Теоретико-правова характеристика процесуального статусу сторін в адміністративному судочинстві

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Теоретико-правова характеристика процесуального статусу сторін в адміністративному судочинстві

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Розбудова державності України відбувається у надзвичайно складних умовах, і усвідомлення цінності людини, її прав і свобод, а також формування сприйняття суспільством держави як демократичної правової структури має бути покладено в основу цього процесу. Відповідно, діяльність адміністративних судів, чиє першочергове завдання полягає у забезпеченні захисту прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин, має стати гарантом дотримання законності у цій сфері.

Ефективність діяльності адміністративних судів безпосередньо залежить від досконалості процесуальних норм, передусім тих, що визначають статус сторін в адміністративному судочинстві. Можна стверджувати, що всі інститути адміністративного судочинства формуються і розвиваються з урахуванням специфіки суб'єктного складу спорів, які становлять юрисдикцію адміністративних судів. Більшість із них пов'язана з конфліктами, що виникають між приватними особами і суб'єктами владних повноважень, які внаслідок звернення до суду та відкриття провадження у справі набувають статусу сторін адміністративного процесу. Водночас, сфера адміністративної юрисдикції поступово розширюється, урізноманітнюється склад осіб, яким законодавство гарантує можливість розв'язання конфлікту публічно-правового характеру в адміністративному суді. Крім того, змінюється само адміністративне судочинство - з'являються нові види і форми проваджень, яких адаптовано до специфіки спору. Таким чином, суттєві зміни у сфері адміністративної юстиції визначають необхідність перегляду процесуального статусу сторін адміністративного судочинства на теоретичному рівні, а також відображення нових реалій у нормативному забезпеченні цього статусу та у практичній діяльності адміністративних судів.

Із часу запровадження адміністративного судочинства в України увага науковців до питань статусу його суб'єктів постійно зростає, про що свідчать дослідження монографічного рівня: В.М. Бевзенка «Суб'єкти владних повноважень в адміністративному судочинстві»; І.І. Діткевич «Адміністративна процесуальна правосуб'єктність»; О.М. Андруневчин «Суб'єкти адміністративного судочинства України»; О.В. Бачуна «Правовий статус суб'єктів адміністративного судочинства України»; М.М. Стефанчук «Органи виконавчої влади як сторона у справах адміністративної юрисдикції в Україні»; О.В. Кощий «Суб'єкти, які не наділені владними повноваженнями, як відповідачі в адміністративному судочинстві України». Водночас, у наведених працях розкриваються загальні питання суб'єкта адміністративного судочинства, або увагу авторів зосереджено на визначенні окремих його учасників, характеристиці осіб, які можуть брати участь в адміністративному процесі, з точки зору їх правового допроцесуального становища. Таким чином, залишається багато прогалин у визначенні комплексу прав і обов'язків сторін як основних учасників адміністративного судочинства та їх реалізації на окремих стадіях, умов набуття статусу сторони в адміністративному судочинстві, особливостей реалізації процесуального статусу сторін у різних формах і видах провадження, підстав та наслідків заміни позивача та відповідача тощо.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до плану наукових досліджень кафедри адміністративного і фінансового права Національного університету «Одеська юридична академія» «Системи адміністративного, адміністративно-процесуального та фінансового права у контексті адміністративної реформи», що є складовою частиною теми «Традиції і новації у сучасній українській державності та правовому житті» (державний реєстраційний номер 0106U004970), дослідження якої здійснюється в Національному університеті «Одеська юридична академія».

Мета і задачі дослідження. Метою дослідження є формування теоретичної моделі процесуального статусу сторін в адміністративному судочинстві з урахуванням його завдань, а також особливостей окремих видів та форм провадження, розробка на цій основі пропозицій, спрямованих на удосконалення законодавства та судової практики.

Відповідно до мети визначено такі задачі дослідження:

систематизувати вітчизняний та зарубіжний досвід наукових досліджень концепту сторін у судовому процесі та сформувати методологічне підґрунтя для його екстраполяції у сфері адміністративної юстиції;

встановити місце сторін в системі учасників адміністративного судочинства та їхній склад;

визначити поняття та ознаки позивача і відповідача в адміністративному судочинстві, здійснити їх класифікацію;

з'ясувати особливості адміністративної процесуальної правосуб'єктності кожного з видів сторін в адміністративному судочинстві;

охарактеризувати особливості змісту та порядку набуття процесуального статусу позивача і відповідача в адміністративному судочинстві;

встановити особливості реалізації процесуального статусу сторін в окремих видах провадження, а також при розгляді справи у письмовому та скороченому провадженні;

визначити критерії визнання сторони неналежною, встановити підстави та процесуальні наслідки заміни неналежної сторони.

Об'єктом дослідження є суб'єктний склад адміністративного судочинства.

Предметом дослідження є теоретико-правова характеристика процесуального статусу сторін в адміністративному судочинстві.

