Адміністративно-правове регулювання відповідальності посадових осіб в умовах адміністративної реформи в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міністерство внутрішніх справ України

Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ПОСАДОВИХ ОСІБ В УМОВАХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ РЕФОРМИ В УКРАЇНІ

Онищенко Богдан Петрович

Дніпропетровськ 2014

АНОТАЦІЯ

адміністративний відповідальність посадовий особа

Адміністративно-правове регулювання відповідальності посадових осіб в умовах адміністративної реформи в Україні

Онищенко Б.П. На правах рукопису

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук зі спеціальності 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ МВС України, Дніпропетровськ, 2014.

Дисертація присвячена дослідженню адміністративно-правового регулювання діяльності посадових осіб в умовах адміністративної реформи в Україні.

На підставі аналізу процесів реалізації адміністративної реформи як системної категорії із застосуванням комплексної теоретико-управлінської методології досліджено правову природу, зміст і правові підстави здійснення адміністративної реформи в Україні, проаналізовано сутність правового регулювання відповідальності посадових осіб у цих умовах, розглянуто особливості правового забезпечення відповідальності посадових осіб під час реалізації реформ в Україні.

Удосконалено понятійно-категоріальний апарат у сфері протидії порушенням законодавства посадовими особами органів державної влади, зокрема такі поняття, як «посадова особа», «відповідальність за порушення адміністративного законодавства», «спеціальний суб'єкт правопорушення» тощо.

Проаналізовано зарубіжний досвід здійснення реформ в органах влади та сформульовано передумови і пріоритети його запозичення для вітчизняного законодавства.

Сформульовано низку конкретних пропозицій та рекомендацій щодо вдосконалення чинного законодавства України, яке регулює відносини у сфері відповідальності посадових осіб.

Ключові слова: адміністративна реформа, адміністративно-правове регулювання, адміністративна відповідальність, посадова особа, суб'єкт правопорушення.

АННОТАЦИЯ

Административно-правовое регулирование ответственности должностных лиц в условиях административной реформы в Украине

Онищенко Б.П. - На правах рукописи

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс, финансовое право, информационное право. - Днепропетровский государственный университет внутренних дел МВД Украины, Днепропетровск, 2014.

Диссертация посвящена исследованию административно-правового регулирования деятельности должностных лиц в условиях административной реформы в Украине.

На основе анализа процессов реализации административной реформы как системной категории с применением комплексной теоретико-управленческой методологии раскрыто правовую природу, содержание и правовые основания осуществления административной реформы в Украине, проанализированы сущность правового регулирования ответственности должностных лиц в этих условиях, рассмотрены особенности правового обеспечения ответственности должностных лиц в условиях реализации реформ в Украине.

Усовершенствован понятийно-категориальный аппарат в сфере противодействия нарушениям законодательства должностными лицами органов государственной власти, в частности такие понятия, как «должностное лицо», «ответственность за нарушение административного законодательства», «специальный субъект правонарушения» и т.д.

Проанализированы конкретные причины замедления темпов реализации Концепции административной реформы в Украине, раскрыты основные цели осуществления административной реформы на современном этапе, через призму ответственности должностных лиц органов государственной власти проанализированы виды юридической ответственности, основное внимание уделено административной ответственности должностных лиц. В дискуссионной плоскости рассмотрены такие виды ответственности, как политическая и моральная, раскрыто их значение для деятельности должностного лица органов государственной власти.

Предложено принятие Закона Украины «Об административных услугах» и Административно-процедурного кодекса, обосновано предложение о внесении изменений в Закон Украины «О прокуратуре» и ряд других нормативно-правовых актов, а также об установлении правовой ответственности за причинение морального ущерба в процессе административного реформирования.

Акцентировано на адаптации отечественной государственной административной системы к стандартам Европейского Союза, рассмотрен вопрос о соотношении административной и муниципальной реформ, наведена классификация форм реализации решений по вопросам административной реформы.

Проанализирован зарубежный опыт проведения реформ в органах власти и сформулированы предпосылки и приоритеты его заимствования для отечественного законодательства.

Сформулированы конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства Украины, регулирующего ответственность должностных лиц.

Ключевые слова: административная реформа, административно-правовое регулирование, административная ответственность, должностное лицо, субъект правонарушения.

SUMMARY

Administrative regulation of officials' responsibility during administrative reform in Ukraine

Onyshchenko B.P. - The manuscript

The thesis is for the degree of candidate of legal sciences, specialty 12.00.07 - Administrative Law and Procedure; Financial Law; Informational Law. - The Dnipropetrovs'k State University of Internal Affairs of the Ministry of Internal Affairs of Ukraine, Dnipropetrovs'k, 2014.

The thesis deals with the administrative and legal regulation of public officials' responsibility in administrative reform in Ukraine.

Based on the analysis of processes of administrative reform as system categories using the integrated theoretical and managerial methodology The legal nature, content and legal basis of administrative reform in Ukraine, analyzes the nature of legal regulation of responsibility of officials in such circumstances, the peculiarities of the legal liability of officers under the implementation of reforms in Ukraine.

The author has improved conceptual and categorical apparatus in combating violations of the law by officials of the state, including such concepts as "official", "responsible for the violation of administrative law", "special subject of the offense," and so on.

There is the analysis of foreign experience of reform in government and formulated assumptions and priorities of its loans to domestic legislation.

The author has formulated a number of specific proposals and recommendations to improve the current legislation of Ukraine regulating relations in the sphere of responsibility of officials.

Keywords: administrative-legal reform, administrative regulation, administrative responsibility, official, subject of offense

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Дніпропетровському державному університеті внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України.

