Адміністративно-правові форми прокурорської діяльності в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

1

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

УДК: 342.922 (477)

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ФОРМИ ПРОКУРОРСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В УКРАЇНІ

12.00.07 - адміністративне право і процес

КУРКО ОЛЕКСАНДР МИКОЛАЙОВИЧ

Харків-2015

Дисертацією є рукопис.

Роботу виконано у Міжрегіональній Академії управління персоналом, Міністерство освіти і науки України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, старший науковий співробітник КОВАЛЬСЬКА Віта Володимирівна, Одеський державний університет внутрішніх справ, завідувач кафедри загальноправових і соціально-гуманітарних дисциплін.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, доцент ПОПОВИЧ Євген Миколайович, Прокурор міста Харкова;

кандидат юридичних наук, доцент ЛУЧЕНКО Дмитро Валентинович, Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого, доцент кафедри адміністративного права.

Захист відбудеться 31 березня 2015 р. о 9 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.700.01 у Харківському національному університеті внутрішніх справ за адресою: 61080, м. Харків,
просп. 50-річчя СРСР, 27.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Харківського національного університету внутрішніх справ за адресою: 61080, м. Харків, просп. 50-річчя СРСР, 27.

Автореферат розісланий 27 лютого 2015 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради Л. В. Могілевський

правовий форма прокурорський діяльність

АНОТАЦІЯ

Дисертацію присвячено аналізу сутності, змісту та особливостей адміністративно-правових форм прокурорської діяльності. Визначено поняття, ознаки і значення прокурорської діяльності та її адміністративно-правових форм. З'ясовано види адміністративно-правових форм прокурорської діяльності. Надано характеристику правових форм прокурорської діяльності. Розкрито зміст адміністративного договору як різновиду правової форми прокурорської діяльності. Визначено поняття та особливості організаційно-правових форм прокурорської діяльності. Охарактеризовано організаційні форми прокурорської діяльності. Вивчено та уточнено особливості й види контролю за використанням адміністративно-правових форм органами прокуратури. Узагальнено зарубіжний досвід використання адміністративно-правових форм прокурорської діяльності та з'ясовано можливості його впровадження в Україні. Надано пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення адміністративно-правових форм прокурорської діяльності.

Ключові слова: адміністративно-правові форми, прокурорська діяльність, нормативно-правове регулювання, прокурор, організаційні форми, правові форми, організаційно-правові форми, контроль, гарантії, відповідальність.

Диссертация посвящена анализу сущности, содержания и особенностей административно-правовых форм прокурорской деятельности. Определены понятие, признаки и значение прокурорской деятельности и ее административно-правовых форм. Предложено определение понятия административно-правовых форм прокурорской деятельности как внешнее выражение деятельности, которое осуществляется в соответствии с законом в пределах его компетенции, направленной на защиту прав человека и публичного интереса. Выяснены виды административно-правовых форм прокурорской деятельности.

Охарактеризованы правовые формы прокурорской деятельности. Раскрыто содержание административного договора как разновидности правовой формы прокурорской деятельности. Определены понятие и особенности организационно-правовых форм прокурорской деятельности. Охарактеризованы организационные формы прокурорской деятельности.

Ключевые слова: административно-правовые формы, прокурорская деятельность, нормативно-правовое регулирование, прокурор, организационные формы, правовые формы, организационно-правовые формы, контроль, гарантии, ответственность.

The thesis is devoted to the analysis of the essence, content and peculiarities of administrative and legal forms of the prosecutor's activities. The concept, features and importance of the prosecutor's activities and their administrative and legal forms are defined. The types of administrative and legal forms of the prosecutor's activities are cleared up. Legal forms of the prosecutor's activities are determined. The content of the administrative agreement as a kind of legal form of the prosecutor's activities is revealed. The concept and peculiarities of organizational and legal forms of the prosecutor's activities are formulated. Organizational forms of the prosecutor's activities are described. The features and types of control over the implementation of administrative and legal forms exercised by public prosecution bodies are studied. Foreign experience in realization of administrative and legal forms of the prosecutor's activities is generalized and possibilities of its implementation in Ukraine are ascertained. The suggestions and recommendations for improving administrative and legal forms of the prosecutor's activities are made.

Key words: administrative and legal forms, prosecutor's activities, normative legal regulation, prosecutor, organizational forms, legal forms, organizational and legal forms, control, guarantees, liability.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Успіх демократичних перетворень в Україні неможливий без належного правового регулювання прокурорської діяльності. Так, 14 березня 2015 року набирає чинності новий Закон України «Про прокуратуру», який було розроблено з урахуванням досвіду функціонування прокуратури в європейських державах, стандартів Ради Європи, а також висновків та рекомендацій, які надавалися Венеціанською Комісією. Венеціанська Комісія зазначила, що положення нового Закону є прогресивними порівняно з попередніми пропозиціями змін законодавства, закладають міцну основу для функціонування органів прокуратури відповідно до європейських стандартів та є хорошою базою для завершення реформи прокуратури в нашій державі (пункти 193, 196 Висновку CDL-AD (2013) 025 від 14 жовтня 2013 р.).