Методи дослідження. Методологічну основу дослідження становить сукупність загальнонаукових та спеціальних методів пізнання, застосування яких здійснюється у межах системного підходу. Методологічною базою дослідження є діалектичний метод, який дозволив визначити принципи формування процесуального статусу сторін адміністративного судочинства у взаємозв'язку з оновленням сутності адміністративної юстиції та завдань, покладених на адміністративні суди. Досягнення окремих задач дослідження зумовило використання таких методів: історико-правовий метод застосовано при розгляді еволюції нормативно-правового регулювання процесуального статусу сторін в адміністративному судочинстві [п.п. 1.1; 1.2]; порівняльно-правовий метод - при зіставленні положень чинного законодавства України, законопроектних норм із відповідними положеннями законодавства зарубіжних країн [п.п. 1.3; 2.1, 3.1], а також при з'ясуванні особливостей процесуального становища сторін в окремих видах та формах провадження в адміністративних судах; метод системного аналізу допоміг розглянути процесуальний статус учасників адміністративного судочинства як єдину систему, виявити його вплив на трансформацію інших інститутів адміністративного судочинства [п.п. 2.2, 3.2]; догматичний метод дозволив проаналізувати зміст законодавчих положень щодо набуття, реалізації та припинення статусу сторони адміністративного судочинства [п.п. 2.2, 2.3, 3.2]; статистичний метод використано для виявлення недоліків правового забезпечення та застосування у діяльності адміністративних судів норм, що регулюють процесуальний статус сторін [р. 2, р. 3]; метод моделювання застосовано при формулюванні пропозицій та рекомендацій щодо удосконалення норм Кодексу адміністративного судочинства України [п.п. 2.2, 3.2], формально-логічний метод використано для розмежування та формулювання таких термінів як «сторони в адміністративному судочинстві», «учасник адміністративного судочинства», «суб'єкт адміністративного судочинства», «позивач», «відповідач», «особи, наділені владними повноваженнями», а також для розмежування статусу окремих видів сторін в адміністративному судочинстві [п.п. 1.3, 2.1, 3.1, 3.2]. Застосовувалися також методи аналізу і синтезу, структурно-функціональний та інші методи, які надали можливість комплексно дослідити проблемні аспекти забезпечення та реалізації процесуального статусу сторін в адміністративному судочинстві [п. 1.3, р. 2, р. 3].

Теоретичну базу дослідження становлять роботи вітчизняних та зарубіжних учених у галузі адміністративного процесу та адміністративного права, зокрема: В.Б. Авер'янова, Н.В. Александрової, О.В. Анпілогова, М.М. Аракелян, О.А. Банчука, Ю.П. Битяка, І.Л. Бородіна, І.П. Голосніченка, Т.О. Гуржій, С.В. Ківалова, І.Б. Коліушка, Т.О. Коломоєць, А.Т. Комзюка, О.В. Кузьменко, Р.О. Куйбіда, Р.С. Мельника, А.Ю. Осадчого, О.М. Пасенюка, Ю.С. Педька, В.Г. Перепелюка, О.П. Рябченко, А.В. Руденко, В.І. Шишкіна, І.В. Шруб та ін., а також роботи фахівців із конституційного права, кримінально-процесуального права, цивільного процесуального права, інших правових дисциплін.

Нормативним підґрунтям роботи є Конституція України, КАС України, чинні законодавчі та нормативно-правові акти, які регулюють відносини у сфері відправлення адміністративного судочинства, відомчі нормативно-правові акти, якими визначено правовий статус окремих груп учасників адміністративного судочинства, а також міжнародні нормативно-правові акти, ратифіковані Україною.

Емпіричну основу дисертації становлять матеріали адміністративних справ, розглянутих Вищим адміністративним судом України, окружним адміністративним судом м. Києва, Одеським окружним адміністративним судом, місцевими загальними судами як адміністративними. Результати дослідження обґрунтовуються статистичними даними щодо розгляду й вирішення адміністративних справ за 2012-2014 рр.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є одним із перших у вітчизняній адміністративно-правовій науці монографічних досліджень, присвячених теоретико-правовим засадам формування та реалізації процесуального статусу сторін в адміністративному судочинстві, визначених з урахуванням розширення сфери юрисдикції адміністративних судів.

За результатами здійсненого дослідження сформульовано ряд нових наукових положень і висновків, до яких належать:

уперше:

доведено можливість участі держави як самостійного учасника адміністративного судочинства виключно у статусі позивача, у тому числі окреслено особливості підстав та форм її участі у процесі;

сформульовано авторське визначення сторін - учасників непозовних проваджень: 1) заявника - суб'єкта владних повноважень, який звертається до адміністративного суду з метою санкціонування застосування обмежувальних заходів у межах наданих йому повноважень; 2) особи, до якої звернено вимогу - юридичні та фізичні особи, щодо яких санкціонується застосування обмежувальних заходів;

систематизовано права та обов'язки сторін - учасників непозовних проваджень в адміністративному судочинстві;

обґрунтовано пропозицію щодо закриття провадження у разі неможливості встановлення неналежного відповідача за відсутності згоди позивача;

удосконалено:

класифікацію сторін в адміністративному судочинстві за критеріями: 1) виду судового провадження; 2) повноти передбачених законом процесуальних прав;

теоретичні підходи щодо змісту процесуального статусу сторін в адміністративному судочинстві, як комплексу наданих законом можливостей реалізації процесуальних прав та обов'язків, які формуються з урахуванням виду та форми судового провадження, а також правового статусу сторони публічно-правового спору;

положення щодо особливостей реалізації диспозитивних і змагальних прав сторін у скороченому провадженні, які характеризуються усіченим складом, пов'язаним із неможливістю особистої участі у провадженні;

способи забезпечення процесуальних прав сторін при розгляді справи у письмовому провадженні шляхом надання судді можливості змінити форму розгляду справи у разі недостатності повідомлених позивачем обставин або якщо за результатами розгляду поданого відповідачем заперечення суд дійде висновку про неможливість ухвалення законного судового рішення без проведення судового засідання та виклику осіб, які беруть участь у справі;

визначення статусу осіб, які вступають у справу щодо оскарження нормативно-правових актів, та процесуального забезпечення їх участі у провадженні;

порядок визнання позивача неналежним, та процесуальний статус особи, визнаної неналежним позивачем, яка відмовляється вибути з процесу;

набули подальшого розвитку:

теза щодо недоцільності віднесення до адміністративної юрисдикції справ за позовом суб'єкта владних повноважень;

положення щодо підстав обмеження права позивача - приватної особи на відмову від позову та примирення;

обґрунтування запровадження інституту процесуальної співучасті в адміністративному процесі.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що сформульовані в дисертації наукові положення, висновки та пропозиції можуть бути використані у:

науково-дослідній сфері - для подальших досліджень загальнотеоретичних питань удосконалення правового регулювання прав і обов'язків сторін в адміністративному судочинстві;

правотворчості - для удосконалення норм адміністративного процесуального законодавства з метою забезпечення відповідності процесуального статусу сторін особливостям здійснення провадження щодо окремих категорій справ адміністративної юрисдикції;

навчальному процесі - у ході викладання дисциплін «Адміністративне право», «Адміністративний процес», «Особливості адміністративного судочинства в окремих категоріях адміністративних справ» у вищих навчальних закладах, які готують юристів.

