Припинення державної служби як інститут адміністративного права

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

«ОДЕСЬКА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ»

Спеціальність 12.00.07 - Адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Припинення державної служби як інститут адміністративного права

Фаєр Юлія Григорівна

Одеса - 2015

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національному університеті «Одеська юридична академія» Міністерства освіти і науки України.

Захист відбудеться 9 липня 2015 р. о 10.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 41.086.01 Національного університету «Одеська юридична академія» за адресою: 65009, м. Одеса, Фонтанська дорога, 23.

З дисертацією можна ознайомитись у науковій бібліотеці Національного університету «Одеська юридична академія» за адресою: м. Одеса, вул. Піонерська, 2.

Автореферат розісланий 22 травня 2015 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Л.Р. Біла-Тіунова

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Питання реформування державної служби до теперішнього часу залишаються актуальними, важливими і витребуваними, особливо, з огляду на те, що неодноразові організаційно-правові заходи його здійснення, передбачені і Концепцією адміністративної реформи в Україні (1998), і Стратегією реформування системи державної служби в Україні (2000), і Концепцією адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу (2004), і Концепцією розвитку законодавства про державну службу (2005, 2006), до цих пір залишаються нереалізованими, або ж такими, що уже не відповідають тим реаліям, які є характерними для сучасної України. Прийняття Закону України «Про державну службу» (2011), як одного з вирішальних етапів реформування державної служби, мало би вирішити цілий ряд актуальних, важливих і проблемних питань інституту державної служби з урахуванням тих новітніх політико-правових змін, які мають місце в державі і суспільстві. Однак, і з урахуванням цього законодавчого акта слід констатувати, що завдання пошуку і запровадження оптимальної, дієвої й ефективної моделі державної служби залишається одним із першочергових в Україні. Потребує переосмислення цілий ряд наукових положень щодо державної служби, у тому числі чіткого визначення підстав і механізму припинення державної служби.

Звернення до питання припинення державної служби, як до предмета наукового дослідження, обумовлено, перш за все, необхідністю чіткого визначення статусу державного службовця, створення механізму його правового захисту, підвищення персональної відповідальності державних службовців за виконання своїх обов'язків, запровадження авторитетної і стабільної державної служби. Отже, мова йде про визначення галузевої приналежності припинення державної служби та дослідження його як адміністративно-правової категорії.

Слід зазначити, що припинення державної служби до теперішнього часу розглядається науковцями як категорія, яка більшою мірою притаманна саме трудовому праву. Водночас, у теорії адміністративного права порушувалися питання щодо переосмислення цілого ряду положень державної служби і, насамперед, щодо припинення державної служби з урахуванням його адаптації до стандартів Європейського Союзу. Дискусійність цього питання залишається в теорії адміністративного права до теперішнього часу, а необхідність подальшого розвитку теоретичної бази та удосконалення його правового регулювання нових наукових досліджень зростає.

Серед наукових досліджень публічної і державної служби, в яких тією чи іншою мірою розглядалися окремі питання припинення державної служби, слід відзначити, насамперед, докторські дисертації: Ю.П. Битяка «Державна служба в Україні: проблеми становлення, розвитку і функціонування», М.І. Іншина «Проблеми правового регулювання праці державних службовців України», Л.Р. Білої-Тіунової «Службова кар'єра державного службовця: теорії і правове регулювання». Заслуговують на увагу і кандидатські дисертації Д.В. Балуха, Ю.Ю. Бальція, О.І. Бедного, І.Е. Данильєва, М.О. Іллічова, І.О. Картузової, І.Ф. Коржа, В.Р. Кравця, Т.І. Пахомової, О.С. Продаєвича, О.В. Тодощака, Г.В. Фоміч, М.І. Цуркана, в яких надавалася теоретико-правова характеристика як інституту державної служби та її видів, так і служби в органах місцевого самоврядування.

Водночас, здійснені наукові доробки, як правило, опосередковано торкалися питання припинення державної служби в умовах тогочасного стану розвитку інституту державної служби без урахування основних тенденцій його подальшого розвитку, реформування державного управління, оптимізації системи центральних органів виконавчої влади.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Роботу виконано відповідно до плану наукових досліджень кафедри адміністративного і фінансового права Національного університету «Одеська юридична академія» «Системи адміністративного, адміністративно-процесуального та фінансового права у контексті адміністративної реформи», і вона є частиною роботи університету в рамках загальнонаукової тематики «Традиції та новації у сучасній українській державності і правовому житті» (державний реєстраційний номер 0106U004970).

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у теоретико-правовій характеристиці припинення державної служби як інституту адміністративного права у контексті адаптації інституту державної служби до міжнародних стандартів, визначення сучасного стану правового регулювання припинення державної служби в зарубіжних країнах та можливостей його адаптації в умовах України, надання пропозицій щодо подальшого удосконалення законодавства про державну службу.

Для досягнення визначеної мети передбачено вирішення таких основних наукових задач:

визначити стан наукових досліджень припинення державної служби та основні напрямки його подальшого здійснення;

охарактеризувати припинення державної служби у контексті адміністративного права;

визначити поняття «припинення державної служби» як адміністративно-правової категорії, виокремити його особливості;

зіставити поняття «припинення державної служби», «звільнення з посади державної служби», «припинення повноважень державного службовця»;

визначити сучасний стан правового регулювання припинення державної служби з урахуванням особливостей видів державної служби, визначити значення, обсяг та доцільність використання норм трудового права у ньому й надати пропозиції щодо його удосконалення;

здійснити класифікацію підстав припинення державної служби, надати змістовну характеристику його видів та визначити стан їх правового регулювання;

надати теоретико-правову характеристику поняття «відставка державного службовця» та пропозиції щодо її законодавчого визначення як підстави припинення державної служби;

охарактеризувати особливості правового регулювання припинення публічної служби у країнах Західної Європи та визначити можливість урахування зарубіжного досвіду в умовах України;

надати пропозиції щодо удосконалення чинного законодавства про державну службу. державний служба припинення

Об'єктом дослідження є державна служба як публічно-правове явище.

