Адміністративні процедури прокурорської діяльності в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДЕРЖАВНИЙ НАУКОВО-ДОСЛІДНИЙ ІНСТИТУТ

МІНІСТЕРСТВА ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Адміністративні процедури прокурорської діяльності в Україні

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Подоляка Сергій Анатолійович

Київ - 2014

Робота виконана в Міжрегіональній Академії управління персоналом.

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Національної академії правових наук України, заслужений юрист України ЯРМИШ Олександр Назарович, Національна академія правових наук України, керівник науково-організаційного відділу Київського регіонального центру.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Національної академії правових наук України, заслужений діяч науки і техніки України СТЕЦЕНКО Семен Григорович, Інститут кримінально-виконавчої служби, перший заступник начальника з навчально-методичної роботи;

кандидат юридичних наук, доцент МИРОНЕНКО Тетяна Євгенівна, Інститут підготовки кадрів Національної академії прокуратури України, директор.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Конституція України проголошує основним обов'язком держави утвердження і забезпечення прав і свобод людини і громадянина, а також встановлює керівний загальноправовий принцип верховенства права, покладений в основу діяльності будь-якого органу державної влади. Одним із таких органів є прокуратура України, діяльність якої спрямована на утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку і має своїм завданням захист від неправомірних посягань соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина.

Визначальною ознакою розвитку законодавства, зокрема адміністративного, у демократичних країнах є його спрямованість на забезпечення прав і законних інтересів осіб у відносинах із державою та її органами. Одна з найважливіших гарантій цього - чітка регламентація здійснення адміністративних процедур. Адміністративні процедури прокурорської діяльність є такими, що здійснюються: 1) за скаргами громадян або зверненнями інших суб'єктів про порушення законності в діяльності державних органів адміністративної юрисдикції; 2) за ініціативою прокуратури і уявляють собою вивчення матеріалів конкретних справ щодо здійснення адміністративних процедур різними суб'єктами адміністративних правовідносин; 3) відповідно до положень закону щодо участі прокурора у реалізації адміністративних процедур.

На тлі суттєвих змін законодавства визначення сутності та особливостей адміністративних процедур прокурорської діяльності ще не дістало належного теоретико-правового опрацювання. У вітчизняній та зарубіжній адміністративно-правовій науковій літературі ці питання розглядаються фрагментарно, без комплексного підходу, у зв'язку з чим сутність та особливості адміністративної процедури прокурорської діяльності в Україні залишаються недослідженими, єдиної точки зору на них в адміністративно-правовій науці ще не вироблено. Відтак, змістовне дослідження проблем правового регулювання та практичної реалізації адміністративної процедури прокурорської діяльності набуває особливого змісту і актуальності.

Варто зазначити, що загальні проблеми діяльності органів прокуратури України, і зокрема, адміністративних процедур досліджували: В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, Ю.П. Битяк, В.Т. Білоус, І.П. Голосніченко, Є.В. Додін, О. О. Домашенко, В. В. Доненко, В.О. Заросило, Р. А. Калюжний, В. І. Касинюк, С.В. Ківалов, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпаков, М. В. Косюта, О.В. Кузьменко, М. В. Микитюк, Т.Є.Мироненко, В. В. Новіков О. І. Остапенко, Є.М. Попович, П. М. Рабіновіч, С.Г. Стеценко, В. В. Сухонос, В. К. Шкарупа, Х.П. Ярмакі, О.Н. Ярмиш та ін. Однак, незважаючи на інтенсивність досліджень науковців щодо різних аспектів діяльності органів прокуратури України, багато питань дотепер залишаються дискусійними. Це стосується насамперед розуміння сутності таких категорій як «адміністративна процедура», «правова процедура», «провадження», «адміністративний процес» та їх розмежування; визначення видів адміністративних процедур прокурорської діяльності їх значення та принципів реалізації; з'ясування особливостей цього виду діяльності в органах прокуратури.

Таким чином, необхідність ефективного забезпечення реалізації конституційних положень щодо забезпечення реалізації прав, свобод і законних інтересів людини та громадянина, переосмислення місця та значення адміністративних процедур прокурорської діяльності як правозахисного механізму держави, недостатня розробленість відповідних теоретичних положень, ряд організаційно-правових проблем у цій сфері обумовлюють актуальність обраної автором теми дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Робота спрямована на реалізацію основних положень Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої указом Президента України від 22 липня 1998 р. № 810/98, Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань удосконалення діяльності прокуратури» від 18.09.2012 р. № 5288, указу Президента України «Про Стратегію державної кадрової політики на 2012-2020 рр.» від 01.02.2012 р. № 45, наказу Генерального прокурора України «Про координацію діяльності правоохоронних органів у сфері протидії злочинності та корупції» від 16.01.2013 р. № 1/1гн. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2011-2015 рр., затверджених постановою загальних зборів Національної академії правових наук України від 24 вересня 2010 р. № 14-10, Стратегії державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні, затвердженої указом Президента України від 24 березня 2012 р. № 212/2012. Дисертація виконана відповідно до загальнонаукової теми «Правові проблеми становлення і розвитку сучасної української держави» Інституту права ім. князя Володимира Великого Міжрегіональної Академії управління персоналом.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб на основі аналізу теоретичних засад, системи правового регулювання та практики реалізації адміністративних процедур прокурорської діяльності визначити сутність, принципи, правові засади та особливості цих процедур, а також визначити шляхи їх удосконалення.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні завдання:

- здійснити історико-правовий огляд становлення прокурорської діяльності в Україні;

- визначити поняття та значення адміністративних процедур прокурорської діяльності;

- охарактеризувати принципи адміністративних процедур прокурорської діяльності;

- з'ясувати адміністративні процедури прокурорської діяльності щодо реалізації адміністративних повноважень прокурора;

- надати характеристику адміністративним процедурам прокурорської діяльності щодо розгляду звернень громадян;

- визначити адміністративні процедури прокурорської діяльності щодо представництва інтересів особи або держави;

- розкрити зміст адміністративних процедур прокурорської діяльності щодо притягнення прокурорів до відповідальності;

- сформулювати пропозиції щодо вдосконалення організаційно-правових засад щодо реалізації адміністративних процедур прокурорської діяльності;

- вивчити зарубіжний досвід здійснення адміністративних процедур прокурорської діяльності та запропонувати можливості його впровадження в Україні.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які формуються в процесі здійснення адміністративних процедур прокурорської діяльності.