Апробація результатів дослідження. Положення і висновки дисертаційного дослідження обговорювалися на засіданнях кафедри адміністративного і фінансового права Національного університету «Одеська юридична академія».

Основні результати дослідження було оприлюднено протягом 2011-2014 рр. на: щорічних міжнародних науково-практичних конференціях «Правове життя сучасної України» (2011, 2012, 2013 рр., м. Одеса), міжнародній науково-практичній конференції «Духовні засади сучасного право генезису» (29-30 листопада 2013 р., м. Миколаїв), міжнародній науково-практичній конференції «Адміністративне право та процес України: пріоритетні напрями розвитку в умовах демократизації» (27-28 лютого 2014 р., м. Запоріжжя).

Публікації. Основні положення та висновки дисертаційного дослідження висвітлено у 12 наукових публікаціях, 7 з яких опубліковано у наукових фахових виданнях, що входять до затвердженого переліку.

Структура дисертації обумовлена поставленими метою та задачами дослідження. Робота складається із вступу, трьох розділів, восьми підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 226 сторінок, із них основного тексту 204 сторінки, список використаних джерел містить 256 найменувань і розміщений на 22 сторінках.

Основний зміст роботи

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, визначено її зв'язок з науковими планами та програмами, мету і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наведено відомості щодо апробації та публікації результатів роботи.

Розділ 1 «Теоретико-методологічні засади дослідження процесуального статусу сторін в адміністративному судочинстві» містить три підрозділи, в яких досліджено поняття, сутність, правову природу сторін як учасників адміністративного судочинства.

У підрозділі 1.1. «Історіографія процесуального статусу сторін в адміністративному судочинстві» проаналізовано погляди вітчизняних і зарубіжних учених щодо становища сторін в адміністративному судочинстві як суб'єктів, що набувають процесуального статусу сторони внаслідок реалізації права на судове вирішення конфлікту у сфері публічного управління, що дало можливість виокремити такі періоди теоретичного опрацювання питання: 1) формування статусу учасників класичного змагального судового процесу, побудованого на засадах абсолютної рівності перед судом; 2) обґрунтування особливостей процесуального становища сторін - учасників публічно-правових спорів як у судовому процесі, так і в позасудових провадженнях; 3) конструювання особливого процесуального статусу сторін адміністративного судочинства на основі поєднання принципів змагальності та офіційного з'ясування обставин справи.

Перший період (ХІХ - 20-ті рр. ХХ ст.) пов'язаний із формуванням процесуального статусу сторін змагальних судових процесів, посиленням гарантій права особи на неупереджений і безсторонній розгляд та вирішення справи в суді. Наукова думка з питань процесуального статусу сторін судового процесу цього етапу визначалася утвердженням таких процесуальних принципів здійснення судочинства, як верховенство права і законність, змагальність, диспозитивність, рівність сторін перед законом і судом (В.I. Адамович, Є.А. Нефедьєв, Є.В. Васьковський, В.А. Рязановський).

Протягом другого періоду (20-ті рр. - кінець ХХ ст.) відбувалося оформлення процесуального порядку розгляду і вирішення публічно-правових спорів, і відповідно, визначення статусу зацікавлених у вирішенні спору осіб. Характерною рисою цього етапу є визнання різних процесуальних можливостей суб'єкта владних повноважень і приватних осіб та домінування позасудової форми вирішення публічно-правових спорів. Теоретичні засади процесуального статусу сторін - учасників розгляду і вирішення публічно-правового спору формуються у руслі досліджень адміністративного оскарження та особливого провадження цивільного процесу (І.С. Авіліна, С.В. Аносова, Р.Є. Гукасян, М.О. Гурвич, П.Ф. Єлісейкін, Н.М. Васильченко, М.А. Вікут, М.П. Ломанов, В.М. Щеглов).

Третій період (90-ті рр. ХХ ст. - до теперішнього часу) відзначається запровадженням адміністративної юстиції як форми судового процесу, адаптованого до специфіки публічно-правових спорів, наслідком якого стало формування особливого статусу сторін адміністративного судочинства. При цьому комплекс процесуальних прав і обов'язків сторін адміністративного судочинства визначається на засадах поєднання принципів змагального процесу з урахуванням наявності нерівності їх можливостей як сторін спору. Суттєвим внеском стали праці В.Б. Авер'янова, В.М. Бевзенка, І.П. Голосніченка, І.І. Діткевич, С.В. Ківалова, Р.О. Куйбіди, А.Ю. Осадчого, О.М. Пасенюка, В.Г. Перепелюка, О.П. Рябченко, М.І. Смоковича, В.С. Стефанюка.

У підрозділі 1.2. «Методологічне підґрунтя формування моделі процесуального статусу сторін в адміністративному судочинстві» сформовано методологічну основу наукового пізнання процесуального статусу сторін в адміністративному судочинстві, яка забезпечує визначення його цілісної моделі. У процесі дослідження використано: 1) загальний філософський діалектичний метод; 2) загальнонаукові методи; 3) спеціальні методи наукового пізнання.

