Адміністративно-правові засади контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у державному управлінні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міністерство внутрішніх справ України

Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ

УДК 342.951 (477)

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Адміністративно-правові засади контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у державному управлінні

Кулинич Людмила Сергіївна

Дніпропетровськ - 2015

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Cумському державному університет, Міністерство освіти і науки України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, доцент Бурбика Михайло Михайлович,

Сумський державний університет, завідувач кафедри адміністративного, господарського права та фінансово-економічної безпеки.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Собакарь Андрій Олексійович,

Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ, професор кафедри тактико-спеціальної підготовки;

кандидат юридичних наук Чаплинська Юлія Анатоліївна,

прокуратура Амур-Нижньодніпровського району м. Дніпропетровська Дніпропетровської області, старший прокурор.

Захист відбудеться 02 липня 2015 р. о 09-00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 08.727.02 Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ за адресою: 49000, м. Дніпропетровськ, просп. Гагаріна, 26.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ за адресою: м. Дніпропетровськ, просп. Гагаріна, 26.

Автореферат розісланий 27 травня 2015 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради В. С. Березняк

АНОТАЦІЯ

Кулинич Л. С. Адміністративно-правові засади контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у державному управлінні. - На правах рукопису.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук зі спеціальності 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ. - Дніпропетровськ, 2015.

У дисертації досліджено основні засади адміністративно-правового регулювання контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління, визначено поняття адміністративно-правового регулювання контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління, окреслено історичний розвиток та закордонний досвід контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури.

Сформульовано поняття адміністративно-правового механізму контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління, визначено правовідносини у сфері вказаної контрольно-наглядової діяльності, а також гарантії адміністративно-правового контролю за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян.

Досліджено сучасний стан і проблеми контрольно-наглядової діяльності, визначено основні організаційно-правові заходи з удосконалення засад контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління.

Ключові слова: засади, контрольно-наглядова діяльність, адміністративно-правове регулювання, дотримання прав, свобод та законних інтересів, механізм, правовідносини, гарантії адміністративно-правового дотриманням, організаційно-правові заходи.

АННОТАЦИЯ

Кулинич Л. С. Административно-правовые основы контрольно-надзорной деятельности органов прокуратуры за соблюдением прав, свобод и законных интересов граждан в государственном управлении. - На правах рукописи.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Днепропетровский государственный университет внутренних дел. - Днепропетровск, 2015.

Диссертация посвящена исследованию контрольно-надзорной деятельности органов прокуратуры за соблюдением прав, свобод и законных интересов граждан в государственном управлении. В результате проведенного исследования сформулировано понятие административно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности органов прокуратуры за соблюдением прав, свобод и законных интересов граждан в сфере государственного управления, рассмотрен административно-правовой механизм контрольно-надзорной деятельности органов прокуратуры за соблюдением прав, свобод и законных интересов граждан в сфере государственного управления, определены и проанализированы отношения, возникающие в этой сфере, а также гарантии административно-правового контроля за соблюдением прав, свобод и законных интересов граждан.

Административно-правовое регулирование контрольно-надзорной деятельности органов прокуратуры за соблюдением прав, свобод и законных интересов граждан в сфере государственного управления - это упорядочение общественных отношений, возникающих по поводу реализации прав, свобод и законных интересов граждан, осуществляемое органами прокуратуры посредством совокупности правовых средств и норм, их юридическое закрепление, охрана и развитие

Под административно-правовым механизмом контрольно-надзорной деятельности органов прокуратуры за соблюдением прав, свобод и законных интересов граждан в сфере государственного управления подразумевается целенаправленная деятельность органов прокуратуры, нацеленная на сферу государственного управления и осуществляемая с целью обеспечения реализации, охраны и защиты прав и свобод граждан, которые прописаны и определены Конституцией, выявления злоупотреблений в государственных и местных органах власти, органах местного самоуправления, а также недопущения возникновения и влияния таких негативных факторов, которые могут нарушить социальный баланс в обществе.

Среди особенностей административно-правового механизма контрольно-надзорной деятельности органов прокуратуры выделяют: 1) административно-правовой механизм контрольно-надзорной деятельности органов прокуратуры за соблюдением прав является составной частью механизма государственного управления и одним из направлений государственного управления за соблюдением прав, свобод и законных интересов граждан со стороны органов прокуратуры; 2) указанный механизм функционирует благодаря контрольно-надзорной деятельности и функциям органов прокуратуры в сфере государственного управления; 3) деятельность органов прокуратуры является сферой реализации данного механизма; 4) правовыми актами предусмотрены отдельные процедуры реализации административно-правового механизма; 5) результатом самого механизма является повышение эффективности контрольно-надзорной деятельности органов прокуратуры.