Предмет дослідження становлять адміністративні процедури прокурорської діяльності в Україні.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження стали сучасні загальні та спеціальні методи наукового пізнання. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати завдання в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (розділи 1-3), визначено поняття та значення адміністративних процедур прокурорської діяльності (підрозділ 1.2), принципи адміністративних процедур прокурорської діяльності (підрозділ 1.3). Використання історико-правового методу дозволило здійснити огляд становлення та розвитку прокурорської діяльності в Україні (підрозділ 1.1). Порівняльно-правовий метод використано для дослідження правових засад та особливостей адміністративних процедур прокурорської діяльності щодо реалізації повноважень прокурора, розгляду звернень громадян, представництва інтересів особи або держави, притягнення прокурорів до відповідальності (підрозділи 2.1-2.4), особливостей зарубіжного досвіду здійснення адміністративних процедур прокурорської діяльності та можливостей його використання в Україні (підрозділ 3.2). Системно-структурний метод використано для визначення напрямків вдосконалення організаційно-правових засад щодо реалізації адміністративних процедур прокурорської діяльності (підрозділ 3.1). Статистичний і документальний аналіз застосовувались для визначення недоліків правового та організаційного супроводження щодо здійснення адміністративних процедур прокурорської діяльності (розділи 2-3).

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці фахівців в галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права, інших галузевих правових наук, в тому числі зарубіжних вчених. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції України, законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, які визначають правові засади здійснення адміністративних процедур прокурорської діяльності в Україні. Дисертант звертався також до законодавства деяких зарубіжних держав, досвід яких щодо правового регулювання та організації реалізації зазначеній процедур може бути використано в Україні.

Інформаційну та емпіричну основу дослідження склали аналітичні та статистичні матеріали правової, методичної, консультативної та координаційної діяльності органів прокуратури України, політико-правова публіцистика, довідкові видання.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є однією з перших спроб комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень правової науки дослідити проблемні питання здійснення адміністративних процедур прокурорської діяльності та сформулювати авторське бачення шляхів їх вирішення. В результаті проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

вперше:

- визначено поняття адміністративних процедур прокурорської діяльності як певний порядок здійснення органами прокуратури дій, що встановлені нормами адміністративно-процедурного і адміністративно-процесуального права і спрямовані на створення умов для ефективної реалізації прав, свобод і законних інтересів людиною і громадянином;

- конкретизовано пропозиції щодо вдосконалення організаційно-правових засад реалізації «втручальних проваджень» - випадків, коли прийняття рішення, яке стосується прав та законних інтересів конкретної приватної особи (осіб), здійснюється адміністративним органом за власною ініціативою. Таке регулювання має бути спрямоване на захист прав приватних осіб, врахування їхніх інтересів при прийнятті рішень;

- виділено правопредставницьку адміністративну процедуру прокурорської діяльності, сутність якої полягає у наданні громадянам і організаціям певних прав і спеціальних правових статусів;

удосконалено:

- розуміння напрямів діяльності органів прокуратури, основним завданням яких є не захист прав і свобод людини та громадянина, а створення умов для ефективної реалізації прав, свобод і законних інтересів людиною і громадянином;

- загальні та спеціальні принципи здійснення адміністративних процедур прокурорської діяльності, зокрема до спеціальних принципів віднесено достатність форм прокурорської діяльності, що означає наступне: органи прокуратури повинні використовувати ті її форми, які є достатніми для забезпечення дотримання чинного законодавства. Дотримання принципу достатності не повинне порушувати основні права і свободи громадян;

- поняття внутрішніх адміністративних процедур прокурорської діяльності, яке запропоновано розуміти як діяльність посадових осіб органів прокуратури, врегульовану адміністративно-процедурними нормами, під час якої по відношенню до прокурорів здійснюється перевірка їх діяльності з метою створення умов для реалізації прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина;

- поняття адміністративних процедур прокурорської діяльності щодо представництва інтересів особи або держави у суді, або в інших державних органах, яке слід розуміти як визначену нормативно-правовими актами України сукупність дій, що вчиняються прокурором, під час здійснення ним процедурного і процесуального представництва, з метою створення умов для реалізації людиною і громадянином своїх прав, свобод і законних інтересів, захисту інтересів держави;

- перелік підстав дисциплінарної відповідальності працівників прокуратури: вчинення адміністративного проступку, дисциплінарного проступку та ганебного вчинку або проступку, який порочить звання працівника прокуратури;

- поняття дисциплінарного проступку працівника прокуратури, яке слід розуміти як невиконання або неналежне виконання, за виною працівника прокуратури, своїх службових обов'язків, передбачених Конституцією та законами України, Кодексом професійної етики та поведінки прокурорсько-слідчого працівника, Дисциплінарним статутом прокуратури України та її відомчим законодавством, за яке передбачено дисциплінарну відповідальність;