Сьогодні здійснюються дуже важливі кроки, спрямовані на запровадження в діяльність органів прокуратури України міжнародних стандартів. Уся прокурорська діяльність спрямована на утвердження та забезпечення прав людини, інтересів суспільства і держави, результатом дій прокурора стає виконання різних концепцій та програм щодо боротьби зі злочинністю та корупцією, розроблення спільно з іншими державними органами, науковими закладами заходів щодо запобігання різним правопорушенням, підготовка пропозицій з поліпшення правоохоронної діяльності, вдосконалення правового регулювання цієї діяльності та забезпечення правопорядку. Вказані завдання і функції обумовлюють існування адміністративно-правових форм прокурорської діяльності.

Варто зазначити, що загальні питання діяльності органів прокуратури України, а також форми діяльності суб'єктів публічної влади досліджували В. Б. Авер'янов, О. Ф. Андрійко, Д. М. Бакаєв, О. М. Бандурка, Ю. П. Битяк, В. Т. Білоус, М. М. Бурбика, І. П. Голосніченко, С. М. Гусаров, Є. В. Додін, О. О. Домашенко, В. В. Доненко, Ж. В. Завальна, Р. А. Калюжний, С. В. Ківалов, В. В. Ковальська, Т. О. Коломоєць, В. К. Колпаков, А. Т. Комзюк, М. В. Косюта, О. В. Кузьменко, Д. В. Лученко, М. В. Микитюк, М. І. Мичко, О. М. Музичук, В. В. Новіков, О. І. Остапенко, Є. М. Попович, П. М. Рабіновіч, В. В. Сухонос, В. О. Шамрай, В. К. Шкарупа, Х. П. Ярмакі та ін. Однак, незважаючи на інтенсивність досліджень різних аспектів діяльності органів прокуратури України, багато питань дотепер залишаються дискусійними. Це стосується, насамперед, розуміння сутності такої категорії, як «прокурорська діяльність» та її ознак; визначення видів адміністративно-правових форм прокурорської діяльності, їх особливостей та засад регулювання і застосування тощо.

Таким чином, необхідність удосконалення прокурорської діяльності, зокрема її адміністративно-правових форм, та приведення її у відповідність із міжнародними стандартами, недостатня розробленість відповідних теоретичних положень, ряд організаційно-правових проблем у даній сфері обумовлюють актуальність обраної теми дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Робота спрямована на реалізацію основних положень Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України від 22 липня 1998 р. № 810/98; Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань удосконалення діяльності прокуратури» від 18.09.2012 р. № 5288, Указу Президента України «Про Стратегію державної кадрової політики на 2012-2020 роки» від 01.02.2012 р. № 45. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2011-2015 рр., затверджених постановою загальних зборів Національної академії правових наук України від 24 вересня 2010 р. № 14-10, Стратегії державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні, затвердженої Указом Президента України від 24 березня 2012 р. № 212/2012. Дисертація виконана відповідно до п. 8 Пріоритетних напрямів наукових досліджень Міжрегіональної Академії управління персоналом на 2013-2018 роки, затверджених Вченою радою Міжрегіональної Академії управління персоналом 28 жовтня 2013 р. (протокол № 9).

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у визначенні поняття, сутності, принципів та особливостей адміністративно-правових форм прокурорської діяльності, а також окресленні шляхів їх розвитку та вдосконалення.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні задачі:

- визначити поняття, ознаки і значення прокурорської діяльності та її адміністративно-правових форм;

- з'ясувати види адміністративно-правових форм прокурорської діяльності;

- надати характеристику правових форм прокурорської діяльності;

- розкрити зміст адміністративного договору як різновиду правової форми прокурорської діяльності;

- визначити поняття та особливості організаційно-правових форм прокурорської діяльності;

- охарактеризувати організаційні форми прокурорської діяльності;

- вивчити та уточнити особливості контролю за використанням адміністративно-правових форм органами прокуратури;

- узагальнити зарубіжний досвід використання адміністративно-правових форм прокурорської діяльності та з'ясувати можливості його впровадження в Україні.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають з питань використання адміністративно-правових форм прокурорської діяльності.

