Адміністративно-правові зобов’язання органів виконавчої влади України

Размещено на http://www.allbest.ru/

ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗОБОВ'ЯЗАННЯ

ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ

ГЕРГЕЛЮК НАТАЛІЯ ТАРАСІВНА

КИЇВ - 2015

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Розбудова України на демократичних, правових засадах вимагає збалансованості повноважень та відповідальності у системі органів виконавчої влади. При цьому важливим є питання щодо визначення компетенції органів виконавчої влади та сутності владно-управлінських функцій у відносинах з фізичними та юридичними особами.

Сучасними вченими поряд із усталеними поглядами на порядок набуття і реалізацію повноважень органами виконавчої влади досліджуються питання правового оформлення та здійснення повноважень такими способами як децентралізація, деконцентрація та делегування. У цьому аспекті актуальним є питання стосовно виникнення, виконання, зміни та припинення адміністративно-правових зобов'язань як нового конструктивного механізму закріплення і реалізації повноважень органами виконавчої влади в Україні.

Наявність проблем у співвідношенні елементів публічного і приватного права, взаємопроникнення імперативного та диспозитивного методів правового регулювання обумовлює необхідність дослідження системи адміністративного права України через оновлення методів і форм управлінської діяльності органів виконавчої влади, їхніх посадових і службових осіб.

Однією із перспектив наукового вирішення обґрунтування сутності адміністративно-правових відносин, як таких, що можуть виникати на засадах субординації та рівності сторін одночасно, є активне впровадження в управлінську діяльність органів виконавчої влади зобов'язальних правовідносин, що сприятиме виконанню адміністративним правом України соціальної ролі у забезпеченні й гарантуванні прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб, колективних суб'єктів (утворень), перетворенню ієрархічної структури органів виконавчої влади на таку, що відповідатиме нагальним суспільним потребам.

Основним завданням адміністративного права є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб, колективних суб'єктів (утворень) у відносинах з органами виконавчої влади. Такі взаємостосунки мають вибудовуватись за рахунок легітимізованих форм публічного управління. Задоволення публічних інтересів в адміністративному праві передбачає не лише субординаційний, але й координаційний характер відносин владного суб'єкта по відношенню до приватних осіб. Тому дослідження на теоретичному рівні сутності категорії адміністративно-правових зобов'язань розширить сферу адміністративної діяльності органів виконавчої влади та сприятиме розвитку сервісної держави.

В умовах реформування публічно-правових відносин все більшого значення набувають питання наукового дослідження нових форм державно-управлінської діяльності, що відображають приватноправові начала публічного адміністрування. Наука не дає вичерпних відповідей з приводу місця та ролі адміністративно-правових зобов'язань у системі адміністративного права. Запровадження у практичну діяльність органів виконавчої влади нових форм управлінської діяльності (адміністративний договір, адміністративні послуги, адміністративне партнерство) без базового регулювання в адміністративному законодавстві призводить до різного тлумачення зазначених форм публічного управління та веде до появи перешкод нормативно- і організаційно-правового характеру у їх застосуванні. Відсутність системних змін у використанні органами виконавчої влади прогресивних форм публічного управління унеможливлює формування єдиних теоретико-правових підходів щодо визначення адміністративно-зобов'язальних правовідносин, а також системи адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади. Усі ці аргументи свідчать про актуальність обраної теми дослідження.

Теоретичну основу дисертаційного дослідження становлять праці таких вітчизняних і зарубіжних вчених у галузі адміністративного права, як: В.Б. Авер'янова, К.К. Афанасьєва, Д.М. Бахраха, В.М. Бевзенка, Ю.П. Битяка, І.П. Голосніченка, О.В. Дьоміна, О.І. Єлістратова, Ж.В. Завальної, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, О.В. Кузьменко, Б.М. Лазарєва, Н.М. Мироненко, Н.Р. Нижник, А.О. Селіванова, С.С. Скворцова, М.І. Смоковича, Ю.М. Старілова, В.П. Тимощука, Ю.О. Тихомірова, О.І. Харитонової, Л.В. Щербакової, Ц.А. Ямпольської та ін.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота пов'язана з науковим дослідженням, яке здійснюється у межах науково-дослідної роботи відділу моніторингу ефективності законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України за темою «Організація моніторингу ефективності чинного законодавства та прогнозування наслідків його застосування» (реєстраційний № 0104U006941).

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є комплексний науково-практичний аналіз сутності адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади України.

Реалізація поставленої мети зумовила вирішення наступних завдань:

ѕ проаналізувати вітчизняну та зарубіжну наукову літературу з теми дослідження і встановити на цій основі ступінь розробки даної проблеми у науці адміністративного права;

ѕ розкрити теоретико-методологічні засади адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади як нового інституту адміністративного права України та з'ясувати їх місце у сфері публічного управління;

ѕ визначити систему принципів адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади;

ѕ дослідити структуру адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади;

ѕ охарактеризувати динаміку адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади;

ѕ встановити особливості виконання окремих видів адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади;

ѕ здійснити характеристику адміністративної відповідальності за порушення в галузі виконання адміністративно-правових зобов'язань;

ѕ на основі комплексного науково-практичного аналізу сутності адміністративно-правових зобов'язань обґрунтувати шляхи їх подальшого впровадження в управлінську діяльність органів виконавчої влади України.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що виникають у процесі виникнення, виконання, зміни та припинення адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади України.

