Адміністративно-правовий статус біженців в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Вступ

Актуальність теми. Важливість та витребуваність дослідження теоретико-прикладних проблем адміністративно-правового статусу біженців обумовлені як суспільно-політичними процесами, що відбуваються у світі та призводять до постійного зростання кількості осіб, вимушених звертатися за отриманням статусу біженців в Україні, так і системним оновленням законодавства України про біженців. Відповідно до статистики Державної міграційної служби України у 2012 р., порівняно з 2011 р., відбулося дворазове збільшення кількості іноземців, які звернулися з відповідними клопотаннями до цієї служби. Водночас, кількість іноземців, що набули статусу біженця в Україні у 2012 р., суттєво зменшилася. Ці факти підтверджують необхідність здійснення відповідних досліджень з метою удосконалення адміністративно-правового регулювання статусу біженців, процедури набуття такого статусу.

Необхідність комплексного дослідження адміністративно-правового статусу біженців обумовлюється і прийняттям Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту», потребу в якому було зумовлено удосконаленням законодавства щодо біженців у контексті нормативно-правових документів у сфері міграції, прийнятих Радою Європи та Європейським Союзом. Слід зазначити, що вітчизняні вчені вже зверталися до дослідження конституційно-правового статусу біженців, окремих аспектів адміністративно-правового регулювання статусу біженців, характеристик міжнародно-правових актів у цій сфері та проблем їх реалізації. Предметом цих досліджень були питання: процесуальних аспектів видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України [«Провадження у справах щодо видворення іноземців та осіб без громадянства в адміністративному суді» (М.М. Аракелян, 2012)]; адміністративної відповідальності іноземців та осіб без громадянства [«Адміністративна відповідальність іноземців та осіб без громадянства в Україні» (В.М. Галунько, 2010)]; протидії міграції та забезпечення прав мігрантів [«Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ щодо протидії нелегальній міграції» (Д.В. Голобородько, 2009)] та [«Адміністративно-правове забезпечення прав мігрантів: зарубіжний і вітчизняний досвід» (В.М. Кузенко, 2011)]; статусу біженця [«Статус біженця в міжнародному праві» (О.А. Гончаренко, 2005)] та [«Статус біженців у Європейському союзі» (М.М. Сірант, 2008)] тощо. Однак, монографічного дослідження адміністративно-правового статусу біженців у контексті нових правових реалій не було здійснено. Крім того, системні зміни у законодавстві про біженців, що відбулися протягом останніх років, потребують перегляду сформованих раніше висновків з урахуванням новітніх нормативно-правових актів та, відповідно, матеріалів правозастосовної практики, здобутків у сфері теорії адміністративного, конституційного та міжнародного права.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до плану наукових досліджень кафедри адміністративного і фінансового права Національного університету «Одеська юридична академія» «Теоретико-правове забезпечення реалізації адміністративної реформи в Україні», і є частиною роботи університету в рамках загальнонаукової тематики «Традиції і новації у сучасній українській державності та правовому житті» (державний реєстраційний номер 0101U001195).

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у здійсненні науково-теоретичного аналізу адміністративно-правового статусу біженців в Україні та його елементів, сучасного стану правового регулювання, розробці пропозицій щодо удосконалення адміністративно-правової регламентації статусу біженців, у тому числі процедури надання статусу біженця.

Для досягнення цієї мети поставлено такі задачі:

- визначити стан наукових досліджень адміністративно-правового статусу біженців та основні напрямки його подальшого здійснення;

- визначити сутність поняття «біженці» та здійснити розмежування понять «біженці» і «вимушені переселенці (переміщені особи)», «особи, які потребують додаткового захисту» та «особи, які потребують тимчасового захисту»;

- уточнити класифікацію і поглибити характеристику видів біженців з урахуванням новітнього законодавства;

- охарактеризувати структуру адміністративно-правового статусу біженців;

- визначити систему законодавства про правовий статус біженців, установити його відповідність міжнародно-правовим стандартам;

- охарактеризувати особливості та структуру процедури набуття правового статусу біженців як виду адміністративної процедури;

- з'ясувати склад учасників процедури набуття статусу біженця, визначити особливості їхнього процедурного статусу;

- надати пропозиції щодо удосконалення законодавства про правовий статус біженців.

Об'єктом дослідження є адміністративно-правовий статус фізичних осіб в Україні.

Предметом дослідження є адміністративно-правовий статус біженців в Україні.