- характеристика чотирьох стадій дисциплінарного провадження: 1) порушення дисциплінарного провадження та проведення службової перевірки; 2) розгляд дисциплінарної справи та винесення рішення; 3) оскарження та перегляд рішення по справі; 4) виконання рішення;

дістали подальшого розвитку:

- класифікація адміністративних процедур прокурорської діяльності залежно від суб'єкта, за ініціативою якого починається процедура (ті, що виникають за ініціативою (заявою) фізичної або юридичної особи (ця група процедур може бути поділена на два підвиди: процедури спрямовані на задоволення власних законних інтересів та процедури, спрямовані на задоволення інтересів третіх осіб), і ті, що починаються органами прокуратури за власною ініціативою);

- сутність понять «принципи» та «гарантії» права. Під принципами права розуміється ідеологічна категорія як форма суспільної свідомості, яка здійснює ідейний, інформаційно-виховний вплив загального характеру, а гарантії розглядаються як засоби забезпечення чого-небудь і принципів у тому числі;

- форми повідомлення громадян про прийняте рішення за зверненням: а) направлення копії процедурного акту по пропозиції, заяві або скарзі; або б) повідомлення змісту процедурного акту;

- система адміністративних процедур прокурорської діяльності, зокрема доведена доцільність віднесення провадження щодо законності застосування правових норм у сфері адміністративної юрисдикції;

- сформульовано ряд конкретних пропозицій та рекомендацій, спрямованих на удосконалення адміністративних процедур прокурорської діяльності, у тому числі щодо уточнення ряду законодавчих та підзаконних актів, зокрема: необхідність внесення змін до ст. 15 КУпАП, а саме: під провадженням в справах про дисциплінарні проступки працівників прокуратури запропоновано розуміти регламентовану нормативно-правовими актами адміністративну процедуру щодо вирішення питання про дисциплінарну відповідальність працівників прокуратури за допущений адміністративний проступок; до Дисциплінарного статуту працівників прокуратури щодо визначення порядку заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності працівників прокуратури, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини; до Закону України «Про прокуратуру».

Практичне значення одержаних результатів. Викладені в дисертації положення, висновки і пропозиції можуть бути використані:

- у науково-дослідній сфері: основні положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшого розроблення питань щодо адміністративних процедур прокурорської діяльності в Україні (акт впровадження Державного науково-дослідного інституту МВС України від 9 жовтня 2013 року);

- у правотворчості: за результатами дослідження сформульовано низку пропозицій щодо вдосконалення адміністративно-правових засад адміністративних процедур прокурорської діяльності в Україні (акт впровадження Інституту законодавства Верховної Ради України від 11 грудня 2013 року);

- у правозастосовній діяльності: використання одержаних результатів дозволить покращити практичне здійснення адміністративних процедур прокурорської діяльності в Україні;

- у навчальному процесі: матеріали дослідження можуть бути використані для підготовки підручників та навчальних посібників з дисциплін «Адміністративне право», «Судові та правоохоронні органи України», «Прокурорський нагляд», «Прокуратура України», вони вже використовуються під час проведення занять із зазначеної дисципліни в Міжрегіональній Академії управління персоналом та під час підготовки слухачів і студентів до семінарських і практичних занять в Національній академії внутрішніх справ (акти впровадження Міжрегіональної Академії управління персоналом від 18 листопада 2013 року та Національної академії внутрішніх справ від 28 листопада 2013 року). Їх враховано також у навчально-методичних розробках, підготовлених автором та за його участю.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки завдання в цілому, окремі його аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено дисертантом на чотирьох міжнародних та всеукраїнських науково-практичних конференціях, зокрема, «Кримінально-процесуальний кодекс України 2012 року: кримінально правові та процесуальні аспекти» (м. Львів, 19-20 вересня 2013 року), «Європейські стандарти кримінального судочинства» (м. Донецьк, 27 вересня 2013 року), «Сучасне державотворення та правотворення: питання теорії та практики» (м. Одеса, 4-5 жовтня 2013 року), «Україна як геополітична реальність: політика, економіка, право, духовність» (м. Київ, 21 березня 2013 року), а також на засіданнях кафедри адміністративного права та процесу Міжрегіональної академії управління персоналом. Дисертант у складі робочих груп брав участь у розробці проекту закону України «Про прокуратуру», вносив пропозиції до проекту Адміністративно-процедурного кодексу України, інших нормативно-правових актів, що визначають адміністративно-правові засади адміністративних процедур прокурорської діяльності.

Публікації. Основні положення та результати дисертації відображено в десяти наукових статтях у фахових наукових виданнях (у тому числі одному закордонному), а також у чотирьох тезах доповідей за матеріалами науково-практичних конференцій.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, що містять дев'ять підрозділів, висновків до кожного розділу та загальних висновків, списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 192 сторінки, з них основного тексту - 168 сторінок. Список використаних джерел нараховує 204 найменування.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, подано відомості про зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, окреслено мету і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, вказані дані про апробацію та публікації результатів дисертаційного дослідження.

Розділ 1 «Теоретична характеристика адміністративних процедур прокурорської діяльності в Україні» складається з трьох підрозділів в яких проведено історико-правовий огляд становлення та розвитку прокурорської діяльності в Україні, визначено поняття та значення адміністративних процедур прокурорської діяльності. Здійснено характеристику принципів адміністративних процедур в прокурорській діяльності.

У підрозділі 1.1 «Історико-правовий огляд становлення та розвитку прокурорської діяльності в Україні» проаналізовано думки вчених-адміністративістів щодо становлення та розвитку прокурорської діяльності в Україні та зроблено висновок, що основою реформування правової системи України є її правова традиція. Історичний досвід може бути як негативним так і позитивним, проте він є спадком майбутніх поколінь. Традиції прокурорської діяльності переходили від покоління до покоління, що в кінцевому результаті дало розвиток сучасній прокуратурі, проаналізувавши його та переосмисливши, законодавець може йти шляхом вдосконалення діяльності органів прокуратури відповідно до євроінтеграційних процесів.