Розвиток процесуального статусу сторін в адміністративному судочинстві досліджено за допомогою діалектичного методу у його взаємозв'язку з іншими державно-правовими явищами, зокрема, реформуванням системи правосуддя та переглядом засад публічного управління. Досягнення юридичної науки забезпечують вироблення сучасної моделі процесуального статусу сторін, що має особливо важливе значення для комплексного удосконалення усіх інститутів адміністративного судочинства.

Використання аналізу і синтезу забезпечило перехід від вивчення окремих аспектів провадження, які визначають правове регулювання прав та обов'язків сторін в адміністративному судочинстві, до їх узагальнення на рівні формування моделі процесуального статусу сторін, що відображено у відповідних висновках. Використання історико-правового методу дозволило дослідити процеси еволюції забезпечення судового захисту прав, свобод та інтересів особи в публічно-правових відносинах та трансформацію процесуального статусу сторін публічно-правового спору в судовому провадженні.

За допомогою статистичного методу досліджено кількісні характеристики участі в адміністративному процесі приватних осіб, суб'єктів владних повноважень як позивача або відповідача. Увагу акцентовано на виявлених ускладненнях щодо визначення належної сторони справи адміністративної юрисдикції.

Обрана методика дослідження зумовила використання юридико-догматичного методу, логіко-правового методу тлумачення норм права і порівняльно-правового (компаративного) методу, особливо для порівняння положень законодавства і практики діяльності адміністративних судів та судів інших юрисдикцій.

У підрозділі 1.3. «Поняття та ознаки сторін як учасників адміністративного судочинства» підкреслено, що сторони в адміністративному процесі є головними обов'язковими первинними учасниками провадження. Роль сторін як головних учасників адміністративного судочинства визначається спрямуванням діяльності суду й усіх інших учасників провадження на забезпечення прийняття правосудного рішення щодо їхніх прав та обов'язків. Характеристика сторін як обов'язкових учасників адміністративного судочинства визначається неможливістю здійснення провадження без їх участі, і, водночас, достатністю лише цих учасників для повноцінного судового провадження (за виключенням секретаря судового засідання). Визначення сторін як первинних учасників адміністративного судочинства зумовлено тим, що з виникненням процесуальних правовідносин між сторонами та судом з'являється можливість вступу в процес інших зацікавлених у справі осіб, а також осіб, які своєю участю забезпечують здійснення судового розгляду та вирішення справи.

Сторонами у позовних провадженнях адміністративного судочинства є позивач та відповідач, а в непозовних провадженнях - заявник та особа, до якої звернено вимогу. Правове регулювання їх прав та обов'язків у провадженні має суттєві відмінності, які визначаються наявністю або відсутністю спору між ними. При цьому, наявність спору між сторонами характеризується не лише існуючими у дійсності правовідносинами, щодо яких виник спір, але і їх відсутністю, що може бути з'ясовано лише в результаті судового розгляду.

З'ясовано, що сторони як особлива група учасників адміністративного судочинства відповідають низці критеріїв (ознак), які виражають особливості їх процесуального становища, зокрема: 1) в усіх випадках провадження в адміністративній справі ведеться від імені та в інтересах сторін, які вступають у процес за наявності юридичної зацікавленості, що характеризується взаємопов'язаними матеріальною і процесуальною складовими; 2) мають право вимагати від суду захисту і тоді, коли особи лише вважають, що їхні права, свободи та інтереси у сфері публічно-правових відносин порушено, хоча таке порушення, можливо, і не мало місця у дійсності; 3) є можливою зміна процесуального статусу у разі визнання неналежною стороною.

Запропоновано уточнити визначення сторін адміністративного судочинства шляхом урахування особливостей провадження за позовом суб'єкта владних повноважень та непозовних проваджень: сторони адміністративного судочинства - це головні обов'язкові первинні учасники провадження, які беруть участь у справі від свого імені з метою захисту або забезпечення реалізації власних прав, свобод, інтересів або повноважень.

Розділ 2 «Правова природа процесуального статусу сторін в адміністративному судочинстві та його правове регулювання» складається з трьох підрозділів і присвячений визначенню поняття, особливостей та змісту процесуального статусу сторін, порядку його набуття та реалізації в адміністративному судочинстві.

У підрозділі 2.1. «Сутність та зміст процесуального статусу сторін в адміністративному судочинстві» зазначено, що процесуальний статус особи є правовою категорією, яка встановлює ідеальну модель взаємодії учасників судочинства і суду на визначених законодавством України принципах. При цьому, процесуальний статус суб'єкта формується не лише під впливом специфіки судової юрисдикції, але й визначається роллю, в якій особа бере участь у судовому процесі. Характерними рисами процесуального статусу суб'єктів адміністративного судочинства є: 1) неперсоніфікований характер; 2) відображення становища групи суб'єктів в залежності від мети їх вступу у процесуальні правовідносини; 3) взаємозалежність та взаємодія елементів процесуального статусу сторін та інших суб'єктів адміністративного судочинства.

Встановлено, що зміст процесуального статусу сторін в адміністративному судочинстві становлять процесуальні права, процесуальні обов'язки та юридична відповідальність. При цьому, питома вага прав сторін суттєво переважає інші елементи їх процесуального статусу. Обов'язки як міра необхідної поведінки сторони в судовому провадженні сформульовано у найбільш узагальненому вигляді і лише в окремих випадках конкретизовано щодо сторони - суб'єкта владних повноважень (обов'язок надати заперечення щодо позову, надати звіт про виконання рішення тощо).

