Нормативно-правове забезпечення взаємодії у сфері охорони державного кордону України

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНИЙ АВІАЦІЙНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

НОРМАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ВЗАЄМОДІЇ У СФЕРІ ОХОРОНИ ДЕРЖАВНОГО КОРДОНУ УКРАЇНИ

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі конституційного і адміністративного права Юридичного інституту Національного авіаційного університету, Міністерство освіти і науки України.

Науковий керівник доктор юридичних наук, професор

Калюжний Ростислав Андрійович,

Національний авіаційний університет,

заступник директора з наукової роботи Юридичного інституту.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор

Грохольський Володимир Людвігович,

Одеський державний університет внутрішніх справ,

професор кафедри інформаційно-технічного забезпечення органів внутрішніх справ та спеціальної техніки;

кандидат юридичних наук, доцент

Хома Валерій Олександрович,

Державний науково-дослідний інститут митної справи,

заступник завідувача відділу наукових досліджень з правових питань митної справи.

Захист відбудеться «____» січня 2015 року о «____» годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.062.16 у Національному авіаційному університеті за адресою: 03058, м. Київ, пр. Космонавта Комарова, 1.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національного авіаційного університету за адресою: 03058, м. Київ, пр. Космонавта Комарова, 1.

Автореферат розісланий «23» грудня 2014 року.

Учений секретар

спеціалізованої вченої радиІ. М. Сопілко

Анотація

Кушнір І.П. Нормативно-правове забезпечення взаємодії у сфері охорони державного кордону України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національний авіаційний університет, Київ, 2014.

Дисертацію присвячено комплексному дослідженню нормативно-правового забезпечення взаємодії у сфері охорони державного кордону України, ролі у цьому Державної прикордонної служби України, компетентних органів публічної адміністрації та місцевого населення прикордонних регіонів. Проаналізовано етапи розвитку взаємодії у сфері охорони державного кордону та сучасний стан її нормативно-правового забезпечення. Визначено поняття, сутність та особливості взаємодії у сфері охорони державного кордону. Розглянуто повноваження органів публічної адміністрації щодо взаємодії у сфері охорони державного кордону, з'ясовано роль громадських формувань у цій сфері. Окрему увагу в роботі присвячено Державній прикордонній службі України, яка забезпечує координацію взаємодії. Досліджено досвід взаємодії у сфері охорони кордонів Європейського Союзу.

Сформульовані пропозиції щодо вдосконалення норм адміністративного законодавства, які врегульовують взаємодію у сфері охорони державного кордону, визначені шляхи упорядкування діяльності суб'єктів взаємодії.

Ключові слова: взаємодія, державний кордон, сфера охорони державного кордону, органи публічної адміністрації, прикордонний режим, координація, нормативно-правове забезпечення взаємодії, Державна прикордонна служба України.

Аннотация

Кушнир И.П. Нормативно-правовое обеспечение взаимодействия в сфере охраны государственной границы Украины. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Национальный авиационный университет, Киев, 2014.

Диссертация посвящена комплексному исследованию нормативно-правового обеспечения взаимодействия в сфере охраны государственной границы Украины, роли в этом Государственной пограничной службы Украины, компетентных органов публичной администрации и местного населения пограничных регионов. Проанализированы этапы развития взаимодействия в сфере охраны государственной границы Украины и современное нормативно-правовое ее обеспечение.

Определено понятие нормативно-правового обеспечения взаимодействия в сфере охраны государственной границы как система административно-правовых норм, которые определяют условия, направляют и гарантируют реализацию мер по упорядочению совместной деятельности (полномочия, координация, принятие совместных решений, осуществление совместных действий) компетентными субъектами в сфере охраны государственной границы Украины.

В работе исследованы понятия и сущность взаимодействия, координации взаимодействия, формы взаимодействия компетентных органов исполнительной власти и местного самоуправления в сфере охраны государственной границы, а также вопросы места и роли местного населения, контролированных пограничных районов в содействии органам охраны границы. Сформулированы уровни, на которых осуществляется взаимодействие органов исполнительной власти в сфере обеспечения безопасности государственных границ.

Исследование основано на современных подходах к обеспечению охраны государственной границы, которые обусловлены постоянным изменением угроз в сфере государственной границе. На современном этапе развития государства актуальными на границе стали угрозы, связанные с нелегальной миграцией, борьбой с терроризмом, незаконной переправкой наркотических веществ, которые несут по своей сути опасность всем современным странам, носят трансграничный характер. Аргументирована необходимость консолидации усилий государственных органов и органов местного самоуправления контролированных пограничных районов, конкретизация и четкое распределение полномочий, постоянное усовершенствование форм и методов взаимодействия в предупреждении и борьбе с правонарушениями, направленными на нарушение государственной границы и пограничного режима.

Исследован опыт Европейского Союза в организации и осуществлении взаимодействия правоохранительных органов в сфере охраны внутренних и внешних границ, свидетельствующий о том, что централизованное управление взаимодействием повышает ее эффективность. В Европейском Союзе таким органом есть FRONTEX, который предоставляет помощь в управлении границами и координирует совместные действия. Относительно Украины сделаны выводы о целесообразности развития интегрированного управления границами и создания единого центра по обеспечению межведомственного согласования вопросов и принятия решений в сфере поддержания безопасности государственных границ.

На основе произведенного анализа теоретических положений и действующих нормативно-правовых актов сформулированы теоретические и практические предложения, которые направлены на повышение эффективности взаимодействия в сфере охраны государственной границы через внесение изменений и дополнений в законодательные акты, с учетом положительного опыта в этой сфере Европейского Союза.