Особое внимание уделяется изучению основных гарантий административно-правового контроля за соблюдением прав, свобод и законных интересов граждан в сфере государственного управления.

Формулируются основные проблемы контрольно-надзорной деятельности и предлагаются основные организационно-правовые меры по ее усовершенствованию.

Ключевые слова: принципы, контрольно-надзорная деятельность, административно-правовое регулирование, соблюдение прав, свобод и законных интересов, механизм, правоотношения, гарантии административно-правового соблюдением, организационно-правовые меры.

SUMMARY

Kulinich L. S. Administrative and legal principles of control and supervision activities of public prosecution bodies over observance of citizens' rights, freedoms and legitimate interests in public administration. - The manuscript.

The thesis is for candidate degree of legal sciences in the branch 12.00.07 - Administrative Law and Procedure; Financial Law; Informational Law. - The Dnipropetrovs'k State University of Internal Affairs. - Dnipropetrovs'k, 2015.

The thesis deals with consideration of basic principles of administrative regulation of control and supervision activities of public prosecution bodies over observance of citizens' rights, freedoms and legitimate interests in public administration, definition of the concept of administrative regulation of this activity, and coverage of historical development and international experience in this area.

The author has formulated the notion of administrative and legal mechanism of control and supervision activities of public prosecution bodies over observance of citizens' rights, freedoms and legitimate interests in public administration, defined legal relations in this area, as well as guarantees of administrative and legal control over observance of citizens' rights, freedoms and legitimate interests.

The author has studied the current state and problems of control and supervision activities, and defined principal organizational and legal measures to improve the foundations of control and supervision activities of public prosecution bodies over observance of citizens' rights, freedoms and legitimate interests in public administration.

Keywords: foundations, control and supervision activities, administrative-legal regulation, observance of rights, freedoms and legitimate interests, mechanism, legal relations, guarantees of administrative-legal observance, organizational-legal measures.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Із здобуттям незалежності Україна стала потенційним суб'єктом європейських та міжнародних правовідносин, внаслідок чого законодавча база, яка була напрацьована ще за радянських часів, піддалася змінам та модифікації з урахуванням особливостей європейських моделей державного управління. Відтак на перше місце в системі вітчизняного державного управління виходить пріоритетність дотримання прав, свобод та законних інтересів громадян загалом. При цьому однією із складових відповідного державного управління є контроль та нагляд.

Обов'язок щодо здійснення державного контролю та нагляду за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян відповідно до законодавства України покладається на різні владні структури, серед яких необхідно окремо назвати органи прокуратури. Відповідно, вітчизняним законодавством прокуратуру наділено досить широкими повноваженнями та можливостями щодо захисту прав та свобод людини та громадянина, які здійснюються у формі як судового представництва, так і контролю за діяльністю правоохоронних органів. Водночас повноваження прокуратури у сфері суспільних відносин, не пов'язаних із кримінальним судочинством, обмежуються виключно її можливістю здійснювати дії, пов'язані з виконанням конституційної функції представництва інтересів громадянина або держави в суді. Тобто органи прокуратури позбавлені повноважень щодо безпосереднього втручання у діяльність громадян, приватних підприємств і організацій поза сферою кримінального судочинства.

У зв'язку із цим одним із актуальних наукових та практичних завдань, які потребують нагального вирішення, є визначення засад контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян, приведення їх у відповідність до зарубіжної моделі. Детальний аналіз та розгляд вже існуючих правових засад здійснення контрольно-наглядової діяльності надасть змогу виявити недоліки механізму вчинення тих чи інших дій органів прокуратури у сфері дотримання прав, свобод та законних інтересів громадян, а також визначити моменти дублювання функцій прокуратури іншими органами публічної влади та виконання зайвої бюрократичної складової у роботі самих прокурорів.

Проблемні питання щодо визначення адміністративно-правових засад контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян були предметом ґрунтовних досліджень таких науковців, як В. Б. Авер'янов, С. С. Алексєєв, О. Ф. Андрійко, О. В. Анпілогов, В. С. Бабкова, О. М. Бандурка, М. Н. Берідзе, Ю. П. Битяк, М.М. Бурбика, В. М. Гаращук, Ю. В. Гаруст, С. В. Ківалов, І. С. Ковальчук, В. К. Колпаков, О. М. Литвак, О. М. Музичук, О. В. Петришин, О. П. Полінець, П. М. Рабінович, М. М. Руденко, Г. П. Середа, А. О. Собакарь, О. М. Толочко, Ю.А. Чаплинська. В. Є. Чіркін, Є. О. Шевченко, В. В. Шемчук, Б. В. Щетинін, М. К. Якимчук тощо. Проте, незважаючи на значну кількість вагомих наукових праць, можемо стверджувати, що й дотепер проблеми у сфері контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян залишаються невирішеними, що й зумовило вибір теми нашого дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано в рамках Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2011-2015 рр., затверджених постановою загальних зборів Національної академії правових наук України від 24.09.2010 р. № 14-10, науково-дослідних тем юридичного факультету Сумського державного університету “Правоохоронна система України: адміністративно-правові заходи організації та функціонування” (номер державної реєстрації 0110U005040) та “Організація та принципи діяльності судової влади України: сутність, поняття, сучасний стан діяльності та шляхи оптимізації адміністративно-правових засад формування позитивного іміджу” (номер державної реєстрації 0113U003314).