Враховуючи особливості конструкції процесуальних правовідносин, процесуальні права та обов'язки сторони адміністративного судочинства кореспондують правам та обов'язкам суду (судді). Комплекс прав та обов'язків сторони адміністративного судочинства визначається з урахуванням таких факторів: 1) процесуальна роль (ініціює провадження або є особою, до якої звернено вимогу); 2) допроцесуальний статус (суб'єкт владних повноважень або приватна особа); 3) вид провадження (позовне, непозовне, скорочене); 4) форма розгляду справи (судове засідання або письмове провадження).

Увагу акцентовано на тому, що КАС України у Главі 5 визначає загальний процесуальний статус сторін, а його конкретизація щодо окремих видів та форм провадження передбачає зменшення обсягу окремих прав сторін (до їх повної відсутності), що закріплено у відповідних статтях.

З'ясовано, що відповідальність сторін, як елемент їх процесуального статусу, має суттєві особливості у порівнянні з іншими учасниками адміністративного судочинства, адже сторони не несуть юридичної відповідальності за невиконання або неналежне виконання процесуальних обов'язків. Відповідальність сторін має вираження лише у застосуванні заходів процесуального примусу за порушення порядку у залі судового засідання або невиконання розпоряджень головуючого. При цьому заходи процесуального примусу застосовуються з метою припинення порушення встановлених у суді правил і стосовно інших учасників адміністративного судочинства не мають негативних наслідків. Водночас, процесуальне становище сторін внаслідок їх застосування може бути суттєво погіршено, чим обґрунтовано доцільність включення відповідальності як елементу їх процесуального статусу.

У підрозділі 2.2. «Характеристика підстав набуття процесуального статусу сторін в адміністративному судочинстві» досліджуються порядок та умови набуття процесуального статусу сторони в адміністративному судочинстві.

Установлено, що особа, яка ініціює розгляд справи в суді, набуває статусу сторони в адміністративному судочинстві (позивача, заявника) за умови наявності: 1) особистого волевиявлення, втіленого у передбачених законом активних діях; 2) права на адміністративний позов або відповідних владних повноважень; 3) процесуального рішення адміністративного суду щодо відкриття провадження у справі. З'ясовано, що особисте активне волевиявлення зацікавленої особи має місце й у разі звернення до адміністративного суду представника, або осіб, уповноважених законом представляти інтереси інших осіб.

Звернено увагу на те, що набуття статусу позивача - суб'єкта владних повноважень або заявника в адміністративному судочинстві є результатом реалізації його обов'язку звернутися до адміністративного суду у встановлених законом випадках. Перелік справ за зверненням суб'єкта владних повноважень в адміністративному судочинстві постійно розширюється, що, з одного боку, збільшує навантаження на суди, а з іншого - ускладнює виконання суб'єктом владних повноважень покладених на нього функцій. Позитивним моментом віднесення такої категорії справ до юрисдикції адміністративного суду є створення додаткових механізмів захисту інтересів приватної особи у сфері публічного управління, адже мова йде про застосування значних обмежуючих заходів. Досягти балансу між інтересами приватної особи та можливостями суб'єкта владних повноважень здійснювати свої функції, як уявляється, можна, переглянувши підстави звернення суб'єкта владних повноважень до адміністративного суду. Із цією метою обґрунтовано доцільність звернення суб'єкта владних повноважень з позовом до приватної особи лише у випадках наявності письмових заперечень останньої проти висунутих вимог.

Відповідач або особа, до якої звернено вимогу, набуває процесуального статусу сторони незалежно від власного бажання, і єдиною умовою для цього є наявність процесуального рішення адміністративного суду щодо відкриття провадження у справі. Звернено увагу на те, що повідомлення про можливість залучення особи як відповідача в адміністративному судочинстві здійснюється шляхом надсилання копії позовної заяви, а офіційним підтвердженням набуття особою статусу відповідача є повідомлення у передбачений законом спосіб про відкриття провадження у справі.

З'ясовано, що у справах непозовного провадження набуття статусу особи, до якої звернено вимогу, є формальним, оскільки фактично не тягне за собою наділення особи відповідним комплексом процесуальних прав та обов'язків.

У підрозділі 2.3. «Особливості реалізації процесуального статусу сторонами в адміністративному судочинстві» зазначено, що набуття особою процесуального статусу сторони в адміністративному судочинстві означає наділення її повним обсягом прав і обов'язків, передбачених для певного виду й форми провадження, але їх реалізація є можливою лише на відповідній стадії процесу та при дотриманні передбачених законом умов.

Встановлено, що у справах за зверненням органів доходів і зборів для заявника передбачено подвійну можливість звернутися до адміністративного суду: у разі відмови у прийнятті подання заявник набуває права звернутися до адміністративного суду з позовом, при цьому вимога й особа, до якої її звернено, залишаються незмінними. Водночас, в аналогічній ситуації у справах за позовом Служби безпеки України такого додаткового права не передбачено. У зв'язку із цим запропоновано уніфікувати підходи законодавця.

Реалізація сторонами процесу значного обсягу змагальних прав обмежена при розгляді справи у письмовому провадженні, при цьому сторони добровільно відмовляються від можливості реалізації своїх прав. Водночас, враховуючи підвищену активність суду в адміністративному судочинстві, обґрунтовано доцільність надання суду повноважень змінити форму розгляду справи у разі недостатності повідомлених позивачем обставин або якщо за результатами розгляду поданого відповідачем заперечення суд дійде висновку про неможливість ухвалення законного судового рішення без проведення судового засідання та виклику осіб, які беруть участь у справі.

У справах за адміністративними позовами з приводу видворення іноземців та осіб без громадянства реалізація права на розгляд справи у письмовому провадженні повністю унеможливлюється. На основі вивчення статистичних даних щодо ускладнень судового розгляду у цих справах обґрунтовано пропозицію щодо усунення такого обмеження.