Предмет дослідження становлять адміністративно-правові форми прокурорської діяльності в Україні.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження стали сучасні загальні та спеціальні методи наукового пізнання. Основними методами дослідження виступили формально-логічний, діалектичний, системно-структурний, статистичний, порівняльно-правовий, а також методи історичного та догматичного аналізу. Зокрема, формально-логічний метод використовувався при визначенні основних понять, які обумовлені темою дослідження (підрозділи 1.1, 1.2); порівняльно-правовий метод застосовувався для вивчення правових, організаційно-правових та організаційних форм прокурорської діяльності (підрозділи 2.1, 2.3, 2.4); за допомогою діалектичного методу розкрито зміст адміністративного договору як різновиду правової форми прокурорської діяльності (підрозділ 2.2). Із використанням методу аналізу і синтезу вивчено та уточнено особливості та види контролю за використанням адміністративно-правових форм органами прокуратури (підрозділ 3.1). Логіко-семантичний та компаративний методи використовувались для визначення шляхів удосконалення чинного адміністративного законодавства та практики його застосування в прокурорській діяльності (розділи 2-3). Методи класифікації, групування, документальний аналіз використовувались з метою характеристики зарубіжного досвіду використання адміністративно-правових форм прокурорської діяльності та з'ясування можливостей його впровадження в Україні (підрозділ 3.3). Вищезазначені методи дозволили провести всебічний аналіз використання адміністративно-правових форм прокурорської діяльності в статиці та динаміці. Системний аналіз було покладено в основу виділення різноманітних принципів та видів адміністративно-правових форм прокурорської діяльності.

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації становлять наукові праці фахівців у галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права, а також інших галузевих правових наук, у тому числі зарубіжних. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції України, законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, які визначають правові засади використання адміністративно-правових форм прокурорської діяльності в Україні. Дисертант звертався також до законодавства деяких зарубіжних держав, досвід яких щодо правового регулювання та організації використання зазначених форм може бути використано в Україні. Інформаційною та емпіричною основою дослідження є аналітичні та статистичні матеріали правозастосовної, методичної, консультативної та координаційної діяльності органів прокуратури України, політико-правова публіцистика, довідкові видання.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є однією з перших спроб комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень науки адміністративного права дослідити проблемні питання використання адміністративно-правових форм прокурорської діяльності в Україні та запропонувати дієві шляхи їх вирішення. В результаті проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

вперше:

- запропоновано визначення поняття прокурорської діяльності як однієї з форм державної діяльності і у якості такої виступає як відносно самостійна організаційно-владна діяльність, що здійснюється у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України щодо практичної реалізації своїх завдань та функцій з метою захисту прав людини та публічного інтересу;

- обґрунтовано власний підхід до здійснення класифікації адміністративно-правових форм прокурорської діяльності, у зв'язку з чим запропоновано виділити правові, організаційно-правові, організаційні форми;

удосконалено:

- визначення поняття адміністративно-правових форм прокурорської діяльності як зовнішнього вираження діяльності органу прокуратури або прокурора, що здійснюється відповідно до закону в межах компетенції і спрямованої на захист прав людини та публічного інтересу;

- перелік принципів здійснення адміністративно-правових форм прокурорської діяльності, до якого запропоновано включити: верховенства права та визнання людини, її життя і здоров'я, честі і гідності, недоторканності і безпеки найвищою соціальною цінністю; законності, справедливості, неупередженості та об'єктивності; територіальності; презумпції невинуватості; незалежності прокурорів, що передбачає існування гарантій від незаконного політичного, матеріального чи іншого впливу на прокурора щодо прийняття ним рішень при виконанні службових обов'язків; політичної нейтральності прокуратури; недопустимості незаконного втручання прокуратури в діяльність органів законодавчої, виконавчої і судової влади; поваги до незалежності суддів, що передбачає заборону публічного висловлювання сумнівів щодо правосудності судових рішень поза межами процедури їх оскарження у порядку, передбаченому процесуальним законом; прозорості діяльності прокуратури, що забезпечується відкритим і конкурсним зайняттям посади прокурора, вільним доступом до інформації довідкового характеру, наданням на запити інформації, якщо законом не встановлено обмежень щодо її надання; неухильного дотримання вимог професійної етики та поведінки;

- розуміння поняття прокурора як державної посадової особи органу прокуратури, яка має відповідні фундаментальні і спеціалізовані юридичні знання та незалежно і самостійно здійснює прокурорську діяльність;

- перелік правових форм прокурорської діяльності, до яких віднесено: прийняття нормативних актів; прийняття індивідуальних актів; прийняття нормативно-індивідуальних актів; укладення адміністративних договорів; укладення міжнародних договорів;

- розуміння поняття прокурорського розсуду як правозастосовної діяльності прокурора, змістом якої є здійснення вибору одного з декількох варіантів правозастосовного рішення, встановленого законодавством, з метою забезпечення законності, справедливості, доцільності та ефективності регулювання суспільних відносин і ухвалення оптимального рішення по справі;