Доведено, що реформування прокуратури України, з огляду на історію становлення прокурорської діяльності в Україні, є важливою складовою процесу інтеграції нашої країни до європейського співтовариства, оскільки прокуратура є одним із ключових інструментів держави, за допомогою якого здійснюється захист найвищих цінностей нації - життя і здоров'я людини і громадянина, їх прав, свобод і законних інтересів.

У підрозділі 1.2 «Поняття та значення адміністративних процедур в прокурорській діяльності» проаналізовано думки вчених-адміністративістів щодо розуміння змісту та значення адміністративних процедур в прокурорській діяльності. Адміністративні процедури автор розглядає у вузькому і у широкому значенні. Під адміністративною процедурою у вузькому значенні автор розуміє порядок розгляду і вирішення уповноваженим органом державної влади (переважно адміністративним органом) конкретних індивідуальних справ, пов'язаних із зверненнями громадян та організацій у відповідний орган з метою реалізації чи захисту своїх прав і законних інтересів. Адміністративна процедура у широкому розумінні - це порядок здійснення адміністративним органом, посадовою особою встановлених для нього повноважень (порядок розробки, обговорення і прийняття правового акта, оформлення документа, що має юридичне значення; порядок прийому особи на державну службу, проходження атестації та оформлення відповідних документів, порядок розгляду матеріалів про заохочення службовців, про притягнення до дисциплінарної відповідальності; порядок оформлення контрольно-наглядової діяльності тощо).

Зроблено висновок, що адміністративні процедури прокурорської діяльності - це певний порядок здійснення органами прокуратури дій, що встановлені нормами адміністративно-процедурного і адміністративно-процесуального права і спрямовані на створення умов для ефективної реалізації прав, свобод і законних інтересів людиною і громадянином.

У підрозділі 1.3 «Принципи адміністративних процедур прокурорської діяльності» зазначено, що в Україні прокурорська діяльність спрямована на утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку і має своїм завданням захист від неправомірних посягань соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина. Доведено, що єдність адміністративних процедур прокурорської діяльності забезпечують принципи, відповідно до яких і здійснюється їх функціонування. В дисертації детально розглянуті загальні принципи (верховенства права; законності; рівності учасників адміністративного провадження перед законом; використання повноважень з належною метою; обґрунтованості; безсторонності (неупередженості) адміністративного органу; добросовісності; розсудливості; пропорційності; гласності і відкритості; своєчасності і розумного строку; ефективності; презумпції правомірності дій і вимог особи; гарантування права особи на участь в адміністративному провадженні; гарантування правового захисту; мовчазної згоди; «єдиного вікна») і спеціальний (достатність форм прокурорської діяльності).

Зроблено висновок, що принципи адміністративних процедур прокурорської діяльності мають важливе як теоретичне значення, так і практичне застосування. Їх дотримання є обов'язковою умовою реалізації основного положення Конституції України - наша держава є суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою.

Розділ 2 «Правове регулювання адміністративних процедур прокурорської діяльності в Україні» складається з чотирьох підрозділів, в яких розглянуто адміністративні процедури прокурорської діяльності щодо реалізації повноважень прокурора, розгляду звернень громадян, представництва інтересів особи або держави, притягнення прокурорів до відповідальності.

У підрозділі 2.1 «Адміністративні процедури прокурорської діяльності щодо реалізації повноважень прокурора» наголошено, що одним із способів забезпечення дотримання принципу верховенства права та режиму законності у діяльності прокурора є встановлення чітких юридичних процедур реалізації його повноважень, в тому числі адміністративного характеру.

Доведено, що адміністративні процедури опосередковують процес реалізації прокурором його повноважень, як тих, що звернені до зовнішніх суб'єктів, тобто тих, які перебувають поза організаційною структурою прокуратури, так і тих, які здійснюються по відношенню до підлеглих прокуророві ланок, тобто тих, що здійснюються в середині організаційної структури органів прокуратури. Адміністративні процедури, які встановлюють порядок реалізації повноважень прокурора зовнішнього спрямування мають переважно юрисдикційний характер і пов'язані із вирішенням прокурором конкретних адміністративних справ та прийняттям відповідних актів прокурорського реагування.

Доведено, що адміністративні процедури, які опосередковують внутрішньо-організаційні відносини, стосуються повноважень прокурорів щодо управління кадрами підпорядкованих їм органів прокуратури і здійснення внутрішньоорганізаційного контролю за якістю та ефективністю виконання завдань. Зокрема адміністративно-правові процедури супроводжують повноваження прокурорів щодо добору та розстановки кадрового складу органів прокуратури, присвоєння класних чинів, заохочень, врегулювання конфлікту інтересів, притягнення до відповідальності тощо.

Зроблено висновок, що адміністративні процедури є правовим інструментом, який робить процес здійснення прокурорами своїх повноважень максимально цілеспрямованим, ефективним та прозорим.

У підрозділі 2.2 «Адміністративні процедури прокурорської діяльності щодо розгляду звернень громадян» встановлено, що адміністративні процедури прокурорської діяльності щодо розгляду звернень громадян - це група однорідних адміністративно-процедурних норм і породженні ними послідовно здійснювані суб'єктами (працівниками прокуратури) процедурні дії щодо розгляду індивідуальної справи за зверненням фізичної або юридичної особи та прийняття індивідуального адміністративного акта у вигляді задоволення, повторного задоволення, відхилення, роз'яснення за підсумками звернень.