Методи дослідження. Методологічну основу дослідження становлять загальнонаукові та спеціальні методи. Підґрунтям дослідження є діалектичний метод наукового пізнання явищ дійсності у їхньому розвитку та взаємозв'язку. Для дослідження історичного розвитку та сучасних тенденцій розвитку законодавства про біженців та його періодизації застосовувався історико-правовий метод (п.п. 1.1, 1.3). Використання методу системного аналізу дозволило розглянути правовий статус біженців, а також процедуру набуття статусу біженця як єдину цілісну систему та виявити його структуру (п.п. 1.2, 1.3, 3.1, 3.3). Догматичний метод дозволив проаналізувати зміст законодавчих положень, які встановлюють правовий статус біженців (р. 2). Порівняльно-правовий метод використано при аналізі вітчизняного та зарубіжного законодавства, визначенні відповідності законодавства України міжнародно-правовим стандартам, з'ясуванні можливостей використання зарубіжного досвіду гарантування прав та свобод біженців (п. 1.3). Формально-юридичний метод застосовано при констатації окремих законодавчих положень, аналізі прогалин та колізій правового регулювання статусу біженців, наданні пропозицій щодо їх вирішення (п. 1.3, р. 2, п.п. 3.1, 3.2). Статистичний метод використовувався для кількісної характеристики міграційних процесів на території України, а також аналізу якості діяльності органів щодо надання статусу біженців в Україні. Застосовувалися також формально-логічний, структурно-функціональний, комплексний, юридичного аналізу, логічний та інші методи, які надали змогу комплексно та всебічно дослідити проблемні питання правового статусу біженців (п.п. 2.2, 2.3).

Теоретичну базу дослідження становлять роботи вітчизняних та зарубіжних учених у галузі адміністративного, конституційного та міжнародного права, які розглядають проблеми прав і свобод людини, правового статусу людини і громадянина, міжнародно-правових стандартів прав людини, адміністративно-правового статусу осіб без громадянства, іноземців, біженців, адміністративного правового забезпечення їхнього статусу: О.Ф. Андрійко, Ю.П. Битяка, Л.Р. Білої-Тіунової, В.І. Борденюка, С.П. Бритченка, Н.М. Грабар, М.А. Дамірлі, Є.В. Додіна, В.В. Дудченко, І.П. Голосніченка, Л.В. Калаянової, С.В. Ківалова, І.Г. Ковалишина, В.П. Колісника, О.Л. Копиленка, Н.М. Крестовської, А.Р. Крусян, Н.В. Мішиної, Ю.М. Оборотова, М.П. Орзіха, П.М. Рабіновича, Ю.М. Тодики, В.Л. Федоренка, О.Ф. Фрицького, В.М. Шаповала, Х.П. Ярмакі та ін.

Нормативну базу дослідження становлять Конституція та закони України, міжнародно-правові акти, зарубіжне законодавство про біженців, підзаконні нормативні акти органів державного управління.

Емпіричну основу дисертації становлять матеріали правозастосовної практики органів виконавчої влади та матеріали судових справ.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є одним із перших монографічних досліджень адміністративно-правового статусу біженців в Україні, яке базується на новітніх положеннях чинного законодавства та здійснено з урахуванням основних напрямків реформування системи центральних органів виконавчої влади. Відповідно до одержаних результатів, на захист виносяться положення, що містять наукову новизну:

уперше:

- визначено, що поняття «біженці» у доктринальному аспекті слід розглядати у широкому і вузькому розумінні: а) у широкому розумінні біженці - це: конвенційні і неконвенційні біженці, вимушені переселенці (переміщені особи), особи, які потребують додаткового захисту, особи, які потребують тимчасового захисту; б) у вузькому розумінні біженці - це конвенційні і неконвенційні біженці;

- визначено, що надання статусу біженця за Конвенцією про статус біженців - це обов'язок держави, а надання статусу біженця за міжнародними угодами - це право держави;

- обґрунтовано, що такий спосіб припинення статусу біженця, як скасування рішення про визнання особи біженцем, є мірою адміністративної відповідальності цієї особи за повідомлення недостовірних відомостей, пред'явлення фальшивих документів, що стали підставою для визнання її біженцем;

набули подальшого розвитку:

- теза про те, що адміністративно-правовий статус біженців визначають три групи нормативно-правових актів, тобто акти: 1) держави перебування; 2) держави громадянства; 3) акти, які впливають на формування загального правового статусу біженців (міжнародне право);

- визначення поняття «адміністративна процедура надання статусу біженця» з точки зору нормативістського, організаційного та системного підходів;

- положення про визначення адміністративно-правового статусу біженців як системи, яку, окрім установлених законодавством прав, свобод, законних інтересів, обов'язків та відповідальності біженців, становлять і правові гарантії дотримання їхнього статусу;

- теза про те, що порядок надання статусу біженця - це система взаємодії як органу державної влади із відповідною фізичною особою (внутрішньоорганізаційний аспект), так і органу влади, що розглядає відповідну справу, з іншими органами влади, спрямованої на вирішення конкретної справи (зовнішньоорганізаційний аспект);

удосконалено:

- класифікацію біженців: 1) шляхом віднесення до: а) біженців-de jure: конвенційних, неконвенційних і мандатних біженців; б) біженців-de facto: вимушених переселенців (переміщених осіб); осіб, які потребують додаткового захисту; особи, які потребують тимчасового захисту; 2) шляхом виокремлення за правовими підставами набуття статусу біженця, окрім конвенційних і неконвенційних, такого виду, як «мандатні»;

- характеристику структури адміністративної процедури набуття статусу біженців шляхом виокремлення етапів окремих стадій: стадія порушення справи про надання статусу біженця - два етапи: а) подання заяви про визнання біженцем; б) прийняття заяви центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців; стадія підготовки справи до розгляду - три етапи: а) підготовка справи до розгляду; б) попередній розгляд справи про надання статусу біженця; в) оскарження рішення про відмову в оформленні документів (факультативний етап); стадія розгляду справи та прийняття рішення - два етапи: а) розгляд справи по суті; б) винесення рішення щодо надання або ненадання статусу біженця;

- запропоновано зміни та доповнення до Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту».

