Суб’єкти адміністративного права

Встановлено, що фактором, який перетворює, переводить потребу на рівень інтересу, є мотив. Мотивація є процесом циклічної взаємодії суб'єкта та ситуації, в ході якого здійснюється вибір та приймається рішення, що забезпечує цілеспрямованість дії. Головною функцією мотиву у структурі діяльності є формування цілі та її фіксації.

Підкреслено, що залежно від суб'єктивно-об'єктивної природи права інтереси в ньому поділяють на інтереси суб'єктів публічного та приватного права, що зумовлено поділом права на приватне та публічне. У сферах, що регулюються галузями публічного права, домінує суспільний інтерес, який здійснюється перш за все шляхом вставлення заборон, правил, обов'язкових для застосування і відповідної діяльності правоохоронних та контролюючих органів. У приватних галузях права приватний інтерес визначається як інтерес конкретних осіб і соціальних груп, який охороняється державою.

Зазначено, що в більшості реальних суспільних відносин „приватне” і „публічне” взаємоперетинаються і перебувають у діалектичному взаємозв'язку, встановлено, що публічним є все, що стосується благ та інтересів спільноти („спільного блага”), а приватним - усе, що стосується благ та інтересів кожного з її учасників. Відтак, приватне в одному аспекті є водночас публічним в іншому.

Визначено закономірності співвідношення приватного й публічного інтересів.

Зосереджено увагу на правовому режимі, який визначає ступінь жорсткості і формалізованості юридичного регулювання, наявність обмежень чи пільг, допустимий рівень активності суб'єктів адміністративного права, межі їх правової самостійності. Визначено ознаки, притаманні правовому режиму. Акцентується увага на зв'язку адміністративно-правового режиму із суб'єктом адміністративного права. Доведено, що правовий режим і правовий статус є парними правовими категоріями.

У підрозділі 1.5 „Методологія дослідження суб'єкта в адміністративному праві” звертається увага на існуючі методологічні проблеми сучасного дослідження суб'єктів адміністративного права. Наголошено, що питання методології дослідження суб'єктів адміністративного права повинно ставитися у широкому соціокультурному аспекті, ураховувати її зв'язок із виробничими відносинами на сучасному етапі соціального розвитку, взаємодії науки адміністративного права з різними формами суспільної правосвідомості, праворозуміння, співвідношення методологічного і ціннісного аспектів у праві, особистісні та організаційно-правові характеристики суб'єктів соціальної діяльності, права та інших факторів.

Підкреслено, що методологія дослідження суб'єктів адміністративного права повинна ґрунтуватись на загальній філософії і методології науки, основних доктринах правопізнання (доктринально-ідеологічній, стратегічній та інструментальній її частин) і інтегративного праворозуміння. Методологічною основою розвитку науки адміністративного права на доктринально-ідеологічному рівні є перехід від „державоцентриської” до „людиноцентриської” ідеології. Зазначена основа реалізується, насамперед, через осмислення нового призначення, предмета, методу і принципів адміністративного права, а також розробки теорії публічної адміністрації, адміністративних послуг та ін.

Результатом аналізу конкретно-наукових, дисциплінарних та міждисциплінарних методів дослідження став висновок про можливість використання у дослідженні суб'єктів адміністративного права таких методів: системного, структурно-функціонального, формально-догматичного, методу конкретно-соціологічного дослідження, методу порівняльно-правового дослідження, порівняльно-історичного методу та інших, які застосовуються в сукупності у межах методологічних підходів і визначаються конкретним предметом дослідження.

Розділ 2 „Статус суб'єкта адміністративного права” складається з трьох підрозділів, які присвячені з'ясуванню правової природи суб'єкта адміністративного права, здійсненню класифікації суб'єктів адміністративного права, а також розкриттю поняття та структури статусу суб'єкта адміністративного права.

У підрозділі 2.1 „Правова природа суб'єкта адміністративного права” зазначається про принципову важливість визначення правової природи суб'єкта адміністративного права для побудови ідеалізованого суб'єкта адміністративного права.

Встановлено, що у спеціальній літературі термін „правова природа” використовується досить широко. Однак формальне його визначення ще не сформульоване. Аналіз доктринальних джерел дозволяє дійти висновку, що за допомогою терміна „правова природа” визначають особливості та юридично значимі характеристики того чи іншого правового явища.

Наголошено, що адміністративно-правова доктрина так і не запропонувала єдиного поняття суб'єкта адміністративного права. Аналіз наукової та навчальної літератури дав можливість встановити, що поняття суб'єкта адміністративного права інколи вживається в одному значенні з поняттям суб'єкта адміністративних правовідносин (О. Бачун, І. Голосніченко, Н. Золотарьова), що без сумніву створює додаткові труднощі при визначенні змістовно-сутнісних характеристик поняття суб'єкта адміністративного права. Однак значна кількість вчених їх розмежовують (наприклад, В. Авер'янов, Т. Коломоєць, В. Колпаков, О. Миколенко, С. Стеценко).

Проведений критичний аналіз дозволив обґрунтувати підхід, за яким суб'єкта адміністративного права слід розглядати як абстрактного, ідеалізованого суб'єкта. Результатом проведеної аналітичної роботи стало виокремлення ознак суб'єкта адміністративного права, які характеризують його правову природу, та введення в науковий обіг авторського поняття суб'єкта адміністративного права.

У підрозділі 2.2 „Класифікація суб'єктів адміністративного права” зазначено, що для усвідомлення сутності, призначення, взаємозв'язку суб'єктів адміністративного права важливого теоретичного та практичного значення набуває їх класифікаційний розподіл.