У Розділі 3 «Вплив окремих процесуальних інститутів адміністративного судочинства на процесуальний статус осіб, що беруть участь у провадженні» досліджено особливості процесуального статусу сторін у випадках ускладнення складу осіб, які беруть участь у справі, зокрема при процесуальній співучасті, а також при визнанні сторони неналежною.

У підрозділі 3.1. «Підстави визнання сторони неналежною та процесуальні наслідки її заміни» встановлено, що неналежною є сторона, яка в дійсності не є суб'єктом публічно-правових відносин, щодо яких виник спір, віднесений до справ адміністративної юрисдикції. Звернено увагу на те, що норми, якими визначаються правила заміни неналежної сторони, а також процесуальні наслідки такої заміни сформульовано лише у загальному вигляді. Вирішення питання щодо процесуального становища сторін, яких визнано неналежними, але які продовжують брати участь у справі, здійснюється на підставі усталеної судової практики, яка сформувалася під значним впливом традицій цивільного процесу.

Враховуючи активну роль особи, яка ініціює судовий розгляд і вирішення спору, при уточненні суб'єктного складу справи та з'ясуванні питання щодо належності сторін суд бере до уваги позицію позивача. При цьому право позивача на збереження свого процесуального статусу є абсолютним і суд не може його змінити у разі визнання особи неналежним позивачем. Якщо неналежний позивач згоден із залученням у провадження належного позивача, але відмовляється вибути з процесу, він зберігає свій процесуальний статус у повному обсязі.

Позиція позивача є вагомою і в питанні щодо заміни неналежного відповідача, але вона не є визначальною, оскільки КАС України передбачає лише право, а не обов'язок суду залучити належного відповідача як другого відповідача у разі, якщо позивач не згоден із заміною особи, визнаною неналежним відповідачем. КАС України не врегульовано питання процесуальних наслідків визнання сторін неналежними у разі, коли неможливо встановити належну сторону.

Акцентовано увагу на тому, що у справах непозовного провадження заміну неналежної сторони не передбачено і застосування положень ст. 52 КАС України за аналогією є неможливим.

У підрозділі 3.2. «Особливості статусу осіб, що беруть участь у справі, при процесуальній співучасті» охарактеризовано поняття процесуальної співучасті, визначено особливості цього інституту в адміністративному судочинстві.

Визначено, що КАС України безпосередньо не врегульовує питання залучення осіб до провадження як співпозивачів і співвідповідачів, проте окремі норми опосередковано встановлюють можливості участі особи як другого відповідача. Встановлено, що участь у справі кількох позивачів чи відповідачів полегшує її розгляд, оскільки дозволяє одночасно розглянути кілька ідентичних вимог, водночас, співучасть значної кількості осіб може стати фактором ускладнень, пов'язаних із відкладенням розгляду, можливістю забезпечення повноцінної участі великої кількості осіб, зокрема, заслуховуванням пояснень, клопотань, вчиненням інших процесуальних дій. В адміністративному судочинстві доцільно врегулювати участь осіб на засадах співучасті у справах щодо застосування обмежень мирних зібрань.

Визначено, що у справах щодо оскарження нормативно-правових актів доцільно визначити процесуальний статус зацікавлених осіб - позивачів через запровадження групового позову і не тільки врегулювати відносини між членами групи, але й передбачити особливості пред'явлення позову, його розгляд та вирішення.

Висновки

У результаті здійснення дослідження було зроблено такі висновки:

1. Формування процесуального статусу сторін в адміністративному судочинстві відбулося на засадах синтезування принципів змагального та елементів розшукового процесу. У зв'язку із цим, обґрунтовано доцільність виокремлення трьох періодів теоретичного опрацювання процесуального статусу сторін адміністративного судочинства: 1) формування статусу учасників класичного змагального судового процесу, побудованого на засадах абсолютної рівності перед судом; 2) обґрунтування особливостей процесуального становища сторін - учасників публічно-правових спорів як у судовому процесі, так і в позасудових провадженнях; 3) конструювання особливого процесуального статусу сторін адміністративного судочинства на основі поєднання принципів змагальності та офіційного з'ясування обставин справи. Модель процесуального статусу сторін в адміністративному судочинстві не є остаточно визначеною, її розвиток триває на тлі трансформації завдань адміністративної юстиції в Україні.

2. Встановлено, що сторонами в адміністративному процесі є особи, які беруть участь у справі від свого імені, з метою захисту власних прав чи інтересів, або забезпечення легітимності їх реалізації судом. Сторони як особлива група учасників адміністративного судочинства характеризуються рядом ознак, які виражають особливості їх процесуального становища. По-перше, процес в адміністративній справі ведеться виключно від їх імені та в їх інтересах, при цьому юридичний інтерес сторін поєднує матеріально-правову та процесуальну правову складові. Юридична заінтересованість характеризує також третіх осіб в адміністративному процесі, але вона є похідною і виявляється назовні лише у разі порушення провадження у справі щодо сторін. По-друге, визначення наявності права сторін процесу на судовий захист є можливим лише в результаті розгляду справи і відбивається у судовому рішенні. Водночас, обидві сторони мають право вимагати від суду захисту, якщо лише вважають, що їхні права, свободи та інтереси у сфері публічно-правових відносин порушено. При цьому, зловживання правом вимагати судового захисту з обох сторін не тягне жодних процесуальних наслідків. По-третє, існує можливість заміни сторони із збереженням участі в процесі в іншому статусі, а також поширення правил правонаступництва.

3. Доведено, що введення в адміністративному судочинстві особливого (непозовного) провадження зумовило виникнення різновиду сторін, які характеризуються принципово іншими підходами до визначення їх процесуального становища. У зв'язку із цим запропоновано виокремити два види сторін: 1) сторони позовного провадження - позивач та відповідач як можливі суб'єкти публічно-правових відносин - носії оспорюваних прав та обов'язків; 2) сторони непозовного провадження - заявник та особа, до якої звернено вимогу, як можливі суб'єкти відносин, пов'язаних із застосуванням обмежувальних заходів, що потребують підтвердження законності у судовому порядку.

