у сфері протидії злочинності уповноважені лише Генеральний прокурор України, керівники регіональних та міс-цевих прокуратур, їх перші заступники та заступники згідно із роз-поділом обов'язків (ч. 2 ст. 25 Закону України «Про прокуратуру»).

На нашу думку з метою підвищення ефективності діяльності про-курорів, реального впливу на покращання стану протидії злочинності та корупції доцільно в структурі Генеральної прокуратури України та регіональних прокуратур створити спеціальні самостійні підрозділи по координації діяльності правоохоронних органів.

Закон України «Про прокуратуру» визначає чотири форми здій-снення прокурором координаційних повноважень: у виді проведення спільних нарад, створення міжвідомчих робочих груп, а також про-ведення узгоджених заходів, здійснення аналітичної діяльності.

Водночас загальний порядок організації роботи з координації діяльності правоохоронних органів, взаємодії органів прокуратури із суб'єктами протидії злочинності визначається наказом Генерального прокурора України від 16.01.2013 №1/1 гн та Положенням про коор-динацію діяльності правоохоронних органів у сфері протидії злочин-ності та корупції, затвердженим спільним наказом Генеральної прокуратури, Міністерства внутрішніх справ, Служби безпеки, Міні-стерства оборони, Міністерства доходів і зборів, Державної пенітен-ціарної служби та адміністрації Державної прикордонної служби від 11 лютого 2013 року №5/132/21/4/84/82/ ОД-13/1. Зокрема вказаним Положенням у п. 4 деталізовано форми такої координації.

Вважаємо, що зазначені Наказ та Положення є застарілими, не відповідають вимогам часу, не узгоджуються з вимогами ст. 8 вищев-казаного Закону і потребують негайних змін.

Діяльність органів прокуратури щодо забезпечення національної безпеки в контексті захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави повинна здійснюватися з урахуванням основ-них напрямів державної політики з питань національної безпеки.

Основним напрямом державної політики з питань національної безпеки у зовнішньополітичні сфері відповідно до ст. 8 Закону є, у тому числі: участь у заходах щодо боротьби з міжнародними органі-зованими злочинними угрупованнями та міжнародним тероризмом, протидія поширенню ядерної та іншої зброї масового ураження і за-собів її доставки; посилення координації діяльності правоохоронних, розвідувальних і контррозвідувальних органів для боротьби з органі-зованою злочинністю та наркобізнесом.

Прокуратура України відповідно до своїх повноважень не тільки здійснює процесуальне керівництво та в окремих випадках досудове розслідування у кримінальних провадженнях вищезазначеної катего-рії злочинів, але згідно з ч. 2 ст. 2 Закону України «Про прокуратуру» та розділу IX Кримінального процесуального кодексу України прово-дить міжнародне співробітництво і надає правову допомогу право-охоронним органам зарубіжних держав та міжнародним судовим установам під час кримінального провадження.

Зокрема, ст. 545 КПК України визначено, що виключно Гене-ральна прокуратура України звертається із запитами про міжнародну правову допомогу у кримінальному провадженні під час досудового розслідування та розглядає відповідні запити іноземних компетентних органів тобто здійснює функції центрального органу України.

Також на даний час Міжнародним Судом Організації Об'єднаних Націй розглядається позов України до Російської Федерації щодо порушення Росією Міжнародної конвенції про боротьбу з фінансуванням тероризму від 9 грудня 1999 року, яка ратифікована обома країнами у 2002 році.

Чинним законодавством обов'язок захисту прав та інтересів нашої держави під час вирішення міжнародних спорів за участю України та інших суб'єктів міжнародного права покладено на Міні-стерство закордонних справ України, однак процес зібрання доказів не може бути ефективним без участі органів прокуратури, які розслі-дують кримінальні провадження та здійснюють процесуальне керів-ництво досудовим розслідуванням у справах про злочини, вчинені в зоні АТО. Адже в багатьох випадках виключно в рамках КПК України можна зібрати належну та допустиму доказову базу.

Органічним складовим компонентом національної безпеки є еко-логічна безпека.

Загрозливі наслідки аварії на Чорнобильській АЕС, катастро-фічне забруднення повітря, води та ґрунту, масштабне знищення лісів, протиправне видобування бурштину, нераціональне природокористування далеко не повний перелік негативних чинників, які створюють загрозу національній безпеці України в екологічній сфері.

Водночас відповідно до аналітично-статистичних матеріалів Ге-неральної прокуратури України про стан законності та протидії зло-чинності за 3 місяці 2017 року у сфері довкілля зареєстровано 1353 кримінальних правопорушень, до суду з обвинувальним актом на-правлено 131 провадження, за результатами представницької діяль-ності задоволено 101 позов на суму 15,9 млн. грн. Рівень реального виконання на цьому напрямі становить лише 18,8%, що свідчить про недостатню роботу органів прокуратури з огляду на критичний стан довкілля в нашій державі.