Предметом дослідження є припинення державної служби як інституту адміністративного права.

Методи дослідження. Методологічною основою роботи є сукупність підходів і методів наукового пізнання. Так, системний підхід став основою методологічної конструкції всієї дисертаційної роботи і визначив стратегію дослідження припинення державної служби як інституту адміністративного права, його місця, ролі і значення у галузі державної служби.

У роботі використано окремі методи наукового пізнання. За допомогою методу сходження від абстрактного до конкретного визначено місце у структурі галузі державної служби припинення державної служби, види припинення державної служби (п.п. 1.2, 1.3). Застосування логіко-семантичного методу дозволило поглибити понятійний апарат щодо понять «припинення державної служби», «звільнення з посади державної служби» (п.п. 1.2, 1.3). Метод класифікації дозволив виокремити види припинення державної служби (п. 1.2). Застосування історичного методу дозволило здійснити аналіз наукових поглядів як на становлення та розвиток інституту державної служби, так і на припинення державної служби (п. 1.1). Порівняльно-правовий і компаративний методи застосовано для дослідження зарубіжного досвіду правового регулювання та організаційного забезпечення припинення державної служби й визначення можливостей його використання в умовах України (п.п. 1.2, 1.3, р. 2). Структурно-логічний метод використано при визначенні основних шляхів удосконалення інституту державної служби і припинення державної служби. Методи моделювання, аналізу та синтезу послужили для встановлення сучасного стану правового регулювання припинення державної служби та визначення основних напрямків його удосконалення (п.п. 1.3, 2.1, 2.2, 2.3, 2.4).

Теоретичну основу дослідження становлять теоретичні доробки таких науковців, що фундаментально досліджували державну службу і тим самим збагатили адміністративно-правову науку принциповими теоретичними положеннями щодо інституту державної служби, як: В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, Л.Р. Біла?Тіунова, Ю.П. Битяк, К.С. Бельський, Б.М. Габрічідзе, І.П. Голосніченко, І.С. Гриценко, Є.В. Додін, С.Д. Дубенко, І.І. Задоя, М.І. Іншин, Р.А. Калюжний, С.В. Ківалов, І.Б. Коліушко, В.К. Колпаков, А.Т. Комзюк, О.Д. Крупчан, Є.Б. Кубко, Манохін, В.Я. Малиновський, Н.Р. Нижник, О.П. Ноздрачьов, Д.М. Овсянко, М.П. Орзіх, І.М. Пахомов, О.В. Петришин, О.П. Рябченко, А.О. Селіванов, Ю.М. Старілов, О.Ф. Фрицький, В.М. Шаповал, Ю.С. Шемшученко, Н.В. Янюк, М.К. Якимчук, Х.П. Ярмакі та ін.

Нормативно-правову базу дослідження становлять Конституція України, чинне законодавство про державну службу України і зарубіжних країн (Російської Федерації, Бєларусі, Болгарії, Естонії, Латвії, Литви, Греції, Польщі, ФРН, Чехії, Франції).

Емпіричною базою є статистичні дані Головдержслужби/Нацдержслужби України, судові рішення адміністративних судів України з питань проходження публічної служби.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є одним із перших монографічних досліджень припинення державної служби як інституту адміністративного права, концептуальних засад його здійснення і правового регулювання, визначення основних напрямків подальшого розвитку законодавства про державну службу у цілому і припинення державної служби, зокрема, в умовах адаптації інституту державної служби до міжнародних стандартів.

У результаті здійсненого дослідження вироблено теоретико-правові основи визначення припинення державної служби як адміністративно-правової категорії і невід'ємної складової інституту адміністративного права, сформульовано ряд положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем, до найбільш значущих з яких належать:

уперше:

визначено, що припинення державної служби є інститутом адміністративного права і являє собою систему адміністративно-правових норм, які регулюють державно-службові відносини, пов'язані з відмовою від/у державно-службових повноважень(нях) державного(му) службовця(ю);

визначено, що поняття «припинення державної служби» і «звільнення з посади державної служби» не є тотожними, а співвідносяться як ціле і частка;

встановлено, що для правовідносин, пов'язаних із припиненням державної служби, характерним є те, що: 1) для них застосовується виключно метод нормативного регулювання, а не метод договірного регулювання; 2) державний службовець, вирішуючи питання про припинення державної служби водночас вирішує питання щодо припинення виконання ним завдань і функцій держави; 3) їх обумовлює наявність обов'язкових сторін, якими є суб'єкт призначення і державний службовець; 4) вони можуть виникати за ініціативи: суб'єкта призначення; державного службовця; іншого державного органу, до кола повноважень якого віднесено питання припинення державної служби; та за інших обставин, визначених чинним законодавством;