Встановлено, що здійснення класифікації суб'єктів адміністративного права обумовлене такими чинниками: по-перше, потребою у з'ясуванні сутності суб'єктів адміністративного права, їх ролі у публічному управлінні, при наданні адміністративних послуг, притягненні до адміністративної та дисциплінарної відповідальності за вчинені протиправні діяння, охороні та захисті їх прав у процесі здійснення адміністративного судочинства; по-друге, нагальною потребою створення засад ефективної реалізації статусу даних суб'єктів, а також їх результативної взаємодії; по-третє, необхідністю змістовного наукового дослідження їх потенціалу.

Здійснено ґрунтовний аналіз наукових підходів до класифікації суб'єктів адміністративного права за різноманітними критеріями, проте будь-якого з існуючих критеріїв недостатньо для розмежування суб'єктів адміністративного права. Комплексна типологія суб'єктів адміністративного права можлива лише на основі застосування сукупності кількох способів їх поділу. Запропоновано сукупність критеріїв щодо класифікації суб'єктів адміністративного права. Це дає системне уявлення про суб'єктів адміністративного права України, дозволяє чіткіше з'ясувати їх сутність, призначення та взаємозв'язок з метою забезпечення законності та правопорядку у державі.

У підрозділі 2.3 „Поняття статусу суб'єкта адміністративного права та його структура” наголошено, що питання правового статусу суб'єкта адміністративного права є одним із ключових питань адміністративно-правової науки, оскільки визначає становище індивідуального чи колективного суб'єкта адміністративного права у суспільних відносинах. Усі інші не менш важливі поняття (щодо участі особи у правових відносинах, права та обов'язки особи, відповідальність) випливають саме з категорії правового статусу як однієї з головних у правовій науці.

Уточнено зміст категорії „правовий статус” та визначено його співвідношення із поняттями „правове положення”, „правовий модус”.

Встановлено, що за допомогою правового статусу суспільство створює реальні можливості для виконання суб'єктами адміністративного права своїх соціальних функцій. Його зміст визначає межі діяльності особи щодо інших осіб, колективів, держави, її активної та пасивної життєдіяльності та самоствердження.

Виокремлено ознаки статусу суб'єкта адміністративного права.

Здійснено аналіз різновидів правового статусу, адміністративно-правового статусу за характером правового регулювання та за змістом.

Розглянуто обидва (широкий та вузький) наукові підходи, що існують у сучасній правовій доктрині до визначення структури адміністративно-правового статусу.

Крім того, підкреслено взаємообумовленість усіх зазначених елементів адміністративно-правового статусу суб'єкта та їх властивість доповнювати один одного. Одночасно кожен з названих елементів має своє призначення. Здійснено ґрунтовний аналіз змісту елементів їх класифікації.

Наголошено, що основна відмінність між структурою адміністративно-правового статусу індивідуальних та колективних суб'єктів права полягає у більш складній його конструкції в останніх, що зумовлюється особливостями утворення та функціонування колективних суб'єктів.

Розділ 3 „Система суб'єктів адміністративного права” складається з трьох підрозділів, присвячених визначенню ознак та поняття системи суб'єктів адміністративного права, а також з'ясуванню особливостей індивідуальних та колективних суб'єктів адміністративного права.

У підрозділі 3.1 „Система суб'єктів адміністративного права: визначення ознак та поняття” зазначається, що системний підхід передбачає стандартизацію та уніфікацію наукових понять, забезпечує однозначність та зіставність наукових висновків, необхідних для вивчення та удосконалення діяльності суб'єктів адміністративного права. При цьому підкреслено, що використання у науковій літературі системних уявлень при дослідженні суб'єктів адміністративного права є швидше поодиноким, ніж звичайним явищем.

Акцентовано увагу на тому, що системний підхід при вивченні суб'єктів адміністративного права дасть змогу, по-перше, сформувати уявлення про суб'єктів адміністративного права як цілісну систему, про взаємодію системи із зовнішнім середовищем як однієї з умов існування системи, про загальні закономірності функціонування і розвитку системи, про структуризацію системи. По-друге, такий підхід передбачає застосування структурного та функціонального аналізу, що дозволить детальніше охарактеризувати внутрішні взаємозв'язки структурного та функціонального аспектів суб'єктів адміністративного права.

З позиції системного підходу визначено ознаки системи суб'єктів адміністративного права та здійснено їх ґрунтовну характеристику.

Встановлено, що система суб'єктів адміністративного права має складний характер і їй, як системі відкритого типу, притаманні всі фундаментальні системні якості. Це, у свою чергу, визначає закономірності її існування та динаміку розвитку.

Аналіз системи суб'єктів адміністративного права привів до висновку про наявність у системі двох підсистем, критерієм виокремлення яких є публічно-владні повноваження.

Аналіз широкої джерельної бази (довідкової, наукової, навчальної, публіцистичної, нормативної літератури) дозволив дійти висновку про специфічний характер системи суб'єктів адміністративного права, обумовлений своєрідністю останнього.

Встановлено, що середовищем для системи суб'єктів адміністративного права є система адміністративного права, в якій вони функціонують. Підкреслено, що адміністративне право є полем потенційних та актуальних взаємозв'язків та взаємодії суб'єктів адміністративного права, формуючи опосередковано їх інтегративні якості. Суб'єкт адміністративного права не існує за межами адміністративного права, а система суб'єктів адміністративного права є складовою системи адміністративного права.

Підрозділ 3.2 „Індивідуальні суб'єкти адміністративного права” присвячено дослідженню сутності індивідуальних суб'єктів адміністративного права шляхом аналізу співвідношення понять „людина”, „громадянин”, „особа”, визначення видів індивідуальних суб'єктів їх характеристики.

На підставі проведеного аналізу довідкової, наукової та навчальної літератури, а також норм Конституції України визначено їх співвідношення.