Тема дисертації затверджена Вченою радою Сумського державного університету 13 грудня 2012 р. (протокол № 5).

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у визначенні сутності контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління та розробленні конкретних науково обґрунтованих рекомендацій та пропозицій щодо удосконалення контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури.

Для досягнення зазначеної мети у процесі дослідження було поставлено такі основні задачі:

- проаналізувати історичний розвиток контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури у сфері державного управління;

- з'ясувати поняття та сутність дотримання прав, свобод та законних інтересів громадян, які реалізуються в державному управлінні;

- надати характеристику адміністративно-правовому регулюванню контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління за законодавством України;

- проаналізувати закордонний досвід здійснення контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав і свобод громадян у сфері державно-управлінської діяльності;

- сформулювати поняття та з'ясувати сутність адміністративно-правового механізму контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління;

- охарактеризувати правовідносини та акти реалізації норм права у сфері контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління;

- вказати гарантії адміністративно-правового дотримання прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління;

- проаналізувати сучасний стан та проблеми контрольно-наглядової діяльності щодо реалізації прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління;

- розробити конкретні пропозиції та рекомендації щодо застосування організаційно-правових заходів з удосконалення засад контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають при здійсненні контрольно-наглядової діяльності органами прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління.

Предметом дослідження є адміністративно-правові засади контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є сукупність загальнонаукових та спеціальних методів і прийомів наукового пізнання, що застосовуються у комплексі з метою всебічного та повного вивчення означених проблем і внесення пропозицій щодо їх вирішення. За допомогою історичного методу досліджено розвиток та зміни чинного законодавства, що визначають засади здійснення контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян (підрозділи 1.1, 1.3, 1.4, 2.1, 2.2, 2.3, 3.1). Порівняльно-правовий метод було використано для окреслення специфіки регулювання цього питання в зарубіжних правових системах, що дозволило зробити узагальнення та визначити напрями вдосконалення регулювання даного аспекту в нашій державі (підрозділи 1.4). Абстрагування та узагальнення застосовувалось у процесі вивчення наявних доробок та при розробці власних наукових дефініцій різних правових категорій (дотримання прав і свобод та законних інтересів громадян, які реалізуються в державному управлінні; адміністративно-правове регулювання контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян; адміністративно-правовий механізм контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів; організаційно-правові заходи з удосконалення засад контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури тощо) (підрозділи 1.2, 1.3, 2.1, 3.2). Формально-юридичний метод став підґрунтям внесення пропозицій, спрямованих на вдосконалення чинного та розробку нового законодавства у сфері контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян (3.1, 3.2). За допомогою методу раціональної критики проаналізовано нормативно-правові акти, проекти законів і виявлено їх переваги та недоліки (1.3, 2.2).

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим в Україні комплексним дослідженням адміністративно-правових засад контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у державному управлінні. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

уперше: контрольний наглядовий прокуратура право

- запропоновано авторське визначення поняття “адміністративно-правовий механізм контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за додержанням прав, свобод і законних інтересів громадян у сфері державного управління” як сукупності взаємопов'язаних та взаємодіючих елементів, за допомогою яких здійснюється перевірка дотримання прав, свобод та інтересів громадян у державно-управлінських відносинах, а також відбуваються попередження, виявлення та припинення зловживань органами державної влади у вказаній сфері;

- обґрунтовано, що адміністративно-правовий механізм контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління включає в себе: 1) суб'єктів контрольно-наглядової діяльності (органи прокуратури); 2) об'єкти контрольно-наглядової діяльності (відповідні органи державної влади, які порушують права, свободи і законні інтереси громадян у сфері державного управління; 3) правовідносини, які виникають між органами прокуратури та іншими суб'єктами у процесі здійснення ними контрольно-наглядової діяльності; 4) акти реалізації норм права у сфері контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління; 5) норми права, які врегульовують порядок здійснення органами прокуратури контрольно-наглядової діяльності за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління;