Предмет дослідження - адміністративно-правові зобов'язання органів виконавчої влади України.

Методи дослідження. Для досягнення мети дослідження автором використані загальнонаукові (аналіз, синтез, абстрагування, узагальнення, індукція, дедукція, аналогія та ін.) та специфічні методи пізнання правових процесів та явищ. Зокрема, було використано такі методи, як:

ѕ метод системного аналізу - проаналізовано наукові джерела та визначено сутність адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади (підрозділ 1.1);

ѕ метод синтезу - охарактеризовано зобов'язальне правовідношення та встановлено особливості його застосування в адміністративному праві України (підрозділи 1.1, 2.1, 2.3, 2.4, 3.1);

ѕ структурно-функціональний метод - з'ясовано структуру та значення окремих елементів адміністративно-правового зобов'язання органів виконавчої влади (підрозділ 2.1);

ѕ системний підхід - вивчено особливості виконання окремих видів адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади та встановлено підстави і умови адміністративної відповідальності за порушення їх виконання (підрозділи 3.1, 3.2);

ѕ порівняльно-правовий метод - окреслено переваги та недоліки окремих видів адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади (підрозділ 3.1).

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що робота є однією з перших наукових праць, в якій комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень науки адміністративного права досліджено теоретичні основи виникнення, виконання, зміни та припинення адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади України.

Найсуттєвіші результати дисертаційного дослідження, які містять наукову новизну, полягають у тому, що:

вперше:

ѕ запропоновано розглядати адміністративно-правові зобов'язання органів виконавчої влади у «широкому» та «вузькому» змісті: у «широкому» - це сукупність усіх адміністративно-правових відносин, в яких виникає зобов'язальне правовідношення, що передбачає наявність взаємного права вимоги органів виконавчої влади, фізичних і юридичних осіб, колективних суб'єктів (утворень) щодо вчинення юридично значимих дій; у «вузькому» - це сукупність адміністративно-правових відносин, що виникають між органами виконавчої влади та приватними особами на підставі адміністративних договорів, з якими пов'язують виникнення, зміну та припинення суб'єктивних публічних прав і обов'язків;

ѕ аргументовано концепцію адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади, яка повинна включати у себе такі складові: адміністративно-правові зобов'язання як інститут адміністративного права; адміністративно-правові зобов'язання як форма публічного управління; адміністративно-правові зобов'язання як система;

ѕ визначено складові елементи та форми виконання адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади;

ѕ сформульовано авторські пропозиції щодо новелізації положень адміністративного законодавства України стосовно розширення сфери використання адміністративно-правових зобов'язань;

ѕ обґрунтовано три рівні подальшого впровадження в управлінську діяльність органів виконавчої влади адміністративно-правових зобов'язань -доктринальний, законодавчий та практичний;

удосконалено:

ѕ правові ознаки адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади, що відрізняють їх від інших форм публічного управління;

ѕ сутність структури і динаміки адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади;

ѕ поняття адміністративних послуг як форми управлінської діяльності органів виконавчої влади, державних підприємств, установ, організацій, суб'єктів, наділених владними повноваженнями, яка виражається у створенні за допомогою організаційних, правових та матеріально-технічних засобів результатів, що надаються фізичним та юридичним особам для задоволення їхніх публічних інтересів у порядку, встановленому законом;

ѕ вимоги, що висуваються до органів виконавчої влади під час делегування повноважень;

дістали подальший розвиток:

ѕ визначення принципів адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади, які ґрунтуються на такій системі засад, як: принципи публічного управління та публічної адміністрації; принципи національного адміністративного права; принципи Європейського адміністративного простору та адміністративної процедури;

ѕ положення щодо співвідношення імперативного та диспозитивного методів правового регулювання адміністративних правовідносин;

ѕ з'ясування особливостей виконання окремих видів адміністративно-правових зобов'язань, що виникають, змінюються чи припиняються на підставі індивідуальних адміністративних актів, адміністративних договорів, у процесі делегування повноважень, надання адміністративних послуг, доступу до публічної інформації та адміністративного партнерства;

ѕ характеристика адміністративної відповідальності за порушення в галузі виконання адміністративно-правових зобов'язань.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що положення та висновки, сформульовані у дисертаційній роботі, мають теоретичне і практичне значення.

Отримані наукові результати можуть бути використані:

ѕ у науково-дослідній сфері - для подальшого розроблення і вирішення проблем застосування адміністративно-правових зобов'язань в управлінській діяльності органів виконавчої влади;

ѕ у сфері правотворчості - для вироблення законодавчих пропозицій у частині визначення системи адміністративно-правових зобов'язань, особливостей їх виконання та застосування;

ѕ у навчальному процесі - при підготовці тематичних планів, методичних матеріалів для лекційних і семінарських занять з навчальних курсів «Адміністративне право України, «Органи виконавчої влади в Україні», «Адміністративно-процедурне право України», «Адміністративний процес України».

Апробація результатів дисертації. Основні положення і висновки дисертації обговорювались на засіданнях відділу моніторингу ефективності законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України, а також були апробовані на міжнародних та всеукраїнських науково-практичних конференціях: « Юридична наука: виклики і сьогодення » (м. Одеса, серпень 2014 року ), « Особливості розвитку публічного та приватного права в Україні » ( м. Харків, серпень 2014 року ), «Тринадцяті осінні юридичні читання » ( м. Хмельницький, листопад 2014 року ).