визначено, що зміст поняття «вжиття заходів щодо усунення конфлікту інтересів» становлять такі чинники, як: а) запобігання конфлікту інтересів, тобто прийняття заходів щодо недопущення (попередження) його виникнення; б) урегулювання конфлікту інтересів, тобто вжиття заходів щодо ліквідації/вирішення уже наявного конфлікту інтересів; в) усунення державного службовця від прийняття рішення (участі у прийнятті рішення) або вчинення дій в умовах конфлікту інтересів;

класифіковано підстави припинення державної служби на такі види: а) втрата права на державну службу або його обмеження; б) ініціатива державного службовця; в) ініціатива суб'єкта призначення; г) об'єктивні обставини; д) інші підстави (незгода державного службовця на проходження державної служби у разі зміни її істотних умов; відставка);

удосконалено:

періодизацію становлення та розвитку наукової думки щодо припинення державної служби;

визначення поняття «припинення державної служби» як відмови державного службовця від державно-службових повноважень, або відмови суб'єкта призначення державному службовцю у державно-службових повноваженнях;

набули подальшого розвитку:

положення про те, що вимоги до державного службовця щодо прийняття рішень та/або вчинення дій стосовно предмета конфлікту інтересів включають: а) зобов'язання державного службовця надавати Уповноваженому органу для попереднього ознайомлення проекти нормативно-правових актів та правових актів індивідуального характеру, які стосуються предмета конфлікту інтересів; б) зобов'язання державного службовця здійснювати розгляд справ або приймати рішення щодо предмета конфлікту інтересів у присутності уповноваженої особи або посадової особи Уповноваженого органу; в) заборону державному службовцю брати участь у прийнятті рішень щодо предмета конфлікту інтересів під час роботи у складі колегіального органу;

теза про те, що право на відставку державного службовця є відносним, а не абсолютним, і обґрунтовано необхідність надання цього права всім державним службовцям;

сформульовано пропозиції щодо внесення змін до Закону України «Про державну службу».

Практичне значення одержаних результатів. Дисертація має теоретико-прикладний характер, а її висновки та пропозиції становлять науковий та практичний інтерес і можуть бути використаними у:

науково-дослідній сфері - для подальшого розвитку наукових положень теорії адміністративного права, державної служби, здійснення подальших спеціальних наукових досліджень у цих галузях;

правотворчості - для внесення змін і доповнень до Законів «Про державну службу», «Про центральні органи виконавчої влади», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про засади запобігання і протидії корупції», до проектів Адміністративно-процедурного кодексу України і Кодексу державних службовців України;

правозастосуванні - для удосконалення процедури припинення державної служби;

навчальному процесі - для підготовки підручників та навчальних посібників «Адміністративне право України», «Адміністративне процедурне право України», «Адміністративне судочинство України», «Публічна служба в Україні»;

правовиховній сфері - для підвищення рівня професійної компетентності державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування, які проходять професійну підготовку в магістратурі державної служби університету.

Апробація результатів дослідження. Дисертацію обговорено на засіданні кафедри адміністративного і фінансового права Національного університету «Одеська юридична академія». Положення, висновки та пропозиції, що містяться в дисертації, доповідалися на: міжнародній науковій конференції «Правове життя сучасної держави» (м. Одеса,

20-21 травня 2012 р.); міжнародній науково-практичній конференції «Духовні засади сучасного правогенезису» (м. Миколаїв, 29-30 листопада 2013 р.); міжнародній науковій конференції «Правове життя сучасної держави» (м. Одеса, 16-17 травня 2014 р.).

Публікації. Основні положення і результати дисертації знайшли відображення у 6 публікаціях у наукових фахових виданнях, що входять до затвердженого переліку, у тому числі 1 - у зарубіжному виданні, і 3 тезах доповідей.

Структура дисертації. Робота складається із вступу, двох розділів, що включають вісім підрозділів, висновків до розділів, загальних висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 222 сторінки, із них основного тексту 200 сторінок, список використаних джерел містить 239 найменувань і розташований на 22 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, ступінь її наукової розробленості, зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначено мету, задачі, об'єкт і предмет дослідження, охарактеризовано його методологію та емпіричну базу, розкрито наукову новизну і практичне значення одержаних результатів, наведено їх апробацію, визначено особистий внесок здобувача, визначено структуру та обсяг роботи.

Розділ 1 «Теоретико-методологічні і правові засади припинення державної служби» містить три підрозділи, в яких досліджено поняття, сутність, правову природу, історіографію проблеми і надано теоретико-правову характеристику припинення державної служби як категорії адміністративного права.

У підрозділі 1.1. «Стан наукових досліджень припинення державної служби як інституту адміністративного права» проаналізовано погляди українських та зарубіжних учених щодо припинення державної служби у рамках становлення і розвитку самого інституту державної служби.

Встановлено, що в дореволюційний період припинення державної служби розглядалося або в рамках державного права: І.Ю. Андреєвський - у вченні про державну службу виокремлював розділ про припинення службових обов'язків; першим приділив увагу двом питанням: припинення службових обов'язків як форма припинення державної служби; припинення державної служби як етап службової кар'єри; Н.К. Нелідов - вважав, що вчення про державну службу має цілком конкретну структуру а її складовою є припинення службових обов'язків; А.І. Єлістратов - виокремив особливості посадової особи, які мають прояв на всіх етапах проходження державної служби, у т.ч. й при її припиненні.