Науковий керівник кандидат юридичних наук, доцент Калаянова Любов Вікторівна, Одеський національний морський університет, доцент кафедри кримінального та адміністративного права

Офіційні опоненти

доктор юридичних наук Теремецький Владислав Іванович, Харківський національний університет внутрішніх справ, професор кафедри цивільного права та процесу факультету права та масових комунікацій;

кандидат юридичних наук, доцент Дубинський Олег Юрійович, Національний університет кораблебудування імені адмірала Макарова, завідувач кафедри правознавства.

Захист відбудеться на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 08.727.02 Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ за адресою: 49000, м. Дніпропетровськ, проспект Гагаріна, 26.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ за адресою: м. Дніпропетровськ, проспект Гагаріна, 26.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради В. С. Березняк

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Становлення будь-якої сучасної правової держави зумовлює постійний розвиток її законодавства, вдосконалення діяльності державних органів, формування активного громадянського суспільства. Це засвідчує аналіз законотворення більшості західних демократій, які з метою підвищення ефективності державного управління у сфері послуг, що надаються органами влади, здійснили адміністративні реформи. Саме ті країни, які цілеспрямовано і планово здійснили зазначену реформу, сьогодні є флагманами не тільки в економічному плані - на них рівняються навіть країни так званої сталої демократії.

Події, що останнім часом відбулися в нашій державі, внесли суттєві зміни у пріоритети державної політики в різних сферах суспільного та політичного життя - від принципів формування органів місцевого самоврядування до стратегії реформування Збройних сил України. У свою чергу, все це вимагає не тільки проведення кардинальних та швидких реформ, а й реформування механізму притягнення до відповідальності за неналежне їх проведення, адже, як свідчить практика, значна кількість реформ може мати значні труднощі в реалізації у зв'язку з низкою негативних чинників: неефективний бюрократичний апарат, значний рівень корупції, невідповідність чиновників своїм займаним посадам, небажання посадових осіб органів публічної влади реагувати на виклики сучасності, підвищувати ефективність діяльності підпорядкованих підрозділів тощо. Одним із її аспектів є адміністративна відповідальність посадових осіб, застосування якої в комплексі з іншими видами юридичної відповідальності дозволить ефективно та якісно впливати на перебіг проведення адміністративної реформи в Україні.

У цьому сенсі важливого значення набуває дослідження адміністративно-правового регулювання адміністративної відповідальності посадових осіб в умовах адміністративної реформи, що в підсумку дозволить найбільш повно розкрити обраний напрямок дослідження.

Питанням сутності адміністративної відповідальності у цілому та відповідальності посадових осіб, зокрема, присвячено праці С. Алексєєва, М. Бурбики, О. Гавриленко, О. Гетманець, І. Голосніченка, С. Гончарука, Ю. Денисова, Є. Додіна, Р. Калюжного, А. Клюшніченка, Л. Коваля, Ю. Козлова, Т. Коломоєць, В. Колпакова, А. Куліша, І. Лугового, Д. Лук'янця, В. Маклакова, А. Манжули, В. Манохіна, В. Марчука, О. Миколенка, В. Олефіра, В. Опришка, Д. Приймаченка, І. Самощенка, М. Студенікіної, В. Сущенка, Ю. Тихомирова, І. Шопіної, О. Якуби та ін.

Поряд з цим окремі питання реалізації адміністративної реформи в Україні досліджували такі вітчизняні вчені, як В. Авер'янов, О. Андрійко, О. Бандурка, Ю. Битяк, В. Білоус, І. Голосніченко, Н. Гутарева, Є. Додін, В. Ільяшенко, В. Кампо, Р. Калюжний, В. Колпаков, А. Комзюк, В. Копєйчиков, В. Кравченко, О. Крупчан, Є. Кубко, Є. Курінний, В. Марчук, О. Негодченко, Н. Нижник, В. Опришко, П. Пацурківський, О. Петришин, В. Пєтков, М. Пухтинський, О. Рябченко, А. Селіванов, В. Сіренко, О. Фрицький, В. Цвєтков, В. Шамрай, В. Шаповал, Ю. Шемшученко, В. Шкарупа, М. Якимчук та ін.

Разом з тим проблеми адміністративно-правового регулювання відповідальності посадових осіб в умовах адміністративної реформи в адміністративно-правовій науці на монографічному рівні не вивчалися; в існуючих працях науковців ці аспекти досліджувались фрагментарно або в рамках ширшої проблематики, що зумовлює актуальність обраної теми.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана відповідно до Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2011-2015 рр., затверджених Постановою загальних зборів Національної академії правових наук України від 24.09.2010 № 14-10 із змінами, внесеними згідно з Постановою загальних зборів Національної академії правових наук України від 05.03.2012 № 4-12, та у межах загальноуніверситетської наукової теми «Актуальні проблеми державотворення, правотворення та правозастосування» (державний реєстраційний номер 0112U003550), затвердженої 28.05.2012 р.

Тема дисертації затверджена Вченою радою Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ 22 грудня 2011 р. (протокол № 4).

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у з'ясуванні особливостей адміністративно-правового регулювання адміністративної відповідальності посадових осіб в умовах адміністративної реформи та розроблення науково обґрунтованих пропозицій і рекомендацій щодо вдосконалення чинного законодавства України у цій сфері.