Публікації. Матеріали дисертації викладені у дев'ятьох наукових працях, із них п'ять наукових статей, опублікованих у фахових виданнях України, одна наукова стаття, опублікована у виданні іноземної держави, три у матеріалах науково-практичних конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, що містять вісім підрозділів, висновків і списку використаних джерел. Обсяг основного тексту становить 184 сторінкт. Список використаних джерел налічує 135 найменувань на 14 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність теми, визначено мету, задачі, об'єкт, предмет і методи дослідження, висвітлено наукову новизну та практичне значення отриманих результатів, наведено дані щодо їх апробації.

У Розділі 1 «Теоретико-методологічні основи адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади України» розкрито теоретико-методологічні засади адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади. До загальних теоретичних передумов, що впливають на обґрунтування сутності адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади, запропоновано віднести: 1) дихотомію адміністративного права - поділ на управлінське і публічно-сервісне право; 2) людиноцентристський та соціальний підходи визначення предмету адміністративного права; 3) поділ адміністративно-правових відносин на субординаційні, координаційні та реординаційні; 4) поєднання імперативного та диспозитивного методу регулювання адміністративних правовідносин. У свою чергу до практичних передумов, що впливають на обґрунтування сутності адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади, запропоновано віднести: 1) втілення конституційних принципів взаємовідносин держави та особи в адміністративну діяльність органів виконавчої влади; 2) формування нової системи владних управлінських функцій органів виконавчої влади; 3) запровадження судового контролю за рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єктів владних повноважень - адміністративного судочинства; 4) втілення в адміністративному законодавстві України положень Концепції адміністративної реформи.

В ході дослідження зроблено висновок, що адміністративно-правове зобов'язання органів виконавчої влади слід розуміти у «широкому» змісті як сукупність усіх адміністративно-правових відносин, в яких виникає зобов'язальне правовідношення, що передбачає наявність взаємного права вимоги органів виконавчої влади, фізичних і юридичних осіб, колективних суб'єктів (утворень) щодо вчинення юридично значимих дій, та у «вузькому» - як сукупність адміністративно-правових відносин, що виникають між органами виконавчої влади та приватними особами на підставі адміністративних договорів, з якими пов'язують виникнення, зміну та припинення суб'єктивних публічних прав і обов'язків.

Наведено правові ознаки адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади: 1) є двосторонніми; 2) носять владно-сервісний характер; 3) права і обов'язки сторін встановлюються на підставі норм права або норм договору; 4) є відносними; 5) однією із обов'язковою стороною є орган виконавчої влади; 6) наявність диспозитивних елементів у визначенні юридичного змісту; 7) виконання забезпечується адміністративним примусом.

Зроблено висновок, що концепція адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади повинна включати у себе такі складові: 1) адміністративно-правові зобов'язання як інститут адміністративного права - це вид адміністративних правовідносин публічно-сервісного характеру, що виникають між органами виконавчої влади та/або фізичними і юридичними особами, колективними суб'єктами (утвореннями) у сфері публічного управління з метою реалізації публічного інтересу, відповідно до яких одна сторона зобов'язана вчинити на користь іншої сторони певну дію, а друга сторона вимагати від неї виконання зобов'язання, що має результатом прийняття нормативного або індивідуального адміністративно-правового рішення (акта, договору); 2) адміністративно-правові зобов'язання як форма публічного управління - це один із засобів управлінської діяльності органів виконавчої влади; 3) адміністративно-правові зобов'язання як система - це сукупність нормативних або індивідуальних адміністративно-правових рішень (актів, договорів), за допомогою яких відбувається реалізація суб'єктивних публічних прав та інтересів фізичними і юридичними особами, колективними суб'єктами (утвореннями).

На формування сутності адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади впливають предмет і методи адміністративного права, форми публічного управління, компетенція, повноваження та функції органів виконавчої влади, тип адміністративних правовідносин за ступенем підпорядкованості їх учасників (субординаційні, координаційні та реординаційні).

Розширення предмету сучасного адміністративного права, що пов'язане із проведенням правової реформи в державі, балансом публічних та приватних інтересів, а також зі зміною акцентів у правовій доктрині України, дає підстави зробити висновок, що визначення місця адміністративно-правових зобов'язань у системі адміністративного права України обумовлюється найвищою соціальною цінністю людини як суб'єкта адміністративних правовідносин. Модернізація державного управління в Україні передбачає оптимізацію функцій органів виконавчої влади, розвиток і застосування нових форм управлінської діяльності, що має розширити доступ громадянам до участі у державних справах та покращити стан взаємовідносин між органами виконавчої влади та фізичними і юридичними особами.

Ідеологія сервісної концепції New Public Management змінює усталені позиції щодо визначення ролі органів виконавчої влади у взаємовідносинах із фізичними та юридичними особами. Зазначається, що адміністрування перестає бути ключовим аспектом діяльності держави, замість нього значимість набуває керівництво процесами організації взаємодії між державою і суспільством щодо задоволення суспільних інтересів.