- системно досліджено організаційно-правові заходи щодо удосконалення засад контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління, до яких дисертантом запропоновано віднести такі: 1) підвищення рівня ефективності взаємодії органів прокуратури та інших державних органів, органів місцевого самоврядування; 2) удосконалення проведення періодичних зустрічей з представниками громадськості; підвищення рівня взаємодії органів прокуратури і ЗМІ, що дозволить забезпечити належний рівень обізнаності громадян про порушення їхніх прав, свобод та законних інтересів; 3) вжиття ефективних заходів з метою забезпечення належного та якісного розслідування справ щодо порушення основних прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління; 4) забезпечення працівників органів прокуратури належними умовами праці, що дозволить якісно і швидко виконувати поставлені перед ними завдання;

удосконалено:

- поняття “адміністративно-правові відносини у сфері контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури України за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління”, під яким слід розуміти врегульовані нормами адміністративного права відносини, що виникають між органами прокуратури та суб'єктами, органами державної влади, на які спрямовано здійснення наглядової та контрольної функцій прокуратури, метою котрих є виявлення відповідних правопорушень, розробка та реалізація заходів, що запобігають проявам злочинних намірів та бездіяльності у сфері державного управління;

- концептуальні підходи до визначення проблем контрольно-наглядової діяльності за дотриманням прав та свобод громадян у сфері державного управління;

дістало подальшого розвитку:

- періодизація історичних етапів становлення та розвитку контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління;

- визначення поняття “акти реалізації норм права у сфері контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням основних прав, свобод та законних інтересів громадян у державному управлінні”, під якими пропонується розуміти дії органів прокуратури зі встановлення, фактичного втілення, впровадження правових приписів, котрими регулюються суспільні відносини, що виникають у процесі здійснення цими органами контрольно-наглядової діяльності за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління, які мають документальне вираження та є обов'язковими до виконання підконтрольними органами державної влади, що порушили права, свободи та законні інтереси громадян.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що викладені у дисертації результати дослідження можуть бути використані у:

- науково-дослідній сфері - для подальшого дослідження теоретичних та практичних проблем визначення адміністративно-правових засад контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління;

- правотворчості - у процесі підготовки проектів нових і вдосконалення чинних законодавчих актів, які визначають засади контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління;

- правозастосовній діяльності - з метою вдосконалення практики використання норм чинного законодавства суб'єктами, які здійснюють контрольно-наглядову діяльність за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління (акт впровадження прокуратури Сумської області від 24.03.2015);

- навчальному процесі - положення й висновки, зроблені в дисертації, можуть бути використані під час вивчення навчальних дисциплін “Адміністративне право України”, “Прокуратура України” у вищих юридичних закладах освіти, у процесі вдосконалення робочих програм і планів, при підготовці підручників, навчальних посібників, лекцій, семінарських занять (акт впровадження Сумського державного університету від 16.03.2015).

Апробація результатів дисертації. Основні результати й висновки проведених досліджень були оприлюднені на міжнародних науково-практичних конференціях: “Роль юриспруденції у формуванні сучасного суспільства” (Київ, 2013); “Публічне адміністрування в сфері внутрішніх справ” (Київ, 2014).

Публікації. Основні положення та висновки, що сформульовані у дисертації, відображено у восьми публікаціях, зокрема, п'яти наукових статтях, опублікованих у виданнях, що визначені як фахові з юридичних наук в Україні, одній - у зарубіжному фаховому виданні та двох тезах доповідей, виданих за результатами проведення міжнародних науково-практичних конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, що включають у себе дев'ять підрозділів, висновків, списку використаних джерел і додатка. Загальний обсяг роботи становить 197 сторінок, з яких основна частина - 174 сторінки; список використаних джерел налічує 181 найменування і займає 18 сторінок, додаток викладено на 5 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дослідження, її зв'язок із науковими програмами, планами, темами, визначаються мета, задачі, об'єкт і предмет роботи, методологічні основи дослідження, формулюється наукова новизна одержаних результатів, висвітлюються практичне значення та апробація результатів дослідження.

Розділ 1 “Загальна характеристика контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління” містить чотири підрозділи.