Охарактеризовані ознаки адміністративних процедур прокурорської діяльності щодо розгляду звернень громадян.

Проведена класифікація адміністративних процедур прокурорської діяльності щодо розгляду звернень громадян на: ті, що виникають за ініціативою (заявою) фізичної або юридичної особи; ті, що починаються органами прокуратури за власною ініціативою; право представницьку адміністративну процедуру прокурорської діяльності; внутрішні контрольно-наглядові дії.

Зроблено висновок, що чітке правове регулювання адміністративних процедур прокурорської діяльності щодо розгляду звернень громадян надасть можливість: підвищити службову дисципліну, якість виконуваних завдань прокурорами, забезпечить дотримання прав, свобод і законних інтересів осіб, які звертаються до органів прокуратури.

У підрозділі 2.3 «Адміністративні процедури прокурорської діяльності щодо представництва інтересів особи або держави» визначено, що на органи прокуратури покладено завдання з представництва інтересів особи або держави у суді або в інших державних органах. Розглянуто дві форми представництва прокуратурою інтересів особи або держави. Першою формою представництва, що здійснюється органами прокуратури, виступає позасудове (процедурне) представництво, під яким слід розуміти представництво прокуратурою інтересів осіб перед органами державної влади, органами місцевого самоврядування, установами, організаціями, які правомочні усунути порушення закону та поновити порушені права. Другою формою представництва прокуратурою інтересів особи або держави виступає представництво в суді.

З'ясовано, що адміністративні процедури прокурорської діяльності щодо представництва інтересів особи або держави у суді або в інших державних органах є визначена нормативно-правовими актами України сукупність дій, що вчиняються прокурором, під час здійснення ним процедурного і процесуального представництва, з метою створення умов для реалізації людиною і громадянином своїх прав, свобод і законних інтересів, захисту інтересів держави.

У підрозділі 2.4 «Адміністративні процедури прокурорської діяльності щодо притягнення прокурорів до відповідальності» проаналізовано види юридичної відповідальності посадових осіб прокуратури. Встановлено, що дисциплінарне провадження в справах про дисциплінарні проступки працівників прокуратури регулюється Законом України «Про прокуратуру», Дисциплінарним статутом прокуратури України, Кодексом професійної етики та поведінки працівників прокуратури, Інструкцією про порядок проведення службових розслідувань та службових перевірок в органах прокуратури України, відомчими правовими актами органів прокуратури тощо.

Доведено, що під провадженням в справах про дисциплінарні проступки працівників прокуратури слід розуміти регламентовану нормативно-правовими актами адміністративну процедуру щодо вирішення питання про дисциплінарну відповідальність працівників прокуратури за допущений адміністративний проступок.

Визначено підстави дисциплінарної відповідальності працівників прокуратури: вчинення адміністративного проступку, дисциплінарного проступку та ганебного вчинку або проступку, який порочить звання працівника прокуратури.

Зроблено висновок, що чітке визначення підстав та порядку здійснення дисциплінарного провадження в органах прокуратури надасть можливість удосконалити механізм притягнення працівників прокуратури до дисциплінарної відповідальності, що сприятиме реалізації принципу невідворотності відповідальності за порушення службових обов'язків, та усуненню можливостей для зловживань у зазначеній сфері.

Розділ 3 «Шляхи удосконалення адміністративних процедур прокурорської діяльності в Україні» складається з двох підрозділів, в яких сформульовані напрями вдосконалення організаційно-правових засад щодо реалізації адміністративних процедур прокурорської діяльності, а також охарактеризовано використання зарубіжного досвіду здійснення адміністративних процедур прокурорської діяльності в Україні.

У підрозділі 3.1 «Вдосконалення організаційно-правових засад щодо реалізації адміністративних процедур прокурорської діяльності» зазначено, що діяльність щодо реалізації адміністративних процедур як складова діяльності органів прокуратури потребує глибокого системного переосмислення. Насамперед, це стосується визначення та закріплення в Законі України «Про прокуратуру» порядку реалізації адміністративних повноважень прокуратури України.

Доведено, що на сучасному етапі функціонування прокуратури України з метою удосконалення організаційно-правових засад щодо реалізації адміністративних процедур прокурорської діяльності необхідно внести зміни до Закону України «Про прокуратуру», де передбачити розмежування повноважень прокуратури міста, району та прокуратури міста з районним поділом.

Зроблено висновок, що головна мета реформування полягає в тому, що прокуратура має бути багатофункціональною структурою, напрями діяльності якої відповідатиму нормам Європейського Союзу. Подальше реформування органів прокуратури слід здійснювати шляхом удосконалення механізмів забезпечення реалізації прав, свобод і законних інтересів людиною і громадянином через конкретизацію їх діяльності в чинному законодавстві. Підкреслено, що пропозиції, спрямовані на вдосконалення організації та прокурорської діяльності, потребують широкого обговорення, наукового аналізу, експертної оцінки їхньої доцільності, своєчасності та відповідності нормам чинного законодавства.

У підрозділі 3.2 «Використання зарубіжного досвіду здійснення адміністративних процедур прокурорської діяльності в Україні» проведено змістовний аналіз організації та діяльності органів прокуратури зарубіжних країн на прикладі Сполучених Штатів Америки, Швейцарії, Бразилії, Німеччини, Франції, Ірландії, Данії, Греції, Чехії, Польщі де прокуратура посідає особливе місце в юридичному механізмі забезпечення прав і свобод громадян у сфері як кримінальної, так і адміністративної юрисдикції.