У результаті аналізу понять „людина”, „індивід”, „фізична особа” встановлено, що ці поняття належать до одного категоріального ряду і в теорії права можуть використовуватись як рівнозначні. Людина стає суб'єктом адміністративного права завдяки визнанню за нею права на захист. Індивідуальним суб'єктом адміністративного права визнається фізична особа, яка володіє адміністративною правосуб'єктністю. Базовим статусом суб'єкта адміністративного права за політичним зв'язком із державою визначено громадянство. Саме його наявність чи відсутність та особливості тієї чи іншої держави запропоновано як критерій класифікаційного розподілу індивідуальних суб'єктів адміністративного права, залежно від якого останніх розмежовано на: громадян, іноземних громадян та осіб без громадянства.

Окрему увагу приділено аналізу спеціальних статусів індивідуальних суб'єктів адміністративного права, які залежать від професії, роду занять тощо. Встановлено, що індивідуальний суб'єкт адміністративного права, займаючи певну нішу в суспільстві, може мати один або кілька адміністративно-правових статусів.

Здійснено ґрунтовний аналіз наукових поглядів на критерії класифікації спеціальних статусів індивідуальних суб'єктів адміністративного права та запропоновано їх власну систематизацію.

Результатом аналізу ряду чинних нормативно-правових актів стали конкретні пропозиції автора, спрямовані на вдосконалення нормативно-правового регулювання правового статусу суб'єктів адміністративного права.

У підрозділі 3.3 „Колективні суб'єкти адміністративного права” наголошено на відсутності в адміністративно-правовій науці єдиного підходу до поняття „колективний суб'єкт адміністративного права ”, класифікації їх видів та колізіях нормативно-правового регулювання їх правового статусу.

У результаті аналізу філософських підходів, визначень поняття „колективний суб'єкт адміністративного права” у теорії права та галузевих юридичних науках доведено, що ці правові утворення характеризуються єдністю колективної волі, яка відрізняється від волі окремих осіб, що входять до їх складу та виступають самостійними носіями прав та обов'язків, які належать їм як цілому.

Виокремлено найзагальніші ознаки „колективного суб'єкта адміністративного права” та здійснено їх ґрунтовну характеристику.

Наголошено, що в адміністративному праві існує велика кількість колективних суб'єктів, які відрізняються метою створення, сферами діяльності, адміністративно-правовими статусами, що зумовило існування декількох критеріїв їх класифікації, у результаті аналізу яких сформовано авторський підхід до неї.

З урахуванням специфіки колективних суб'єктів адміністративного права розглянуто критерії їх класифікації.

Встановлено, що превалюючими суб'єктами адміністративного права є суб'єкти, які виконують публічні функції: адміністративні, політичні, освітні, у сфері охорони здоров'я тощо, до них віднесено органи публічної адміністрації, установи, а також громадські організації тощо. У свою чергу, суб'єктів, які виконують публічні функції, поділено на суб'єктів владних повноважень та суб'єктів невладних повноважень.

Акцентовано увагу на тому, що в законодавстві використовується категорія „організаційно-правова форма”, „організаційна форма”, проте відсутнє чітке визначення цих понять та чітке окреслення видів організаційно-правових форм, у яких можуть функціонувати колективні суб'єкти адміністративного права. Зазначено, що усунення цього недоліку дасть можливість не лише уникнути термінологічної плутанини, але і забезпечить чітке розмежування функцій між колективними суб'єктами адміністративного права.

У пп. 3.3.1 „Орган публічної адміністрації в системі суб'єктів адміністративного права” розглянуто колективні суб'єкти права, які наділені владними повноваженнями. Аналіз існуючих підходів до визначення публічної адміністрації привів до висновку про необхідність дослідження цієї категорії як системи, яка включає структурний, функціональний та процедурний елементи, що нерозривно взаємопов'язані і, маючи спільні інтегративні якості, взаємодіють з іншими системами, реалізуючи свою мету та потенційні можливості.

Зазначено, що органи виконавчої влади є найчисленнішими колективними суб'єктами адміністративного права, які наділені державно-владними повноваженнями. Визначено характерні риси цих органів та досліджено їх систему. Ґрунтовно розглянуто ознаки системності органів виконавчої влади, акцентовано увагу на їх різновидах та критеріях класифікаційного розподілу.

При дослідженні системи органів виконавчої влади здійснено аналіз співвідношення поняття „орган виконавчої влади” із суміжними поняттями, що використовуються в адміністративно-правовій доктрині.

Окрему увагу приділено вивченню особливостей адміністративно-правового статусу Кабінету Міністрів України.

На підставі аналізу наукових та нормативних джерел визначено особливості адміністративно-правового статусу центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів. Сформульовано ряд пропозицій та рекомендацій до чинного вітчизняного законодавства, спрямованих на вдосконалення їх діяльності, розглянуто підстави їх класифікації.

Акцентовано увагу на невідповідності назви окремих органів функціям, які на них покладаються.

Наголошено на існуванні органів, які за статусом не належать до органів виконавчої влади. Проте аналіз їх функцій дає підстави наполягати на необхідності їх віднесення до системи органів виконавчої влади. У доктрині за ними закріпилась назва незалежних правових регуляторів.

Здійснено ґрунтовний аналіз груп колективних суб'єктів адміністративного права різних рівнів державних органів, тимчасових, консультативних, дорадчих органів, рад (Вищої ради юстиції, Національної ради з питань телебачення і радіомовлення тощо), палат (Книжкової, Аудиторської, Нотаріальної, Рахункової, Торгово-промислової), фондів (Фонду державного майна України, Пенсійного фонду України, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, цільових позабюджетних страхових фондів тощо). У результаті чого наголошено, що зазначені колективні суб'єкти, маючи однакові назви, функціонують у різних організаційно-правових формах (органу, установи, неприбуткової організації тощо) та відповідно наділені різними адміністративно-правовими статусами. При цьому окремі з них здійснюють функції органів виконавчої влади, наприклад надають адміністративні послуги, наділені функціями управлінського характеру, повноваженнями із застосування заходів адміністративного примусу. Разом з тим організаційно-правова форма цих суб'єктів не повною мірою пов'язана із завданнями, які на них покладаються. Це дало підстави для обґрунтування необхідності прийняття законів України „Про систему органів виконавчої влади”, „Про дорадчі, допоміжні, консультативні органи”.