Враховуючи неоднорідність обсягу передбачених законом процесуальних прав сторін при розгляді окремих справ адміністративної юрисдикції, виокремлено три групи сторін адміністративного процесу: 1) сторони, які мають загальний процесуальний статус (користуються правами, передбаченими ст. ст. 49, 51 КАС України); 2) сторони, які мають обмежений процесуальний статус (відсутня можливість користування правами, передбаченими ст. ст. 49, 51 КАС України); 3) сторони, які мають розширений процесуальний статус (яких наділено додатковими правами чи обов'язками).

4. У справах за зверненням суб'єкта владних повноважень позивач (заявник) ініціює розгляд і вирішення справи в адміністративному суді реалізуючи покладений на нього законодавством обов'язок. При цьому він представляє власні інтереси щодо отримання можливості реалізувати надане йому законом повноваження і опосередковано інтереси держави, що полягають у забезпеченні режиму законності та правопорядку. Водночас, інтереси держави у публічно-правовій сфері як предмет спору не завжди забезпечені прямою нормою закону, що зобов'язує конкретний орган влади звернутися до суду. Це свідчить про необхідність визнання держави самостійним учасником адміністративного судочинства - позивачем.

5. Процесуальний статус сторін в адміністративному судочинстві визначається сукупністю їх процесуальних прав та обов'язків, а також відповідальністю за недобросовісне користування наданими процесуальними правами. Під правами сторін в адміністративному процесі можна розуміти надану й гарантовану процесуальним законодавством свободу обирати вид поведінки з метою забезпечення їх процесуальних інтересів у конкретній справі адміністративної юрисдикції. Обов'язками сторони в адміністративному процесі є встановлена законом міра належної поведінки, спрямована на забезпечення реалізації принципів та досягнення мети адміністративного судочинства при розгляді й вирішенні конкретної справи адміністративної юрисдикції. Відповідальність сторін як елемент їх процесуального статусу полягає у застосуванні заходів процесуального примусу за порушення порядку у залі судового засідання або невиконання розпоряджень головуючого.

6. Класифікація прав та обов'язків сторін адміністративного судочинства дозволяє більш точно визначити особливості їх процесуального статусу і здійснюється за такими підставами: 1) зміст - диспозитивні та змагальні права і обов'язки: 2) цільова спрямованість - права та обов'язки, які забезпечують розвиток адміністративного процесу або спрямовані на його припинення; 3) стадія процесу - права та обов'язки, які реалізуються при: а) порушенні адміністративної справи; б) підготовці справи до судового розгляду; в) розгляді справи та прийнятті рішення; г) апеляційному перегляді рішення; д) касаційному перегляді рішення; є) перегляді рішення у Верховному Суді України; е) перегляді рішення за нововиявленими обставинами; ж) виконанні рішення; з) відновленні втраченого провадження; 4) процесуальна роль сторони - права та обов'язки особи, що ініціює провадження, та особи, до якої звернено вимогу; 5) вид провадження - права та обов'язки, які реалізуються у позовному, непозовному, скороченому провадженні; 6) форма розгляду справи - права та обов'язки, які реалізуються при судовому засіданні або письмовому провадженні; 7) допроцесуальний статус сторони - права та обов'язки суб'єкта владних повноважень та приватної особи).

7. Примирення, відмова від позову та визнання позову є одними із фундаментальних прав сторін, яке в адміністративному судочинстві може бути обмежено судом виходячи з принципу офіційного з'ясування обстави у справі. Активна роль суду є додатковою гарантією захисту прав, свобод та інтересів приватної особи у публічно-правових відносинах, але водночас, вона має забезпечити і захист публічного інтересу. Таким чином, підставою обмеження права сторони на примирення, відмову від позову та визнання позову є можливість порушення не лише інтересу приватної особи, але й публічних інтересів. Із точки зору необхідності захисту публічного інтересу в адміністративному судочинстві, активність суду щодо цих прав має бути забезпеченою і в спорах щодо процесу виборів чи референдуму, а також у спорах щодо розмежування компетенції та адміністративних договорів, в яких беруть участь лише суб'єкти владних повноважень. При цьому суд має переконатися, що примирення, визнання позову або відмова від нього не є ситуативними і не зашкодять інтересам суспільства.

8. Непозовне провадження в адміністративному судочинстві становить особливий вид провадження, пов'язаного з розглядом справи, в якій відсутній спір про право, та існує потреба в негайному вжитті суб'єктом владних повноважень окремих примусових заходів. Сторони непозовного провадження - заявник і особа, до якої звернено вимогу, мають особливий процесуальний статус, який характеризується суттєвим обмеженням процесуальних прав. Статус сторін непозовного провадження не є універсальним і характеризується різним обсягом процесуальних прав і обов'язків сторін.

У справах, передбачених ст. 1833 КАС України, заявника наділено усім обсягом змагальних прав, водночас, права змінити предмет або підставу подання, відмовитися від подання, досягти примирення не передбачено. Особу, до якої звернено вимогу, наділено більшістю змагальних прав лише формально, оскільки фактична реалізація права на заявлення усних та письмових пояснень, доводів та заперечень; надання доказів; висловлення думки з питань, які виникають під час розгляду справи; надання заперечень проти клопотань, доводів і міркувань заявника є свідченням наявності спору між сторонами і є підставою для закриття провадження у справі.