Виокремлено та розглянуто чотири основні групи держав, що мають спільні риси законодавчого регулювання діяльності та статусу прокуратури:

1) держави, в яких прокуратура входить до системи міністерства юстиції, однак при цьому може належати до органів правосуддя і діяти при судах, а прокурори можуть належати до суддівського корпусу (магістратури) (Сполучені Штати Америки, Бразилія, Франція, Бельгія, Нідерланди, Данія та ін.);

2) держави, в яких прокуратура належить до системи судової гілки державної влади, знаходиться при судах або користується в рамках судової влади адміністративною автономією (Іспанія, Німеччина, Швейцарія, Колумбія, Болгарія, Латвія та ін.);

3) держави, в яких прокуратура є самостійною (незалежною) системою державних органів, підзвітною парламенту або главі держави. До третьої групи країн входять головним чином соціалістичні (В'єтнам, Китайська Народна Республіка, Корейська Народно-Демократична Республіка, Куба, Лаос) та постсоціалістичні держави, зокрема Росія, Білорусь та інші країни СНД. У них на прокуратуру поряд з іншими функціями зазвичай покладається так званий загальний нагляд за додержанням законодавства, об'єктами якого є державні органи (переважно тільки виконавчі - від міністерств і нижче), громадські об'єднання, суб'єкти господарювання, різного роду установи та фізичні особи;

4) держави, в яких прокуратури або її прямого аналога взагалі не існує (Ірландія, Велика Британія, Мальта).

З'ясовано, що організація діяльності та повноваження органів прокуратури зарубіжних країн у сфері здійснення адміністративних процедур значно різняться. Так, у Сполучених Штатах Америки, Бразилії, Данії, Німеччині прокурори виконують основний обсяг роботи по здійсненню кримінального переслідування. Щодо адміністративних процедур в їхній діяльності, то вони обмежуються питаннями прийому громадян щодо незаконних дій і рішень правоохоронних органів, порушенням дисциплінарного провадження відносно посадових осіб правоохоронних органів, винесення приписів про вжиття заходів, необхідних для завершення слідства тощо.

В ряді країн (Швейцарії, Франції, Греції, Чехії, Польщі) прокурори наділені відповідними повноваженнями у сфері здійснення адміністративних процедур, наприклад: приймання заяв, скарг про вчинення правопорушень та прийняття рішень по ним; порушення адміністративного провадження та участь у ньому; здійснення провадження по перевірці достовірності документів, тлумаченні і перегляду судових рішень; отримання інформації від правоохоронних органів про тяжкі злочини, а також про інші діяння, які спричинили тяжкі наслідки; координація діяльності правоохоронних органів щодо розслідування кримінальних злочинів та правопорушень тощо.

Визначено, що подальший процес реформування та оптимізації системи органів прокуратури України та її функцій повинен мати системний, комплексний та науково обґрунтований характер. Прокуратура має залишатися тим важелем, що буде персоніфікувати правоохоронну систему держави. А впровадження позитивного зарубіжного досвіду повинне бути спрямоване на створення більш ефективного механізму функціонування системи органів прокуратури України, реалізації її адміністративних процедур.

ВИСНОВКИ

В дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукового завдання - визначення сутності, специфіки правового регулювання, особливостей здійснення адміністративних процедур прокурорської діяльності в Україні та окреслення шляхів їх вдосконалення. В результаті проведеного дослідження сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети.

1. Історія становлення і розвитку прокурорської діяльності в Україні включає наступні етапи: 1) прокуратура за часів перебування українських земель у складі Російської імперії (1722 - 1917 рр.). Цей етап, у свою чергу, поділяється на два періоди: 1722 - 1864 рр. і 1864 - 1917 рр. 2) прокуратура Першої УНР (кінець 1917 р. - квітень 1918 р.); 3) прокуратура Української держави (квітень - листопад 1918 р.); 4) прокуратура Другої УНР (грудень 1918 р. - березень 1921 р.); 5) прокуратура радянської України (1922 - 1991 рр.); 6) прокуратура незалежної України.

2. Під адміністративними процедурами прокурорської діяльності слід розуміти певний порядок здійснення органами прокуратури дій, що встановлені нормами адміністративно-процедурного і адміністративно-процесуального права і спрямовані на створення умов для ефективної реалізації прав, свобод і законних інтересів людиною і громадянином.

3. До основних критеріїв поділу (класифікації) адміністративних процедур належать наступні: за видами адміністративної діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування (добровільні (диспозитивні) та обов'язкові (імперативні); відносно прав, свобод, законних інтересів, обов'язків фізичних (юридичних) осіб - учасників цих процедур (адміністративні процедури, завданням яких є забезпечення (сприяння) здійснення природних прав, свобод, інтересів, обов'язків фізичних осіб; адміністративні процедури, завданням яких є забезпечення (сприяння) здійснення соціально-економічних прав, свобод, законних інтересів, обов'язків фізичних осіб); адміністративні процедури, завданням яких є забезпечення (сприяння) здійснення політичних прав, свобод, законних інтересів, обов'язків фізичних або юридичних осіб); за суб'єктами здійснення цих процедур (Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, інші уповноважені суб'єкти); за суб'єктами ініціювання здійснення адміністративної процедури (адміністративні процедури, порушені за заявою фізичної особи (громадянин України, іноземці, особи без громадянства); адміністративні процедури, порушені за заявою юридичної особи; адміністративні процедури, порушені органами державної влади, місцевого самоврядування); за призначенням (метою) адміністративної процедури: адміністративні процедури, що забезпечують здійснення суб'єктивних прав, свобод, законних інтересів людини і громадянина; адміністративні процедури, які здійснюються у зв'язку з виконанням суб'єктивних обов'язків фізичних і юридичних осіб; адміністративні процедури, які здійснюються органами державної влади, місцевого самоврядування для виконання покладених на них законодавством обов'язків, котрі забезпечують втілення завдань держави.