- напрямки організації внутрішньосистемного контролю за прокурорською діяльністю, який здійснюється Генеральним прокурором України, регіональними та місцевими прокурорами, прокурорським самоврядуванням, кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів;

дістали подальшого розвитку:

- розуміння поняття та ознаки адміністративного акта прокурорської діяльності як підзаконного, офіційного рішення, яке спричиняє юридичні наслідки, прийняте прокурором в односторонньо-владному порядку, у межах своєї компетенції, з дотриманням визначеної процедури і форми;

- види адміністративних договорів прокурорської діяльності, а саме: договір про здійснення повноважень (контракт), договір про спільну діяльність (взаємодію), договір про участь, договір про координацію діяльності або виконання відповідних робіт;

- характеристика дій, які приводять до юридичного результату і не пов'язані з прийняттям правових актів: реєстрація, прийняття присяги, службова атестація та ін.;

- механізм здійснення матеріально-технічних операцій, які є різновидом організаційної форми і спрямовані на забезпечення ефективного здійснення прокурорської діяльності;

- характеристика зарубіжного досвіду використання адміністративно-правових форм прокурорської діяльності, на основі чого наголошено, що основні права, обов'язки та функції прокурорів в іноземних державах піддаються ретельнішому правовому регулюванню, ніж в Україні.

Практичне значення одержаних результатів. Викладені в дисертації положення, висновки і пропозиції можуть бути використані:

- у науково-дослідній сфері - як основа для подальшого розроблення адміністративно-правових форм прокурорської діяльності в Україні; - у правотворчості - для удосконалення чинних і розроблення проектів законодавчих та підзаконних актів, що буде сприяти поліпшенню правового регулювання прокурорської діяльності (лист про впровадження у законопроектну роботу Верховної Ради України від 16.01.2015 р.);

- у правозастосовній діяльності - з метою покращення використання адміністративно-правових форм прокурорської діяльності в Україні;

- у навчальному процесі - в ході підготовки підручників та навчальних посібників з дисциплін «Адміністративне право», «Судові та правоохоронні органи України», «Прокурорський нагляд», «Прокуратура України», вони вже використовуються під час проведення занять із зазначеної дисципліни в Міжрегіональній Академії управління персоналом (акт впровадження в навчальний процес Інституту права імені князя Володимира Великого Міжрегіональної Академії управління персоналом від 15.10.2014 р.). Їх враховано також у навчально-методичних розробках, підготовлених автором та за його участю.

Апробація результатів дослідження. Підсумки розроблення проблеми в цілому, окремих її аспектів, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено на чотирьох міжнародних, всеукраїнських та регіональних науково-практичних конференціях, симпозіумах, семінарах, таких, зокрема, як «Становлення та розвиток української державності: актуальні проблеми державного та регіонального управління на сучасному етапі розвитку суспільства» (Київ, 2013), «Правове життя: сучасний стан та перспективи розвитку» (Запоріжжя, 2014); «Роль юриспруденції у формуванні сучасного суспільства» (Київ, 2014), «Держава і право: проблеми становлення і стратегія розвитку» (Ужгород, 2014), а також на засіданнях кафедри адміністративного права Інституту права імені князя Володимира Великого Міжрегіональної Академії управління персоналом.

Публікації. Основні положення та результати дисертації відображено в п'яти статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях, а також двох тезах доповідей на науково-практичних конференціях. Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, що містять вісім підрозділів, висновків до кожного розділу та загальних висновків, списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 182 сторінки. Список використаних джерел нараховує 204 найменування і займає 22 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено її зв'язок з науковими планами та програмами, розкрито мету і задачі, об'єкт і предмет, методи дослідження, окреслено наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наведено відомості щодо апробації результатів дослідження та публікацій.

Розділ 1 «Теоретична характеристика адміністративно-правових форм прокурорської діяльності в Україні» складається з двох підрозділів, у яких вивчено та проаналізовано теоретичні й правові засади прокурорської діяльності та її адміністративно-правових форм. У підрозділі 1.1 «Поняття, ознаки і значення прокурорської діяльності та визначення її адміністративно-правових форм» на підставі аналізу становлення механізму правового регулювання діяльності органів прокуратури визначено поняття прокурорської діяльності як однієї з форм державної діяльності, окреслено її ознаки, доведено, що прокурорська діяльність є прерогативою органів прокуратури, а суб'єктом її реалізації є прокурор. З'ясовано принципи здійснення прокурорської діяльності.