Досягнення визначеної мети зумовило виконання таких основних задач:

- розкрити основні напрямки проведення адміністративно-правової реформи в Україні в сучасних умовах;

- охарактеризувати види відповідальності посадових осіб;

- визначити особливості правового статусу посадових осіб під час реалізації адміністративної реформи в державі;

- розкрити сутність підвищення персональної відповідальності посадових осіб за якість виконання рішень в умовах адміністративної реформи в Україні;

- надати характеристику адміністративно-правового регулювання ефективності діяльності посадових осіб;

- здійснити науковий аналіз законодавства Європейського Союзу щодо застосування заходів юридичної відповідальності посадових осіб;

- запропонувати напрями вдосконалення діяльності та підвищення персональної відповідальності посадових осіб в умовах адміністративної реформи.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини юридичної відповідальності посадових осіб в умовах адміністративної реформи в Україні.

Предметом дослідження є адміністративно-правове регулювання відповідальності посадових осіб в умовах адміністративної реформи в Україні

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є діалектико-матеріалістичний метод пізнання дійсності. У процесі роботи над дисертаційним дослідженням застосовувались як загальнонаукові, так і практично-прикладні методи наукового пізнання. Так, історично-правовий метод використовувався у процесі дослідження правової природи та змісту адміністративної реформи в Україні та в Центральноєвропейських країнах (підрозділи 1.1, 3.1); порівняльно-правовий метод - у процесі аналізу норм чинного законодавства України та держав Центральної Європи, а також положень міжнародно-правових актів (підрозділи 1.1, 2.1, 3.1); логіко-семантичний метод - для поглиблення розуміння понятійного апарату дисертації (підрозділи 1.1, 1.2, 2.2, 2.3, 3.2). Застосування методу системного аналізу надало змогу розкрити зміст та види відповідальності посадових осіб, дослідити правові норми, якими регламентовано підвищення персональної відповідальності посадових осіб, а також надати пропозиції щодо підвищення персональної відповідальності посадових осіб в умовах адміністративної реформи (підрозділи 1.2, 2.1, 2.2, 3.2, 3.3). Системно-структурний метод використовувався під час аналізу організаційних і тактичних основ діяльності компетентних суб'єктів у сфері застосування адміністративних стягнень за порушення посадовими особами чинного законодавства (підрозділи 2.1, 2.2, 3.2); статистичний - для збору, вивчення та аналізу статистичних даних щодо притягнення до адміністративної відповідальності посадових осіб за порушення законодавства (розділи 2-3); логіко-нормативний метод - при формулюванні пропозицій стосовно внесення змін та доповнень до чинного законодавства з метою забезпечення посилення відповідальності посадових осіб (підрозділи 2.2, 2.3, 3.2).

Нормативною основою дослідження є Конституція України, закони України, акти Президента України та Кабінету Міністрів України, нормативно-правові акти вищих органів державної влади й управління України, окремі документи міжнародно-правового характеру країн Центральної Європи, що стосуються питань адміністративно-правового регулювання відповідальності органів посадових осіб у період проведення адміністративної реформи в державі.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є одним із перших комплексних монографічних досліджень у сфері адміністративно-правового регулювання відповідальності посадових осіб в умовах адміністративної реформи. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку положень, що характеризуються науковою новизною і мають важливе теоретичне та практичне значення, зокрема:

уперше:

- запропоновано класифікацію суб'єктів протидії правопорушенням, що вчиняються посадовими особами, де основним критерієм розмежування обрано рівень компетентності: до першого рівня належать органи й установи, які безпосередньо визначені у чинному законодавстві та для яких ця функція є однією з провідних у їхній діяльності; до другого рівня - працівники органів та установ, які відповідно до своєї діяльності можуть фіксувати факти правопорушень у службовій діяльності посадових осіб державних органів; до третього рівня запропоновано віднести неурядові організації, діяльність яких спрямована на захист прав і свобод людини;

- обґрунтовано необхідність прийняття Закону України «Про відповідальність посадових осіб», у якому б визначалися підстави виникнення особистої відповідальності посадових осіб, види відповідальності; межі відповідальності посадових осіб за результати їхньої діяльності;

- запропоновано посилити рівень дисциплінарних стягнень шляхом конкретного визначення видів відповідальності у статті 53 «Види та порядок застосування дисциплінарних стягнень» Закону України «Про державну службу» та вилучення з цієї статті бланкетних норм;

удосконалено:

- понятійно-категоріальний апарат у сфері відповідальності посадових осіб за порушення чинного законодавства, що регламентує їх службову діяльність, зокрема досліджено такі поняття, як: «відповідальність посадових осіб за прийняття рішень», «особливості запобігання прийняттю незаконних актів управління з питань удосконалення управління», «особливості морально-етичної відповідальності посадових осіб апарату державного управління», «особливості відповідальності посадових осіб в умовах проведення адміністративної реформи» тощо;

- теоретичні та практичні положення адаптації державної адміністративної системи до стандартів країн Центральної Європи, зокрема досліджено досвід зарубіжних держав щодо особистої відповідальності посадових осіб. Зазначено, що реалізація європейського вектора зовнішньої політики України вимагає трансформації адміністративного апарату нашої держави. Зокрема, запропоновано правове закріплення принципу політичного нейтралітету діяльності посадових осіб;

дістало подальшого розвитку:

- теоретичні положення про юридичний склад адміністративних правопорушень, передбачених низкою статей КУпАП, у яких міститься кваліфікація складів проступків посадових осіб органів державного управління, проаналізовано елементи складів зазначених проступків, факультативні ознаки об'єктивної сторони та особливості об'єктів;

- обґрунтування здійснення в межах адміністративної реформи державної служби, зважаючи на те, що вона є її органічною складовою. Це є цілісною системою становлення адміністративно-правового статусу посадових осіб, розмежування повноважень службових і посадових осіб, притягнення їх до адміністративної відповідальності за вчинені ними посадові правопорушення;

- пропозиції щодо необхідності розробки морально-етичного кодексу поведінки посадових осіб апарату державного управління з метою підвищення персональної відповідальності посадових осіб органів державної влади за прийняті рішення та порушення чинного законодавства.