Розвиток вчення про припинення державної служби за радянського періоду характеризується трьома етапами: 1) припинення державної служби в рамках теорії трудового права (визначається виключно на нормативно-правовому рівні); 2) припинення державної служби в рамках протиборства трудового і адміністративного права (І.І. Євтихієв, В.А. Власов, С.С. Студенікін, А.Ю. Пашерстник, І.М. Пахомов, А.Є. Луньов, Ц.А. Ямпольська, В.М. Горшеньов); 3) припинення державної служби в рамках адміністративного права (Д.Н. Бахрах, В.І. Курилов, В.М. Манохін, І.М. Пахомов, Н.П. Поборча, Ю.М. Старілов, Н.І. Фаянс та ін.).

Встановлено, що для періоду незалежності України характерним є те, що відбувається активізація наукових пошуків у сфері державної служби у цілому, і щодо її припинення, зокрема, і вектор цих пошуків спрямовано, насамперед, до адміністративного права (В.Б. Авер'янов, Ю.П. Битяк, Л.Р. Біла-Тіунова, І.П. Голосніченко, Є.В. Додін, С.Д. Дубенко, М.І. Іншин, І.О. Картузова, С.В. Ківалов, І.Б. Коліушко, О.М. Коропатов, В.Я. Малиновський, Н.М. Неумивайченко, Н.Р. Нижник, О.Ю. Оболенський, М.П. Орзіх, М.К. Якимчук, Н.В. Янюк, Х.П. Ярмакі та ін.). Водночас слід зазначити, що питання припинення державної служби розглядаються, переважно, як структурний елемент інституту державної служби без визначення її галузевої приналежності.

У підрозділі 1.2. «Понятійно-методологічна характеристика припинення державної служби як інституту адміністративного права» проаналізовано поняття та сутність припинення державної служби як категорії адміністративного права. Установлено, що поняття «припинення державної служби» і «звільнення з посади державної служби», які використовуються як у науковому, так і в нормативному обігу, не є тотожними, а співвідносяться як ціле і частка, оскільки припинення державної служби завжди передбачає звільнення з посади державної служби, водночас, звільнення з посади державної служби не означає припинення державної служби.

Встановлено, що оскільки державна служба є публічно-правовою сферою, поняття «припинення державної служби» набуває певних особливостей і, перш за все, необхідності чіткої законодавчої регламентації як підстав припинення, так і процедури його здійснення. На відміну від припинення трудового договору, при припиненні державної служби сторони мають чітко дотримуватися законодавчих приписів і невправі здійснювати його за взаємною домовленістю без відповідного правового визначення. Зазначено, що в державній службі у цілому, та її інститутах, зокрема, активно використовуються такі правові механізми і методи, як: приписи, вказівки, контроль, нагляд, управління, владне одностороннє волевиявлення, підлеглість, вірність обов'язку, застосування методів примусу тощо. Натомість, такі способи і методи, як погодження, координація, домовленість, рівноправність сторін та інші, які є характерними для приватних галузей права і, насамперед, для трудового права, у сфері державної служби або не використовуються зовсім, або ж їх обсяг є надзвичайно мізерним, що не впливає на сутність державної служби у цілому і припинення державної служби, зокрема.

Встановлено, що для правовідносин, пов'язаних з припиненням державної служби, характерним є те, що: 1) для них застосовується виключно метод нормативного регулювання (застосування законів і підзаконних нормативно-правових актів), а не метод договірного регулювання; 2) державний службовець, вирішуючи питання про припинення державної служби, водночас вирішує питання щодо припинення виконання ним завдань і функцій держави; 3) їх обумовлює наявність обов'язкових сторін, якими є: суб'єкт призначення - державний орган або його апарат (посадова особа), з одного боку, і державний службовець - з іншого; 4) вони можуть виникати за ініціативи: а) суб'єкта призначення; б) державного службовця; в) іншого державного органу, до кола повноважень якого віднесено питання припинення державної служби; г) за інших обставин, визначених чинним законодавством.

Визначено, що однією із суттєвих особливостей припинення державної служби є те, що воно не пов'язано з розірванням трудового договору, оскільки такий договір при вступі на державну службу не укладається. У цьому разі мова йде про розірвання державно-службових відносин між суб'єктом призначення і державним службовцем за підставами і за процедурою, яких визначено законом.

У підрозділі 1.3. «Сучасний стан законодавчого регулювання припинення державної служби» встановлено, що сучасне законодавство про припинення державної служби, як і законодавство про державну службу в цілому, є роздрібненим, розпорошеним, таким, що, скоріше, становить сукупність, а не систему нормативно-правових актів, дія яких поширюється, переважно, на той чи інший вид державної служби і вид державних службовців.

Виокремлено та охарактеризовано дві групи нормативно-правових актів, які регулюють: 1) припинення державної служби, яке є характерним для всієї державної служби, незалежно від виду служби, тобто для єдиної державної служби (Конституція України, Закон «Про засади запобігання та протидії корупції», КАС України, Рішення Конституційного Суду України, КЗпП); 2) припинення державної служби, яке є характерним для певного виду державної служби (адміністративної, спеціалізованої, мілітаризованої (спеціальні закони). Встановлено, що: 1) на теперішній час основними законодавчими актами щодо припинення адміністративної державної служби є Закон «Про державну службу» (1993) і КЗпП України; 2) спостерігається поступовий перехід до законодавчого регулювання цього питання виключно нормами адміністративного права, зокрема, через Закон «Про державну службу» (2011), що є цілком вірним і відповідає міжнародним стандартам Європейського Союзу.