Практичне значення одержаних результатів. Дисертація має науково-прикладний характер, а її висновки та пропозиції становлять науковий та практичний інтерес і можуть бути використані у:

- науково-дослідній сфері - для подальших наукових досліджень загальнотеоретичних питань щодо визначення адміністративно-правового статусу біженців та його елементів;

- правотворчості - для удосконалення чинного законодавства про статус біженців;

- правозастосуванні - для удосконалення процедури прийняття рішення щодо надання статусу біженця;

- навчальному процесі - при підготовці відповідних розділів підручників, посібників з адміністративного права, викладанні дисциплін «Адміністративне право», «Адміністративно-процедурне право» у вищих навчальних закладах юридичного профілю.

Апробація результатів дослідження. Основні положення та теоретичні висновки, на яких базується дисертаційне дослідження, а також рекомендації щодо удосконалення вітчизняного законодавства, було оприлюднено та обговорено на засіданнях кафедри адміністративного і фінансового права Національного університету «Одеська юридична академія». Положення, висновки та пропозиції, що містяться в дисертації, доповідалися на: Міжнародній науковій конференції професорсько-викладацького та аспірантського складу «Правове життя сучасної України» Національного університету «Одеська юридична академія» (м. Одеса, 21-22 травня 2010 р.); Міжнародній науковій конференції професорсько-викладацького та аспірантського складу «Правове життя сучасної України» Національного університету «Одеська юридична академія» (м. Одеса, 20-21 травня 2011 р.); щорічних Рішельєвських академічних читаннях «Лідерство в державному управлінні» (м. Одеса, 21-23 вересня 2011 р.); Міжнародній науково-практичній конференції «Реформування національного та міжнародного права: перспективи та сьогодення» ГО «Причорноморська фундація права» (м. Одеса,

29-30 вересня 2011 р.); Міжнародній науковій конференції професорсько-викладацького складу «Правове життя сучасної України» Національного університету «Одеська юридична академія» (м. Одеса, 20-21 травня 2012 р.); 5-й Міжнародній науково-практичній конференції «Теоретичні та практичні проблеми забезпечення сталого розвитку державності та права» (м. Одеса, 30 листопада 2012 р.).

Публікації. Основні результати дослідження було висвітлено у 8 статтях, у тому числі у 6 статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях, що входять до затвердженого переліку.

1. Теоретико-правові засади адміністративно-правового статусу біженців

У підрозділі 1.1. «Стан наукових досліджень правового статусу біженців» надано теоретичний аналіз основних наукових публікацій щодо статусу біженців. Зазначено, що окремі аспекти правового статусу біженців висвітлено у дисертаційних дослідженнях, присвячених питанням адміністративної відповідальності іноземців, у тому числі біженців, адміністративно-правового регулювання видворення іноземців за межі України, особливостям судового провадження у справах щодо видворення іноземців, адміністративно-правового регулювання міграційних процесів (В.І. Палько, М.М. Аракелян, В.М. Галунько, Д.В. Голобородько). Враховуючи положення цих наукових робіт, а також дисертаційних досліджень І.Г. Ковалишина та Н.М. Грабар, присвячених дослідженню відповідно правового статусу біженців та його адміністративно-правовому забезпеченню, та інших наукових робіт, було встановлено, що низці питань щодо статусу біженців не приділено належної уваги, зокрема щодо: а) розмежування понять «біженці» і «вимушені переселенці (переміщені особи)», «особи, які потребують додаткового захисту» і «особи, які потребують тимчасового захисту» та характеристики особливостей їхнього правового статусу; б) удосконалення класифікації біженців та характеристики їх видів; в) характеристики гарантій прав та свобод біженців, механізму реалізації прав біженців; г) визначення системи органів стосовно надання статусу біженців та характеристики їхніх повноважень; д) характеристики процедури набуття статусу біженця як виду адміністративної процедури, визначення процедурного статусу її учасників.

У підрозділі 1.2. «Поняття адміністративно-правового статусу біженців» зазначено, що, оскільки у науковій літературі відсутня єдина позиція щодо співвідношення понять «правовий статус» та «правове становище», у цьому дослідженні ці поняття розуміються як синоніми. Адміністративно-правовий статус розуміється як правове становище, тобто як закріплені в адміністративно-правових нормах права і обов'язки у конкретно визначених правовідносинах у сфері державного управління. Адміністративно-правовий статус біженця - це система встановлених законодавством прав, свобод, законних інтересів, обов'язків та відповідальності осіб, які відповідно до чинного законодавства визнаються біженцями, а також система правових гарантій дотримання їхнього статусу. Визначено, що адміністративно-правовий статус біженців має ряд особливостей порівняно як із правовим статусом громадян, так і з правовим статусом іноземців та осіб без громадянства, які мають прояв у кожному з елементів статусу.