У підрозділі 1.1 “Історичний розвиток контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури у сфері державного управління” надано визначення поняттям “контроль” і “нагляд” та проаналізовано думки вітчизняних вчених щодо їх розмежування; з'ясовано сутність контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури у сфері державного управління, досліджено історію її розвитку та зазначено, що на території України, яка входила до складу Російської імперії, а потім СРСР, прокуратура існує понад 270 років. При цьому в самостійну систему прокуратуру виділено у 1936 р., коли було створено Народний комісаріат юстиції СРСР і утворено Прокуратуру СРСР як єдиний централізований орган. Встановлено, що у зв'язку з проголошенням незалежності Верховна Рада України 4 вересня 1991 року припинила повноваження прокуратури УРСР і колегії. Цього ж дня призначено першого Генерального прокурора України - В.І. Шишкіна (вересень 1991 року - жовтень 1993 року), а через два місяці, 5 листопада, ухвалено Закон України “Про прокуратуру” і низку інших нормативних актів, які й утворили правову базу діяльності органів прокуратури незалежної України.

Запропоновано виділити такі етапи становлення та розвитку прокуратури в Україні: 1) розвиток прокуратури України як складової території Російської імперії (1722-1917 рр.); 2) розвиток прокуратури України часів існування: а) Української Центральної Ради (листопад 1917 р. - квітень 1918 р.), б) Гетьманату (квітень 1918 р. - листопад 1918 р.), в) Директорії (листопад 1918 р. - лютий 1919 р.); 3) розвиток прокуратури на Україні в часи радянської доби (лютий 1919 р. - листопад 1991 р.); 4) розвиток органів прокуратури після здобуття Україною незалежності.

У підрозділі 1.2 “Поняття та сутність дотримання прав і свобод та законних інтересів громадян, які реалізуються в державному управлінні” досліджено підходи вчених щодо інтерпретації поняття “державне управління”, під яким слід розуміти взаємодію державного і громадського управління для єдності державних інтересів та підвищення рівня реалізації громадянами своїх прав.

Зазначено, що права, свободи та законні інтереси громадян, що реалізуються у сфері державного управління, є складовою частиною їх адміністративно-правового статусу. У свою чергу, інтереси громадян, які реалізуються в державному управлінні, є складовими елементами загальних інтересів людини, встановлених Конституцією України. Обґрунтовано, що пріоритетом для будь-якої держави має бути дотримання прав і свобод людини і громадянина, захист їх від будь-яких порушень з боку органів державного управління.

Зроблено висновок, що предметом контрольно-наглядової діяльності прокуратури у розглянутій сфері є дотримання прав і свобод громадянина під час виконання законів і видання правових актів усіма органами державної влади та управління, а також підприємствами, установами, організаціями всіх форм власності. Під дотриманням прав і свобод та законних інтересів громадян, які реалізуються в державному управлінні, слід розуміти пасивне поводження органів державної влади, що полягає в утриманні від здійснення незаконних дій, які потенційно можуть становити загрозу порушення прав і свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління.

У підрозділі 1.3 “Адміністративно-правове регулювання контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління у законодавстві України” визначено зміст поняття “адміністративно-правове регулювання контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління” та здійснено його характеристику.

Встановлено, що вихідним положенням адміністративно-правового регулювання контрольно-наглядової діяльності прокуратури України за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян має бути незалежність прокурора в прийнятті ним рішень при виконанні службових обов'язків та існування гарантій від незаконного політичного, матеріального чи іншого впливу на нього, що прямо встановлюється п. 5 ч. 1 ст. 3 Закону України “Про прокуратуру” від 14.10.2014 № 1697-VII.

Зазначено, що адміністративно-правове регулювання контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління полягає в тому, що воно є не тільки соціальною необхідністю, своєрідною об'єктивною закономірністю, але й оптимальним, адекватним умовам цивілізації способом вирішення завдань, які стоять перед суспільством, способом, що виражає соціальну цінність права як регулятора суспільних відносин та базується на сукупності принципів, які є основоположними в діяльності прокуратури.

У підрозділі 1.4 “Закордонний досвід здійснення контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав і свобод громадян у сфері державно-управлінської діяльності” досліджено досвід здійснення контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури у зарубіжних країнах.

Встановлено, що на даний час у світі склалися дві основні функціональні моделі прокуратури: прокуратура переважно як орган кримінального переслідування і прокуратура як орган нагляду за законністю та дотриманням прав, свобод та інтересів громадян. Передумови формування різних функціональних моделей прокуратури детерміновані певними історичними традиціями, шляхами розвитку держав. При цьому першої моделі дотримується абсолютна більшість країн континентальної системи права. У зазначених країнах прокуратура являє собою орган, функції якого зазвичай полягають у кримінальному переслідуванні осіб, що вчинили злочини, у підтриманні державного обвинувачення в суді, а також у нагляді за дотриманням прав, свобод та інтересів громадян, попереднім розслідуванням злочинів і утриманням осіб у місцях позбавлення волі. Друга модель розповсюджена в соціалістичних (КНР, КНДР, Куба, В'єтнам) та низці колишніх соціалістичних країн. У цих державах прокуратура виступає багатофункціональним органом, що здійснює поряд із загальним наглядом за дотриманням прав, свобод та інтересів громадян і іншими наглядовими функціями також кримінальне переслідування, процесуальне керівництво слідством, підтримання обвинувачення в суді.