Ключевые слова: взаимодействие, государственная граница, сфера охраны государственной границы, органы публичной администрации, пограничный режим, координация, нормативно-правовое обеспечение взаимодействия, Государственная пограничная служба Украины.

кордон правопорядок законодавство адміністративний

Summary

Kushnir I.P. Regulatory support of cooperation in the field of Ukrainian state border security. - Manuscript.

Dissertation for obtaining scientific degree in the legal specialty 12.00.07 - administrative law and procedure; financial law; informational law. - The National aviation university, Kyiv, 2014.

The dissertation is devoted to the comprehensive research of the regulatory support of cooperation in the field of Ukrainian state border security, the role of the State Border Guard Service of Ukraine, competent public administration authorities and local population in border regions therein. Stages of cooperation development in the sphere of state border security and the current state of its legal support have been analyzed. The concept, essence and peculiarities of cooperation in the field of border protection have been scrutinized. The powers of public administration authorities as to the cooperation in the sphere of border protection have been scrutinized; the role of community guarding teams in this area has been determined. Special attention is paid to the State Border Guard Service of Ukraine which is responsible for providing coordination of cooperation. The cooperation experience in the sphere of the EU border protection has been studied.

The suggestions on improvement of the administrative law dealing with cooperation in the area of state border security have been provided; the ways of streamlining cooperation subjects' activities have been determined.

Keywords: cooperation; state border, sphere of state border security, public administration authorities, border regime, coordination, regulatory support of cooperation, the State Border Guard Service of Ukraine.

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Взаємодія органів державної влади у сфері охорони державного кордону зумовлена тими загрозами, що пов'язані із забезпеченням територіальної цілісності держави, з нелегальною міграцією, боротьбою з тероризмом, незаконним переправленням наркотичних речовин, що загрожують усім сучасним країнам і мають транскордонний характер. Зокрема, останні події в 2014 році підкреслили важливість зосередження спільних зусиль державних органів влади та населення щодо забезпечення цілісності й безпеки державного кордону України.

Відповідно до статистичних даних кількість осіб, що перетнули державний кордон України за 2013 рік, склала 92,2 млн осіб, затримано за незаконне перетинання державного кордону 4,29 млн осіб, усього затримано нелегальних мігрантів 1 759 млн осіб, відмовлено в пропуску через державний кордон іноземцям - потенційним нелегальним мігрантам 6 026 особам. Це свідчить про великі потоки осіб, що постійно прямують через державний кордон та необхідність зосередження всіх зусиль держави, у першу чергу державних органів влади, на забезпечення виконання вимог законодавства з прикордонних питань, попередження та виявлення фактів незаконної діяльності на державному кордоні України, які заподіюють шкоду національним, економічним, екологічним та іншим інтересам нашої держави.

З огляду на прагнення України набути членство в Європейському Союзі і розвинути плідну з ним співпрацю, зокрема у сфері прикордонної безпеки, одним із напрямків розвитку, визначених Концепцією розвитку Державної прикордонної служби України на період до 2015 року, є створення сучасної прикордонної служби європейського типу з інтегрованою системою охорони державного кордону та суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні. Очікуваним результатом реалізації цієї Концепції є вдосконалення співробітництва Державної прикордонної служби України з правоохоронними органами, іншими державними органами й органами місцевого самоврядування.

Наразі співпраця України з прикордонними відомствами суміжних держав вийшла на значно новий рівень, що вимагає забезпечення виконання міжнародних зобов'язань України з прикордонних питань; реалізацію концепції добросусідства, посилення довіри та розвиток добросусідських відносин; удосконалення взаємодії та запровадження нових механізмів співробітництва у боротьбі з тероризмом, контрабандою зброї та товарів подвійного призначення, незаконною міграцією та торгівлею людьми.

Тільки в разі охоплення всіх основних аспектів взаємодії правовим регулюванням вона може бути ефективною. Послідовні налагоджені дії суб'єктів взаємодії, відповідно до їх повноважень у сфері охорони державного кордону, сприяють досягненню державою належного рівня безпеки кордонів.

Основою дисертації стали загальні теоретичні положення, викладені в роботах провідних фахівців у галузі адміністративного права, зокрема В. Б. Авер'янова, О. Ф. Андрійко, О. М. Бандурки, Ю. П. Битяка, Л. Р. Білої-Тіунової, В. Т. Білоуса, С. В. Болдирєва, І. Л. Бородіна, І. П. Голосніченка, В. Л. Грохольського, О. В. Джафарової, Є. В. Додіна, Д. Г. Заброди, Р. А. Калюжного, В. К. Колпакова, А. Т. Комзюка, О. Д. Крупчана, А. Р. Крусян, О. В. Кузьменко, А. А. Манжули, О. М. Музичука, Н. Р. Нижник, М. М. Новікова, А. В. Омельченка, О. І. Остапенка, Т. О. Пікуля, К. В. Сесемка, С. М. Тимченка, В. О. Шамрая, Ю. С. Шемшученка та ін. Питання, що стосуються історичних аспектів розвитку взаємодії на державному кордоні, досліджували у своїх працях М. В. Білоконь, Л. В. Бородич, М. І. Кабачинський, А. І. Козаченко, О. І. Яременко та ін. Окремі аспекти охорони державного кордону досліджували В. Л. Зьолка, А. М. Кісель, М. В. Лошицький, М. М. Литвин, Р. М. Ляшук, Б. М. Марченко, С. Г. Мельник, Д. В. Моісєєв, В. І. Петров, Г. О. Пономаренко, В. В. Половников, С. С. Савчук, Л. В. Серватюк, О. В. Ткаченко, М. Ю. Фролов, В. О. Хома, О. М. Царенко, С. І. Царенко, Т. О. Цимбалістий, В. В. Чумак та ін.