У пп. 3.3.2 „Органи місцевого самоврядування в системі суб'єктів публічної адміністрації” зазначається про неоднакове розуміння у сучасній адміністративно-правовій науці можливості участі органів місцевого самоврядування в адміністративно-правових відносинах. Так, наголошується, що в сучасній доктрині відсутнє усталене розуміння видів адміністративно-правових відносин, у яких суб'єктами, наділеними публічно-владними повноваженнями, виступають органи місцевого самоврядування. Зазвичай наголошується на участі органів місцевого самоврядування в управлінських відносинах, робиться акцент на делегованих повноваженнях та можливості надання управлінських послуг, натомість поза увагою вчених залишається участь органів місцевого самоврядування у відносинах адміністративної відповідальності та відносинах адміністративного судочинства. Аналіз наукової думки стосовно органів місцевого самоврядування як суб'єктів публічної адміністрації свідчить, що одні вчені визначають такими суб'єктами виконавчі комітети органів місцевого самоврядування, інші - органи місцевого самоврядування взагалі.

Наголошено, що важливою особливістю місцевого самоврядування в Україні є наявність в їх системі спеціальних органів - районних і обласних рад, які повинні представляти спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, але, не маючи власних виконавчих органів, вони змушені делегувати частину своїх повноважень місцевим органам виконавчої влади - районним і обласним державним адміністраціям. Вказано на необхідність усунення зазначеного недоліку та запропоновано авторське бачення способів розв'язання цієї проблеми.

Доведено, що ознаки правовідносин, які виникають у діяльності органів місцевого самоврядування, аналогічні ознакам тих правовідносин, які формуються у процесі функціонування органів виконавчої влади.

Зазначено, що саме дуалістична природа органів місцевого самоврядування визначає особливості їх адміністративно-правового статусу.

У пп. 3.3.3 „Громадські організації як суб'єкти адміністративного права” зауважується, що найважливішим критерієм громадянського суспільства є існування вільних, рівних та активних індивідів, які об'єднуються в колективи.

Інституції громадянського суспільства дають можливість кожному окремому індивіду реалізувати свої інтереси, брати участь в узгодженні інтересів різних зацікавлених груп та соціальних верств. Специфіка громадських організацій полягає в тому, що утворюються вони в межах громадянського суспільства, а реалізують свої функції в межах правової держави, беручи участь в адміністративно-політичному та соціально-культурному житті суспільства.

Наголошено, що з розвитком громадянського суспільства прослідковується чіткий вплив громадських організацій на сферу адміністративно-правового регулювання, а самі вони займають особливе місце в системі колективних суб'єктів адміністративного права. З одного боку, їх не можна ототожнювати з суб'єктами публічного адміністрування, оскільки створюються вони на громадських засадах, разом з тим на практиці вже напрацьовані форми впливу цих суб'єктів на прийняття рішень органами публічної адміністрації. Таким чином, громадські організації, виконуючи публічні функції, виступають як окрема група суб'єктів адміністративного права, беруть на себе роль посередника між органами публічної влади та індивідами громадянського суспільства.

Здійснено розмежування публічних прав, якими наділяються громадські об'єднання, на публічно-інформаційні та адміністративні. Зазначено, що громадські об'єднання зі статусом юридичної особи мають додаткові майнові права. Охарактеризовано обов'язки громадських об'єднань. На основі аналізу норм чинного законодавства зроблено висновки, що юридичні обов'язки в законі визначені лише для громадських об'єднань зі статусом юридичної особи, та запропоновано згрупувати їх в окремій статті закону.

Розділ 4 „Функції суб'єктів адміністративного права” складається із п'яти підрозділів, у яких визначене поняття функцій суб'єктів адміністративного права та розкриті особливості функціонування суб'єктів адміністративного права у сфері публічного управління, надання адміністративних послуг, адміністративної відповідальності та адміністративного судочинства.

У підрозділі 4.1 „Поняття функцій суб'єктів адміністративного права” зазначається, що функції суб'єктів адміністративного права є ознакою їх системи. Доведено, що саме функція перетворює суб'єкта адміністративного права на суб'єкт адміністративних правовідносин. Акцентовано увагу на якісних відмінностях категорії „суб'єкт адміністративного права” від поняття „суб'єкт адміністративних правовідносин”, а також окреслено перспективи використання цих понять.

Зміст категорії „функція” розкривається крізь призму цілей та завдань діяльності суб'єктів адміністративного права. Такими цілями названо: взаємообумовлену та спільну учать держави та приватних осіб у реалізації публічної влади; ефективну реалізацію публічного управління; сприяння розвитку громадянського суспільства. Продемонстровано тісний зв'язок між функцією, завданнями та цілями діяльності суб'єктів адміністративного права.

Зроблено висновок, що еволюція предмета адміністративного права вимагає оновлення поглядів на систему функцій як відповідних напрямів діяльності суб'єктів адміністративного права. Зазначено, що система функцій суб'єктів адміністративного права має формуватись виходячи із різновидів суспільних відносин, що регулюються нормами адміністративного права, а саме: публічного управління; адміністративних послуг; відповідальності публічної адміністрації за неправомірні дії (бездіяльність); відповідальності за порушення встановленого порядку адміністрування. Враховуючи системний характер суб'єктів адміністративного права, зосереджено увагу на чітко сформованих взаємозв'язках між їхніми функціями, які впливають одна на одну. Виокремлено умови існування функцій зазначених суб'єктів. Підкреслюється, що система функцій суб'єктів адміністративного права в загальній формі відображає фактичний зміст суспільних відносин, що опосередковані адміністративним правом.

У результаті аналізу функцій суб'єктів адміністративного права визначено критерії їх класифікації за цілями, методами управлінської діяльності, сферами впливу.