Зроблено висновок, що функції, які властиві прокуратурам різних країн світу, здебільшого можна умовно поділити на такі види: 1) кримінальне переслідування; 2) нагляд за здійсненням діяльності у правоохоронних і пенітенціарних установах; 3) взяття безпосередньої участі в адміністративних видах судочинства; 4) загальний нагляд за дотриманням прав, свобод та інтересів громадян.

Доведено, що єдина світова структурна система прокуратури неможлива як з організаційної, так і з функціональної точки зору. Цьому сприяють не тільки особливості соціального і політичного устрою різних країн; така багатогранність діяльності прокуратури з нагляду за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління полягає в тому, що її об'єктивно необхідні в будь-якому сучасному суспільстві функції можуть реалізовуватися через різні правові інститути й механізми відповідно до національних правових традицій.

Розділ 2 “Адміністративно-правовий механізм контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління” містить три підрозділи.

У підрозділі 2.1 “Поняття та сутність адміністративно-правового механізму контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління” досліджено адміністративно-правовий механізм контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за додержанням прав, свобод і законних інтересів громадян у сфері державного управління та виокремлено його елементи, до яких належать: 1) суб'єкти контрольно-наглядової діяльності (органи прокуратури); 2) об'єкти контрольно-наглядової діяльності (відповідні органи державної влади, які порушують права, свободи і законні інтереси громадян у сфері державного управління; 3) правовідносини, які виникають між органами прокуратури та іншими суб'єктами у процесі здійснення контрольно-наглядової діяльності; 4) акти реалізації норм права у сфері контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління; 5) норми права, які врегульовують порядок здійснення контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління.

Зазначено, що адміністративно-правовий механізм контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури України повинен здійснюватись у рамках державного управління у сфері дотримання прав, свобод та законних інтересів людини. Визначено, що механізм контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури характеризується такими основними властивостями: 1) адміністративно-правовий механізм контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав людини є складовою частиною механізму державного управління та одним із напрямів державного управління за дотриманням прав, свобод і законних інтересів громадян з боку органів прокуратури; 2) вказаний механізм функціонує завдяки контрольно-наглядовій діяльності та функції органів прокуратури у сфері державного управління; 3) діяльність органів прокуратури є сферою реалізації даного механізму; 4) правовими актами передбачені окремі процедури реалізації адміністративно-правового механізму; 5) результатом самого механізму є підвищення ефективності контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури.

Встановлено, що найбільш розповсюдженими формами механізму контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури є: проведення нарад керівників правоохоронних органів щодо контрольно-наглядової діяльності; обмін поточною та іншою інформацією з питань дотримання прав, свобод та законних інтересів громадян; проведення спільних цільових заходів, що мають на меті дотримання прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління; взаємне використання можливостей органів прокуратури з підготовки і навчання кадрів, підвищення їхньої кваліфікації; видання спільних наказів, вказівок, орієнтувань та інших організаційно-розпорядчих документів; запровадження й використання єдиних банків даних.

У підрозділі 2.2 “Правовідносини та акти реалізації норм права у сфері контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління” з'ясовано зміст і сутність правовідносин, які виникають у сфері контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури України за дотриманням публічних прав, свобод та законних інтересів громадян.

Встановлено, що основними видами правовідносин у сфері контрольно-наглядової діяльності за дотриманням основних прав, свобод та законних інтересів громадян є: 1) правовідносини, які виникають між прокуратурою і підконтрольним суб'єктом, який порушив відповідні права громадянина у сфері державного управління; 2) правовідносини, які виникають між особою, яка звернулася за захистом своїх основних прав, свобод та законних інтересів, і прокуратурою; 3) правовідносини, які виникають між особою, права якої порушені, і органом державного управління, який порушив права. Визначено, що правовідносини, які стосуються сфери контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури України за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян, регулюються певними адміністративно-правовими нормами, що визначають межі належної, допустимої та рекомендованої поведінки учасників правових відносин у сфері контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури України за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян.

До правозастосовних актів контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління, відповідно до Закону України “Про прокуратуру”, належать: подання прокурора в разі виявлення порушень законодавства, яке встановлює відповідні права, свободи та інтереси громадян у сфері державного управління; протокол про адміністративне правопорушення; постанова про проведення прокурорської перевірки; постанова про ініціювання притягнення посадової особи, яка порушила права, свободи та законні інтереси громадянина у сфері державного управління, до адміністративної відповідальності.