З метою більш повного усвідомлення значення та ролі прокурорської діяльності розглянуто сутність управлінських відносин в органах прокуратури та визначено цілі прокурорської діяльності, а також з'ясовано перелік властивостей, необхідних прокурорам для ефективного здійснення своїх функцій. Проаналізовано науково-теоретичні підходи до характеристики поняття «форма». Запропоновано авторське визначення поняття адміністративно-правових форм прокурорської діяльності, розкрито їх особливості. Доведено, що значення адміністративно-правових форм прокурорської діяльності полягає в тому, що за їх допомогою забезпечується додержання встановленого порядку функціонування, гласність і прозорість діяльності, зміцнення законності. Правильне розуміння форм прокурорської діяльності сприяє більш правильному визначенню та усвідомленню змісту цієї діяльності. Наголошено на тому, що адміністративно-правові форми покликані забезпечувати найбільш доцільне виконання функцій прокурорської діяльності, досягнення її цілей найефективнішим способом.

У підрозділі 1.2 «Види адміністративно-правових форм прокурорської діяльності» зазначено, що питання адміністративно-правових форм прокурорської діяльності є одним із найбільш дискусійних у сучасному державознавстві. Доведено, що загальновизнана класифікація адміністративно-правових форм наразі відсутня.

Опрацювання юридичної наукової літератури, присвяченої адміністративно-правовим формам, дозволило визначити, що основними їх видами є правові форми та організаційні форми. Акцентовано увагу на тому, що найчастіше основними правовими формами прокурорської діяльності називають: видання адміністративних актів; укладення адміністративних договорів; інші дії, що тягнуть за собою юридичні наслідки. Вказано, що основним документом правової форми є адміністративний акт, визначено його поняття та особливості. Надано коротку характеристику організаційних форм та зроблено висновок, що до основних їх видів здебільшого належать розроблення програм, проведення нарад, засідань, конференцій, семінарів, роз'яснення тих чи інших заходів, моніторинг громадської думки, вивчення та узагальнення досвіду, добір кадрів, офіційні візити за кордон і робочі поїздки по країні, прес-конференції, інтерв'ю та ін.

На підставі аналізу поглядів учених-адміністративістів запропоновано авторську класифікацію адміністративно-правових форм прокурорської діяльності, відповідно до якої основними її видами є: правові, організаційно-правові, організаційні.

Розділ 2 «Особливості використання адміністративно-правових форм прокурорської діяльності в Україні» складається з чотирьох підрозділів, у яких вивчено та проаналізовано правові, організаційно-правові, організаційні форми прокурорської діяльності. Охарактеризовано адміністративний договір як різновид правової форми прокурорської діяльності. У підрозділі 2.1 «Поняття, сутність та види правових форм прокурорської діяльності» зазначено, що організація та порядок здійснення прокурорської діяльності регламентується великою кількістю різноманітних нормативно-правових актів, вивчення та аналіз яких надали можливість визначити поняття правових форм та розкрити їх сутність. Окреслено види правових форм прокурорської діяльності, зокрема: прийняття нормативних актів; прийняття індивідуальних актів; прийняття нормативно-індивідуальних актів; укладення адміністративних договорів; укладення міжнародних договорів. Охарактеризовано кожен із видів правової форми прокурорської діяльності.

Підкреслено значення укладення міжнародних договорів органами прокуратури, у сфері кримінального судочинства, співробітництва з відповідними державними органами іноземних держав і міжнародними організаціями, щодо питань, які регулюються договорами.

Надано характеристику правових форм прокурорської діяльності за цілеспрямованістю (внутрішні й зовнішні); за характером юридичних наслідків: правоутворюючі; правозмінюючі; правоприпиняючі. Визначено поняття та розкрито особливості адміністративних актів прокурорської діяльності. Детальну увагу приділено висвітленню змісту таких актів, як: подання, постанова, наказ, вказівка, заява, скарга, протокол про адміністративне правопорушення.

З'ясовано та розкрито процедурний характер правових форм прокурорської діяльності. Зроблено висновок, що вимоги, які ставляться до адміністративних актів прокурорської діяльності, можна об'єднати в групи: вимоги оптимальності, вимоги до форми, вимоги законності. Наголошено, що адміністративні акти, видані органами прокуратури з порушенням вимог, є дефектними (нікчемні або заперечні). Доведено, що не кожен дефект адміністративного акта робить його неправомірним.

У підрозділі 2.2 «Адміністративний договір як різновид правової форми прокурорської діяльності» в результаті аналізу нормативно-правової бази, що регламентує застосування адміністративного договору, встановлено, що особливої актуальності в умовах зростання ролі публічного права в регулюванні суспільних відносин, а також з розвитком договірних зобов'язань у публічно-правових відносинах набуває адміністративний договір.