Практичне значення одержаних результатів. Отримані у процесі дисертаційного дослідження результати можуть бути використані у:

- правотворчості - результатом дослідження є розробка пропозиції щодо внесення змін до нормативно-правових актів, що регламентують правове забезпечення діяльності та відповідальності посадових осіб в умовах адміністративної реформи;

- правозастосовній діяльності - теоретичні положення, висновки та рекомендації можуть застосовуватися контролюючими, правоохоронними й іншими державними органами під час забезпечення реалізації адміністративної реформи в Україні (акт впровадження Головного управління юстиції в Кіровоградській області від 22.09.2014);

- науково-дослідній роботі - у сфері вивчення адміністративного права та проблем реформування законодавства України (акт впровадження Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ від 22.04.2014);

- навчальному процесі - під час викладення курсу «Адміністративне право» у вищих і спеціальних юридичних освітніх закладах, а також при підготовці підручників і навчальних посібників (акти впровадження Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ від 21.05.2014 та Кіровоградського державного педагогічного університету ім. В. Винниченка від 07.10.2014).

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертаційного дослідження оприлюднено на науково-практичних конференціях: «Регіональні проблеми місцевого самоврядування» (Кіровоград, 2011), «Правові та економічні передумови участі суб'єктів публічного права у приватних відносинах: загальнодержавні та регіональні аспекти» (Кіровоград, 2011), «Актуальні правові та організаційні проблеми публічного управління та судочинства» (Кіровоград, 2013).

Публікації. Основні положення, висновки, пропозиції й рекомендації, викладені в дисертації, опубліковані у п'яти наукових статтях у фахових виданнях України та іноземних держав та у трьох тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, що включають сім підрозділів, висновків, списку використаних джерел і додатка. Загальний обсяг роботи становить 198 сторінок, з яких 166 сторінок основного тексту. Список використаних джерел складається із 225 найменувань і займає 24 сторінки, додаток викладено на 8 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, визначено його об'єкт, предмет, мету й задачі, методи дослідження, зв'язок із науковими програмами, планами, темами, розкрито наукову новизну і практичне значення одержаних результатів, подано відомості про публікації, зазначено форми апробації та впровадження здобутих результатів.

Розділ 1 «Адміністративно-правові засади відповідальності посадових осіб в умовах адміністративної реформи» складається з двох підрозділів та містить основні положення щодо проведення адміністративної реформи в Україні та визначення посадової особи як суб'єкта юридичної відповідальності.

У підрозділі 1.1 «Правова природа, зміст і правові підстави проведення адміністративно-правової реформи в Україні» розкрито сутність адміністративної реформи, її основну мету, правову природу та досвід її практичної реалізації в Україні.

Проаналізовано конкретні причини уповільнення темпів реалізації положень Концепції адміністративної реформи в Україні. Акцентовано, що адміністративну реформу в Україні слід оцінювати як принциповий, але наступний після формування громадянського суспільства крок у процесі трансформацій.

Визначено основну мету здійснення адміністративної реформи на сучасному етапі, яка полягає в удосконаленні державного управління шляхом усунення бюрократичних процедур, загальному підвищенні ефективності державного управління, розвиткові ринкової економіки й соціальної сфери, що сприятиме відновленню довіри суспільства й бізнесу до влади, підвищенню якості й соціальної відповідальності державних органів і посадових осіб, передусім в умовах ринкової економіки.

Зауважено, що особливості кожного етапу здійснення адміністративної реформи обумовлюють визначення пріоритетних напрямів та виконання специфічних завдань, реалізація яких вимагає відповідних правових підстав. Розкрито економічне, політичне та юридичне значення адміністративно-правового регулювання діяльності посадових осіб в умовах адміністративної реформи.

У підрозділі 1.2 «Посадова особа як суб'єкт юридичної відповідальності» проаналізовано відповідальність посадових осіб в аспекті підвищеної юридичної відповідальності, оскільки роль посадової особи органу державної влади в умовах здійснення адміністративної реформи пропорційно зростає. Зазначено, що перехід до нової адміністративної культури передбачає необхідність зміни відносин між громадянами і державою, встановлення стандартів якості роботи державних службовців, підвищення відповідальності за службові правопорушення, що зумовлено особливим статусом державного службовця.

Наголошено, що порушенню норм чинного законодавства повинен протистояти більш чіткий, детально розроблений і гласний механізм юридичної відповідальності посадових осіб, що позитивно впливатиме на якість державного управління, сприятиме створенню відповідних умов для повної реалізації громадянами України своїх конституційних прав і свобод. При цьому інститут відповідальності державних службовців повинен передбачати як засоби організаційно-владного характеру, так і економічні методи впливу.

Крізь призму відповідальності посадових осіб органів державної влади проаналізовано види юридичної відповідальності, де основну увагу приділено адміністративній відповідальності посадових осіб. При цьому зазначено, що до посадових осіб за адміністративні правопорушення застосовуються більш суворі штрафні санкції, ніж до громадян, що зумовлено правом цих осіб здійснювати юридичні дії владного характеру.

Окрім інших, у дискусійній площині розглянуто такі види відповідальності, як політична та моральна, яким приділено значну увагу, розкрито їх значення у діяльності посадової особи органів державної влади.