4. Адміністративні процедури можуть бути класифіковано залежно від суб'єкта, за ініціативою якого починається процедура (на ті, що виникають за ініціативою (заявою) фізичної або юридичної особи (ця група процедур може бути поділена на два підвиди: процедури спрямовані на задоволення власних законних інтересів та процедури, спрямовані на задоволення інтересів третіх осіб), і ті, що починаються органами прокуратури за власною ініціативою).

5. До принципів адміністративних процедур прокурорської діяльності належать наступні: законність, презумпція невинуватості, об'єктивна істина, неупередженість посадової особи під час винесення постанови про накладення дисциплінарного стягнення, прозорість, публічність тощо. До спеціальних принципів адміністративних процедур прокурорської діяльності треба віднести достатність форм прокурорської діяльності, що означає наступне: органи прокуратури повинні використовувати ті його форми, які є достатніми для забезпечення дотримання чинного законодавства. Дотримання принципу достатності не повинне порушувати основні права і свободи громадян.

6. Аналіз адміністративних процедур прокурорської діяльності щодо реалізації адміністративних повноважень прокурора свідчить, що «втручальні» процедури починаються за ініціативою органу прокуратури. До цієї категорії можна віднести процедури відпрацювання та прийняття нормативних актів; контрольно-наглядові процедури; процедури притягнення до відповідальності тощо. Крім того, слід виокремити й правопредставницьку адміністративну процедуру прокурорської діяльності, сутність якої полягає у наданні громадянам і організаціям певних прав і спеціальних правових статусів.

7. Внутрішні адміністративні процедури прокурорської діяльності - це діяльність посадових осіб органів прокуратури, врегульована адміністративно-процедурними нормами, під час якої по відношенню до прокурорів здійснюється перевірка їх діяльності з метою створення умов для реалізації прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина.

8. Результативна адміністративна процедура прокурорської діяльності, за загальним правилом, завершується процедурним актом. При цьому існують такі види рішень, котрі можуть прийматися за розглядом звернень громадян:

1) пропозиція, заява або скарга задовольняється повністю, тобто вжито заходів до повного або часткового поновлення прав і законних інтересів заявника. Не може вважатися задоволеним звернення, рішення по якому прийнято не за вимогами громадянина, а за результатами виявлених недоліків або порушень закону;

2) пропозиція, заява або скарга задовольняються частково, тобто звернення, у якому міститься дві чи більше вимог і за результатами перевірки якого не всі з них визнані обгрунтованими;

3) пропозиція, заява або скарга повторно задоволено - звернення щодо оскарження відповіді певної прокуратури, за яким приймалося рішення про відмову в задоволенні раніше поданого звернення. При цьому первинне рішення скасовується.

4) відмова у задоволенні пропозиції, заяви або скарги, тобто вимоги заявника, викладені у зверненні, визнані необгрунтованими;

5) за результатами пропозиції, заяви надано роз'яснення - за зверненням, у якому не містилося прохань про задоволення будь-яких вимог або клопотань, надано роз'яснення з питань правового характеру.

9. Уявляється необхідним законодавчо передбачити форму повідомлення громадян про прийняте рішення за зверненням: а) направляється копія процедурного акту по пропозиції, заяві або скарзі; або б) повідомляється зміст процедурного акту. Обидва варіанти мають рівні права на існування. На думку автора, основною формою повідомлення про прийняте рішення за зверненням міг би стати перший запропонований варіант, тобто направлення копії прийнятого рішення, із зазначенням реквізитів відповідного державного органу, скріпленого його печаткою і підписом посадової особи, уповноваженої приймати рішення за конкретним зверненням, а також визначення зацікавлених сторін, роз'яснення порядку оскарження рішення або вступу його в законну силу.

10. Представництво прокуратурою інтересів особи або держави здійснюється у двох формах. Першою формою представництва, що здійснюється органами прокуратури, виступає позасудове (процедурне) представництво, під яким слід розуміти представництво прокуратурою інтересів осіб перед органами державної влади, органами місцевого самоврядування, установами, організаціями, які правомочні усунути порушення закону та поновити порушені права. Другою формою представництва прокуратурою інтересів особи або держави виступає представництво в суді (процесуальне).

11. На підставі аналізу адміністративних процедур прокурорської діяльності щодо притягнення прокурорів до відповідальності можна визначити декілька підстав дисциплінарної відповідальності працівників прокуратури: вчинення адміністративного проступку, дисциплінарного проступку та ганебного вчинку або проступку, який порочить звання працівника прокуратури.

12. Аналіз положень Дисциплінарного статуту працівників прокуратури свідчить про існування численних недоліків і прогалин, зокрема, щодо визначення порядку заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності працівників прокуратури, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини. Вказаний Статут затверджений постановою Верховної Ради України як нормативно-правовий акт, за формою не є законом, хоча у ньому закріплено положення з питань організації і діяльності прокуратури, які відповідно до Конституції України визначаються виключно законами України. Отже, Статут є таким, що не відповідає Конституції України.

13. На сьогоднішньому етапі розвитку правової держави і громадянського суспільства вкрай необхідним є детальне поетапне регламентування в законодавстві процедури перевірки фактів, що містяться у зверненнях громадян. Для цього, зокрема, слід нормативно закріпити визначення доказування, способів збирання доказів по скарзі, перевірки пропозиції або заяви і деяких інших процедурних дій, що справляють безпосередній і опосередкований вплив на ухвалення рішення за поданим зверненням. Безпосередньо доказування (перевірку фактів) повинні здійснювати представники того державного органу, куди звернувся громадянин, однак у законодавстві повинна бути закріплена можливість цієї участі як для особи, що звернулась або її представника, так і для особи, чиї дії оскаржують.