У підрозділі 4.2 „Функції суб'єктів адміністративного права в публічному управлінні” розкрито зміст публічного управління, його співвідношення з адміністративним правом.

Підкреслюється, що публічне управління пов'язане з реалізацією публічних (суспільних) інтересів, у яких концентруються потреби всіх груп та верств населення. Визначається мета, завдання та функції публічного управління. Наводиться характеристика різновидів адміністративних правовідносин, які виникають у сфері публічного управління. Наголошується на визначенні публічного управління як системи адміністративно-правових відносин, що формують нормативне середовище організованої, цілеспрямованої, інституційної взаємодії з використанням адміністративно-правових засобів, зміст якої полягає в реалізації функцій публічного управління.

Визначаються об'єктивні умови існування функцій публічного управління, а саме: а) існування публічного управління практично в усіх сферах суспільних відносин; б) пандемічний, безпосередній та оперативний вплив, у тому числі і на сферу особистих інтересів людини; в) задіяність, у межах публічного управління, найбільшої кількості службовців усіх видів публічної служби; г) наявність значної кількості ресурсів та публічно-владних повноважень.

Підкреслюються особливості функціонування суб'єктів адміністративного права в цих відносинах, що зумовлені асиметричністю їх правових статусів, у зв'язку з чим робиться висновок про превалювання функцій суб'єктів владних повноважень.

У підрозділі 4.3 „Функції суб'єктів адміністративного права у сфері адміністративних послуг” на основі аналізу теоретичних положень доктрини адміністративного права розглядаються ознаки адміністративних послуг та на підставі аналізу положень чинного законодавства та функціонування суб'єктів адміністративного права у зазначеній сфері виокремлено види послуг, що надаються органами публічної адміністрації, здійснено їх класифікаційний розподіл.

Доведено необхідність використання категорії „публічні послуги”, визначено різновиди таких послуг, до яких віднесено: реєстраційні; дозвільно-ліцензійні; соціальні; інформаційні. Їх спільною ознакою визначено надання органами публічної адміністрації в результаті звернення зацікавленого суб'єкта, натомість специфікою адміністративних послуг є особлива форма їх надання - акт індивідуальної дії.

Встановлено, що адміністративні послуги є функціями органів публічної адміністрації. У зв'язку з цим здійснено аналіз завдань органів публічної адміністрації, функції яких за своїм результатом спрямовані на реалізацію прав та задоволення інтересів фізичних та юридичних осіб.

Акцентовано увагу на статусах суб'єктів, що задіяні у сфері адміністративних послуг. Встановлено безпосередніх суб'єктів надання адміністративних послуг, підкреслено, що такими є лише органи публічної адміністрації; посередників, якими виступають центри надання адміністративних послуг; суб'єктів звернення, якими можуть бути суб'єкти публічного та приватного права. Наголошено, що Єдиний державний портал адміністративних послуг є різновидом форм звернення за адміністративною послугою.

Визначено функції суб'єктів адміністративного права у сфері адміністративних послуг.

У підрозділі 4.4 „Функції суб'єктів адміністративного права у сфері адміністративної відповідальності” на підставі аналізу функцій адміністративної відповідальності та існуючих концептуальних підходів, які відображають призначення адміністративної відповідальності у сучасних умовах функціонування, обґрунтовується висновок про існування системи функцій суб'єктів адміністративного права у зазначеній сфері.

Підкреслено, що адміністративна відповідальність та адміністративне правопорушення є парними категоріями. Вчинення адміністративного правопорушення визначає виникнення та динаміку розвитку адміністративної відповідальності, яка характеризується відповідними стадіями, що зумовлені мірою пізнання компетентними суб'єктами вчиненого адміністративного правопорушення та змінами в адміністративно-правовому статусі суб'єктів.

Доведено зв'язок стадій адміністративної відповідальності з функціями суб'єктів адміністративного права, що зазнають змін відповідно до змін адміністративно-правового статусу. Це дає можливість ефективно реалізовувати цілі адміністративної відповідальності на кожній із стадій.

Розглядається структурно-функціональна система органів публічної адміністрації, посадові особи яких наділені функціями реалізації адміністративної відповідальності. Аналізується адміністративно-правовий статус суб'єктів, що сприяють реалізації адміністративної відповідальності, та суб'єктів, відносно яких здійснюються відповідні заходи. Визначається співвідношення категорій „суб'єкт адміністративного правопорушення” та „суб'єкт адміністративної відповідальності”. Зосереджено увагу на проблемі відповідальності колективних суб'єктів адміністративного права.

У підрозділі 4.5 „Функції суб'єктів адміністративного права в сфері адміністративного судочинства” розглянуто адміністративне судочинство як складову предмета адміністративного права, що об'єктивує відносини відповідальності публічної адміністрації за неправомірні рішення, дії або бездіяльність.

Підкреслено, що однією з головних ознак правової держави є право на доступ до правосуддя та справедливий судовий розгляд. Адміністративне судочинство спрямоване на захист прав особи у публічно-правових відносинах від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Наголошено, що за своїм статусом у суспільстві учасники таких правовідносин перебувають у нерівних умовах, тому адміністративний суд покликаний вжити всіх передбачених законом заходів, щоб захистити порушені органом публічної адміністрації права особи. На підставі цього визначаються вихідні засади адміністративного судочинства: верховенство права, законність, рівність учасників процесу перед законом і судом, змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з'ясування всіх обставин у справі, гласність і відкритість процесу, забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішень адміністративного суду, обов'язковість судових рішень, що дають можливість розглядати суб'єктів як паритетних.

Визначено співвідношення понять „суб'єкт адміністративного права”, „суб'єкт адміністративного судочинства”, „учасник адміністративного судочинства”.

Аналізуючи склад адміністративно-правових відносин у сфері адміністративного судочинства, виділено три групи суб'єктів таких відносин: а) адміністративні суди; б ) зацікавлені особи; в) парастатичні особи.