Обґрунтовано, що визначення характеру здійснення органами виконавчої влади своєї компетенції має результатом обрання ними відповідних правових форм управління. Саме зміст цих форм багато у чому свідчить про правовий характер взаємовідносин між органами виконавчої влади та фізичними і юридичними особами, колективними суб'єктами (утвореннями). Правові форми управління формалізують і легалізують адміністративно-правові зобов'язання, що дозволяє визначити взаємні права і обов'язки сторін таких правовідносин. Така позиція дає можливість на практиці здійснити належне правове оформлення адміністративно-правових зобов'язань та надати їм якісних правових ознак.

Зобов'язальна природа управлінської діяльності має позитивно вплинути на модернізацію усієї системи публічного управління та виробити кроки, які наблизять вітчизняну систему адміністративного права до Європейського адміністративного простору та вимог належного управління та урядування, що висуваються Європейським Союзом.

Окрема увага звертається на значення теорії рівноваги (О. Конт, Г. Спенсер, Є. Дюрінг, К. Каутський та ін.) для формування теоретичних основ адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади. Зокрема, теорія рівноваги заперечує внутрішню суперечність предметів і явищ та боротьбу внутрішніх протиріч як джерела розвитку. Щодо суспільних явищ теорія рівноваги розглядає взаємовідносини суспільства із зовнішнім середовищем, природою, рушійною силою розвитку антагоністичного суспільства є не боротьба внутрішніх суперечностей, а зовнішнє протиріччя з природою. Положення цієї теорії мають на меті прийняття в кінцевому результаті конструктивного рішення. Якщо протиріччя, про які йде мова у теорії рівноваги, відшукати в адміністративних правовідносинах, то такі протиріччя можуть бути породжені зокрема імперативним методом управління. Тому саме через рівновагу є можливість збалансувати вимоги доцільності та законності у сфері адміністративно-правових зобов'язань, особливо тих, які виникають між органами виконавчої влади на одному рівні, а також у відносинах органів виконавчої влади з фізичними і юридичними особами.

Принципи адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади ґрунтуються на такій системі засад, як: принципи публічного управління та публічної адміністрації; принципи національного адміністративного права; принципи Європейського адміністративного простору та адміністративної процедури. Крім цього, виділено такі принципи адміністративно-правових зобов'язань, як: 1) загальноправові; 2) галузеві (принципи адміністративного права); 3) міжгалузеві; 4) спеціальні.

У Розділі 2 «Динаміка адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади України» дослідження структури адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади показує її спорідненість із приватноправовими зобов'язаннями. Однак адміністративно-правовий характер таких зобов'язань та обов'язковість органу виконавчої влади або іншого суб'єкта, наділеного владними повноваженнями, як сторони, впливає на їх структуру, визначення правосуб'єктності сторін, об'єкта та змісту.

Структуру адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади можна розглядати наступним чином:

1) суб'єкти адміністративно-правового зобов'язання - фізичні особи (громадяни України, іноземці, особи без громадянства); юридичні особи; колективні суб'єкти (утворення), до яких слід віднести громадські об'єднання, об'єднання юридичних осіб, самоврядні організації; органи виконавчої влади (Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади та місцеві органи виконавчої влади); спеціальні органи, які наділені повноваженнями у сфері управлінської діяльності;

2) об'єкт адміністративно-правового зобов'язання - рішення, дії або утримання від дій, як органів виконавчої влади, так і невладних суб'єктів;

3) зміст адміністративно-правового зобов'язання - з одного боку суб'єктивні публічні права, інтереси та юридичні обов'язки фізичних та юридичних осіб, колективних суб'єктів (утворень), а з іншого - здійснення владних повноважень органами виконавчої влади.

Характеристика теоретичних засад динаміки адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади дає підстави розглядати такі її стадії як виникнення, виконання, зміна та припинення.

Підставою виникнення, зміни і припинення адміністративно-правових зобов'язань є юридичні факти. У дисертації розглянуто такі основні юридичні факти, як дії (правомірні й неправомірні) і події.

Виконання адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади є основною стадією їх динаміки та включає у себе такі складові елементи, як: 1) дотримання вимог доцільності та обґрунтованості; 2) предмет виконання; 3) суб'єкти виконання; 4) місце, строк та спосіб виконання; 5) особливості виконання окремих видів.

Встановлено, що виконання адміністративно-правових зобов'язань повинно обумовлюватися такими факторами, як: 1) форма адміністративно-правового зобов'язання; 2) вид адміністративно-правового зобов'язання; 3) співвідношення юридичного змісту конкретного адміністративно-правового зобов'язання із правосуб'єктністю його сторін; 4) юридична значимість результатів адміністративно-правового зобов'язання із актами адміністративного законодавства та правовими актами управління; 5) термін дії; 6) просторова сфера дії.

На етапі виконання адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади слід брати до уваги такі засади, як: 1) узгоджене розуміння суті адміністративно-правового зобов'язання (тлумачення правил і норм); 2) дотримання сторонами принципу «pacta sunt servanda» (у відносинах адміністративно-договірних зобов'язань); 3) врахування норм адміністративного законодавства; 4) належне та реальне виконання, спрямоване на досягнення публічного інтересу; 5) можливість настання адміністративної відповідальності за неналежне виконання чи невиконання сторонами адміністративно-правового зобов'язання.

Запропоновано єдині вимоги щодо належного виконання адміністративно-правових зобов'язань передбачити в Адміністративно-процедурному кодексі України в окремій главі «Адміністративно-правові зобов'язання».