Зазначено що, на відміну від адміністративної служби, правовідносини, які припиняються у сфері спеціалізованої чи мілітаризованої державної служби нормами приватних галузей права, насамперед, трудового права, практично, не регламентуються. Визначено, що для державної мілітаризованої служби характерним є те, що, в цілому, прослідковується більш чітка (ніж у спеціалізованій службі) система законодавства щодо регулювання цього виду служби. Доказом цього є виокремлення загальної групи нормативно-правових актів, дія яких поширюється на всю мілітаризовану державну службу, і вони регулюють досить широке коло основних питань як самої служби в цілому, так і припинення служби, зокрема.

Проаналізовано зарубіжне законодавство, що регламентує припинення публічної/державної служби (РФ, Німеччина, Болгарія, Естонія) та визначено можливості застосування цього досвіду в умовах України.

Розділ 2 «Характеристика підстав припинення державної служби» містить п'ять підрозділів, в яких надано характеристику конкретних підстав припинення державної служби і пропозиції щодо удосконалення чинного законодавства із цього питання.

У підрозділі 2.1. «Припинення державної служби при втраті права на державну службу або його обмеження» зазначено, що у цьому разі мова йде про два самостійні види цієї підстави.

Перший вид цієї підстави - це втрата права на державну службу, який становлять: припинення громадянства України; судимість за вчинення умисного злочину, якщо така судимість не погашена або не знята в установленому законом порядку; позбавлення, відповідно до вироку суду, права займатися діяльністю, пов'язаною з виконанням функцій держави, або обіймати відповідні посади; набрання законної сили рішенням суду щодо притягнення державного службовця до адміністративної відповідальності за корупційне правопорушення, пов'язане з порушенням обмежень, передбачених Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції»; наявність відносин безпосередньої підпорядкованості близьких осіб;

Другий вид цієї підстави пов'язаний з обмеженням права на державну службу. Зазначено, що, на відміну від попереднього виду, переліку підстав, що належать до цього виду в Законі «Про державну службу» не передбачено, що зумовлює необхідність звертатися до інших законів при вирішенні цього питання. Такий підхід законодавця до вирішення питання про підстави припинення державної служби є неправомірним, оскільки ці підстави мають бути чітко визначені в основному законі - Законі «Про державну службу».

У підрозділі 2.2. «Припинення державної служби за ініціативи державного службовця» зазначено, що цей вид припинення державної служби регламентується як трудовим законодавством (КЗпП) (загальні), так і Законом «Про державну службу» (спеціальні). При цьому зазначено, що перелік спеціальних підстав є чітко визначеним і розширеному тлумаченню не підлягає.

Встановлено, що Закон «Про державну службу» визначає дві самостійні підстави цього виду: 1) у зв'язку з призначенням державного службовця на політичну посаду. Визначальним у цьому разі є правова природа посади, яку заміщує державний службовець. Зазначено, що політичні посади - це державні посади, яких засновано в установленому порядку у штатному розписі державного органу, наділено державно-владними повноваженнями щодо визначення та забезпечення реалізації державної політики, фінансування за рахунок коштів державного бюджету, та які надають особам, що їх заміщують, статусу державних політичних діячів. Специфіка статусу такої посади має прояв в: а) особливому порядку обрання (чи призначення) на політичні посади, який регламентується, насамперед, Конституцією України; б) специфічному порядку звільнення з політичних посад зазначених осіб і припиненні їхніх повноважень; в) особливому виді відповідальності - політичної, яка має відкритий публічний характер; 2) у зв'язку з наявністю перешкод в реалізації прав, наданих державному службовцю Законом «Про державну службу». Встановлено, що мова йде саме про службові (а не посадові) права державних службовців, тобто права на: повагу до своєї особистості, гідність, справедливість і шанобливе ставлення до себе; чітке визначення своїх посадових обов'язків та матеріально-технічне забезпечення їх виконання; доступ до необхідної для виконання посадових обов'язків інформації; відповідну оплату праці; підвищення рівня професійної компетентності за рахунок державних коштів; просування по службі; відпустку, соціальне та пенсійне забезпечення; безпечні умови праці; проведення службового розслідування за його вимогою; безперешкодне ознайомлення з документами щодо проходження ним державної служби.

Визначено, що процедура припинення державної служби за названими підставами регламентується Законом «Про державну службу».

У підрозділі 2.3. «Припинення державної служби за ініціативи суб'єкта призначення» охарактеризовано вичерпний перелік припинення державної служби за ініціативи суб'єкта призначення. При цьому зазначено, що суб'єкт призначення - це державний орган чи посадова особа, уповноважені відповідно до законодавства призначати на посади державної служби та звільняти із цих посад, тобто суб'єктом призначення можуть бути: а) державний орган; б) посадова особа, тобто керівник державної служби в державному органі.

Встановлено, що підстави припинення державної служби пов'язані з новими поняттями, що введені до нормативного обігу, і визначено, що: «рівень професійної компетентності особи» - це характеристика особи, яка визначається її освітнім та освітньо-кваліфікаційним рівнем, досвідом і стажем роботи, рівнем володіння спеціальними знаннями, уміннями, навичками; «профіль професійної компетентності посади державної служби» - це комплексна характеристика посади державної служби, що містить визначення змісту виконуваної за посадою роботи та перелік спеціальних знань, умінь і навичок, необхідних державному службовцю для виконання посадових обов'язків.