Здійснено розмежування понять «біженці» і «вимушені переселенці (переміщені особи)», «особи, які потребують додаткового захисту» і «особи, які потребують тимчасового захисту».

У підрозділі 1.3. «Правові засади адміністративно-правового статусу біженців» визначено, що сучасну правову основу адміністративного статусу біженців становлять: Конституція України, акти законодавства, нормативно-правові акти органів державного управління, конвенції, міжнародні договори, стороною яких є Україна, інші акти міжнародного права. При цьому, міжнародні нормативно-правові акти, що стосуються регулювання статусу біженців, мають вирішальне значення для розвитку законодавства України, оскільки, по-перше, значна кількість таких актів ратифікована Україною, по-друге, міжнародно-правові стандарти прав біженців, закріплені цими актами, є ідейним орієнтиром та зразком при здійсненні вітчизняних законопроектних робіт.

Уточнено періодизацію становлення законодавства про правовий статус біженців з виокремленням таких етапів: 1) перший етап: 1991-1993 рр. (закінчується прийняттям Закону України «Про біженців»; 2) другий етап: 1993-2001 рр. (закінчується прийняттям нового Закону України «Про біженців»); 3) третій етап: 2001-2011 рр. (закінчується прийняттям Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту»; 4) четвертий етап: 2011 р. - теперішній час.

Здійснено аналіз доцільності прийняття Міграційного кодексу України та зроблено висновок, що пріоритетним напрямом удосконалення законодавства про біженців на теперішній час є його максимальна адаптація до міжнародних принципів і норм у цій сфері, що має поєднуватися із забезпеченням однакового правозастосування державними органами. Таким чином, прийняття Міграційного кодексу є дещо передчасним.

2. Характеристика структури адміністративно-правового статусу біженців

У підрозділі 2.1. «Характеристика прав і свобод біженців» установлено, що права і свободи біженців установлюються як нормами міжнародного права, так і нормами національного права держави перебування. У національному законодавстві України закріплено принцип, відповідно до якого біженці користуються тими самими правами і свободами, як і громадяни України, крім випадків, установлених Конституцією та законами України, а також міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Визначено, що основні положення законодавства України у сфері встановлення прав та свобод біженців цілком відповідає міжнародним стандартам. Установлено, що обмеження прав і свобод біженців визначається у: а) профільному Законі; б) Законі України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства»; в) галузевому законодавстві, положення якого передбачають, що те чи інше право мають виключно громадяни України.

Акцентовано увагу на тому, що права біженців не можуть бути абсолютними, оскільки в ситуації масового напливу біженців держави притулку обмежують деякі їхні права (право на свободу пересування, право на працю), захищаючи інтереси власних громадян. Охарактеризовано особливості прав і свобод «шукача статусу біженця» - особи, щодо якої прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, тобто право на: тимчасове працевлаштування, навчання, медичну допомогу; проживання у родичів, у готелі, піднайом житлового приміщення або користування житлом, наданим у пункті тимчасового розміщення біженців; правову допомогу.

Здійснено класифікацію прав біженців на такі, що надаються: 1) лише біженцям і не поширюються на будь-які інші категорії іноземців та осіб без громадянства (спеціальні права); 2) біженцям нарівні з громадянами України з обмеженнями, встановленими для іноземців та осіб без громадянства; 3) біженцям як іноземцям (нарівні з іноземцями та особами без громадянства). Зазначено, що у чинному законодавстві України визначено механізми реалізації окремих прав та свобод біженців: право на працю, шлюбні та сімейні права, свободу совісті та віросповідання. Водночас визначено, що реалізація біженцями окремих, передбачених чинним законодавством, прав має суттєві складності, зокрема щодо права на вищу освіту і права на медичну допомогу (біженці прирівняні до іноземців, а не до громадян України), реалізація яких відбувається виключно на платній основі.

У підрозділі 2.2. «Характеристика обов'язків та відповідальності біженців» констатовано, що біженці мають такі самі обов'язки, як і громадяни України, крім установлених Конституцією, законами та міжнародними договорами, випадків. Охарактеризовано обов'язки, що покладені на біженців профільним Законом, і встановлено, що порядок виконання таких обов'язків, переважно, детально регламентується підзаконними актами. Особливістю обов'язків біженців є, зокрема, те, що у біженців відсутні зобов'язання перед власною державою, що логічно випливає з відсутності захисту біженця з боку власної держави.

Визначено, що, у переважній більшості, біженці несуть адміністративну відповідальність за вчинені правопорушення на тих самих умовах, що і громадяни України (якщо інше прямо не встановлено законодавством). Зазначено, що особливістю адміністративної відповідальності біженців та осіб, що звертаються за наданням статусу біженця (на відміну від іноземців та осіб без громадянства) є те, що ці особи звільняються від відповідальності за такі правопорушення, як: а) незаконне перетинання державного кордону України; б) порушення правил перебування в Україні. Умовою для звільнення від відповідальності у цих випадках є звернення відповідної особи без зволікань із заявою про визнання її біженцем. При цьому, обов'язок осіб «без зволікань» звернутися до відповідного органу міграційної служби із заявою про надання їм статусу біженця слід розуміти як такий, що здійснений сумлінно, за першої можливості, тобто без необґрунтованих затримок. Проаналізовано пропозиції щодо звільнення від відповідальності за незаконне перетинання державного кордону тільки у разі, якщо особи в установлений законом термін звернулися до відповідних органів державної влади з приводу надання статусу біженця. Акцентовано увагу на тому, що слід враховувати особливості самого статусу біженця як особи, яка повинна рятуватися від переслідувань у чужій країні, та пов'язані із цим складнощі, які можуть призвести до вимушених зволікань із зверненням до органів міграційної служби.