Однак, незважаючи на наявність наукових праць, присвячених зазначеній проблематиці, поза увагою вчених залишилися принципові питання, що стосуються нормативно-правового забезпечення взаємодії у сфері охорони державного кордону. Саме актуальність, науково-теоретична і практична важливість проблеми, її недостатнє вивчення та обґрунтованість в Україні зумовили вибір теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження спрямоване на реалізацію вимог положень Концепції розвитку Державної прикордонної служби України на період до 2015 року, затвердженої Указом Президента України від 19 червня 2006 року № 546/2006, Концепції інтегрованого управління кордонами, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 жовтня 2010 року № 2031-р. Робота є складовою частиною Плану науково-організаційної діяльності Державної прикордонної служби України на 2013 р. (НДР «Правове регулювання взаємодії у сфері охорони державного кордону» шифр № 211-0097) та Плану наукової і науково-організаційної діяльності Національної академії Державної прикордонної служби України імені Б. Хмельницького на 2013 рік. Дослідження проведено відповідно до Плану науково-дослідної роботи кафедри конституційного і адміністративного права Юридичного інституту Національного авіаційного університету на 20132014 рр.

Тему дисертації затверджено рішенням вченої ради Київського національного університету внутрішніх справ (протокол № 2 від 24 лютого 2009 р.), а також розглянуто та схвалено відділенням Національної академії правових наук України (№ 687, 2009 рік).

Мета і задачі дослідження. Мета дослідження полягає в тому, щоб на підставі аналізу історичного досвіду, сучасного стану та досвіду Європейського Союзу визначити найбільш прийнятні для України шляхи удосконалення нормативно-правового забезпечення взаємодії у сфері охорони державного кордону у мирний час. Для досягнення цієї мети були поставлені такі задачі:

- уточнити етапи історичного розвитку взаємодії у сфері охорони державного кордону і визначити характерні риси кожного етапу;

- з'ясувати сутність, зміст та завдання взаємодії у сфері охорони державного кордону;

- розкрити поняття нормативно-правового забезпечення взаємодії у сфері охорони державного кордону та дослідити його сучасний стан;

- визначити органи публічної адміністрації, що реалізують повноваження у сфері охорони державного кордону;

- встановити місце і роль в охороні державного кордону громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону;

- виявити стан практичної реалізації механізму взаємодії у сфері охорони державного кордону;

- вивчити нормативно-правове забезпечення та досвід Європейського Союзу щодо взаємодії у сфері охорони державного кордону та визначити можливі напрями його застосування в Україні;

- запропонувати конкретні пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення нормативно-правового забезпечення взаємодії у сфері охорони державного кордону.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, які виникають у процесі взаємодії Державної прикордонної служби України з компетентними органами публічної адміністрації та громадськими формуваннями з охорони громадського порядку і державного кордону у сфері охорони державного кордону.

Предметом дослідження є нормативно-правове забезпечення взаємодії у сфері охорони державного кордону України.

Методи дослідження. У дисертації використано комплекс загальнонаукових і спеціальних методів наукового пізнання соціально-правових явищ. Основою дисертаційного дослідження став метод діалектики, за допомогою категорій якого стало можливим пізнання соціально-правових явищ у зміні, взаємозв'язках і взаємообумовленостях (підрозділ 1.2.). Історико-правовий метод застосовано, насамперед, при дослідженні процесів розвитку взаємодії у сфері охорони державного кордону (підрозділ 1.1). Системно-структурний підхід використано при характеристиці нормативно-правового забезпечення взаємодії у сфері охорони державного кордону (підрозділ 2.1.) та механізму взаємодії у сфері охорони державного кордону (підрозділ 2.4). Функціональний метод дав змогу виділити форми взаємодії, взаємозв'язки між суб'єктами (підрозділ 2.4), визначити їх місце, значення та функції у спільній діяльності (підрозділ 2.2). Застосування статистичного методу використано для встановлення статистичних даних, що характеризують стан взаємодії на державному кордоні (підрозділи 1.2, 2.1, 3.2). За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат(підрозділи 1.2, 2.1). Догматико-юридичний метод аналізу норм законодавства дозволив виявити в ньому прогалини, сформулювати пропозиції щодо удосконалення нормативно-правового забезпечення взаємодії у сфері охорони державного кордону (підрозділи 2.2, 2.3, 3.1, 3.2.). Порівняльно-правовий метод дав змогу порівняти досвід вітчизняний і Європейського Союзу у сфері охорони кордонів в аспекті взаємодії різних органів (підрозділ 3.1).

Основні висновки та положення дослідження ґрунтується на методі системного аналізу чинного законодавства, практики його застосування з урахуванням соціально-політичних факторів.

Особистий внесок здобувача. Дисертація виконана самостійно. Запропоновані до розгляду результати наукових досліджень, висновки і рекомендації одержані автором особисто. Наукові ідеї та розробки, які належать співавторам опублікованих праць, у дисертаційному дослідженні не використовувались. Особистий внесок до опублікованих колективних наукових праць пропорційно кількості співавторів.

Нормативно-правовою основою дослідження були Конституція України, закони України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України та відомчі й міжвідомчі нормативно-правові акти міністерств і відомств України, які регулюють питання взаємодії у сфері охорони державного кордону, рішення органів місцевого самоврядування, акти Європейського Союзу, Федеративної Республіки Німеччини, Румунії, Республіки Молдова, Російської Федерації, Республіки Білорусь.