Внесено пропозицію щодо адаптації чинного законодавства у сфері відповідальності керівників до засад науки теорії права, що унеможливить практику притягнення до юридичної відповідальності осіб на підставі суб'єктивізму та одномоментних політичних інтересів, сприятиме універсалізації розуміння терміна «юридична відповідальність» та уніфікації цього поняття у правозастосовчій діяльності.

Обґрунтовано пропозицію щодо прийняття Закону України «Про відповідальність посадових осіб», який би визначав підстави виникнення особистої відповідальності посадових осіб; види відповідальності; межі відповідальності за результати їхньої діяльності.

Розділ 2 «Адміністративно-правове регулювання відповідальності посадових осіб» складається з трьох підрозділів, які стосуються характеристики правового статусу, регулювання відповідальності, підвищення персональної відповідальності та ефективності діяльності посадових осіб в умовах адміністративної реформи в Україні.

У підрозділі 2.1 «Особливості правового статусу та регулювання відповідальності посадових осіб в умовах адміністративної реформи в Україні» крізь призму правового статусу посадових осіб досліджено окремі аспекти нормативно-правового забезпечення їх відповідальності.

Запропоновано у механізмі реалізації реформ створити можливість виключення судової помилки відносно невинуватої особи у правотворчому процесі. З цією метою необхідно науково обґрунтувати класифікації видів і форм управлінсько-правової відповідальності за прийняття незаконних актів управління з питань реформи, що здійснюється в Україні, розширити перелік справ, у яких рішення про адміністративні й дисциплінарні примусові заходи повинні прийматися судовим органом. Зокрема, варто було б посилити ці заходи, аж до застосування видів стягнень, що мають репресивний характер.

Зазначено, що нормативно-правовому оформленню у сфері управління підлягають: 1) ставлення посадових осіб до своєї діяльності; 2) відносини серед керівників апарату; 3) стосунки керівників і підлеглих; 4) особисті якості управлінських працівників; 5) стосунки управлінських працівників з іншими службовцями й громадянами.

Запропоновано встановити правову відповідальність за заподіяння моральної шкоди у процесі адміністративного реформування, зокрема закріпити право громадян вимагати складання протоколу про факти тяганини, неправомірної поведінки з боку посадових осіб для забезпечення їм реальної можливості доведення цих фактів.

Обґрунтовано пропозицію про встановлення більш суворих видів дисциплінарних стягнень, що мають застосовуватися до державних службовців та регламентовані Законом України «Про державну службу», який набирає чинності 01 січня 2015 року.

Зауважено, що вдосконалення механізмів юридичної відповідальності й розвитку реформи сприяє посиленню правового впливу з акцентом на усвідомлене, добровільне виконання своїх обов'язків посадовими особами. Зроблено висновок, що на сьогодні нагальною є вимога наукової обґрунтованості, диференціації заходів і спеціалізації видів державного примусу як віддзеркалення внутрішніх процесів регулювання й посилення творчих основ в управлінській діяльності з адміністративного реформування. При цьому інститут юридичної відповідальності в управлінні характеризується тенденцією до розширення взаємодії правових і суспільних інститутів, активної участі громадських організацій і громадян у правовій діяльності.

У підрозділі 2.2 «Підвищення персональної відповідальності посадових осіб за якість виконання рішень в умовах адміністративної реформи в Україні» на підставі чинного та перспективного законодавства досліджено значення персональної відповідальності посадових осіб за якість виконання рішень в умовах адміністративної реформи в Україні, висвітлено основні проблеми, пов'язані з гальмуванням здійснення адміністративної реформи у нашій державі.

Запропоновано та обґрунтовано внесення змін до Закону України «Про адміністративні послуги», у якому необхідно врегулювати механізми взаємодії центрів надання публічних послуг з адміністративними органами, чітко визначити критерії, за якими встановлюється розмір плати за послуги, перелік платних послуг, що надаються органами державної влади та органами місцевого самоврядування, при цьому загальним правилом у визначенні переліку платних адміністративних послуг має стати принцип: якщо звернення за послугою є відповідно до законодавства безпосереднім обов'язком приватної особи, а не питанням її вибору, то така послуга має надаватися державою безкоштовно.

На підставі аналізу досвіду європейських країн (Угорщини, Франції, Великої Британії, Польщі, Німеччини, Нідерландів тощо) у сфері регламентації адміністративних процедур внесено пропозиції щодо прийняття спеціального кодифікованого акта - Адміністративно-процедурного кодексу, в якому мають бути визначені засади правової регламентації відносин між органами влади й місцевого самоврядування та фізичними і юридичними особами, підготовки, прийняття й оскарження індивідуальних адміністративних актів органів влади, місцевого самоврядування, рішень їх посадових осіб із питань реалізації прав, свобод, інтересів фізичних і юридичних осіб, що охороняються законом.

Охарактеризовано поняття «адміністративна послуга» в контексті підвищення персональної відповідальності посадових осіб органів державної влади в умовах реалізації адміністративної реформи, здійснено класифікацію органів державної влади за видами адміністративних послуг.

Зроблено висновок, що головною причиною неефективності здійснення комплексу заходів, передбачених адміністративною реформою, є відсутність реального правового механізму персональної відповідальності посадових осіб за виконання рішень із питань реформування. Розкрито низку проблем, вирішення яких дозволить прискорити процес проведення адміністративної реформи: відсутність взаємодії органів законодавчої та виконавчої влади; недосконалість реального контролю за діяльністю посадових осіб з боку суспільства; відсутність правового режиму постійного діалогу між посадовими особами, суспільством і громадянами; наявність підзаконного (а не основаного на законах), у тому числі й відомчого, регулювання питань здійснення адміністративної реформи в Україні; відсутність відповідальності у нормотворчій діяльності вищих органів влади; поширення корупції в органах державної влади тощо.