Особливістю адміністративної відповідальності біженців, яка випливає із його статусу, є також заборона вислання або примусового повернення, тобто недопущення: а) видворення (добровільного чи примусового); б) видачі (екстрадиції), передачі, іншого примусового переміщення за межі України відповідної особи. Зроблено висновок, що у цьому разі має місце не звільнення від відповідальності, а незастосування окремих санкцій. Обґрунтовано, що в законодавстві передбачено відповідальність за таке порушення, як повідомлення особою недостовірних відомостей, фальшивих документів, що стали підставою для визнання особи біженцем, а санкцією за таке правопорушення є скасування рішення про визнання особи біженцем. Внаслідок застосування такої санкції можливим є притягнення відповідних осіб до відповідальності за правопорушення, яких було вчинено цими особами, та від відповідальності за які таких осіб було звільнено у зв'язку з набуттям статусу біженця, якщо не сплинув строк, протягом якого особу можна притягти до відповідальності.

У підрозділі 2.3. «Характеристика гарантії дотримання прав і свобод біженців» констатовано, що сутність правового статусу біженців та необхідність його правового регулювання обумовлюють необхідність встановлення гарантій дотримання прав осіб, що стали жертвами переслідувань. Гарантії забезпечення адміністративно-правового статусу біженців - це сукупність заходів щодо забезпечення реалізації їхніх прав, свобод та законних інтересів, а також захист указаних осіб, у тому числі у відносинах з органами державної влади, створення умов для виконання цими особами обов'язків. Виокремлено загальні, юридичні та організаційні гарантії та зазначено, що найбільш урегульованими є саме юридичні гарантії, які визначені як сукупність правових норм, що регулюють порядок реалізації біженцями прав, свобод та законних інтересів і формалізують способи їх захисту. Водночас зазначено, що однією з проблем реалізації юридичних гарантій є суперечливість та колізійність відповідних правових норм (ряд наказів, інструкцій не враховують новітніх положень законодавства, не відповідають положенням Конституції України та міжнародних договорів).

Обґрунтовано, що: а) «право не зазнавати покарання за незаконний в'їзд на територію держави притулку, право не бути примусово повернутим в обстановку переслідувань як основоположне право біженців», за своєю сутністю, є не правом біженця, а гарантією забезпечення його прав; б) «право отримати посвідчення особи та проїзний документ біженця від органів влади країни притулку» не слід зараховувати до спеціальних прав біженців, оскільки отримання посвідчення біженця є елементом адміністративно-правового забезпечення його статусу.

Зазначено, що серед організаційних гарантій дотримання прав і свобод біженців та осіб, що мають намір набути цього статусу, ключове значення має система органів влади, уповноважених здійснювати управління відповідними суспільними відносинами, які є учасниками процедури надання статусу біженця, оскільки метою роботи кожного владного органу у цілому є дотримання законності в державі та забезпечення прав та свобод кожного. Виокремлено три групи державних органів у залежності від обсягу повноважень щодо надання статусу біженця: 1) лідируючі: центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту; органи опіки та піклування; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері захисту державного кордону; 2) такі, що сприяють вирішенню питання: Служба безпеки України і Міністерство охорони здоров'я України; 3) факультативні: всі інші державні органи, завданням яких є забезпечення гарантій прав та свобод осіб, яким надається статус біженця.

3. Процедура набуття правового статусу біженців

адміністративний правовий біженець

У підрозділі 3.1. «Теоретико-методологічна характеристика сутності процедури набуття правового статусу біженців» установлено, що під адміністративною процедурою слід розуміти сукупність дій управлінського характеру, здійснюваних системою органів державного управління, спрямованих на прийняття владного рішення або видання, зміну чи скасування індивідуальних актів, що стосуються індивідуально-конкретної справи, яка виникає з адміністративно-правового відношення та не містить спору про право. Запропоновано визначити адміністративну процедуру надання статусу біженця як регламентований нормами адміністративного права порядок розгляду і вирішення органами державного управління індивідуально-конкретної справи щодо надання статусу біженця. При цьому визначено, що взаємодія органу державної влади з відповідною фізичною особою - це внутрішньоорганізаційний аспект відносин, які виникають при розгляді відповідної справи, а взаємодія органу влади з іншими органами влади, спрямована на вирішення конкретної справи - це зовнішньоорганізаційний аспект відносин розгляду відповідної справи. Розгляд конкретної справи про надання статусу біженця слід розглядати як адміністративну процедуру, а не адміністративне провадження. Зазначено, що основні процедурні питання щодо надання статусу біженця в Україні регулюються Законом України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту в Україні», а ряд питань - окремими підзаконними нормативно-правовими актами, зокрема щодо: а) отримання посвідчення біженця; б) отримання відповідних проїзних документів; в) затвердження правил розгляду заяв та оформлення документів тощо.