Емпірична база дослідження ґрунтується на вітчизняній і зарубіжній науковій літературі, публікаціях у періодичних виданнях, матеріалах рішень Колегії Державної прикордонної служби України за 20092013 роки, аналітичних матеріалах оперативно-службової діяльності Державної прикордонної служби України за період 20102013 років та на матеріалах анкетування, проведеного серед персоналу Державної прикордонної служби України в кількості 286 осіб.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є комплексним дослідженням нормативно-правового забезпечення взаємодії у сфері охорони державного кордону органів публічної адміністрації, громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону. Зокрема, положення, що становлять наукову новизну, такі:

вперше:

- розроблено авторський підхід до визначення понять «взаємодія у сфері охорони державного кордону» та «нормативно-правове забезпечення взаємодії у сфері охорони державного кордону». Взаємодія у сфері охорони державного кордону це спільна, узгоджена діяльність Державної прикордонної служби України з уповноваженими органами публічної адміністрації та громадськими формуваннями з охорони громадського порядку і державного кордону у сфері охорони державного кордону, що здійснюється з метою забезпечення недоторканності державного кордону України. Під нормативно-правовим забезпеченням взаємодії у сфері охорони державного кордону України запропоновано розуміти систему адміністративно-правових норм, які визначають умови, спрямовують та гарантують реалізацію заходів з упорядкування спільної діяльності (повноваження, координація, прийняття спільних рішень, здійснення спільної діяльності) компетентними суб'єктами у сфері охорони державного кордону України;

- обґрунтовано доцільність створення при Кабінеті Міністрів України Координаційного центру з питань взаємодії у прикордонній сфері для забезпечення раціонального використання можливостей її суб'єктів в прикордонній смузі, контрольованих прикордонних районах, скоординованості і злагодженості дій компетентних органів публічної адміністрації і завдяки цьому ефективно протидіяти нелегальній міграції, прикордонній та транскордонній протиправній діяльності;

- відокремлено стадії взаємодії у сфері охорони державного кордону, зокрема визначення необхідності і напрямків взаємодії; розроблення та прийняття організаційних рішень; доведення рішень до відома адресатів; організація виконання рішень та реалізація (здійснення) спільних заходів; контроль за реалізацією рішень;

удосконалено:

- виділено чотири етапи становлення і розвитку взаємодії у сфері охорони державного кордону: перший етап - V ст. - XIII ст.; другий етап - XIV ст. початок ХІХ ст.; третій - починаючи з 1918 року - кінець 80-х років; четвертий з кінця 80-х початку 90 років ХІХ ст. по теперішній час, які логічно окреслюють сучасний стан взаємодії у сфері охорони державного кордону. Але незважаючи на суттєві відмінності етапів один від одного, їх об'єднує спільна мета - надійна охорона державного кордону, що вимагає об'єднання всіх зусиль сучасної держави для зміцнення самостійності і недоторканності держави;

- зміст понятійного апарату, зокрема щодо повноваження органів публічної адміністрації у сфері охорони державного кордону, механізму взаємодії у сфері охорони державного кордону та координації у сфері охорони державного кордону;

- напрямки реалізації повноважень органів публічної адміністрації у сфері охорони державного кордону: під час формування загально управлінських рішень; під час здійснення пропуску через державний кордон осіб, транспортних засобів і вантажів; вирішення організаційних питань місцевого прикордонного значення, пов'язаних з проходженням лінії державного кордону;

- класифікацію взаємодії у сфері охорони державного кордону як складне явище, що охоплює діяльність різноманітних органів. Запропоновані такі критерії: за територією; за обсягом повноважень (за суб'єктами); за часом;

- форми взаємодії у сфері охорони державного кордону: проведення спільних засідань колегій міністерств і відомств, оперативних нарад їх керівного складу; проведення спільних операцій за єдиним планом і задумом з комплексним використанням сил і засобів; створення спільних робочих груп для координації дій (за необхідності); оперативний обмін інформацією;

дістали подальшого розвитку:

- пропозиції щодо систематизації нормативно-правових актів, що регулюють відносини взаємодії у сфері охорони державного кордону;

- напрямки покращення використання громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону у сфері охорони державного кордону;

- рекомендації щодо впровадження Концепції розвитку Державної прикордонної служби України на період до 2015 року та досвіду Європейського Союзу - пропозиції з удосконалення співробітництва Державної прикордонної служби України з правоохоронними органами, компетентними органами публічної адміністрації;

- аргументована необхідність удосконалення нормативно-правових актів щодо взаємодії у сфері охорони державного кордону, а саме: внесення змін і доповнень до законів України «Про державний кордон України», «Про Державну прикордонну службу України», до постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку здійснення координації діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань додержання режимів на державному кордоні».

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані в дисертації теоретичні положення, висновки, пропозиції та рекомендації можуть бути використані:

- у науково-дослідній сфері - для подальших наукових досліджень загальнотеоретичних питань удосконалення правового регулювання взаємодії у сфері охорони державного кордону;

- у нормотворчій сфері - під час підготовки змін і доповнень до чинного законодавства, зокрема законів України «Про Державну прикордонну службу України», «Про державний кордон України» (лист Комітету Верховної Ради України з питань національної безпеки і оборони від 6 грудня 2011 року № 04-23/14-871), постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку здійснення координації діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань додержання режимів на державному кордоні»;

- у правозастосовчій діяльності - для вдосконалення практики застосування норм адміністративного законодавства в процесі спільної діяльності органів охорони державного кордону з компетентними суб'єктами публічної адміністрації та громадськими формуваннями з охорони правопорядку та державного кордону (акт впровадження Південного регіонального управління Могилів-Подільського прикордонного загону від 4 жовтня 2011 року № 210/4106);

- у навчальному процесі - теоретичні положення та висновки і пропозиції можуть бути використані при викладанні таких навчальних дисциплін, як «Адміністративне право», «Адміністративна діяльність органів охорони кордону», «Правові засади діяльності Державної прикордонної служби», «Теоретико-правові засади державного управління» «Право Європейського Союзу» (акт впровадження Національної академії Державної прикордонної служби України імені Богдана Хмельницького від 17 лютого 2014 року № 26/1/324).