Визначено, що серед підстав, які становлять цей вид припинення, є такі, що передбачені КЗпП України (скорочення, реорганізація, нез'явлення на службі, встановлення невідповідності займаній посаді), і такі, що є характерними для Закону «Про державну службу» [повторне отримання підряд негативної оцінки результатів службової діяльності державного службовця; вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку (просте і кваліфіковане)]. Саме характеристика останніх (невжиття передбачених законом заходів щодо усунення конфлікту інтересів; порушення обмежень щодо участі державного службовця у виборчому процесі, визначених виборчим законодавством) і надана у підрозділі. Акцентовано увагу на такій підставі, як вияв неповаги до державних символів України. При цьому, зазначено, що обов'язок державного службовця з повагою ставитися до державних символів України забезпечує нерозривний зв'язок державного службовця з державою та визначає основні вимоги його службової поведінки як щодо держави, та і щодо державних символів України.

У підрозділі 2.4. «Незгода державного службовця на проходження державної служби у разі зміни її істотних умов як підстава припинення державної служби» проаналізовано правову природу поняття «істотні умови при вступі на держану службу», надано їх перелік та визначено особливості щодо державної служби.

Встановлено, що істотні умови - це важливі обставини, які визначаються при прийнятті на службу і не можуть змінюватися суб'єктом призначення в односторонньому порядку. Важливим є те, що Законом «Про державну службу» передбачено вичерпний перелік зміни істотних умов державної служби, який не підлягає розширенню: 1) зміна належності посади державної служби до іншої групи посад; 2) зміна посадових обов'язків, під якими слід розуміти обов'язки, що визначаються конкретною посадою, точніше, посадовою інструкцією. При цьому зазначено, що «службові обов'язки» - це обов'язки, які визначені: а) Законом «Про державну службу»; б) Правилами внутрішнього службового розпорядку; в) посадовою інструкцією. Таким чином, посадові обов'язки є складовою поняття «службові обов'язки»; 3) зміна вимог до освітньо-кваліфікаційного рівня, напряму підготовки (спеціальності) та/або досвіду роботи. Зазначено, що ця зміна не може бути підставою для його звільнення, оскільки Закон зворотної сили не має, але може бути підставою для пред'явлення державному службовцю вимог щодо підвищення рівня своєї професійної компетенції відповідно до нових вимог. Відмова державного службовця від дотримання такої вимоги і є підставою для його звільнення; 4) зміна умов оплати праці або соціально-побутового забезпечення; 5) зміна режиму служби, встановлення або скасування неповного робочого часу. Ця умова є однією з небагатьох, яка передбачає посилання на законодавство про працю, тобто КЗпП України щодо регулювання питань робочого часу та відпочинку. Поєднання правових положень щодо робочого часу та часу відпочинку, визначених КЗпП і цим Законом, знаходять своє відображення у Правилах внутрішнього службового розпорядку, які є обов'язковими для державних службовців; 6) зміна місця розташування державного органу, органу влади АРК або їх апарату.

У підрозділі 2.5. «Відставка державного службовця як підстава припинення державної служби» проаналізовано сутність та підстави відставки державного службовця.

Встановлено, що відставка - це припинення державно-службових відносин за письмовою заявою державного службовця, який займає посади першої або другої категорії, за наявності підстав, передбачених чинним законодавством. Зазначено, що відставка має місце тільки за наявності умов, чітко передбачених Законом, а перелік цих умов є вичерпним і не підлягає широкому тлумаченню, тобто відставка наступає за наявності всієї сукупності визначених умов: а) державний службовець займає посади, які відносяться до першої або другої категорії, тобто право на відставку мають не всі державні службовці, а тільки ті, які відносяться до першої і другої категорій. Таким чином, Закон визначає вичерпний перелік категорій державних службовців, але при цьому є відсутнім вичерпний перелік посад державних службовців, які відносяться до названих категорій і мають право на відставку, оскільки перелік цих посад може змінюватися; б) письмова заява про припинення службових відносин; в) підставами для припинення службових відносин є тільки ті, яких визначено в Законі.

Акцентовано увагу на тому, що принципова незгода, як підстава відставки, передбачає категоричне заперечення рішення або державного органу, або посадової особи, щодо якої державний службовець перебуває у субординаційних відносинах. При цьому, термін «принципова» вказує на неможливість сприйняття такого рішення як повністю, так і частково і може мати місце у двох випадках: 1) коли державний службовець повинен сам його виконувати; 2) коли державний службовець, особисто його не виконує, але не згоден із тим, що таке рішення виконується державним органом, з яким його пов'язують службові відносини.

Визначено, що «право державного службовця на відставку» є «усіченим», тобто державний службовець має, власне кажучи, право на подання письмової заяви на відставку, однак, така заява ще не гарантує державному службовцеві розірвання державно-службових відносин саме на підставі відставки, оскільки відставка може бути прийнятою, або ж у ній надається мотивована відмова.

ВИСНОВКИ

У роботі сформульовано загальні та найбільш суттєві результати та положення дослідження, наведено теоретичні узагальнення та авторські пропозиції щодо припинення державної служби як інституту адміністративного права.

1. Становлення наукової думки про припинення державної служби як інституту адміністративного права розпочалося з формування інституту державної служби в дореволюційний період у рамках публічних галузей права: державного та адміністративного права. Розвиток вчення про припинення державної служби за радянського періоду характеризується трьома етапами: 1) припинення державної служби в рамках трудового права (визначається виключно на нормативно-правовому рівні); 2) припинення державної служби в рамках протиборства трудового і адміністративного права; 3) припинення державної служби в рамках адміністративного права. Для періоду незалежності України характерним є те, що відбувається активізація наукових пошуків у сфері державної служби у цілому, і щодо її припинення, зокрема, і вектор цих пошуків спрямовано, насамперед, до адміністративного права.