У справах, передбачених ст. 1834 КАС України, заявник формально наділений усім комплексом прав та обов'язків позивача, але фактично ним реалізується лише право знати про дату, час і місце судового розгляду справи, про всі судові рішення, які ухвалюються у справі та стосуються їхніх інтересів; знайомитися з матеріалами справи; заявляти клопотання і відводи судді; подавати докази, брати участь у дослідженні доказів; висловлювати свою думку з питань, які виникають під час розгляду справи; робити з матеріалів справи виписки, знімати копії з матеріалів справи, одержувати копії судових рішень; оскаржувати судові рішення у частині, що стосується їхніх інтересів. Особа, до якої звернено вимогу, є умовним учасником адміністративного судочинства, оскільки щодо неї законодавець не передбачає жодних процесуальних прав чи обов'язків.

9. Процесуальний статус сторін у справах скороченого провадження є усіченим (обмеженим), оскільки розгляд справи відбувається без участі сторін. Відтак, це унеможливлює реалізацію сторонами права давати усні пояснення, доводи та заперечення; брати участь у дослідженні доказів; висловлювати свою думку з питань, які виникають під час розгляду справи; знайомитися з технічним записом і подавати письмові зауваження до нього. Крім того, реалізацію права заявляти клопотання і відводи, змінювати позовні вимоги, відмовлятися від позову та права на досягнення примирення ускладнено тим, що позивача не повідомляють про хід розгляду і вирішення справи, і його клопотання може надійти до суду вже після винесення рішення. У зв'язку із цим запропоновано зобов'язати суд у повідомленні про відкриття провадження зазначати дату розгляду справи, а також повідомляти сторони про його перенесення. Що стосується окремих категорій справ скороченого провадження, права сторін на оскарження судового рішення обмежено.

10. Права та обов'язки сторін при розгляді справи у письмовому провадженні характеризуються тим, що особа, набуваючи статусу сторони адміністративного процесу, добровільно відмовляється від можливості їх реалізації. Розгляд справи у письмовому провадженні надає сторонам свободу вибору найбільш зручного та ефективного способу захисту прав адміністративним судом у публічно-правовій сфері, а також забезпечує оптимізацію діяльності адміністративного суду щодо справ із достатньою доказовою базою. У зв'язку із цим обґрунтовано доцільність віднесення права на розгляд справи у порядку письмового провадження до загальних диспозитивних прав та визнання його для всіх категорій справ адміністративної юрисдикції. При цьому, необхідно одночасно передбачити можливість суду змінити форму розгляду справи у разі недостатності повідомлених позивачем обставин або якщо за результатами розгляду поданого відповідачем заперечення суд дійде висновку про неможливість ухвалення законного судового рішення без проведення судового засідання та виклику осіб, які беруть участь у справі.

11. Встановлено, що заміна неналежної сторони, передусім - відповідача, є поширеним явищем в адміністративному судочинстві, оскільки позивачеві важко правильно визначити той орган або посадову особу, які уповноважені забезпечити реалізацію його права у сфері публічного управління. Неналежним позивачем є особа, яку не наділено правом вимоги, заявленої у позові, але законодавством передбачено можливість її участі у справі як позивача навіть у разі встановлення належного позивача, і згоди обох на участь у справі. При цьому, процесуальний статус неналежного позивача залишається незмінним, що є недоцільним, оскільки передбачає максимально широкі процесуальні права і створює умови для можливих зловживань. У зв'язку із цим обґрунтовано доцільність зміни процесуального статусу позивача, визнаного неналежним, та його закріплення як третьої особи, що не заявляє самостійних вимог. З мотивів процесуальної економії обґрунтовано недоцільність продовження розгляду справи у випадках неможливості встановлення належного відповідача за умови відсутності згоди позивача на його вибуття із процесу.

12. Процесуальну співучасть визначено як особливий процесуальний інститут, що виникає з однорідних правовідносин, якщо права, інтереси чи обов'язки учасників адміністративного судочинства не виключають один одного, застосування якого забезпечує ефективний розгляд і вирішення справи, прискорення і спрощення її вирішення, а також виключення випадків винесення протилежних рішень за однорідними позовами. Фактична наявність цього інституту в адміністративному судочинстві підтверджується можливістю об'єднання тотожних позовів, тому в КАС України доцільно визначити порядок його використання, а також передбачити серед осіб, що беруть участь у справі, співпозивачів та співвідповідачів, визначивши їх процесуальний статус.

З метою удосконалення нормативного регулювання процесуального статусу осіб, зацікавлених у розгляді й вирішенні справ щодо оскарження нормативно-правових актів, обґрунтовано доцільність закріплення порядку подання колективного позову.

13. Враховуючи результати здійсненого у дослідженні аналізу особливостей правового регулювання процесуального статусу сторін адміністративного судочинства, сформульовано пропозиції щодо внесення доповнень до КАС України:

ч. 3 ст. 48 КАС України викласти в такій редакції: «Здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов'язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить державі, органам державної влади, іншим державним органам, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування, їхнім посадовим і службовим особам, підприємствам, установам, організаціям (юридичним особам)»;

ч. 1 ст. 50 КАС України викласти в такій редакції: «Сторонами в адміністративному процесі у справах позовного провадження є позивач та відповідач. У справах непозовного провадження сторонами є заявник і особа, до якої звернено вимогу»;

ст. 50 КАС України доповнити окремою частиною такого змісту: «Заявником у справах непозовного провадження є суб'єкт владних повноважень, у випадках, передбачених законодавством. Особою, до якої звернено вимогу, є фізичні чи юридичні особи, щодо яких порушено справу про застосування обмежувальних заходів»;

ч. 3 ст. 1832 КАС України викласти в такій редакції: «…В ухвалі зазначаються дата розгляду справи, строк подання заперечення проти позову, порядок його подання, а також наслідки неподання такого заперечення…».