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертаційної роботи доповідались та обговорювались на міжнародних, всеукраїнських та міжвідомчих наукових і науково-практичних конференціях, зокрема: Міжнародній науково-практичній конференції молодих науковців «Четверті осінні юридичні читання» (м. Хмельницький, 21-22 жовтня 2005 р.); Міжвідомчій науково-практичній конференції «Боротьба з протиправною діяльністю на державному кордоні України: теорія, практика, проблеми взаємодії» (м. Хмельницький, 8 грудня 2005 р.); Дні науки (м. Запоріжжя, 5-6 жовтня 2006 р.); Всеукраїнській курсантсько-студентській науковій конференції «Механізм правового регулювання у правоохоронній та правозахисній діяльності в умовах формування громадянського суспільства» (м. Львів, 10 листопада 2006 р.); Всеукраїнській науково-практичній конференції «Проблеми теорії та практики реалізації правоохоронних функцій в охороні державного кордону» (м. Хмельницький, 2223 листопада 2007 р.); Всеукраїнській науковій конференції «Проблеми правової реформи та розбудови громадянського суспільства в Україні» (м. Львів, 26 вересня 2008 р.); Всеукраїнській науково-практичній конференції «Освітньо-наукове забезпечення діяльності правоохоронних органів України» (м. Хмельницький, 14 жовтня 2008 р.); Науково-практичній конференції «Освітньо-наукове забезпечення діяльності правоохоронних органів і військових формувань України» (м. Хмельницький, 19 листопада 2010 р.); V Всеукраїнській науково-практичній конференції «Освітньо-наукове забезпечення діяльності правоохоронних органів і військових формувань України» (м. Хмельницький, 7 грудня 2012 р.); VІ Всеукраїнській науково-практичній конференції «Освітньо-наукове забезпечення діяльності правоохоронних органів і військових формувань України» (м. Хмельницький, 15 листопада 2013 р.); ІІ Всеукраїнській науково-практичній конференції «Актуальні питання удосконалення системи законодавства в умовах сьогодення» (м. Хмельницький, 11 грудня 2013 р.); ІV Міжнародній науково-практичній конференції «Людина, суспільство, держава: правовий вимір в сучасному світі» (м. Київ, 27 лютого 2014 р.).

Публікації. Основні положення дисертаційного дослідження відображено у двадцяти двох наукових публікаціях, серед них: вісім опубліковано у фахових виданнях (із них одна - у закордонному, одна - в електронному), одна - в закордонному юридичному науково-теоретичному та практичному журналі, одна - в іншому науковому виданні та дванадцять тез доповідей у збірниках матеріалів наукових конференцій.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, які об'єднують вісім підрозділів, висновків, шести додатків і списку використаних джерел 271 найменування (36 сторінок). Загальний обсяг дисертації становить 268 сторінок, з яких 191 сторінка основного тексту.

2. Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються об'єкт та предмет, мета і завдання дослідження, висвітлені методологічна, теоретична, нормативна база та їх зв'язок з науковими програмами, планами, темами, розкрито наукову новизну та науково-практичне значення одержаних результатів, наведені дані щодо їх апробації та впровадження.

Розділ 1 «Теоретико-правові засади взаємодії органів виконавчої влади і місцевого самоврядування з Державною прикордонною службою України» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Розвиток взаємодії органів виконавчої влади, місцевого самоврядування з Державною прикордонною службою України у сфері охорони державного кордону» дисертантом зроблено історичний екскурс та визначено основні етапи розвитку взаємодії у сфері охорони державного кордону. Досліджено генезис виникнення та розвитку діяльності різних суб'єктів у сфері охорони державного кордону. Доведено, що історичні етапи визначили розвиток взаємодії органів публічної адміністрації, громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону в сучасній українській державі. Вони також вплинули на сучасні форми та напрямки спільної діяльності різних суб'єктів для досягнення єдиної мети - створення правової держави європейського зразка в аспекті зміцнення правового порядку на державному кордоні України.

За результатами дослідження розвитку взаємодії у сфері охорони кордонів держави зроблено висновок про те, що хоча кожний з етапів розвитку характеризується політичною, економічною, соціальною різноманітністю, проте її сутність та мета на кожному етапі історичного розвитку залишалися єдиними - захист суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності України.