Зазначено, що зміна адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади трансформує зобов'язальне правовідношення між його сторонами або окремі обов'язки сторін у межах зобов'язання. Підстави для зміни адміністративно-правового зобов'язання можуть бути визначені законом або індивідуальним адміністративним актом, адміністративним договором тощо.

До підстав припинення адміністративно-правових зобов'язань віднесено: 1) виконання адміністративно-правового зобов'язання; 2) письмова згода сторін на скасування чи припинення дії адміністративно-правового документа (рішення, акта, договору), який був підставою виникнення адміністративно-правового зобов'язання; 3) у зв'язку із виникненням нового адміністративно-правового зобов'язання; 4) у зв'язку із виникненням зовнішніх факторів, що впливають на динаміку адміністративно-правового зобов'язання; 5) закінчення терміну дії адміністративно-правового документа (рішення, акта, договору), який був підставою виникнення адміністративно-правового зобов'язання; 6) визнання недійсним адміністративно-правового документа (рішення, акта, договору), який був підставою виникнення адміністративно-правового зобов'язання, у встановленому законом порядку.

У Розділі 3 «Види адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади України» виокремлено такі види адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади, як: 1) адміністративно-правові зобов'язання, що виникають, змінюються чи припиняються на підставі індивідуальних адміністративних актів; 2) адміністративно-правові зобов'язання, що виникають, змінюються чи припиняються на підставі адміністративних договорів; 3) адміністративно-правові зобов'язання, що виникають, змінюються чи припиняються на підставі делегування повноважень; 4) адміністративно-правові зобов'язання, що виникають, змінюються чи припиняються на підставі надання адміністративних послуг; 5) доступ до публічної інформації; 6) адміністративне партнерство.

Встановлено, що адміністративно-правові зобов'язання можуть виникати в управлінській діяльності органів виконавчої влади у разі прийняття (видання) адміністративних актів індивідуального характеру.

До ознак адміністративного договору віднесено наступні: 1) застосовуються у відносинах владно-управлінського характеру або в галузевих сферах державного управління; 2) спрямовані на задоволення публічних інтересів; 3) їх укладання повинно бути чітко визначене законом та підзаконними правовими актами; 4) можуть бути укладені на основі адміністративних актів; 5) однією із обов'язкових сторін укладання адміністративних договорів є суб'єкт, наділений владними повноваженнями, або такі повноваження йому делеговані; 6) метою укладення адміністративного договору є задоволення публічного інтересу; 7) предметом адміністративного договору виступають права та законні інтереси, які виникають або пов'язані зі сферою публічного управління; 8) передбачена юридична відповідальність за порушення або невиконання умов адміністративного договору.

Здійснено класифікацію адміністративних договорів за такими критеріями: 1) за ступенем реалізації правомочностей сторін договору (субординаційні, координаційні); 2) за розподілом прав і обов'язків (прості, складні); 3) за визначенням предмету договору (організаційно-управлінські, майнові); 4) за кількістю сторін (двосторонні, багатосторонні).

Однією із ключових проблем застосування адміністративних договорів є їх відмежування від цивільно-правових, господарських, інвестиційних, трудових договорів. Її можна вирішити двома шляхами: перший - вироблення національної доктрини використання адміністративно-договірних форм у публічній сфері; другий - нормативне закріплення порядку і способів укладання, виконання, зміни та припинення адміністративних договорів.

Розрізняючи адміністративні договори і адміністративні акти, звернуто увагу на такий критерій як вольовий принцип. Зокрема, в адміністративному акті така воля виходить з управлінської діяльності органів виконавчої влади, вона може бути підпорядкована вищестоящому органу, але переважно носить односторонній характер. В адміністративних договорах, незважаючи на те, що їх укладення у конкретних відносинах випливає з компетенції органу виконавчої влади, можливе волевиявлення сторін. Така воля сторін залежить від визначення обсягу правомочностей невладного суб'єкта.

Обґрунтовано, що адміністративно-договірні форми взаємовідносин між органами виконавчої влади та приватними особами є одними із регулюючих заходів підвищення ефективності публічного управління на різних ієрархічних рівнях - на центральному, регіональному та місцевому. Зокрема, існує потреба у використанні договірної форми публічного управління під час здійснення деконцентрації повноважень органів виконавчої влади, у ході якої вищі органи виконавчої влади вивільняють свої повноваження, що передаються органам виконавчої влади нижчого рівня або органам місцевого самоврядування.

У спеціальному законодавчому акті України (наприклад, у Законі Україні «Про адміністративні договори») або в проекті Адміністративно-процедурного кодексу України мають бути визначені такі параметри виконання адміністративних договорів, які в цілому усували б існуючі доктринальні неточності та законодавчі прогалини. Зокрема: 1) сфери діяльності органів виконавчої влади, у яких є допустимим або недопустимим застосування адміністративних договорів; 2) мінімальний обсяг прав і обов'язків сторін адміністративного договору; 3) законодавчі межі надання, перерозподілу, розмежування, передання, об'єднання повноважень між органами виконавчої влади; окремо має бути визначено компетенційні межі делегування повноважень; 4) особливості використання адміністративних договорів у межах відповідної адміністративної процедури чи адміністративного провадження.

Розмежування повноважень за предметом між органами виконавчої влади (як по вертикалі, так і по горизонталі) може здійснюватись за допомогою використання компетенційних договорів. Саме договірний спосіб розмежування «спірної» компетенції дозволить органу виконавчої влади оптимально використовувати управлінські функції для вирішення поточних питань.