Відповідно визначаються функції суб'єктів, що залежать від групи, до якої особа належить у конкретній адміністративній справі.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне обґрунтування та нове вирішення наукової проблеми - формування, на основі нової ідеології реформування адміністративно-правових інститутів і оновлених уявлень про адміністративну доктрину, концептуальних засад української теорії щодо суб'єктів адміністративного права; обґрунтовано теоретичні положення; напрацьовано пропозиції та рекомендації, спрямовані на вдосконалення відповідного законодавства.

Систематизація отриманих результатів дозволила сформулювати ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети, а саме:

1. Вивчення суб'єкта адміністративного права має ґрунтуватися на основі загальнотеоретичного поняття „суб'єкт права”. Варто зазначити, що „суб'єкт права” є загальноправовою категорією, являє собою фундаментальне поняття, яке виступає як межа узагальнення в юриспруденції в цілому та науці адміністративного права зокрема. Отже, поняття „суб'єкт права” як загальнотеоретична категорія має такі властивості: по-перше, виступає у формі фундаментального теоретичного поняття правової дійсності. І в цьому сенсі відіграє методологічну роль щодо науки адміністративного права, оскільки утворює „несучі конструкції” суб'єктів адміністративного права, задаючи їм певний рівень.

По-друге, являє собою складну соціально-юридичну категорію, яка існує лише в правовій дійсності.

По-третє, сприяє об'єднанню правових знань, розроблених у спеціальних юридичних науках, дозволяє розглядати правову форму суспільного життя з єдиної, спільної позиції, теоретично відтворювати її картину і тим самим сприяти цілісності пізнавальної діяльності.

2. Історичний аналіз досліджень суб'єкта адміністративного права дає можливість визначити тенденції його розвитку та сприяє розкриттю змісту в сучасних умовах, адже зміст цього поняття може бути розкритий саме шляхом вивчення його історичних витоків, джерел, що, у свою чергу, збагатить обґрунтованість наукових висновків. У різні історичні епохи суб'єкти адміністративного права неодноразово видозмінювались, що залежало від розвитку публічного права, світогляду вчених, який, у свою чергу, визначався економічними, соціальними, культурними та іншими факторами конкретної історичної епохи. Виділено періоди розвитку уявлень про поняття „суб'єкт адміністративного права”: 1) період держави та права давнього світу, 2) середніх віків, 3) нового і найновішого часу. Визначено особливості кожного з періодів, що характеризуються відмінностями у переліку видів суб'єктів адміністративного права та фіксацією в правових актах.

3. Юридична наука не лише осмислює конструкції категорії „суб'єкт адміністративного права”, але, розкриваючи її недоліки, формулює пропозиції з метою їх удосконалення, розробляє нові, які більше відповідають рівню розвитку теоретичних знань та інтересам держави на певному етапі розвитку суспільства. Юридичну конструкцію суб'єкта адміністративного права доцільно розглядати в рамках позитивного права як усталену нормативну схему регулювання і як наукову теоретичну модель. Запропоновану теоретичну юридичну конструкцію суб'єкта адміністративного права доцільно відобразити в нормативній юридичній конструкції, використовуючи її як засіб побудови нормативного матеріалу.

4. З метою формування чіткої для сприйняття юридичної конструкції правосуб'єктність слід визначати як сукупність певних передумов, що забезпечують можливість особі формуватися та функціонувати як суб'єкту адміністративного права. Її основні елементи взаємопов'язані та за наявності відповідних умов трансформуються, змінюючи форму.

5. Правова природа суб'єкта адміністративного права виявляється в його особливих властивостях. Суб'єкт адміністративного права відрізняється від інших елементів системи адміністративного права тим, що він є носієм взаємопов'язаних ознак. На підставі критичного опрацювання існуючих наукових підходів до визначення ознак суб'єктів адміністративного права встановлені їх універсальні ознаки, а саме: зовнішньої відокремленості; персоніфікації; волі, детермінованої в адміністративну правосуб'єктність; адміністративно-правової регламентації.

Наявність таких ознак є підставою визначення певного суб'єкта адміністративного права ідеалізованим, що функціонує в системі адміністративного права як її елемент. У свою чергу, адміністративне право виступає сферою потенційних і актуальних взаємозв'язків та взаємодії суб'єктів адміністративного права. За межами адміністративного права не існує суб'єкта адміністративного права.

6. Основними відмінними ознаками суб'єкта адміністративного права і суб'єкта адміністративних правовідносин є: 1) суб'єкт адміністративних правовідносин є динамічною категорією, оскільки через правовідносини суб'єкт адміністративного права реалізує свої суб'єктивні права і юридичні обов'язки. Суб'єкт адміністративних правовідносин - це той самий суб'єкт адміністративного права, який функціонує, реалізовуючи тільки частину з цілого ряду своїх прав і обов'язків, якими він, як суб'єкт адміністративного права, потенційно володіє; 2) в об'єктивному сенсі суб'єкта адміністративного права слід розглядати як абстрактного суб'єкта, а суб'єкт адміністративних правовідносин завжди має цілком конкретну роль, він персоніфікований; 3) коло суб'єктів адміністративного права за обсягом ширше за коло суб'єктів адміністративних правовідносин.

7. Правовий статус суб'єкта адміністративного права як складна юридична конструкція визначає його місце в системі суб'єктів цієї галузі права. Його зміст визначає межі діяльності суб'єкта щодо інших осіб, колективів, держави, межі його активної та пасивної поведінки та самоствердження, він може бути загальним, спеціальним та індивідуальним, кожен з яких необхідно розглядати як єдність загального, особливого та одиничного.

Виокремлено такі ознаки статусу суб'єкта адміністративного права: урегульованість адміністративно-правовими нормами; визначення меж діяльності суб'єкта щодо інших осіб; структурованість; визначення сфери його реалізації у межах таких блоків правовідносин: публічного управління; адміністративних послуг; відповідальності публічної адміністрації за неправомірні дії або бездіяльність; відповідальності суб'єктів суспільства (індивідуальних і колективних) за порушення встановленого публічною адміністрацією порядку і правил.