• У підрозділі 1.2. «Поняття та сутність взаємодії у сфері охорони державного кордону України» на основі аналізу змісту основних категорій: «охорона державного кордону», «захист державного кордону», «сфера охорони державного кордону», «взаємодія у сфері охорони державного кордону» уточнено понятійний апарат, визначено ступінь дослідження проблеми у вітчизняній та зарубіжній юридичній науці.
• На основі здійсненого розмежування термінів «охорона державного кордону» та «захист державного кордону» встановлено їх принципову різницю між змістом і законодавчим закріпленням. Визначено елементи сфери охорони державного кордону України, а саме: порядок перетинання державного кордону України; плавання і перебування українських та іноземних невійськових суден і військових кораблів у територіальному морі та внутрішніх водах України; заходження іноземних невійськових суден і військових кораблів у внутрішні води і порти України та перебування в них; утримання державного кордону України; провадження різних робіт, промислової та іншої діяльності на державному кордоні України.
• Визначено завдання взаємодії, які полягають: у забезпеченні єдності дій суб'єктів; досягненні скоординованості дій усіх суб'єктів взаємодії щодо дотримання прикордонного режиму і режиму в пунктах пропуску через державний кордон; максимальному використанні сил і засобів за різних обставин; визначенні ролі і місця кожного суб'єкта взаємодії з одночасним розмежуванням їх повноважень.
• Доведено, що взаємодія у сфері охорони державного кордону України ґрунтується на міжвідомчих інтересах та реалізується завдяки спільній діяльності органів, що територіально функціонують у прикордонній смузі, контрольованих прикордонних районах і в місцях здійснення прикордонного контролю. За даними анкетування абсолютна більшість опитаних - 97 % зазначили про необхідність спільної діяльності у сфері охорони державного кордону різних органів. Зроблено висновок, що взаємодія у сфері охорони державного кордону України є закономірною і необхідною.
• Розділ 2 «Адміністративно-правова характеристика нормативно-правового забезпечення взаємодії в сфері охорони державного кордону України» складається з чотирьох підрозділів.
• У підрозділі 2.1. «Сучасний стан нормативно-правового забезпечення взаємодії у сфері охорони державного кордону» проаналізовано нормативно-правові акти, що є правовою основою організації та здійснення взаємодії. Сформульовано визначення нормативно-правове забезпечення у сфері охорони державного кордону України.
• Зауважено, що зміна загроз на державному кордоні обумовлює динамічність взаємодії, яка виявляється в пошуку інноваційних заходів спільної діяльності щодо протидії протиправній діяльності на державному кордоні.
• Охарактеризовано правову основу взаємодії у сфері охорони державного кордону. Зроблено висновок, що окремі їх положення не повною мірою відповідають реаліям часу, концептуальним напрямкам реформування правоохоронних органів, розвитку відносин у сфері охорони державного кордону України.
• У підрозділі 2.2. «Повноваження публічної адміністрації у сфері охорони державного кордону» досліджено повноваження органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування у сфері охорони державного кордону України.
• Повноваженнями, що стосуються сфери охорони державного кордону, наділені органи виконавчої влади на всіх рівнях: Кабінет Міністрів України, компетентні центральні органи виконавчої влади і місцеві органи виконавчої влади контрольованих прикордонних районів. Особливе місце серед органів виконавчої влади у досліджуваній сфері посідає Державна прикордонна служба України. Здебільшого повноваження інших компетентних органів публічної адміністрації у цій сфері не здійснюються без органів і підрозділів охорони державного кордону. Щодо повноважень органів місцевого самоврядування у сфері охорони державних кордонів визначено, що ними наділені лише ті, територіальні межі яких співпадають з контрольованими прикордонними районами, прикордонною смугою і лінією проходження державного кордону України, тобто є прикордонними територіями.
• У підрозділі 2.3. «Взаємодія громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону з підрозділами Державної прикордонної служби України» на підставі аналізу законодавства України, досвіду службової діяльності підрозділів Державної прикордонної служби України викладені правові, теоретичні та організаційні засади діяльності громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону.
• Констатовано, що участь громадян в охороні державного кордону здійснюється через діяльність громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону та полягає: у сприянні органам виконавчої влади і посадовим особам у запобіганні та припиненні адміністративних правопорушень і злочинів; захисті життя та здоров'я громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань; у рятуванні людей і майна під час стихійного лиха та інших надзвичайних обставин.
• Сформульовано низку факторів, які впливають на якість взаємовідносин органів охорони державного кордону з місцевими жителями прикордоння, а саме: низький рівень правосвідомості населення; низький рівень матеріального і економічного становища в прикордонних населених пунктах; відсутність дієвої системи заохочень, стимулювання жителів, що сприяють прикордонникам; низький рівень відповідальності місцевих жителів, що сприяють протиправній діяльності або нею займаються. Для підвищення рівня правосвідомості, економічного рівня життя місцевого населення контрольованих прикордонних районів, зокрема створення дієвої системи заохочень для громадян, які сприяють в охороні державного кордону, виділено, що такі заходи сприятимуть зміцненню взаємодії між місцевим населенням і представниками Державної прикордонної служби України.

У підрозділі 2.4. «Механізм взаємодії Державної прикордонної служби України з органами публічної адміністрації» з'ясовано та розкрито елементи механізму правового регулювання та стадій механізму взаємодії.

Механізм взаємодії відображає практичну складову втілення нормативних приписів у відносини і складається з окремих стадій: визначення необхідності та напрямків взаємодії, розроблення та прийняття організаційних рішень, доведення рішень до відома адресатів, організація виконання рішень та реалізація (здійснення) спільних заходів, контроль за реалізацією рішень, оцінка результатів.

Важливим елементом під час організації та здійснення спільної діяльності у сфері охорони державного кордону є чітка координація взаємодії, яка знаходить свій прояв у горизонтальних зв'язках, що виявляється в партнерських відносинах. Зазначено, що суб'єктами координації виступають: Голова Державної прикордонної служби України, начальники регіональних управлінь, начальники органів охорони державного кордону, начальники відділів прикордонної служби та їхні заступники. Однак для всіх зазначених суб'єктів координація не є їхнім головним напрямком діяльності і здійснюється в інтересах вирішення завдань у сфері охорони державного кордону.

Зроблено висновок, що важливу роль у ефективності взаємодії відіграє чітке нормативно-правове закріплення його стадій, урегулювання порядку та способу функціонування її механізму й уточнення порядку координації взаємодії. Чітке законодавче закріплення механізму взаємодії, цілеспрямована й ефективна діяльність взаємодіючих суб'єктів впливає на результативність взаємодії, а налагоджений механізм взаємодії є важливим чинником надійної охорони державного кордону України.