У підрозділі 2.3 “Гарантії адміністративно-правового дотримання прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління” визначено сутність поняття “гарантії адміністративно-правового дотримання прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління”.

Зазначено, що система гарантій прав і свобод особи є досить складною та розгалуженою. За змістом і видами гарантії прав і свобод особи поділяються на загальні та спеціальні. До загальних гарантій належать економічні, політичні, соціальні, ідеологічні та культурні, а до спеціальних - правові гарантії прав і свобод особи. Встановлено, що гарантії дотримання конституційних прав, свобод та законних інтересів людини та громадянина - це не просто статично існуючі умови і засоби забезпечення таких прав і свобод; вони визначаються як динамічні обов'язки держави, її органів і посадових осіб, котрі покликані створювати сприятливі умови та надавати ефективні засоби для реалізації кожним громадянином наданих йому прав та свобод.

Зроблено висновок, що до гарантій дотримання прав, свобод та законних інтересів людини належать: гарантії, визначені Конституцією України; гарантії, визначені відповідними законами України, які регламентують права, свободи та інтереси громадянина у державному управлінні; гарантії, визначені Постановою Верховної Ради України “Про Засади державної політики України в галузі прав людини” від 17 червня 1999 року № 757-XIV, Постановою Пленуму Верховного Суду України від 30 травня 1997 р. № 7 “Про посилення судового захисту прав і свобод людини та громадянина”, Указом Президента України від 24 березня 2012 року № 212/2012 “Про затвердження Стратегії державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні”, Указом Президента України від 20 травня 2015 року № 276/2015 “Про Стратегію реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015-2020 роки” та ін.; гарантії, визначені Загальною декларацією прав людини; гарантії, визначені Міжнародним пактом про громадянські і політичні права; гарантії, визначені Міжнародним пактом про економічні, соціальні і культурні права; гарантії, які передбачають юридичну відповідальність за порушення прав, свобод та законних інтересів громадян.

Розділ 3 “Розвиток адміністративно-правових засад контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління як умова побудови правової соціальної держави” містить два підрозділи.

У підрозділі 3.1 “Сучасний стан та проблеми контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури щодо реалізації прав, свобод та інтересів громадян у сфері державного управління” досліджено сучасний стан та проблеми контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури.

Зазначено, що органи прокуратури виконують правозахисну функцію щодо основних прав, свобод та законних інтересів громадян, що є вкрай важливим для українського сьогодення, оскільки все частіше зазначені загальнолюдські цінності потерпають від порушень, що призводить до виникнення проблем у вказаній сфері. Підсумовано, що найголовнішим фактором, який дійсно забезпечить задекларовану кардинальну реформу органів прокуратури, буде насамперед зміна у свідомості самих прокурорів стосовно того, що вони позбавляються своїх необмежених повноважень у сферах, не пов'язаних із кримінальною юстицією, і, як це закріплено в Конституції України, повинні виконувати виключно функції, передбачені статтею 121 Основного Закону.

Зауважено на тому, що новим Законом України “Про прокуратуру” в частині контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян пропонується забрати відповідну контрольно-наглядову функцію у прокуратури. Здійснення такого нагляду покладатиметься на профільні комітети та органи виконавчої та судової влади, що, на нашу думку, ускладнить та затягне процес захисту громадян у разі порушення їхніх прав, свобод та інтересів у сфері державного управління. Необхідно зауважити, що одним із позитивних моментів таких змін є зменшення незаконного впливу прокуратури на діяльність державних та інших структур, підприємств, установ, організацій, проте позбавлення прокуратури загального нагляду унеможливлює право громадян звертатися зі скаргами до прокуратури за захистом своїх управлінських прав; у даному випадку здійснення прокуратурою захисту таких осіб можливе лише у процесі представництва їхніх інтересів у суді, що, на нашу думку, є обмеженням конституційного права людини на захист.

У підрозділі 3.2 “Організаційно-правові заходи з удосконалення засад контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління” запропоновано під організаційно-правовими заходами з удосконалення засад контрольно-наглядової діяльності за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління розуміти сукупність дій органів прокуратури, що визначається, затверджується та впроваджується з конкретно визначеною метою та відповідно до поставлених цілей і здійснюється з метою забезпечення процесу дотримання конституційних прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління.

Дисертантом визначено та охарактеризовано організаційно-правові заходи з удосконалення засад контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління у напрямках взаємодії прокуратури з іншими органами державної влади, засобами масової інформації, громадськістю.