У підрозділі 3.2. «Статус учасників процедури набуття правового статусу біженця» визначено, що основними учасниками процедури набуття статусу біженця є особи, які потребують захисту, а також члени сім'ї біженця: а) чоловік (дружина); б) діти віком до вісімнадцяти років за умови, що вони не перебувають у шлюбі і знаходяться на утриманні; в) повнолітні діти, які не перебувають у шлюбі, якщо вони через фізичний стан об'єктивно не здатні задовольняти свої потреби; г) непрацездатні батьки; д) інші особи, які перебувають під їх опікою чи піклуванням, як це визначається національним законодавством і звичаями відповідної країни. Вирішення питань щодо осіб, які претендують на статус біженця в Україні, є компетенцією ряду органів виконавчої влади (більше десяти органів), що, у передбачених законодавством випадках, беруть учать у процедурі надання статусу біженця. Враховуючи повноваження цих органів та ступінь їх участі у відповідній процедурі, ці органи згруповано у три групи: 1) органи, які у будь-якому разі є учасниками цієї процедури; 2) органи, які сприяють здійсненню процедури, однак вступають у процедуру за відповідним запитом Державної міграційної служби; 3) всі інші органи, завданням яких є забезпечення гарантій прав та свобод осіб, щодо яких здійснюється процедура надання статусу біженця, створення умов для реалізації ними своїх прав (освітні, працевлаштування тощо). Зазначено, що специфікою державного управління щодо надання, втрати й позбавлення статусу біженця є те, що здійснення цих функцій розподілено між кількома центральними органами виконавчої влади України як функціональної, так і галузевої компетенції. Визначено та охарактеризовано процедурний статус перекладача, захисника, інших осіб, що сприяють належному здійсненню процедури.

У підрозділі 3.3. «Стадії процедури набуття правового статусу біженця» охарактеризовано динаміку цієї процедури. У структурі адміністративної процедури набуття статусу біженців виокремлено такі стадії та етапи: стадія порушення справи про надання статусу біженця (два етапи: подання заяви про визнання біженцем та прийняття заяви уповноваженим органом); стадія підготовки справи до розгляду (етапи: підготовка справи до розгляду та попередній розгляд справи про надання статусу біженця; факультативний етап: оскарження рішення про відмову в оформленні документів); стадія розгляду справи та прийняття рішення (два етапи: розгляд справи по суті та винесення рішення щодо надання або ненадання статусу біженця); стадія оскарження рішення у справі (факультативна); стадія виконання рішення.

Звернено увагу на те, що у разі прийняття рішення про відмову в оформленні документів, орган міграційної служби надсилає заявнику або його законному представнику письмове повідомлення з викладенням причини відмови і роз'ясненням порядку оскарження рішення. При цьому слід зазначити, що органи міграційної служби тлумачать термін «викладення причин відмови», як посилання на номер та дату відповідного рішення, або наведення норми Закону, якою передбачено всі можливі підстави для прийняття негативного для заявника рішення. Оскільки повідомлення не є документом, який можна оскаржувати, а є лише документом, що інформує особу, щодо якої прийнято рішення про відмову в прийнятті заяви, або про відмову в оформленні документів, або про відмову в наданні статусу біженця, аргументовано, що до суду можуть бути оскаржені саме дії органу міграційної служби, а не «повідомлення».

Встановлено, що під час вирішення питання щодо надання статусу біженця мають враховуватися чотири підстави: 1) знаходження особи за межами країни своєї національної належності або, якщо особа не має визначеного громадянства, за межами країни свого колишнього місця проживання; 2) наявність обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань; 3) побоювання стати жертвою переслідування має бути пов'язане з ознаками, які вказані в Конвенції про статус біженців (расова належність; релігія; національність (громадянство); належність до певної соціальної групи; політичні погляди); 4) неможливість або небажання особи користуватися захистом країни походження внаслідок таких побоювань. При цьому немає значення, чи склалися обґрунтовані побоювання особи стати жертвою переслідування за однією з наведених ознак, чи за декількома.

Висновки

2. Поняття «біженці» у доктринальному аспекті слід розглядати у широкому і вузькому розумінні:

1) у широкому розумінні біженці - це: а) конвенційні і неконвенційні біженці; б) вимушені переселенці (переміщені особи): особи, які покинули певний конфліктний регіон держави й оселилися в іншому регіоні у межах цієї ж держави; в) особи, які потребують додаткового захисту: особи, які не є біженцями відповідно до Конвенції 1951 р., потребують захисту внаслідок загрози життю, безпеці чи свободі у країні походження через побоювання застосування щодо них смертної кари або виконання вироку про смертну кару чи тортур, нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання і змушені були прибути в Україну або залишитися в Україні; г) особи, які потребують тимчасового захисту: іноземці та особи без громадянства, які постійно проживають на території країни, що має спільний кордон з Україною, масово вимушені шукати захисту в Україні і потребують захисту через загрозу зовнішньої агресії, іноземної окупації, громадянської війни, зіткнень на етнічній основі, природних чи техногенних катастроф або інших подій, що порушують громадський порядок у певній частині або на всій території країни походження;

2) у вузькому розумінні біженці - це конвенційні біженці (що набувають статусу на підставі Конвенції про статус біженців) і неконвенційні біженці (що набувають статусу на підставі міжнародних угод).