2. Визначено, що припинення державної служби - це відмова державного службовця від державно-службових повноважень, або відмова суб'єкта призначення державному службовцю в державно-службових повноваженнях. Поняття «припинення державної служби» набуло певних особливостей і, перш за все, необхідності чіткої законодавчої регламентації як підстав такого припинення, так і процедури його здійснення. На відміну від припинення трудового договору, при припиненні державної служби сторони мають чітко дотримуватися законодавчих приписів і невправі здійснювати припинення за взаємною домовленістю без відповідного правового визначення.

3. Чинне законодавство передбачає значну кількість підстав припинення державної служби, які регламентуються Законом «Про державну службу», КЗпП України та іншими спеціальними законами. Ці підстави класифіковано на такі види: а) втрата права на державну службу або його обмеження; б) ініціатива державного службовця; в) ініціатива суб'єкта призначення; г) об'єктивні обставини; д) інші підстави (незгода державного службовця на проходження державної служби у разі зміни її істотних умов; відставка).

4. Припинення державної служби, як структурний елемент міжгалузевого правового інституту державної служби, характеризується наявністю норм адміністративного і трудового права. Встановлено, що у чинному Законі «Про державну службу» (1993) припинення здійснюється або на підставі КЗпП України, або названого Закону, а в Законі «Про державну службу» (2011) припинення здійснюється виключно на підставі Закону і такий підхід є єдино вірним, оскільки він повністю відповідає сутності та правовій природі державної служби та міжнародним правовим стандартам.

5. Визначено, що «суб'єкт призначення на державну службу» - це державний орган або його апарат (посадова особа), який вирішує питання щодо: прийняття на державну службу, проходження державної служби, припинення державної служби. І суб'єкт призначення, і державний службовець, при виконанні своїх публічно-владних повноважень виступають від імені держави, і їхня діяльність гарантується державою. Публічний характер службових відносин має прояв у характеристиці сторін цих відносин, тобто обидві сторони мають публічний статус, який: а) визначається саме державою шляхом делегування їм відповідного обсягу державно-владних повноважень; б) є власністю держави, що зумовлює сторони виступати від імені держави, а не від власного імені; в) держава не тільки делегує сторонам відносин свої повноваження, але й створює необхідний державно-правовий механізм їхньої реалізації.

6. За порушення своїх службових обов'язків, тобто вчинення дисциплінарного проступку, який може бути підставою для припинення державної служби, державний службовець несе юридичну відповідальність перед державою. У разі неправомірної поведінки державного службовця щодо своїх службових обов'язків він притягується до юридичної відповідальності, яка встановлюється державою, забезпечується державою і гарантується державою. Отже, юридична відповідальність державного службовця перед суб'єктом призначення - це відповідальність перед державою, оскільки державний орган є структурним елементом держави.

7. Однією з підстав припинення державної служби є невжиття державним службовцем передбачених законом заходів щодо усунення конфлікту інтересів. Виявлено колізію між ст. 11 «Обов'язки державного службовця» і ст. 52 «Дисциплінарна відповідальність державного службовця та підстави притягнення до неї» Закону «Про державну службу» у питанні конфлікту інтересів, зокрема, щодо обов'язку державного службовця тільки запобігати (тобто не допускати) виникненню конфлікту інтересів під час проходження державної служби (ст. 11) та щодо усунення конфлікту інтересів, а не його запобігання (ст. 52). Зазначено, що поняття «усунення» використано не у вузькому розумінні, як ліквідація, а в широкому розумінні, як і запобігання, і врегулювання (ліквідація, вирішення) разом узяті.

8. Визначено, що зміст поняття «вжиття заходів щодо усунення конфлікту інтересів» становлять такі чинники, як: а) запобігання конфлікту інтересів, тобто прийняття заходів щодо недопущення (попередження) його виникнення; б) урегулювання конфлікту інтересів, тобто вжиття заходів щодо ліквідації/вирішення уже наявного конфлікту інтересів; в) усунення державного службовця від прийняття рішення (участі у прийнятті рішення) або вчинення дій в умовах конфлікту інтересів. Вжиття заходів щодо усунення конфлікту інтересів спрямоване, насамперед, на позбавлення державного службовця приватного інтересу з приводу якого виник конфлікт інтересів. Зазначено, що не можуть вважатися позбавленням приватного інтересу: а) дії щодо розлучення з подружжям; б) заяви, у тому числі публічні, про розірвання особистих, дружніх чи інших стосунків з іншими особами; в) відчуження корпоративних прав, майна або майнових прав, передачі їх у довірче управління майна, якщо такі дії здійснюються на користь близьких родичів державного службовця.

9. Переведення державного службовця на іншу посаду у зв'язку з виникненням конфлікту інтересів або потенційного конфлікту інтересів здійснюється тільки за наявності двох взаємопов'язаних умов: а) конфлікт інтересів у його діяльності має постійний характер і не може бути розв'язаний шляхом усунення такого державного службовця від прийняття рішення (участі у прийнятті рішення) або вчинення дій; б) наявність рівноцінної вакантної посади, яка за своїми характеристиками відповідає особистим та професійним якостям державного службовця. Звільнення державного службовця із займаної посади у зв'язку з виникненням конфлікту інтересів або потенційного конфлікту інтересів здійснюється у разі, якщо конфлікт інтересів у його діяльності має постійний характер і не може бути розв'язаний шляхом усунення такого державного службовця від прийняття рішення (участі у прийнятті рішення) або вчинення дій, а також, якщо переведення державного службовця на іншу посаду є неможливим або державний службовець не погоджується на переведення на іншу посаду.