8. Запропоновано варіанти класифікаційного розподілу суб'єктів адміністративного права: 1) за організаційно-правовою формою: індивідуальні та колективні; 2) за зовнішньою відокремленістю: фізичні особи; юридичні особи; колективні суб'єкти, що не мають статусу юридичної особи; 3) за характером повноважень: суб'єкти, наділені владними повноваженнями, та суб'єкти, не наділені владними повноваженнями; 4) за ступенем участі у публічному управлінні: а) суб'єкти, чиї інтереси і права підлягають реалізації і захисту в публічному управлінні (громадяни, іноземці, особи без громадянства, біженці, підприємства, установи, організації, громадські об'єднання); б) суб'єкти, які безпосередньо реалізовують надані їм повноваження з метою забезпечення належного порядку управління (органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, Президент України); в) суб'єкти, які опосередковано (через власний апарат) беруть участь у публічному управлінні (апарат Верховної Ради України, комітети Верховної Ради, державна судова адміністрація, керівники державних підприємств, установ, організацій); 5) за аксіологічним критерієм: первинні (органи публічної адміністрації та індивіди) і вторинні (підприємства, установи, організації усіх форм власності (у тому числі міжнародні та іноземні), релігійні організації, громадські об'єднання); 6) за сферами виникнення та функціонування: суб'єкти публічного права та суб'єкти приватного права.

9. Система суб'єктів адміністративного права є відкритою, що і визначає закономірності її існування та динаміку розвитку. Феномен інтегративних якостей предмета адміністративного права забезпечує функціональну орієнтованість взаємодії системи суб'єктів адміністративного права на збереження і розвиток цілісності системи.

Вказане обумовлює наявність публічної адміністрації як обов'язкового елемента системи суб'єктів адміністративного права.

Враховуючи інтегративні якості системи суб'єктів адміністративного права, обов'язковими її елементами є публічна адміністрація, без якої неможливе існування самої системи суб'єктів адміністративного права.

10. Індивідуальних суб'єктів адміністративного права залежно від статусу громадянства (цей статус є базовим), поділено на громадян, іноземних громадян та осіб без громадянства. Спеціальні статуси особи залежать від професії, роду занять тощо, тому і виникають такі суб'єкти, як фізичні особи-підприємці, фізичні особи - водії, посадові особи. Індивідуальний суб'єкт адміністративного права, займаючи певну нішу в суспільстві, може мати один або декілька адміністративно-правових статусів, наприклад статус пенсіонера, малозабезпечуваного, студента тощо.

11. Різновидом індивідуальних суб'єктів адміністративного права є публічні службовці, до яких віднесено:

- осіб, уповноважених на виконання функцій держави, - політичних службовців;

- державних службовців, яких, у свою чергу, розмежовано на цивільних та службовців зі спеціальними (в т.ч. мілітаризованими) званнями;

– службовців органів місцевого самоврядування;

– службовців інших юридичних осіб публічного права.

Існує нагальна потреба у здійсненні за вищевикладеними критеріями систематизації законодавства про публічну службу, створенні інкорпорованого, а згодом і кодифікованого нормативно-правового акту про публічну службу. Це дасть можливість отримати комплексний позитивний результат та сприятиме: 1) встановленню та усуненню колізій та прогалин, тобто досягненню внутрішньої єдності юридичних норм у сфері публічної служби; 2) впорядкуванню правового матеріалу та підвищенню ефективності застосування законодавства і поліпшенню інформаційного впливу права на правосвідомість його суб'єктів; 3) забезпеченню зручності користування законодавчим масивом; 4) полегшенню відшукування юридичної норми, яка підлягає застосуванню чи реалізації; 5) вивченню та дослідженню законодавства.

Поняття публічної служби в законодавстві запропоновано визначити як діяльність з виконання публічних функцій, спрямованих на реалізацію публічного інтересу.

12. Колективний суб'єкт адміністративного права - це організаційно визначена, відокремлена група, що має єдину волю, легалізована у встановленому порядку, має власну назву та наділена адміністративною правосуб'єктністю.

Так, колективні суб'єкти адміністративного права залежно від сфери, пов'язаної із забезпеченням публічного або приватного інтересу, та сфери впливу, розмежовано на суб'єктів, що призначені виконувати публічні функції, та суб'єктів, що реалізують функції приватного характеру.

Приватні суб'єкти у сфері адміністративного права здійснюють лише суб'єктивні права, реалізують свободи та інтереси, маючи на меті виключно власні (приватні) інтереси, таким чином їх діяльність тісно пов'язана зі сферою надання адміністративних послуг, сферою адміністративної відповідальності, а також, у випадку потреби у захисті, зі сферою адміністративного судочинства.

Особливо актуальним для сфери адміністративно-правового регулювання є визначення критерію класифікації колективних суб'єктів адміністративного права відносно організаційно-правової форми, у яких можуть функціонувати колективні суб'єкти адміністративного права, оскільки це поняття безпосередньо пов'язане з функціями, які може виконувати колективний суб'єкт адміністративного права. Зазначений критерій має не лише теоретичне, а й практичне значення, адже в сучасному суспільстві у сфері забезпечення публічних інтересів юридичні особи приватного і публічного права функціонують в організаційно-правових формах закладів, установ, фондів, палат тощо, метою створення яких є виконання однакових функції (наприклад, надання освітніх послуг, послуг з охорони здоров'я тощо).