• Розділ 3 «Оптимізація взаємодії Державної прикордонної служби з органами публічної адміністрації» складається з двох підрозділів.
• У підрозділі 3.1. «Досвід Європейського Союзу щодо взаємодії у сфері охорони державного кордону» аналізується європейський досвід взаємодії органів у сфері охорони кордонів як зовнішніх, так і внутрішніх, її організація та здійснення. На підставі аналізу правових джерел, діяльності різних органів і форм співпраці з'ясовані особливості взаємодії у сфері охорони кордонів Європейського Союзу.
• Важливою особливістю діяльності Європейського Союзу у сфері державних кордонів є наявність системної безпекової політики, яка не обмежується територією співтовариства, а розпочинається в третіх країнах - можливих постачальниках нелегальних мігрантів.
• Для узгодження діяльності у сфері охорони кордонів функціонує Європейське агентство з управління оперативним співробітництвом на зовнішніх кордонах держав-членів Європейського Союзу (FRONTEX), яке надає допомогу в управлінні кордонами та координує спільні дії в пунктах пропуску країн Європейського Союзу і в третіх державах, які не є його учасниками, у разі виникнення надзвичайних подій.
• В основу взаємодії у сфері охорони кордонів Європейського Союзу покладено те, що цю діяльність здійснює прикордонна поліція, яка структурно входить до поліції держави, що полегшує вирішення питань, пов'язаних із боротьбою зі злочинністю, переслідуванням злочинців, проведенням спільних (у межах поліцейського органу) профілактичних і безпекових заходів не лише у сфері охорони державних кордонів, а й у внутрішній та зовнішній безпековій політиці кожної держави-учасниці і Європейського Союзу в цілому.
• У підрозділі 3.2. «Удосконалення нормативно-правового забезпечення взаємодії у сфері охорони державного кордону України», ураховуючи характер діяльності взаємодіючих органів публічної адміністрації щодо зміцнення безпеки державних рубежів, створення надійної системи охорони державного кордону, автором зроблено висновок про необхідність конкретизації напрямків щодо удосконалення нормативно-правового забезпечення досліджуваної взаємодії, а саме:
• 1. Покращення змісту правових норм, що регламентують взаємодію у сфері досліджуваної взаємодії (55 % опитаних підтримало цю думку).
• 2. Упорядкування повноважень суб'єктів взаємодії для створення чіткого налагодженого її механізму, а також установлення можливості притягнення до відповідальності посадових осіб, що порушують або не виконують зобов'язання.
• 3. Систематизувати нормативно-правові актів, що врегульовують взаємодію у сфері охорони державного кордону за для підвищення рівня поінформованості суб'єктів взаємодії та покращення врегулювання спільної діяльності, пов'язаної із забезпеченням недоторканості державного кордону взаємодіючими суб'єктами;
• 4. Пропонується створення при Кабінеті Міністрів України Координаційного центру з прикордонних питань для постійного, ефективного врегулювання міжвідомчих і місцевих питань прикордонного співробітництва, для забезпечення раціонального використання можливих сил і засобів взаємодіючих органів, забезпечення скоординованості і злагодженості їх дій і завдяки цьому ефективно протидіяти нелегальній міграції, прикордонній та транскордонній протиправній діяльності

Загалом удосконалення нормативно-правового забезпечення взаємодії є напрямком підвищення ефективності охорони та безпеки державного кордону України.

У дисертації наведено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання, що полягає у формулюванні науково обґрунтованих пропозицій та рекомендацій з удосконалення вітчизняного законодавства, яке регламентує нормативно-правове забезпечення взаємодії у сфері охорони державного кордону України. Загальні висновки за результатами дисертаційного дослідження зводяться до наступного:

1. Сформульовано чотири етапи формування і розвитку взаємодії у сфері охорони державного кордону, які відображають складний логічний процес зародження, формування, розвитку та удосконалення спільної діяльності різних органів у сфері охорони державного кордону. Інтенсивні зміни в охороні кордонів (перехід від воєнного до правоохоронного способу охорони) відбулись протягом четвертого етапу, які розширили перелік взаємодіючих органів. Тому на сучасному етапі охорона кордонів, забезпечення повсякденного пропуску через кордон осіб, транспортних засобів, вантажів, підтримання правопорядку на прилеглих до кордону територіях потребує залучення не лише правоохоронних і воєнізованих органів, а й органів виконавчої влади на всіх її рівнях, органів місцевого самоврядування і місцевого населення прикордонних регіонів.

Кожний з етапів розвитку взаємодії характеризується політичною, економічною, соціальною різноманітністю, проте її сутність та мета на кожному етапі історичного розвитку залишалися єдиними.

2. З'ясовано, що взаємодія у сфері охорони державного кордону це спільна, узгоджена діяльність Державної прикордонної служби України з уповноваженими органами публічної адміністрації та громадськими формуваннями з охорони громадського порядку і державного кордону у сфері охорони державного кордону, що здійснюється з метою забезпечення недоторканності державного кордону України.

3. Розкрито поняття «нормативно-правове забезпечення взаємодії у сфері охороні державного кордону» як система адміністративно-правових норм, які визначають умови, спрямовують і гарантують реалізацію заходів з упорядкування спільної діяльності (повноваження, координація, прийняття спільних рішень, здійснення спільної діяльності) компетентними суб'єктами у сфері охорони державного кордону України.

4. Визначено, що повноваження органів виконавчої влади у сфері охорони державних кордонів реалізують у трьох напрямках: забезпечення правотворчого процесу (Кабінет Міністрів України, Урядовий комітет з питань національної безпеки, оборони, правоохоронної діяльності та роботи підприємств військово-промислового комплексу та інших відомства); здійснення пропуску через державний кордон осіб, транспортних засобів і вантажів (Міністерства інфраструктури України, Міністерство охорони навколишнього природного середовища, підрозділи Державної фіскальної служби України та інші); вирішення організаційних питань місцевого значення, пов'язаних з проходженням лінії державного кордону (органи виконавчої влади і місцевого самоврядування прикордонних областей, районів, міст).