Встановлено, що однією з підстав підвищення персональної відповідальності посадових осіб за якість виконання рішень під час проведення реформ в Україні є розмежування компетенції й відповідальності посадових осіб на різних рівнях за прийняття рішень із питань здійснення реформи, що є основою оптимального поєднання регіональних і державних інтересів.

Акцентовано на питанні вирішення управлінських конфліктів та їх класифікації, здійсненої на підставі виокремлення причин цих конфліктів. Зокрема, розмежовано організаційно-управлінські, структурно-організаційні, функціонально-організаційні, особистісно-функціональні, ситуативно-управлінські конфлікти.

У підрозділі 2.3 «Адміністративно-правове регулювання ефективності діяльності посадових осіб» на підставі аналізу чинного законодавства та практики реалізації положень адміністративної реформи в Україні наведено конкретні пропозиції щодо вдосконалення діяльності посадових осіб, розкрито пріоритетні шляхи вдосконалення інституту адміністративної відповідальності посадових осіб в умовах здійснення адміністративної реформи.

Зазначено, що з прийняттям Загальних правил поведінки державних службовців було ліквідовано прогалину між абстрактними приписами законодавства, які є загальними принципами поведінки, та конкретними рекомендаціями і правилами поведінки у повсякденних ситуаціях.

Зауважено, що адміністративна реформа в Україні опинилася перед надзвичайно складним викликом, який являє собою, з одного боку, сформовану в минулому модель функціонування держави, а з іншого - систему цінностей і культурних взірців, яка її зміцнює та має дисфункціональний характер стосовно процесу побудови системи державного управління, яка ґрунтується на засадах відкритості, партнерства та суспільного діалогу, обслуговування громадян.

Наголошено на основних причинах та процесах, які не дозволяють повноцінно реалізувати мету та завдання Концепції адміністративної реформи в Україні: дублювання компетенцій центральних органів виконавчої влади; нечіткий розподіл компетенцій між державною адміністрацією та органами місцевого самоврядування; слабка розвиненість системи самоврядування; корупціогенна система заробітної плати; бюрократичне ставлення до прав громадян; зловживання службовим становищем; відсутність персональної відповідальності; кадрова політика, яка спирається на позапрофесійні критерії тощо.

Сформульовано тенденції у визначенні тієї системи, яка повинна сформуватися в Україні: чітка регламентація ролі та повноважень усіх гілок влади; зміцнення інституцій парламентаризму; надання інституції президентства надполітичного характеру; визначення меж сфер відповідальності у системі влади; децентралізація повноважень та відповідальності, особливо на рівні регіонів; зміцнення територіального самоврядування шляхом надання йому більших повноважень; реальне забезпечення незалежності, безсторонності та чесності судової влади.

Розділ 3 «Удосконалення та підвищення персональної відповідальності посадових осіб в умовах розвитку та реалізації адміністративної реформи» складається з двох підрозділів, у яких містяться основні положення щодо міжнародного досвіду та напрямів удосконалення персональної відповідальності посадових осіб в умовах адміністративної реформи в Україні.

У підрозділ 3.1 «Міжнародний досвід застосування інституту юридичної відповідальності посадових осіб» на підставі порівняльного аналізу законодавства провідних країн світу та досвіду практики реалізації реформування державного апарату внесено пропозиції щодо підвищення ефективності впровадження положень адміністративної реформи в Україні.

Застосування контент-аналізу надало змогу виділити аспекти, які становлять науковий і практичний інтерес з метою вдосконалення чинного законодавства у сфері забезпечення здійснення адміністративної реформи: проведення структурної адміністративної децентралізації паралельно з реформами місцевого самоврядування, що дозволить покращити координацію дій між центральними і місцевими органами влади, а також уникнути дублювання їхніх функцій (Угорщина); розширення субнаціональної автономії, скорочення функцій центрального уряду, послаблення ролі префектів та створення автономного регіонального рівня (Франція); запровадження центрів відповідальності, що разом із використанням сучасних методів бухгалтерського обліку дозволить подолати роздрібнене фінансове планування, збільшить «свободи управління» з меншим регулюванням і наглядом з боку вищих за ієрархією відомств (Великобританія); проведення швидкої реформи в три основних етапи: перший - запровадження місцевого самоврядування з відповідним розподілом повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування; другий - реформування центрального рівня виконавчої влади та державної служби; третій - зміна адміністративно-територіального поділу (Республіка Польща); законодавче закріплення принципу політичного нейтралітету стосовно діяльності державних службовців (США, Франція, Великобританія); здійснення заходів із запровадження інституту державних секретарів, що дозволить розмежувати функцій політики й адміністративного управління (Франція, Великобританія, Угорщина).

Розповсюджене в органах державної влади перевищення службових повноважень та неналежне виконання своїх обов'язків є загрозою національній безпеці, і проведення в державі адміністративної реформи повинно стати головним запобіжником таких проступків серед посадовців.

Проаналізовано досвід притягнення посадових осіб до відповідальності у таких державах, як Великобританія, Грузія, країнах Європи та США, Німеччині та Китаї. Основною формою покарання за корупційні діяння є заборона працювати в органах державної влади і втрата соціальних гарантій, які надає державна служба. Перед парламентом посадові особи несуть політичну відповідальність аж до відставки; перед судами - юридичну відповідальність. Згідно із законодавством, наприклад, Італії за злочини, вчинені при виконанні своїх обов'язків, міністри постають перед судом загальної юрисдикції.