13. Існування значної кількості органів державної виконавчої влади, інших державних органів, допоміжних, консультативно-дорадчих органів не виключає дублювання їх повноважень, виконання функцій органів виконавчої влади іншими органами, необґрунтованого збільшення кількості державних службовців. У системі колективних суб'єктів адміністративного права функціонують органи, установи, організації, які, не маючи статусу органу виконавчої влади, всупереч Закону України „Про центральні органи виконавчої влади” виконують їх функції. Тому своєчасним і актуальним є прийняття Закону України „Про систему органів виконавчої влади”, де необхідно визначити вичерпний перелік можливих суб'єктів, наділених функціями виконавчої влади. На його основі доцільно здійснити ревізію організаційно-функціональної структури органів публічної адміністрації.

14. Публічну адміністрацію доцільно розглядати як систему, структурними елементами якої є організаційно-структурні утворення, наділені публічно-владними повноваженнями, що здійснюють міжрівневу інституційно-функціональну взаємодію в межах процедур, закріплених адміністративно-правовими нормами.

Запропоноване визначення публічної адміністрації дозволить відійти від протиставлення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів, наділених публічно-владними повноваженнями, формуючи безконфліктну модель структурування та функціонування публічної адміністрації.

15. Ефективна діяльність органів публічної адміністрації можлива лише за умови їх співпраці та взаємодії з суб'єктами громадянського суспільства. Спільне вирішення усіх питань допомагає знаходити взаємовигідні та оптимальні рішення, сприяє порозумінню, прозорості діяльності влади, підвищує взаємну відповідальність, довіру до влади, зміцнює демократичні засади публічного управління. Це важливо як на загальнодержавному, так і на місцевому рівнях. Різниця полягає тільки в значимості тих питань, що обговорюються. З метою забезпечення системного розвитку та належної організації діяльності запропоновано уніфікувати структуру інформаційного наповнення сайтів центральних органів виконавчої влади, а також перелік структури такої інформації.

16. Для органів місцевого самоврядування як учасників публічно-правових відносин характерні ознаки, які дозволяють конкретизувати їх статус в адміністративно-правових відносинах як їх суб'єкта. Органи місцевого самоврядування є інтегральним компонентом системи суб'єктів публічної адміністрації. Їх специфіка виявляється в структурній побудові, наданні окремим структурним елементам дуалістичних публічно-владних повноважень та максимальній наближеності до людини при здійсненні публічного управління, наданні адміністративних послуг, що відповідно сприяє своєчасній і швидкій реалізації публічного інтересу на певній території. Потенційними учасниками адміністративно-правових відносин, що входять до предмета адміністративного права, є як представницькі, так і виконавчі органи місцевого самоврядування. Це дозволяє стверджувати про їх повноцінність та значущість у системі суб'єктів галузі.

17. Функції суб'єкта адміністративного права об'єктивно обумовлені конкретно-історичними факторами розвитку суспільства, його економіко-соціальною і політичною структурою, рівнем правової культури і правосвідомості, рівнем законності і правопорядку в державі; силою та повнотою державної влади; загальним станом державного апарату, разом з тим обґрунтування категорії ідеалізований суб'єкт адміністративного права надав можливість виділити певні умови існування функцій суб'єктів у взаємозв'язку із метою та завданнями. Такими умовами названо: наявність достатньої кількості достовірної інформації; необхідність прийняття рішення.

18. Основною функцією публічного управління потрібно визначити гарантію безпеки кожного члена суспільства, забезпечення оптимального співвідношення публічних та приватних інтересів, що опосередковує суспільний розвиток. Безпеку доцільно розглядати з позиції пріоритету загальнолюдських цінностей, а діяльність з її забезпечення як об'єктивну необхідність, яка має соціальне та правове значення, що гарантує можливість стабільного, всебічного, прогресивного розвитку суспільства та індивідів.

19. Функціонування центрів надання адміністративних послуг створює умови, за яких особа має можливість задовольнити потреби за різними напрямами та сферами публічного адміністрування в найкоротший термін. Разом з тим процедура надання адміністративних послуг є складним комплексом адміністративно-правових відносин, результатом яких є акт індивідуальної дії. Для належного правового регулювання зазначених відносин нагальною необхідністю є прийняття Адміністративно-процедурного кодексу. Крім того, з метою координації, контролю, ресурсного забезпечення центрів адміністративних послуг нагальним є створення суб'єкта публічного адміністрування у сфері адміністративних послуг як центрального органу виконавчої влади з відповідним переглядом статусу та реформуванням центральних органів виконавчої влади, у яких функцію адміністративних послуг визначено основною.

20. Адміністративна відповідальність як засіб адміністративного примусу дозволяє державі впливати на суб'єктів адміністративного правопорушення, до яких доцільно віднести фізичних осіб та колективних суб'єктів адміністративного права - юридичних осіб. Втім застосування адміністративної відповідальності до юридичних осіб - суб'єктів владних повноважень є недоцільним, у таких випадках адміністративну відповідальність повинні нести посадові особи відповідних суб'єктів.

21. Суб'єкти в адміністративному судочинстві залежно від фактично набутого адміністративно-процесуального статусу, що має тісний зв'язок з комплексом процесуальних прав та обов'язків, безпосередньо спрямованих на застосування ними відповідних засобів з метою захисту і відновлення прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, виконують функції: правосуддя, правоохоронну, правозахисну, парастатичну.

22. З метою удосконалення структури центральних органів виконавчої влади та систематизації зазначених органів за функціональною ознакою запропоновано внести зміни до Закону України „Про центральні органи виконавчої влади”:

- змінити частину першу статті 16 шляхом виключення слів „агентства”, „служби” та викласти у такій редакції: „Центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як інспекції”;

- змінити частину першу статті 17, доповнивши перший підпункт першого пункту словом „управління”, та викласти таким чином „управління наданням адміністративних послуг”;

- виключити з другої частини статті 17 перший та другий абзац.

Обґрунтовано необхідність прийняття нових нормативно-правових актів: Кодексу законів про публічну службу в Україні, Закону України „Про систему органів виконавчої влади”, Закону України „Про дорадчі, допоміжні, консультативні органи”, Закону України „Про державне стратегічне планування”.