На наше бачення лише комплексний підхід щодо застосування прокурором передбачених кримінально-правових заходів, а також представницька діяльність прокурора сприятимуть своєчасному реа-гуванню на порушення природоохоронного законодавства, вжиття заходів щодо їх усунення, відшкодування збитків, притягнення винних осіб до відповідальності.

Реалізація прокуратурою України, як суб'єктом забезпечення на-ціональної безпеки, що наділений державно-владними повноважен-нями основних функцій можлива у формі як застосування норм права так й в правоохоронній сфері і її характерні такі специфічні ознаки: застосування функцій здійснюється в чітко визначних законом про-цесуальних формах; державно-владний характер прийнятих проце-суальних рішень, які обов'язкові до виконання, (в певних випадках після підтвердження судом), а в разі необхідності забезпечуються примусовою силою держави; видання правозастосовного акта, у якому знаходить своє закріплення рішення компетентного органу.

Визначаючи місце та роль прокуратури в системі органів забезпечення національної безпеки, можна погодитись з позицією І. Ко - зякова, що враховуючи інтегруючу роль права в процесі регулювання відносин забезпечення національної безпеки, прокуратура посідає окреме, самостійне й водночас системооб'єднуюче місце8.

Підсумовуючи, можна відмітити, що прокуратура України в сучасних умовах виконує ключову роль у забезпечені національної безпеки країни. Однак для ефективного захисту життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави та адекватного і своєчасного реагування на виклики та загрози національній безпеці необхідним є подальше вдосконалення законодавства.

Можна підтримати позицію В.А. Ліпкана, що національна безпека, будучи системним явищем не може розглядатися в межах одного закону, вона має створювати засади до побудови відповідних інститутів права як адекватних засобів регулювання функціонування складних систем9.

Отже, поряд з базовим законом важливо розробити пакети нормативно правових актів і політико-правових документів з окремих видів загроз національній безпеці і в окремих сферах діяльності, в яких чітко прописати повноваження прокурора.

На нашу думку, доцільно в Законі України «Про прокуратуру» передбачити норму щодо повноважень прокурора в системі забезпечення національної безпеки України та надати Генеральному прокурору право законодавчої ініціативи для забезпечення ініціювання і проведення необхідних реформ у правоохоронній сфері, що відповідатиме вимогам ст. 8 Закону України «Про основи національної безпеки України».

Спеціальним видом діяльності у сфері забезпечення державної безпеки є контррозвідувальна діяльність, яка проводиться підрозділами та співробітниками Служби Безпеки України.

Відповідно до пункту 6 ч. 2 ст. 7 Закону України «Про контрроз - відувальну діяльність» нагляд за додержанням законів під час проведення контррозвідувальної діяльності, здійснюється лише Генеральним прокурором, виконувачем його обов'язків або уповноваженими наказом Генерального прокурора його заступниками. Водночас конкретних повноважень прокурора щодо здійснення такого нагляду та відповідного структурного підрозділу Законом не передбачено.

Для покращення ефективності прокурорського нагляду за додержанням законів під час проведення контррозвідувальної діяльності на наше бачення, слід законодавчо розширити перелік посадових осіб Генеральної прокуратури України, які будуть його здійснювати, та надати прокурору окремі повноваження, передбачені ст. 14 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» і щодо контррозвідувальної діяльності. У подальшому, після прийняття запропонованих змін до законодавства доцільно запровадити у структурі Генеральної прокуратури відповідний підрозділ, працівники якого будуть здійснювати нагляд на зазначеному напрямі.

Література

право прокуратура національний безпека

1. Конституція України: прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року. URL: http://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/254к/96-вр.

2. Про основи національної безпеки України: Закон України від 19 червня 2003 року №964-IV. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/964-15.

3. Ліпкан В.І. Національна безпека України: навч. посіб. Київ: КНТ. 2009. - С. 63.

4. Косюта М.В. Проблеми та шляхи розвитку прокуратури України в умовах побудови демократичної правової держави: автореф. дис…. д-ра юрид. наук: 12.00.10; Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого. Харків, 2002. С. 8.

5. Національна безпека України: навчн посібн. / авт. кол.: Н.Р. Нижник, Г.П. Ситник, В.Т. Білоус. Киав: Преса України. 2000. С. 149.

6. Про прокуратуру: Закон України від 14 жовтня 2014 року №1697 - VII. URL: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1697-18.

7. Козяков І.М. Прокуратура в системі забезпечення національної безпеки // Реформування органів прокуратури України: проблеми і перспективи. Матеріали міжнародної науково - практичної конференції (2-3 жовтня 2006 року): зб. матер. Київ: Академія прокуратури України, 2006. С. 77.

8. Там само. С. 76.

9. Ліпкан В.І. Цит. праця. С. 147.

Размещено на Allbest.ru