10. У разі, якщо усунення державного службовця від прийняття рішень або вчинення дій в умовах конфлікту інтересу шляхом його заміщення іншою особою є неможливим та відсутні підстави для переведення державного службовця на іншу посаду або його звільнення, прийняття таким державним службовцем рішень або вчинення ним відповідних дій має здійснюватись під зовнішнім контролем. При цьому, зовнішній контроль може здійснюватися у таких формах: а) перевірка Уповноваженим органом змісту рішень чи проектів рішень, що приймаються або розробляються державним службовцем або відповідним колегіальним органом із питань, пов'язаних з предметом конфлікту інтересів; б) розгляд справ та прийняття рішень державним службовцем у присутності уповноваженої особи; в) участь уповноваженої особи в роботі колегіального органу у статусі спостерігача без права голосу.

11. Порушення обмежень щодо участі державного службовця у виборчому процесі, визначених виборчим законодавством, як підстава припинення державної служби, посягає на суспільні відносини, пов'язані з діяльністю органів, організацій, окремих громадян, їхніх колективів і груп із підготовки і проведення виборів до представницьких та інших виборних органів державної влади і місцевого самоврядування. Це порушення має пряв у: втручанні у виборчий процес, входженні до складу виборчих комісій, веденні передвиборної агітації, наданні приміщень, участь в якості уповноважених представників: кандидатів, партій, офіційних спостерігачів, довірених осіб кандидатів.

12. Відставка - це припинення державно-службових відносин за письмовою заявою державного службовця, який займає посади першої або другої категорії, за наявності підстав, передбачених чинним законодавством. Відставка має місце тільки за наявності умов, чітко передбачених Законом, а перелік цих умов є вичерпним і не підлягає широкому тлумаченню, тобто відставка наступає за наявності всієї сукупності визначених умов: 1) державний службовець займає посади, які відносяться до першої або другої категорії, тобто право на відставку мають не всі державні службовці, а тільки ті, які відносяться до першої і другої категорій; 2) письмова заява про припинення службових відносин; 3) підставами для припинення службових відносин є тільки ті, яких визначено в Законі. Запропоновано в Законі «Про державну службу» передбачити право на відставку державного службовця незалежно від категорії або рангу посади, яку він займає.

13. Визначено, що «право державного службовця на відставку» є «усіченим», тобто державний службовець має, власне кажучи, право на подання письмової заяви на відставку, однак, така заява ще не гарантує державному службовцеві розірвання державно-службових відносин саме на підставі відставки, оскільки відставку може бути прийнято, або ж у ній надається мотивована відмова.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті у фахових виданнях

1. Фаєр Ю.Г. Права державного службовця за Законом України «Про державну службу» 2011 року / Ю.Г. Фаєр // Наше право. - 2013. - № 13. - С. 80-87.

2. Фаєр Ю.Г. Сутнісно-правова характеристика обов'язків державного службовця за Законом України «Про державну службу» 2011 року / Ю.Г. Фаєр // Європейські перспективи. - 2013. - № 11. - С. 28-34.

3. Фаєр Ю.Г. Втрата права на державну службу або його обмеження як підстава припинення державної служби / Ю.Г. Фаєр // Європейські перспективи : наук.-практ. журнал. - 2013. - № 12. - С. 29-36.

4. Фаєр Ю.Г. Вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку як підстава припинення державної служби за ініціативою суб'єкта призначення / Ю.Г. Фаєр // Наше право. - 2013. - № 12. - С. 63-71.

5. Фаєр Ю. Г. «Виконання доручень як чинник посадових обов'язків державного службовця» / Ю.Г. Фаєр // Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. - 2014. - № 12. - Т. 1. - С. 188-192.

6. Фаер Ю.Г. Отставка как основание прекращения государственной службы / Ю.Г.Фаер // Legas si Viata : Международный научно-практический правовой журнал. - Республика Молдова, Кишинев. - 2013. - № 2. - С. 140-145.

Опубліковані праці апробаційного характеру

7. Фаєр Ю.Г. Службові обов'язки державного службовця: поняття, зміст, види / Ю.Г. Фаєр // Правове життя сучасної держави : матеріали міжнар. наук.-практ. конф. проф.-викл. складу (м. Одеса, 20-21 травня 2012 р.). - О. : Юрид. л-ра, 2012. - 620 с. - С. 81-84.

8. Фаєр Ю. Правові засади припинення державної служби: стан і перспективи реформування / Ю. Фаєр // Духовні засади сучасного правогенезису : матеріали міжнар. наук.-практ. конф. «ІХ Прибузькі юридичні читання» (м. Миколаїв, 29-30 листопада 2013 р.). - Миколаїв, Іліон, 2013. - 298 с. - С. 260-263.

9. Фаєр Ю.Г. Щодо визначення правової природи державно-службових відносин / Ю.Г. Фаєр // Правове життя сучасної держави : матеріали міжнар. наук.-практ. конф., присв. ювілею академіка С.В. Ківалова (м. Одеса, 16-17 травня 2014 р.). - Т. 1. - О. : Юрид. л-ра, 2014. - 820 с. - С. 71-74.

Размещено на Allbest.ru