ВИСНОВКИ

У дисертації викладено основні теоретичні положення та нове вирішення наукового завдання щодо визначення та удосконалення адміністративно-правових засад контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у державному управлінні. У результаті проведеного дослідження сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети. До основних з них можна віднести такі:

1. Під контрольно-наглядовою діяльністю органів прокуратури у сфері державного управління запропоновано розуміти врегульовану нормами права систему функцій органів прокуратури, спрямованих на забезпечення конституційних прав, свобод та законних інтересів людини у сфері державного управління, оцінку поточної ситуації в частині дотримання державними органами законності при реалізації своїх владних повноважень, недопущення з боку представників державних органів та установ зловживань своїм привілейованим становищем.

Досліджено історичний розвиток контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури у сфері державного управління та визначено такі основні його етапи: 1) розвиток прокуратури в Україні як складовій території Російської імперії (1722-1917 рр.); 2) розвиток прокуратури України часів існування: а) Української Центральної Ради (листопад 1917 р. - квітень 1918 р.), б) Гетьманату (квітень 1918 р. - листопад 1918 р.), в) Директорії (листопад 1918 р. - лютий 1919 р.); 3) розвиток прокуратури на Україні в часи радянської доби (лютий 1919 р. - листопад 1991 р.); 4) розвиток органів прокуратури в Україні після здобуття незалежності.

2. Під дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян, які реалізуються в державному управлінні, слід розуміти пасивне поводження органів державної влади, що полягає в утриманні від здійснення незаконних дій, які потенційно можуть становити загрозу порушення прав і свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління.

3. Адміністративно-правове регулювання контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління - це здійснення державою за допомогою необхідних юридичних засобів владного впливу на суспільні відносини, що виникають у процесі реалізації органами прокуратури контрольно-наглядової діяльності за дотриманням основних прав, свобод та законних інтересів громадян, з метою їх юридичного закріплення, упорядкування, охорони та розвитку.

4. Проаналізовано закордонний досвід здійснення контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури, на підставі чого зроблено висновок, що, формуючи модель прокуратури в Україні, потрібно, по-перше, керуватись міжнародними стандартами щодо ролі й місця прокуратури в демократичному суспільстві, головним завданням якої має бути реальне поновлення зазначених прав та інтересів, відшкодування завданих збитків, застосування заходів впливу, не пов'язаних із притягненням до кримінальної відповідальності; по-друге, зважати на історичні традиції та реальний стан соціально-економічного розвитку України.

5. Сформульовано поняття адміністративно-правового механізму контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за додержанням прав, свобод і законних інтересів громадян у сфері державного управління як системи взаємопов'язаних елементів, за допомогою яких здійснюються контрольно-наглядові функції органів прокуратури, регламентовані та визначені чинним законодавством України, з метою забезпечення реалізації, охорони та захисту прав та свобод громадян, а також виявлення зловживань органів державної влади у вказаній сфері.

6. Адміністративно-правові відносини у сфері контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури України за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління - це суспільні відносини, що виникають між органами прокуратури та суб'єктами, органами державної влади, на які спрямовано здійснення наглядової та контрольної функцій прокуратури, метою яких є виявлення відповідних правопорушень, розробка та реалізація заходів, що запобігають проявам злочинних намірів та бездіяльності у сфері державного управління.

Під актами реалізації норм права у сфері контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням основних прав, свобод та законних інтересів громадян слід розуміти дії органів прокуратури зі встановлення, фактичного втілення, впровадження правових приписів, якими регулюються суспільні відносини, що виникають у процесі здійснення ними контрольно-наглядової діяльності за дотриманням прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління, котрі мають документальне вираження та є обов'язковими до виконання для підконтрольних органів державної влади, які порушують права, свободи та законні інтереси громадян.

7. Запропоновано гарантії адміністративно-правового дотримання прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері державного управління розуміти як визначену чинним законодавством систему спеціальних юридичних засобів, спрямованих на забезпечення реалізації, захист і охорону прав, свобод та законних інтересів громадянина у сфері державного управління.

8. Проаналізовано сучасний стан та проблеми контрольно-наглядової діяльності щодо реалізації прав, свобод та інтересів громадян у сфері державного управління, на підставі чого зроблено висновок, що до основних проблем контрольно-наглядової діяльності щодо реалізації прав, свобод та інтересів громадян у сфері державного управління слід віднести: 1) звуження сфери здійснення прокурорами функції нагляду; 2) позбавлення особи права на пряме звернення до органів прокуратури за захистом свої порушених прав та інтересів у сфері державного управління; 3) неефективність державного нагляду (контролю) відповідних контролюючих органів за дотриманням прав та інтересів громадян у державному управлінні; 4) корумпованість вищестоящих контролюючих органів, що призводить до ухвалення незаконних рішень у справах про поновлення порушених прав та інтересів громадян у державному управлінні.