Акцентовано на адаптації вітчизняної державної адміністративної системи до стандартів Європейського Союзу. Наголошено, що застосування досвіду інших країн щодо здійснення управлінських інновацій має відбуватися з урахуванням як національних традицій, так і національних інтересів.

У підрозділі 3.2 «Напрями вдосконалення діяльності та підвищення персональної відповідальності посадових осіб в умовах здійснення адміністративної реформи в Україні» визначено основні перспективні заходи щодо підвищення ефективності діяльності посадових осіб органів державної влади в умовах реалізації положень адміністративної реформи.

Здійснено аналіз необхідності коригування стратегії проведення адміністративної реформи та переходу до її нового етапу - реформування публічної адміністрації, її сутності та основної мети. Зазначається, що цей процес вимагає також реформування адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування.

Розглянуто питання про співвідношення адміністративної та муніципальної реформ. При цьому зазначається, що повна реалізація муніципальної реформи в Україні на сьогодні неможлива насамперед через остаточну несформованість інституту місцевого самоврядування.

Проаналізовано кадровий чинник як один із основних для реалізації адміністративної реформи в Україні, який, як свідчить практика здійснення адміністративної реформи, у вітчизняних реаліях є найслабшою ланкою процесу перетворень. З цих позицій ґрунтовно розглядається управління персоналом, під яким запропоновано розуміти цілеспрямовану діяльність керівного особового складу щодо розробки концепції, політики, стратегії, системи, структури, функцій, технології управління особовим складом та особливості персональної відповідальності посадових осіб. Охарактеризовано зміст управління персоналом, його основні цілі, напрями вдосконалення системи управління персоналом та відповідальність за свої дії, а також такі поняття, як «концепція управління персоналом», «стратегічне планування управління персоналом» тощо.

Визначено п'ять основних кроків на шляху до досягнення кінцевого результату ефективного управління особовим складом: 1) розробка й реалізація концепції управління персоналом органів державної влади; 2) розробка, відповідно до концепції; 3) реалізація стратегії управління персоналом; 4) удосконалення системи, структури, функцій і технологій управління персоналом; 5) підвищення персональної відповідальності посадових осіб.

Наведено підстави удосконалення діяльності посадових осіб в умовах здійснення адміністративної реформи: політичні та суспільні умови; організаційні умови, пов'язані зі змінами процесу управління; умови суспільної свідомості та культури, які пов'язані з розумінням понять держави, управління і демократії.

Здійснено класифікацію форм реалізації рішень з питань реформи: застосування, виконання й дотримання приписів; дотримання, використання (виконання), застосування.

Наголошено, що пріоритетним у характеристиці процесу вдосконалення організаційних засобів забезпечення відповідальності посадових осіб є питання про місце й роль управлінських правовідносин реформування, які являють собою самостійну форму здійснення приписів, що зазначаються в рішеннях з питань адміністративної реформи.

З урахуванням змісту правової реалізації механізму реформи здійснено класифікацію її методів: економічні, адміністративні (організаційні або розпорядницькі), правові, психологічні, соціально-психологічні, виховні, політико-виховні; одноосібний, колегіальний, колективний; загальні та спеціальні.

ВИСНОВКИ

У дисертаційній роботі наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукового завдання, що полягає у визначенні особливостей адміністративно-правового регулювання відповідальності посадових осіб в умовах реалізації адміністративної реформи в Україні. На підставі проведеного дослідження сформульовано ряд висновків, пропозицій та рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети. Основні з них такі:

1. Основними напрямками адміністративної реформи в Україні на сучасному етапі здійснення політичних, економічних та соціальних змін мають бути: формування нової системи влади на принципах верховенства права, відкритості і прозорості діяльності органів державної влади; рішуча та системна протидія корупції, передусім у вищих органах державної влади; проведення люстрації у всіх гілках влади з метою очищення їх від тих, хто зловживав владою, порушував конституційні права людини і громадянина. Розробка нового законодавства та формування розвиненої системи інститутів для ефективного функціонування державної влади є основним напрямом реформи. Йдеться про створення нових норм та інститутів не тільки в інвестиційній і соціальній сферах, але й у галузі управління адміністративною реформою. Процес розбудови правової держави в Україні вимагає зміни підходів до відносин між суспільством та державою, зокрема до питання про адміністративно-правове регулювання діяльності посадових осіб в умовах адміністративної реформи, їх відповідальність за невиконання обов'язків, які були покладені на них суспільством, та відшкодування шкоди, завданої державі.

2. Охарактеризовано види відповідальності посадових осіб та встановлено, що посадові особи як носії юридично-владних повноважень виступають спеціальним суб'єктом усіх видів юридичної відповідальності. Межі юридичної відповідальності такої групи службовців визначаються службовими повноваженнями, які закріплені у відповідних нормативно-правових актах. Із розширенням кількості виконуваних управлінських функцій зростає відповідальність за їх виконання. Запропоновано виокремити такі види відповідальності посадових осіб: конституційна, кримінальна, адміністративна, дисциплінарна, цивільна, політична та моральна. Наголошено на необхідності прийняття закону про відповідальність посадових осіб, що визначав би основні загальнонаціональні інтереси, критичні показники неефективності їх здійснення, підстави виникнення особистої відповідальності вищих посадових осіб; види відповідальності, механізми її реалізації; межі відповідальності посадових осіб за результати їхньої діяльності.