Розкрито юридичну природу та організаційну роль адміністратиного договору в прокурорськй діяльності. Визначено поняття, ознаки, предмет, а також сторони адміністративного договору. Для кращого розуміння особливостей адміністративного договору здійснено його порівняння із цивільно-правовим договором.

Проведена класифікація адміністративних договорів прокурорської діяльності за: предметом, суб'єктами, характером взаємовідносин. Серед основних адміністративних договорів прокурорської діяльності виділено та розглянуто договір про здійснення повноважень (контракт), договір про спільну діяльність (взаємодію), договір про участь, договір про координацію діяльності або виконання відповідних робіт.

Зроблено висновок про необхідність внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» щодо безпосереднього закріплення ним повноважень прокурора стосовно підписання та використання адміністративного договору в своїй діяльності, а також визначення переліку відносин у прокурорській діяльності, до яких може бути застосовано адміністративний договір.

У підрозділі 2.3 «Поняття та особливості організаційно-правових форм прокурорської діяльності» визначено поняття та особливості організаційно-правових форм прокурорської діяльності. Підкреслено, що порядок їх здійснення регламентується нормами права. З'ясовано, що до організаційно-правових форм прокурорської діяльності належать дії, які виходять за межі окремо взятої правової або організаційної форми або поєднують у собі властивості обох, а саме: дії, що тягнуть за собою юридичні наслідки, не пов'язані з прийняттям правових актів; координація; прокурорський розсуд. Розкрито кожен із видів організаційно-правової форми прокурорської діяльності.

Акцентовано увагу на такому виді організаційно-правової форми прокурорської діяльності, як прокурорський розсуд. Визначено поняття, основні ознаки, вивчено та проаналізовано засади правового регулювання його здійснення. Окреслено межі розсуду в прокурорській діяльності, що дозволяє диференціювати поведінку прокурора на правомірну і протиправну.

Запропоновано прийняти Закон України «Про координаційну діяльність», у якому визначити роль і функції прокуратури щодо здійснення такої діяльності.

У підрозділі 2.4 «Поняття, сутність та значення організаційних форм прокурорської діяльності» зазначено, що організаційні форми прокурорської діяльності здійснюються систематично, постійно і спрямовані на забезпечення чіткої та ефективної роботи системи прокуратури.

Визначено поняття та особливості організаційних форм прокурорської діяльності. Для кращого розуміння сутності організаційних форм та визначення їх видів розглянута система органів прокуратури та основні повноважень її керівників.

Надано характеристику прокурорського самоврядування як одного з видів організаційної форми прокурорської діяльності. Наголошено, що прокурорське самоврядування здійснюється через Всеукраїнську конференцію працівників прокуратури та Раду прокурорів України. З'ясовано, що до розгляду органами прокурорського самоврядування належать питання організаційного забезпечення прокуратури та діяльності прокурорів, соціального захисту прокурорів та їхніх сімей, а також інші питання, що безпосередньо не пов'язані з виконанням повноважень прокурорів.

Зроблено висновок, що за змістом організаційні форми прокурорської діяльності мають внутрішньоуправлінське, внутрішньоапаратне значення, які в кінцевому рахунку спрямовані на задоволення публічного інтересу.

Розділ 3 «Шляхи удосконалення адміністративно-правових форм прокурорської діяльності в Україні» складається з двох підрозділів, у яких визначено та проаналізовано здійснення контролю за використанням адміністративно-правових форм органами прокуратури, а також охарактеризовано зарубіжний досвід регламентування здійснення адміністративно-правових форм прокурорської діяльності та запропоновані можливості його впровадження в Україні.

У підрозділі 3.1 «Контроль за використанням адміністративно-правових форм органами прокуратури» зазначено, що чинне законодавство України встановлює достатньо широке коло повноважень органів прокуратури, а різноманітна практика їх застосування нерідко породжує складні ситуації. Доведено необхідність удосконалення контролю за діяльністю органів прокуратури.

Проаналізовано науково-теоретичні підходи до визначення поняття «контроль». Окреслено цілі, принципи, функції, стадії здійснення контролю за прокурорською діяльністю. Охарактеризовано види контролю за використанням адміністративно-правових форм органами прокуратури залежно від рівня організації, зокрема зовнішній, внутрішньосистемний та самоконтроль.

Наголошено, що одним зі способів забезпечення контролю за прокурорською діяльність є можливість притягнення прокурора до відповідальності. Надано характеристику дисциплінарного провадження щодо працівника прокуратури.

На підставі аналізу нормативно-правових актів, які закріплюють порядок та умови контролю за здійсненням прокурорської діяльності, зроблено висновок про розпорошеність норм, що регламентують досліджуваний напрям контролю. Означене ускладнює або взагалі унеможливлює формування чіткого уявлення про форми, методи, суб'єктів, об'єкт та предмет, основні вимоги, що ставляться до порядку здійснення контролю за використанням адміністративно-правових форм органами прокуратури. Зроблено висновок про необхідність внесення відповідних змін до Закону України «Про прокуратуру».