Органи місцевого самоврядування реалізують повноваження у прикордонній сфері через діяльність постійних або тимчасових комісій, відповідних відділів, шляхом урегулювання питань, пов'язаних з проходженням державного кордону, у межах наданих законодавством повноважень.

5. Доведено, що взаємодія громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону з підрозділами Державної прикордонної служби України носить партнерський характер, оскільки вона можлива лише за добровільної згоди на участь в діяльності таких громадських формувань.

Для підвищення результативності участі громадян в охороні державного кордону України необхідно вжити низку заходів: постійно підвищувати економічний рівень та рівень правої культури осіб, які проживають у контрольованому прикордонному районі; створити дієву систему заохочень для громадян, які сприяють в охороні державного кордону.

6. Визначено, що механізм взаємодії відображає практичну складову втілення нормативних приписів у відносини, що складається з окремих стадій: визначення необхідності та напрямків взаємодії, розроблення та прийняття організаційних рішень, доведення рішень до відома адресатів, організація виконання рішень та реалізація (здійснення) спільних заходів, контроль за реалізацією рішень, оцінка результатів.

7. Обґрунтовано висновок про необхідність наближення системи охорони кордонів України, в частині взаємодії до європейських досвіду, а саме створення дієвої багаторівневої системи попередження і припинення правопорушень прикордонного законодавства та створення єдиного Координаційного центру з питань взаємодії у прикордонній сфері за зразком FRONTEX (ЄС).

8. З метою вдосконалення нормативно-правового забезпечення взаємодії у сфері охорони державного кордону, запропоновано:

- доповнити частиною 3 статтю 27-1 Закону України «Про державний кордон України», виклавши її у наступній редакції: «невиконання законних вимог представників Державної прикордонної служби України, щодо взаємодії посадовими особами взаємодіючих органів публічної адміністрації - тягне за собою настання дисциплінарної відповідальності згідно чинного законодавства»;

- у статті 19 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» слід передбачити пункт 28: «організація і забезпечення координації діяльності органів публічної адміністрації у сфері охорони державного кордону»;

- внести зміни в частину 1 статті 22 Закон України «Про Державну прикордонну службу України» після слів «посадові особи в межах своїх повноважень» доповнити «зобов'язані сприяти»;

- доповнити пункт 3 абзацом 13 постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку здійснення координації діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань додержання режимів на державному кордоні» у такій редакції: «Національна гвардія України - здійснення заходів, пов'язаних з припиненням збройних конфліктів та інших провокацій на державному кордоні, а також заходів щодо недопущення масового переходу державного кордону з території суміжних держав»;

- доповнити пункт 3 абзацом 14 постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку здійснення координації діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань додержання режимів на державному кордоні» у такій редакції: «Державна служба України з надзвичайних ситуацій - вживає заходів з реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру, ліквідації їх наслідків у межах прикордонної смуги, контрольованих прикордонних районах та на об'єктах відповідальності Державної прикордонної служби України»;

- систематизувати нормативно-правові акти, що врегульовують взаємодію у сфері охорони державного кордону задля підвищення рівня поінформованості суб'єктів взаємодії та покращення врегулювання спільної діяльності, пов'язаної із забезпеченням недоторканності державного кордону взаємодіючими суб'єктами;

- створити при Кабінеті Міністрів України Координаційний центр з питань взаємодії у прикордонній сфері для постійного, ефективного врегулювання міжвідомчих і місцевих питань з прикордонного співробітництва.

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Кушнір І. П. Окремі аспекти правового регулювання спільної діяльності Державної прикордонної служби України з населенням прикордонних регіонів / І. П. Кушнір // Підприємництво, господарство і право: науково-практичний господарсько-правовий журнал. - 2006. - № 11. - С. 116-119.

2. Кушнір І. П. Правові аспекти взаємодії Державної прикордонної служби України з органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування / І. П. Кушнір // Часопис Київського університету права. - 2006. - № 2. - С. 106-110.

3. Кушнір І. П. Розвиток взаємодії органів виконавчої влади, місцевого самоврядування з Державною прикордонною службою України у сфері охорони державного кордону / І. П. Кушнір // Університетські наукові записки: часопис Хмельницького університету управління та права. - 2008. - № 2 (26). - С. 164-168.

4. Кушнір І. П. Правове регулювання взаємодії у сфері охорони кордонів Європейського Союзу / І. П. Кушнір // Південноукраїнський правничий часопис. - 2009. - № 1. - С. 9-11.

5. Кушнір І. П. Питання координації у сфері охорони державного кордону / І. П. Кушнір // Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія: Право. - 2009. - № 12. - Ч. 2. - С. 379-382.

6. Кушнір І. П. Сучасний вимір прикордонної безпеки в аспекті інтегрованого управління кордонами / І. П. Кушнір // Митна безпека - 2012. -№ 1-2. - С. 162-166.

7. Кушнір І. П. Прикордонне співробітництво - складова безпеки державного кордону / І. П. Кушнір // Збірник наукових праць: науковий вісник міжнародного гуманітарного університету. Серія: Юриспруденція. - 2013. - Т. 1. - С. 163-165.

8. Кушнир И. П. Координационная деятельность отделов пограничной службы / И. П. Кушнир, Р. Н. Ляшук // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики (входит в перечень ВАК). - 2013. - № 7. - Ч. 1. - С. 134-136.