3. Правову основу адміністративно-правового статусу біженців визначають три групи нормативно-правових актів, тобто акти: 1) держави перебування: Конституція України, закони, підзаконні нормативно-правові акти; 2) держави громадянства; 3) акти, які впливають на формування загального правового статусу іноземців (міжнародне право): а) універсальні міжнародні угоди, що регулюють правовий стан біженців та захист їхніх прав; б) регіональні міжнародні договори і конвенції, що регулюють правовий захист біженців у певному регіоні; в) міжнародні договори, що регулюють визначений комплекс питань захисту прав біженців; г) міжнародні договори, дії яких було поширено на біженців; ґ) міжнародні угоди, що містять спеціальні норми захисту прав біженців; д) міжнародні договори загального характеру, що стосуються біженців; є) угоди та декларації про притулок; є) міжнародні договори, що регулюють правовий стан апатридів; ж) двосторонні угоди, що регулюють правовий статус біженців. При цьому, міжнародні нормативно-правові акти, що стосуються регулювання статусу біженців, мають вирішальне значення для розвитку законодавства України, оскільки значна кількість таких актів ратифікована Україною і вони є орієнтиром та зразком при здійсненні вітчизняних законопроектних робіт. Прийняття Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» було обґрунтовано саме необхідністю гармонізації національного законодавства до міжнародних стандартів у цій сфері.

4. Особливістю статусу біженців є те, що особи(бам)/біженці(цям): а) які незаконно перебувають (опинилися) на території України, або які прибули прямо з країни, де їм загрожує покарання, та які без зволікання постали перед відповідними державними органами, не караються; б) що рухаються прямо з країни, де їм загрожує покарання, не можна відмовити у тимчасовому в'їзді на територію країни, і вони мають право на свободу пересувань та вибір місця проживання, а також їм необхідно видати проїзні документи та ідентифікаційні папери; в) не можуть бути висланими, окрім випадків, коли їх подальше перебування на території країни загрожує національній безпеці або громадському порядку (це можна зробити лише на основі рішення, що було винесено у повній відповідності до чинного законодавства. При цьому, перед висилкою їм надається можливість: навести факти, постати перед судом вищої інстанції та опротестувати рішення, винесене судом нижчої інстанції).

5. Установлено, що особливості адміністративної відповідальності біженців та осіб, що звертаються за наданням статусу біженця, полягають у тому, що: а) вони звільняються від відповідальності за деякі правопорушення (за незаконне перетинання державного кордону України, за порушення правил перебування в Україні). Умовою для звільнення від відповідальності у таких випадках є звернення відповідної особи без зволікань із заявою про визнання її біженцем. Враховуючи практику ВАС України, обов'язок осіб без зволікань звертатися до відповідного органу міграційної служби із заявою про надання їм статусу біженця, необхідно розуміти як такий, що здійснений сумлінно, за першої можливості, тобто без необґрунтованих затримок; б) щодо них є заборона про вислання або примусове повернення, тобто недопущення видворення (добровільного чи примусового), видачі (екстрадиції), передачі, іншого примусового переміщення особи за межі України. У такому разі має місце не звільнення від відповідальності, а незастосування окремих санкцій.

6. Підставами для скасування рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, є: а) повідомлення недостовірних відомостей; б) пред'явлення фальшивих документів, що стали підставою для визнання особи біженцем. Обґрунтовано, що такий спосіб припинення статусу біженця, за своєю сутністю є адміністративною відповідальністю за вчинення відповідного адміністративного правопорушення. У такому разі є можливим притягнення відповідних осіб до відповідальності за правопорушення, яких було вчинено цими особами, та за які таких осіб було звільнено у зв'язку з набуттям статусу біженця, якщо не сплинув строк, протягом якого особу можна притягнути до відповідальності.

7. Під гарантіями забезпечення адміністративно-правового статусу біженців слід розуміти сукупність соціально-економічних і організаційно-правових заходів щодо забезпечення реалізації їхніх прав, свобод та законних інтересів, а також захисту вказаних осіб, у тому числі у відносинах із владними органами, та створення умов для виконання цими особами покладених обов'язків.

8. Запропоновано визначення поняття «адміністративна процедура щодо надання статусу біженця» з точки зору нормативістського, організаційного та системного підходів: а) адміністративна процедура надання статусу біженця - це регламентований нормами адміністративного права порядок розгляду і вирішення органами державного управління індивідуально-конкретної справи щодо конкретної особи про надання їй статусу біженця (нормативістський підхід); б) адміністративна процедура надання статусу біженця - це система взаємодії органу державної влади з відповідною фізичною особою, а також органу влади, що розглядає відповідну справу, з іншими органами влади, спрямованої на вирішення індивідуально-конкретної справи щодо конкретної особи про надання їй статусу біженця (організаційний підхід); в) адміністративна процедура надання статусу біженця - це система послідовних стадій розгляду і вирішення органами державного управління індивідуально-конкретної справи щодо конкретної особи про надання їй статусу біженця (системно-структурний підхід).