Виконання делегованих повноважень як виду адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади залежить від дотримання таких вимог: 1) визначення чітких цілей делегування повноважень (необхідно врахувати поставлену мету делегування та очікувані результати); 2) дотримання письмової форми (надання письмових роз'яснень органом виконавчої влади, який делегував повноваження, делегованій стороні щодо порядку реалізації повноважень та виконання зобов'язань); 3) чіткого розподілу делегованих повноважень у межах органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування, невладного суб'єкта; 4) досягнення якості виконання проміжних завдань та дотримання стандартів управлінської діяльності відповідно до встановлених нормативних вимог; 5) врахування можливостей реалізації стороною делегованих повноважень; 6) формування правових засобів, ресурсів для забезпечення належної та ефективної управлінської діяльності суб'єктами, яким делеговані повноваження; 7) визначення обсягу делегованих повноважень, порядок реалізації яких залежатиме від волі сторони, якій такі повноваження делеговані; 8) встановлення правил взаємовідносин між суб'єктами відносин з делегування повноважень; 9) дотримання вимог щодо публічного характеру делегування повноважень; 10) обов'язкового встановлення адміністративно-попереджувальних та адміністративно-контрольних заходів з питань дотримання рішення (договору) про делегування повноважень.

Сформульовано авторське визначення адміністративних послуг як форми управлінської діяльності органів виконавчої влади, державних підприємств, установ, організацій, суб'єктів, наділених владними повноваженнями, яка виражається у створенні за допомогою організаційних, правових та матеріально-технічних засобів результатів, що надаються фізичним та юридичним особам для задоволення їхніх публічних інтересів у порядку, встановленому законом.

Встановлено, що доступ до публічної інформації як вид адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади опосередковує відносини адміністративно-правових зобов'язань між органами виконавчої влади (розпорядниками інформації) та фізичними і юридичними особами, колективними суб'єктами (утвореннями).

Для повноцінного та ефективного використання адміністративного партнерства як форми публічного управління у спеціальному законодавчому акті має бути визначено: понятійно-категоріальний апарат; зміст та вимоги щодо договорів про адміністративне партнерство; розширено гарантії прав і законних інтересів приватних партнерів за договором про адміністративне партнерство; визначення адміністративної відповідальності за порушення у сфері адміністративного партнерства та ін. Відповідні зміни можуть бути також викладені у вигляді окремого розділу в Законі України «Про державно-приватне партнерство».

Зроблено висновок, що в адміністративно-деліктному законодавстві України відсутні склади адміністративних проступків, в яких об'єктивна сторона містила б порушення умов виконання усіх адміністративно-правових зобов'язань, а також розрізнення адміністративної відповідальності у цій сфері за суб'єктом вчинення адміністративного правопорушення - окремо посадових осіб органів виконавчої влади, окремо невладних суб'єктів. З приводу останніх потребує законодавчого вирішення наукова дискусія стосовно визнання суб'єктом адміністративної відповідальності юридичних осіб.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання розробки теоретичних основ виникнення, виконання, зміни та припинення адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади України. В результаті проведеного дослідження сформульовано низку концептуальних положень та висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети.

1. Аналіз наукової літератури з теми дослідження свідчить про те, що автори розглядали питання адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади через детермінацію адміністративних договорів, тому окремих дисертаційних досліджень, присвячених інституту адміністративно-правових зобов'язань в Україні немає. Таким чином, в адміністративному праві України відсутня єдина цілісна доктрина адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади та адміністративно-договірного регулювання суспільних відносин.

2. Розкрито теоретико-методологічні засади адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади. До загальних теоретичних передумов, що впливають на обґрунтування сутності адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади, запропоновано віднести: 1) дихотомію адміністративного права - поділ на управлінське і публічно-сервісне право; 2) людиноцентристський та соціальний підходи визначення предмету адміністративного права; 3) поділ адміністративно-правових відносин на субординаційні, координаційні та реординаційні; 4) поєднання імперативного та диспозитивного методу регулювання адміністративних правовідносин. У свою чергу до практичних передумов, що впливають на обґрунтування сутності адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади, запропоновано віднести: 1) втілення конституційних принципів взаємовідносин держави та особи в адміністративну діяльність органів виконавчої влади; 2) формування нової системи владних управлінських функцій органів виконавчої влади; 3) запровадження судового контролю за рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єктів владних повноважень - адміністративного судочинства; 4) втілення в адміністративному законодавстві України положень Концепції адміністративної реформи.

Наведено правові ознаки адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади: 1) є двосторонніми; 2) носять владно-сервісний характер; 3) права і обов'язки сторін встановлюються на підставі норм права або норм договору; 4) є відносними; 5) однією із обов'язковою стороною є орган виконавчої влади; 6) наявність диспозитивних елементів у визначенні юридичного змісту; 7) виконання забезпечується адміністративним примусом.