У підрозділі 3.2 «Зарубіжний досвід використання адміністративно-правових форм прокурорської діяльності та можливості його впровадження в Україні» основну увагу приділено характеристиці прокурорської діяльності в таких державах, як Німеччина, Франція, США, Австралія, Канада та ін. Наголошено, що сьогодні в Україні здійснюються дуже важливі заходи, спрямовані на запровадження в прокурорську діяльність України міжнародних стандартів. З'ясовано, що прокуратура України в рамках міжнародної співпраці тісно взаємодіє з Міжнародною асоціацією прокурорів, яка визначила своїм пріоритетом забезпечення широкого міжнародного співробітництва між прокурорами для досягнення більшої оперативності й ефективності при наданні взаємної допомоги в розслідуванні злочинів і реалізації інших заходів з міжнародної співпраці.

Відзначено, що основні права та обов'язки прокурорів в іноземних державах піддаються ретельнішому правовому регулюванню, ніж в Україні, зокрема в країнах ЄС діють Стандарти професійної відповідальності, прийняті Міжнародною асоціацією прокурорів.

На підставі аналізу зарубіжного досвіду регламентування адміністративно-правових форм органів прокуратури запропоновано напрями удосконалення державного регулювання їх застосування.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукового завдання - визначення поняття, сутності, принципів та особливостей адміністративно-правових форм прокурорської діяльності, а також окреслення шляхів їх розвитку та вдосконалення. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети.

1. Визначено поняття, ознаки й значення прокурорської діяльності та її адміністративно-правових форм. Виділено наступні ознаки прокурорської діяльності: прокурорською діяльністю завжди є певна організаційно-владна діяльність, у результаті якої виникають конкретні правовідносини; прокурорська діяльність є підзаконною і ґрунтується на нормах чинного законодавства; управлінський вплив, який виникає під час прокурорської діяльності, може мати характер як централізованого керівництва, так і оперативного управління; прокурорську діяльність можна розділити на відносні етапи, в основі класифікації яких є її функціональна природа і організація, робота з кадрами, управління, контроль, координація, звітність та ін.

Доведено, що значення адміністративно-правових форм прокурорської діяльності полягає в тому, що за їх допомогою забезпечується додержання встановленого порядку функціонування, гласність і прозорість діяльності, зміцнення законності. Наголошено на тому, що адміністративно-правові форми покликані забезпечувати найбільш доцільне виконання функцій прокурорської діяльності, досягнення її цілей найефективнішим способом.

2. З'ясовано види адміністративно-правових форм прокурорської діяльності. Визначено, що класифікація адміністративно-правових форм прокурорської діяльності, повинна мати такий вигляд: 1) правові форми - дії, які завжди тягнуть за собою чітко виражені юридичні наслідки, формують, змінюють, припиняють адміністративні правовідносини і мають письмовий характер (видання адміністративних актів; укладення міжнародних та адміністративних договорів); 2) організаційно-правові форми - дії, які можуть привести до юридичних наслідків (дії, що тягнуть за собою юридичні наслідки, не пов'язані з прийняттям правових актів; координація; прокурорський розсуд); 3) організаційні форми - дії, які юридичного значення не мають, адміністративних правовідносин не спричиняють (наради, засідання, конференції, семінари, здійснення контролю, роз'яснення тих чи інших заходів, забезпечення поєднання колегіальності і єдиноначальності, моніторинг громадської думки, вивчення та узагальнення досвіду, добір кадрів, офіційні візити за кордон і робочі поїздки по країні, прес-конференції, інтерв'ю, індивідуальний прийом громадян і посадових осіб, матеріально-технічні процедури та ін.).

3. Надано характеристику правових форм прокурорської діяльності. Визначено, що правові форми є юридичними фактами, які породжують прокурорські правовідносини. На практиці правові форми прокурорської діяльності виявляються у виданні юридичних актів, зокрема адміністративних. Правові форми завжди тягнуть за собою юридичні наслідки. Удосконалено перелік видів правових форм прокурорської діяльності та розкрито сутність кожного з них.