9. Визначено, що «мандатні біженці» - це особи, що знаходяться під захистом та отримують допомогу безпосередньо від Управління Верховного Комісара ООН, який має для цього спеціальний мандат, на відміну, зокрема, від конвенційних або неконвенційних біженців, які отримують захист від держави притулку, яка офіційно визнала їх біженцями.

10. Вирішення питань стосовно осіб, які претендують на статус біженця в Україні, є компетенцією ряду органів виконавчої влади, яких виокремлено у три групи: 1) органи, що обов'язково (виходячи із свого призначення) є учасниками процедури: Державна міграційна служба; Державна прикордонна служба, органи опіки і піклування; 2) органи, що сприяють здійсненню процедури, однак вступають у процедуру за відповідним запитом Державної міграційної служби: СБУ, Міністерство охорони здоров'я; 3) всі інші органи, завданням яких у відповідних правовідносинах є забезпечення гарантій прав та свобод осіб, щодо яких здійснюється процедура надання статусу біженця, створення умов для реалізації ними своїх прав, у тому числі освітніх, на працевлаштування тощо.

11. Запропоновано внести зміни і доповнення:

1) до Закону України «Про біженців та осіб, що потребують додаткового захисту»:

а) викласти ч. 5 ст. 10 у такій редакції:

«За результатами всебічного вивчення і оцінки всіх документів та матеріалів, що можуть бути доказом наявності умов для визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту відповідно до вимог, установлених Конвенцією про статус біженців та цим Законом, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, приймає рішення про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, чи про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

За результатами всебічного вивчення й оцінки усіх документів та матеріалів, що можуть бути доказом наявності умов для визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту відповідно до вимог, встановлених іншими міжнародними договорами чи міжнародними організаціями, учасницею яких є Україна, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, може прийняти рішення про визнання біженцем, або особою, яка потребує додаткового захисту, чи про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту»;

б) доповнити ст. 15 ч. 5 такого змісту:

«Права і свободи біженців, встановлені цим Законом, не можуть бути скасовані або звужені іншими нормативно-правовими актами»;

в) доповнити ч. 1 ст. 5 абз. 2 такого змісту:

«У разі звернення такої особи до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту з порушенням строку, встановленого у цій статті, таке порушення не може вважатися підставою для відмови у прийнятті заяви»;

г) доповнити ч. 2 ст. 5 абз. 2 такого змісту:

«У разі звернення такої особи до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту із затримкою, така затримка не може вважатися підставою для відмови у прийнятті заяви»;

2) до Постанови Кабінету Міністрів України «Порядок надання медичної допомоги іноземцям та особам без громадянства, які тимчасово перебувають на території України»:

доповнити п. 1 п.п. 15 такого змісту:

12. «Цей Порядок не поширюється на біженців та осіб, що потребують додаткового або тимчасового захисту в частині, що суперечить Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту».

Література

1. Нестеренко К.О. Стадії процедури набуття статусу біженця в Україні / К.О. Нестеренко // Південноукраїнський правничий часопис. - 2012. - № 4. - С. 157-161.

2. Нестеренко К.О. Особливості набуття статусу біженця в Україні / К.О. Нестеренко // Південноукраїнський правничий часопис. - 2013. - № 1. - С. 68-71.

3. Нестеренко К.О. Права і свободи біженців як суб'єктів адміністративного права / К.О. Нестеренко // Наше право: наук.-практ. журнал. - 2013. - № 5. - С. 68-75.

4. Нестеренко К.О. Законодавство України про біженців: становлення та перспективи розвитку / К.О. Нестеренко // Держава та регіони. Серія Право. 2013. - № 1. - № 1(39). - С. 22-229.

5. Нестеренко К.О. Щодо визначення процедури набуття правового статусу біженця / К.О. Нестеренко // Європейські перспективи: наук.-практ. журнал. - 2013. - № 1. - С. 66-71.

6. Нестеренко К.О. Поняття адміністративно-правового статусу біженця / К.О. Нестеренко // Наше право: наук.-практ. журнал. - 2013. - № 2. - С. 62-67.

7. Нестеренко К.О. Проблеми нелегальної міграції в Україні / К.О. Нестеренко // Теоретичні та практичні проблеми забезпечення сталого розвитку державності та права: матеріали міжнар. наук. конф. (м. Одеса, 30 листопада 2012 р.) - Т. 2. / відп. за вип. В.М. Дрьомін; Націон. ун-т «ОЮА». - О.: Фенікс, 2012. - С. 110-112.

8. Нестеренко К.О. Теоретичні та правові аспекти адміністративно-правового забезпечення прав і свобод біженців в Україні. Правове життя сучасної України: тези доп. міжнар. наук. конф. (м. Одеса, 16-17 травня 2013 р.).

Размещено на Allbest.ru