Зроблено висновок, що концепція адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади повинна включати у себе такі складові: 1) адміністративно-правові зобов'язання як інститут адміністративного права - це вид адміністративних правовідносин публічно-сервісного характеру, що виникають між органами виконавчої влади та/або фізичними і юридичними особами, колективними суб'єктами (утвореннями) у сфері публічного управління з метою реалізації публічного інтересу, відповідно до яких одна сторона зобов'язана вчинити на користь іншої сторони певну дію, а друга сторона вимагати від неї виконання зобов'язання, що має результатом прийняття нормативного або індивідуального адміністративно-правового рішення (акта, договору); 2) адміністративно-правові зобов'язання як форма публічного управління - це один із засобів управлінської діяльності органів виконавчої влади; 3) адміністративно-правові зобов'язання як система - це сукупність нормативних або індивідуальних адміністративно-правових рішень (актів, договорів), за допомогою яких відбувається реалізація суб'єктивних публічних прав та інтересів фізичними і юридичними особами, колективними суб'єктами (утвореннями).

3. Визначено, що принципи адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади ґрунтуються на такій системі засад, як: принципи публічного управління та публічної адміністрації; принципи національного адміністративного права; принципи Європейського адміністративного простору та адміністративної процедури. Крім цього, виділено такі принципи адміністративно-правових зобов'язань, як: 1) загальноправові; 2) галузеві (принципи адміністративного права); 3) міжгалузеві; 4) спеціальні.

4. Дослідження структури адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади показує її спорідненість із приватноправовими зобов'язаннями. Однак адміністративно-правовий характер таких зобов'язань та обов'язковість органу виконавчої влади або іншого суб'єкта, наділеного владними повноваженнями, як сторони, впливає на їх структуру, визначення правосуб'єктності сторін, об'єкта та змісту.

Запропоновано наступну структуру адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади: 1) суб'єкти адміністративно-правового зобов'язання - фізичні особи (громадяни України, іноземці, особи без громадянства); юридичні особи; колективні суб'єкти (утворення), до яких слід віднести громадські об'єднання, об'єднання юридичних осіб, самоврядні організації; органи виконавчої влади (Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади та місцеві органи виконавчої влади); спеціальні органи, які наділені повноваженнями у сфері управлінської діяльності; 2) об'єкт адміністративно-правового зобов'язання - рішення, дії або утримання від дій, як органів виконавчої влади, так і невладних суб'єктів; 3) зміст адміністративно-правового зобов'язання - з одного боку суб'єктивні публічні права, інтереси та юридичні обов'язки фізичних та юридичних осіб, колективних суб'єктів (утворень), а з іншого - здійснення владних повноважень органами виконавчої влади.

5. Характеристика теоретичних засад динаміки адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади дає підстави розглядати такі її стадії як виникнення, виконання, зміна та припинення.

Виконання адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади є основною стадією їх динаміки та включає у себе такі складові елементи, як: 1) дотримання вимог доцільності та обґрунтованості; 2) предмет виконання; 3) суб'єкти виконання; 4) місце, строк та спосіб виконання; 5) особливості виконання окремих видів.

До підстав припинення адміністративно-правових зобов'язань віднесено: 1) виконання адміністративно-правового зобов'язання; 2) письмова згода сторін на скасування чи припинення дії адміністративно-правового документа (рішення, акта, договору), який був підставою виникнення адміністративно-правового зобов'язання; 3) у зв'язку із виникненням нового адміністративно-правового зобов'язання; 4) у зв'язку із виникненням зовнішніх факторів, що впливають на динаміку адміністративно-правового зобов'язання; 5) закінчення терміну дії адміністративно-правового документа (рішення, акта, договору), який був підставою виникнення адміністративно-правового зобов'язання; 6) визнання недійсним адміністративно-правового документа (рішення, акта, договору), який був підставою виникнення адміністративно-правового зобов'язання, у встановленому законом порядку.

6. Встановлено особливості виконання таких видів адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади, як: 1) адміністративно-правові зобов'язання, що виникають, змінюються чи припиняються на підставі індивідуальних адміністративних актів; 2) адміністративно-правові зобов'язання, що виникають, змінюються чи припиняються на підставі адміністративних договорів; 3) адміністративно-правові зобов'язання, що виникають, змінюються чи припиняються на підставі делегування повноважень; 4) адміністративно-правові зобов'язання, що виникають, змінюються чи припиняються на підставі надання адміністративних послуг; 5) доступ до публічної інформації; 6) адміністративне партнерство.

Зазначено, що адміністративно-правові зобов'язання можуть виникати в управлінській діяльності органів виконавчої влади у разі прийняття (видання) адміністративних актів індивідуального характеру.

До ознак адміністративного договору віднесено наступні: 1) застосовуються у відносинах владно-управлінського характеру або в галузевих сферах державного управління; 2) спрямовані на задоволення публічних інтересів; 3) їх укладання повинно бути чітко визначене законом та підзаконними правовими актами; 4) можуть бути укладені на основі адміністративних актів; 5) однією із обов'язкових сторін укладання адміністративних договорів є суб'єкт, наділений владними повноваженнями, або такі повноваження йому делеговані; 6) метою укладення адміністративного договору є задоволення публічного інтересу; 7) предметом адміністративного договору виступають права та законні інтереси, які виникають або пов'язані зі сферою публічного управління; 8) передбачена юридична відповідальність за порушення або невиконання умов адміністративного договору.

Аргументовано, що адміністративно-договірні форми взаємовідносин між органами виконавчої влади та приватними особами є одними із регулюючих заходів підвищення ефективності публічного управління на різних ієрархічних рівнях - на центральному, регіональному та місцевому. Зокрема, існує потреба у використанні договірної форми публічного управління під час здійснення деконцентрації повноважень органів виконавчої влади, у ході якої вищі органи виконавчої влади вивільняють свої повноваження, що передаються органам виконавчої влади нижчого рівня або органам місцевого самоврядування.