4. Розкрито зміст адміністративного договору як різновиду правової форми прокурорської діяльності. Визначено, що юридична природа адміністративного договору полягає в тому, що він є правовим актом застосування норм права, внаслідок чого реалізується компетенція органу прокуратури. Зазначено, що за допомогою адміністративного договору упорядковуються адміністративно-правові відносини, розмежовуються та фіксуються права і обов'язки сторін. Указано, що предметом адміністративного договору є дії публічного характеру. Зауважено, що організаційна роль адміністративних договорів зберігається, оскільки вони використовуються з метою реалізації відповідної політики. 5. Сформульовано поняття та особливості організаційно-правових форм прокурорської діяльності. До організаційно-правових форм прокурорської діяльності належать дії, які можуть привести до юридичних наслідків, формують, змінюють, припиняють адміністративні правовідносини (дії, що тягнуть за собою юридичні наслідки, не пов'язані з прийняттям правових актів; координація; прокурорський розсуд). Організаційно-правові форми прокурорської діяльності можуть бути як словесними (письмові або усні), так і конклюдентними (жести, сигнали, знаки, символи).

6. Охарактеризовано організаційні форми прокурорської діяльності. Визначено, що організаційні форми прокурорської діяльності - це дії, які юридичного значення не мають, адміністративних правовідносин не спричиняють. Такі форми або передують правовим (здійснення контролю, за результатами якого видається відповідний акт), або настають за ними (підбиття підсумків). З'ясовано, що організаційна діяльність, у цілому, є підзаконною, здійснюється в межах, визначених чинним законодавством, відповідно до компетенції органу. Зазначено, що правом регламентується лише загальна процедура вчинення дій. Організаційні дії найчастіше проводяться в порядку поточної управлінської діяльності.

7. Вивчено та уточнено особливості та види контролю за використанням адміністративно-правових форм органами прокуратури. Визначено, що контроль за використанням адміністративно-правових форм органами прокуратури можна розглянути на трьох рівнях організації: зовнішній, внутрішньосистемний та самоконтроль. Щодо зовнішнього контролю зауважено, що він здійснюється Президентом України, Верховною Радою України, Рахунковою палатою України, Вищою радою юстиції України, Міністерством фінансів України, Державною фінансовою інспекцією України, Державною казначейською службою України, міжнародними організаціями, судом, громадськістю. Указано, що питання організації внутрішньосистемного контролю за прокурорською діяльністю цілком покладаються на Генерального прокурора України, підлеглих йому регіональних та місцевих прокурорів, прокурорське самоврядування, кваліфікаційно-дисциплінарні комісії прокурорів. Підкреслено, що для прокурора, як для особи, що захищає права людини та інтереси держави, найважливішою формою контролю є самоконтроль. Самоконтроль - це свідомо здійснюваний прокурором процес, завдяки якому він досягає узгодженості між власною діяльністю (результатом) і відповідним критерієм. Самодисципліна, самоконтроль і відповідальність - це ті три основні вимоги, які повинні стати головними для кожного прокурора.

8. Узагальнено зарубіжний досвід використання адміністративно-правових форм прокурорської діяльності та з'ясовано можливості його впровадження в Україні. Визначено основні позитивні аспекти в питанні функціонування органів прокуратури, які Україні доцільно перейняти у високорозвинених країн Заходу з метою ефективного розвитку власної прокурорської діяльності, а саме: необхідність здійснення систематизації законодавства, що регламентує прокурорську діяльність; посилення контролю за законністю та прозорістю використання органами прокуратури адміністративно-правових форм; встановлення більш жорсткої юридичної відповідальності за невиконання або неналежне виконання прокурорами своїх обов'язків.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Курко О. М. Поняття, сутність та значення організаційних форм прокурорської діяльності / О. М. Курко // Адміністративне право і процес. - 2014. ? № 1 (7). - С. 241-245.

2. Курко О. М. Контроль за реалізацією адміністративно-правових форм органами прокуратури / О. М. Курко // Адміністративне право і процес. - 2014. ? № 2 (8). - С. 254-257.

3. Курко О. М. Види адміністративно-правових форм прокурорської діяльності / О. М. Курко // Європейські перспективи. - 2014. - № 7. - С. 105-111.

4. Курко О. М. Адміністративний договір, як різновид правової форми прокурорської діяльності / О. М. Курко // Наше право. - 2014. - № 6. - С. 57-63.

5. Курко О. М. Поняття і ознаки прокурорської діяльності в Україні / О. М. Курко // Форум права. - 2014. - № 2. - С. 238-235 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2009-1/09hajovc.pdf.

6. Курко О. М. Поняття та види правових форм прокурорської діяльності / О. М. Курко // Правове життя: сучасний стан та перспективи розвитку : матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (м. Запоріжжя, 2014 р.). - Запоріжжя : Запоріз. міськ. громад. орг. «Істина», 2014. - С. 101-103.

7. Курко О. М. Поняття та значення організаційних форм прокурорської діяльності / О. М. Курко // Держава і право: проблеми становлення і стратегія розвитку : матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (м. Ужгород, 2014 р.). - Херсон : Вид. дім «Гельветика», 2014. - С. 67-69.

Размещено на Allbest.ru