14. При збиранні й оцінці доказів (перевірці фактів) має бути забезпечено охорону прав і законних інтересів громадян, а також установ, підприємств і організацій, а саме: заборону вчиняти процедури, небезпечні для життя і здоров'я громадян або такі, що принижують їх честь і гідність; заборону вимагати пояснення, показання, висновки, виконання експериментальних дій, виготовлення або видачі документів шляхом насильства, погроз, обману й іншими незаконними засобами; зобов'язання особи, що здійснює доказування (перевірку фактів, котрі містяться в зверненні) вживати заходів до нерозголошення виявлених у ході даної перевірки інформації про особисте життя особи, яка подала пропозицію, заяву або скаргу, особи, чиї дії оскаржують й інших осіб.

адміністративна процедура прокурорський

СПИСОК ПРАЦЬ, ОПУБЛІКОВАНИХ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Подоляка С.А. Адміністративні процедури прокурорської діяльності щодо представництва інтересів особи або держави в суді / С.А. Подоляка // Наукові праці МАУП. - 2012. - № 4 (35). - С. 124-129.

2. Подоляка С.А. Адміністративні процедури в прокурорській діяльності щодо притягнення винних до дисциплінарної відповідальності / С.А. Подоляка // Південноукраїнський правничий часопис. - 2013. - № 2. - С. 77-79.

3. Подоляка С.А. Історико-правовий огляд становлення прокурорської діяльності в Україні / С.А. Подоляка // Наука і правоохорона. - 2013. - № 2 (20). - С. 253-258.

4. Подоляка С.А. Принципи адміністративних процедур прокурорської діяльності / С.А. Подоляка // Право та державне управління. - 2013. - № 3. - С. 48-52.

5. Подоляка С.А. Напрямки вдосконалення організаційно-правових засад щодо реалізації адміністративних процедур в прокурорській діяльності / С.А. Подоляка // Наукові праці МАУП. - 2013. - № 3. - С. 101-104.

6. Подоляка С.А. До визначення підстав та порядку здійснення дисциплінарного провадження в органах прокуратури України / С.А. Подоляка // Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України. - 2013. - № 4. - С. 83-90.

7. Подоляка С.А. Административные процедуры в прокурорской деятельности по реализации административных полномочий прокурора / С.А. Подоляка // Всероссийский журнал научных публикаций. - 2013. - № 4 (19). - С. 59-61.

8. Подоляка С.А. Поняття та значення адміністративних процедур в прокурорській діяльності / С.А. Подоляка // Митна справа. - 2013. - № 4. - Частина 2. - Книга 2. - С. 283-287.

9. Подоляка С.А. Зарубіжний досвід здійснення адміністративних процедур органами прокуратури та можливості його використання в Україні / С.А. Подоляка // Наше право. - 2013. - № 8. - С. 47-52.

10. Подоляка С.А. Адміністративні процедури в прокурорській діяльності щодо розгляду звернень громадян / С.А. Подоляка // Європейські перспективи. - 2013. - № 8. - С. 21-27.

11. Подоляка С.А. Адміністративні процедури прокурорської діяльності щодо звернення громадян / С.А. Подоляка // Україна як геополітична реальність: політика, економіка, право, духовність: матеріали VІІ Міжнародної науково-практичної конференції (м. Київ, 21 березня 2013 р.). - К., 2013. - С. 103-108.

12. Подоляка С.А. Дискусійні питання щодо розуміння понять «Адміністративна процедура» та «Адміністративний процес» в Україні / С.А. Подоляка // Кримінально-процесуальний кодекс України 2012 р.: кримінально правові та процесуальні аспекти: матеріали Міжнародної науково-практичної конференції (м. Львів, 19-20 вересня 2013 р.). - К., 2013. - С. 488-491.

13. Подоляка С.А. Відповідальність посадових осіб прокуратури за порушення закону / С.А. Подоляка // Європейські стандарти кримінального судочинства: матеріали Всеукраїнської науково-практичної конференції (м. Донецьк, 27 вересня 2013 р.). - К., 2013. - С. 78-81.

14. Подоляка С.А. Відповідальність посадових осіб прокуратури за порушення закону в умовах сучасного державотворення та правотворення / С.А. Подоляка // Сучасне державотворення та правотворення: питання теорії та практики: матеріали Міжнародної науково-практичної конференції (м. Одеса, 4-5 жовтня 2013 р.). - К., 2013. - С. 110-112.

АНОТАЦІЇ

Подоляка С.А. Адміністративні процедури прокурорської діяльності в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Державний науково-дослідний інститут МВС України. - Київ, 2014.

Дисертацію присвячено з'ясуванню сутності та особливостей адміністративних процедур прокурорської діяльності, визначенню принципів адміністративних процедур прокурорської діяльності, історико-правовому аналізу становлення та розвитку прокурорської діяльності в Україні, уточненню адміністративних процедур прокурорської діяльності щодо реалізації адміністративних повноважень прокурора; характеристиці адміністративних процедур прокурорської діяльності щодо розгляду звернень громадян; визначенню адміністративних процедур прокурорської діяльності щодо представництва інтересів особи або держави; розкриттю змісту адміністративних процедур прокурорської діяльності щодо притягнення прокурорів до відповідальності. В дисертації обґрунтовуються пропозиції щодо вдосконалення організаційно-правових засад щодо реалізації адміністративних процедур прокурорської діяльності; вивчається зарубіжний досвід здійснення адміністративних процедур прокурорської діяльності та запропонувати можливості його впровадження в Україні.