У спеціальному законодавчому акті України (наприклад, у Законі Україні «Про адміністративні договори») або в проекті Адміністративно-процедурного кодексу України мають бути визначені такі параметри виконання адміністративних договорів, які в цілому усували б існуючі доктринальні неточності та законодавчі прогалини. Зокрема: 1) сфери діяльності органів виконавчої влади, у яких є допустимим або недопустимим застосування адміністративних договорів; 2) мінімальний обсяг прав і обов'язків сторін адміністративного договору; 3) законодавчі межі надання, перерозподілу, розмежування, передання, об'єднання повноважень між органами виконавчої влади; окремо має бути визначено компетенційні межі делегування повноважень; 4) особливості використання адміністративних договорів у межах відповідної адміністративної процедури чи адміністративного провадження.

Виконання делегованих повноважень як виду адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади залежить від дотримання таких вимог: 1) визначення чітких цілей делегування повноважень (необхідно врахувати поставлену мету делегування та очікувані результати); 2) дотримання письмової форми (надання письмових роз'яснень органом виконавчої влади, який делегував повноваження, делегованій стороні щодо порядку реалізації повноважень та виконання зобов'язань); 3) чіткого розподілу делегованих повноважень у межах органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування, невладного суб'єкта; 4) досягнення якості виконання проміжних завдань та дотримання стандартів управлінської діяльності відповідно до встановлених нормативних вимог; 5) врахування можливостей реалізації стороною делегованих повноважень; 6) формування правових засобів, ресурсів для забезпечення належної та ефективної управлінської діяльності суб'єктами, яким делеговані повноваження; 7) визначення обсягу делегованих повноважень, порядок реалізації яких залежатиме від волі сторони, якій такі повноваження делеговані; 8) встановлення правил взаємовідносин між суб'єктами відносин з делегування повноважень; 9) дотримання вимог щодо публічного характеру делегування повноважень; 10) обов'язкового встановлення адміністративно-попереджувальних та адміністративно-контрольних заходів з питань дотримання рішення (договору) про делегування повноважень.

З'ясовано, що доступ до публічної інформації як вид адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади опосередковує відносини адміністративно-правових зобов'язань між органами виконавчої влади (розпорядниками інформації) та фізичними і юридичними особами, колективними суб'єктами (утвореннями).

Для повноцінного та ефективного використання адміністративного партнерства як форми публічного управління у спеціальному законодавчому акті має бути визначено: понятійно-категоріальний апарат; зміст та вимоги щодо договорів про адміністративне партнерство; розширено гарантії прав і законних інтересів приватних партнерів за договором про адміністративне партнерство; визначення адміністративної відповідальності за порушення у сфері адміністративного партнерства та ін. Відповідні зміни можуть бути також викладені у вигляді окремого розділу в Законі України «Про державно-приватне партнерство».

7. Здійснено характеристику адміністративної відповідальності за порушення в галузі адміністративно-правових зобов'язань. На цій підставі зроблено висновок, що в адміністративно-деліктному законодавстві України відсутні склади адміністративних проступків, в яких об'єктивна сторона містила б порушення умов виконання усіх адміністративно-правових зобов'язань, а також розрізнення адміністративної відповідальності у цій сфері за суб'єктом вчинення адміністративного правопорушення - окремо посадових осіб органів виконавчої влади, окремо невладних суб'єктів. З приводу останніх потребує законодавчого вирішення наукова дискусія стосовно визнання суб'єктом адміністративної відповідальності юридичних осіб.

8. На основі комплексного науково-практичного аналізу сутності адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади обґрунтовано шляхи їх подальшого впровадження в управлінську діяльність на таких трьох рівнях: 1) на доктринальному рівні - формування цілісної національної доктрини адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади України; 2) на законодавчому рівні - зміна положень адміністративного законодавства України у бік розширення сфери використання адміністративно-правових зобов'язань органами виконавчої влади; 3) на практичному рівні - впровадження єдиних форм і методів використання адміністративно-правових зобов'язань у відносинах між органами виконавчої влади та фізичними і юридичними особами, колективними суб'єктами (утвореннями).

адміністративний правовий зобов'язання виконавчий

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Гергелюк Н. Т. Місце адміністративно-правових зобов'язань у предметі адміністративного права України / Н.Т. Гергелюк // Юридична Україна. - 2014. - № 7. - С. 126 - 130.

2. Гергелюк Н.Т. Роль принципів адміністративного права у забезпеченні виконання адміністративно-правових зобов'язань / Н.Т. Гергелюк // Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія Право. - 2014. - № 27. - С. 122 - 125.

3. Гергелюк Н.Т. Особливості виконання адміністративно-правових зобов'язань, що виникають на підставі адміністративних договорів / Н. Т. Гергелюк // Держава і право. Інститут держави і права імені В.М. Корецького. - 2014. - № 64. - С. 160 - 166.

4. Гергелюк Н.Т. Сутність адміністративно-правових зобов'язань органів виконавчої влади в Україні / Н.Т. Гергелюк // Юридична Україна. - 2014. - № 9. - С. 24 - 28.

5. Гергелюк Н.Т. Исполнение административно-правових обязательств в системе органов исполнительной власти Украины / Н.Т. Гергелюк // Legea si viata. - 2014. - №9/2. - С. 26 - 29.