3. Визначено особливості правового статусу посадових осіб як суб'єктів відповідальності: законодавчий, нормативний та індивідуальний. Встановлено, що вдосконалення механізмів юридичної відповідальності й розвитку реформи сприяє посиленню правового впливу з акцентом на усвідомлене, добровільне виконання своїх обов'язків посадовими особами. Зроблено висновок, що на сьогодні нагальною є вимога наукової обґрунтованості, диференціації заходів і спеціалізації видів державного примусу. Обґрунтовано внесення змін до Закону України «Про державну службу», що набирає чинності 01 січня 2015 року, зокрема статтю 53 «Види та порядок застосування дисциплінарних стягнень» запропоновано викласти в такій редакції: «До службовців можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу: догана; попередження про неповну службову відповідність; затримка до одного року в присвоєнні чергового рангу або в призначенні на вищу посаду; звільнення з посади державної служби».

4. Розкрито сутність підвищення персональної відповідальності посадових осіб за якість виконання рішень в умовах адміністративної реформи в Україні та з'ясовано, що однією з підстав підвищення персональної відповідальності посадових осіб за якість виконання рішень під час проведення реформ в Україні є розмежування компетенції та відповідальності посадових осіб на різних рівнях за прийняття рішень із питань здійснення реформи, що є основою оптимального поєднання регіональних і державних інтересів. Досліджено значення персональної відповідальності посадових осіб за якість виконання рішень в умовах адміністративної реформи в Україні. Охарактеризовано дефініцію «адміністративна послуга» в контексті підвищення персональної відповідальності посадових осіб органів державної влади в умовах реалізації адміністративної реформи, здійснено класифікацію органів державної влади за видами адміністративних послуг. Зазначено, що головною причиною неефективності здійснення комплексу заходів, передбачених адміністративною реформою, є відсутність реального правового механізму персональної відповідальності посадових осіб за виконання рішень із питань реформування.

5. Адміністративно-правове регулювання ефективності діяльності посадових осіб - це заснована на нормах законодавства форма впливу на посадових осіб шляхом встановлення та застосування державними органами правил, спрямованих на забезпечення належних умов діяльності посадових осіб, що забезпечується можливістю застосування правових санкцій при порушенні зазначених правил. Визначено, що правила поведінки державних службовців (посадових осіб) ліквідували прогалину між абстрактними приписами законодавства, які є загальними принципами поведінки, та конкретними рекомендаціями і правилами поведінки у повсякденних ситуаціях. Цей документ, який має силу нормативно-правового акта, обов'язковий для виконання усіма посадовими особами, а також передбачає конкретні моделі поведінки посадової особи в ситуації, що може призвести до корупційних проявів та регламентує правила поведінки посадових осіб у цих ситуаціях. За порушення зазначених правил посадові особи будуть притягуватися до дисциплінарної відповідальності, якщо у цих діяннях не буде встановлено складу адміністративного проступку чи злочину.

6. Проаналізовано законодавство країни Європейського Союзу щодо застосування заходів юридичної відповідальності посадових осіб. Визначено аспекти, які становлять науковий і практичний інтерес, з метою вдосконалення чинного законодавства у сфері забезпечення здійснення адміністративної реформи: проведення структурної адміністративної децентралізації паралельно з реформами місцевого самоврядування, що дозволить покращити координацію дій між центральними і місцевими органами влади, а також уникнути дублювання їхніх функцій (Угорщина); розширення субнаціональної автономії, скорочення функцій центрального уряду, послаблення ролі префектів та створення автономного регіонального рівня (Франція); запровадження центрів відповідальності, що разом із використанням сучасних методів бухгалтерського обліку дозволить подолати роздрібнене фінансове планування, збільшить «свободи управління» з меншим регулюванням і наглядом з боку вищих за ієрархією відомств (Великобританія); проведення швидкої реформи в три основних етапи: перший - запровадження місцевого самоврядування з відповідним розподілом повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування; другий - реформування центрального рівня виконавчої влади та державної служби; третій - зміна адміністративно-територіального поділу (Республіка Польща); законодавче закріплення принципу політичного нейтралітету стосовно діяльності державних службовців (США, Франція, Великобританія); здійснення заходів із запровадження інституту державних секретарів, що дозволить розмежувати функції політики й адміністративного управління (Франція, Великобританія, Угорщина). Акцентовано на адаптації вітчизняної державної адміністративної системи до стандартів Європейського Союзу. Наголошено, що застосування досвіду інших країн щодо здійснення управлінських інновацій має відбуватися з урахуванням як національних традицій, так і національних інтересів.

7. Запропоновано напрями вдосконалення діяльності та підвищення персональної відповідальності посадових осіб в умовах адміністративної реформи: політичні та суспільні умови; організаційні умови, пов'язані з змінами процесів управління; умови суспільної свідомості та культури, які пов'язані з розумінням понять держави, управління й демократії. Класифіковано форми реалізації рішень з питань реформи: застосування, виконання й дотримання приписів; дотримання, використання (виконання), застосування. Наголошено, що пріоритетним у характеристиці процесу вдосконалення організаційних засобів забезпечення відповідальності посадових осіб є питання про місце й роль управлінських правовідносин реформування, які являють собою самостійну форму здійснення приписів, що зазначаються в рішеннях з питань адміністративної реформи. Здійснено аналіз необхідності коригування стратегії проведення адміністративної реформи та переходу до її нового етапу - реформування публічної адміністрації, її сутності та основної мети. Зазначається, що цей процес вимагає також реформування адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування. Визначено п'ять основних кроків на шляху до досягнення кінцевого результату ефективного управління особовим складом: розробка й реалізація концепції управління персоналом органів державної влади; розробка відповідно до концепції й реалізація стратегії управління персоналом; удосконалення системи, структури, функцій і технологій управління персоналом та підвищення персональної відповідальності посадових осіб.