Актуальність теми зумовлена прагненням України ввійти до Єдиного економічного європейського простору, що вимагає істотних змін у багатьох сферах життєдіяльності держави, зокрема це стосується адміністративно-правового регулювання. Однією з актуальних проблем науки адміністративного права є вдосконалення адміністративно-правового регулювання різноманітних суспільних відносин у сфері державного управління, діяльності виконавчої влади.

Норми адміністративного права упорядковують і закріплюють найбільш доцільні суспільні відносини у сфері управління; охороняють врегульовані правом суспільні відносини; витісняють зі сфери управління відносини, які не відповідають сучасним реаліям; сприяють зародженню і розвитку нових суспільних відносин.

За допомогою адміністративно-правових норм визначається правовий статус громадян у сфері управління, правове становище державних органів виконавчої влади та їх взаємини з громадянами. Ефективність адміністративно-правового регулювання багато в чому залежить від правової конструкції адміністративних норм.

У сучасних умовах реалізація адміністративно-правових норм ускладнена тим, що вони розпорошені по багатьох нормативно-правових актах, виданих у різний час, мають неоднакові правові конструкції, у яких досить часто застосовують суперечливі адміністративно-правові дефініції.

У зв'язку з цим першочерговим завданням у сучасних соціально-економічних умовах розвитку держави, наскільки це можливо, є удосконалення правової конструкції адміністративних норм та підвищення ефективності регуляторного впливу через удосконалення прийомів та засобів застосування адміністративно-правових норм органами виконавчої влади.

Потрібно зауважити, що питання про вдосконалення адміністративно-правових норм, шляхи і форми зазначеної діяльності в сучасний період набувають дедалі більшого значення. З одного боку, це зумовлено відродженням частково втраченого у зв'язку з переходом до ринкової економіки інтересу до адміністративного права, а з іншого - потребою ефективного державного регулювання.

Однак, попри теоретичну і практичну важливість, шляхи удосконалення правової конструкції та засоби підвищення ефективності застосування адміністративно-правових норм органами виконавчої влади в науці адміністративного права досліджено недостатньо. Відтак комплексне дослідження природи правової конструкції адміністративних норм та їх застосування органами виконавчої влади, а також розробка пропозицій щодо їхнього удосконалення нині є вельми актуальними.

Проблеми правової конструкції адміністративних норм та їх застосування органами виконавчої влади у своїх працях торкалися провідні вітчизняні і зарубіжні учені-юристи, зокрема: В. Авер'янов, О. Бандурка, Д. Бахрах, Ю. Битяк, І. Голосніченко, С. Горьова, С. Ківалов, М. Ковалів, В. Колпаков, А. Комзюк, О. Кузьменко, О. Остапенко, В. Ортинський, М. Тищенко, І. Тацишин, Б. Россинський, Ю. Старилов, Г. Бребан, Е. Шмідт-Ассманн та ін.

Окремі аспекти, які так чи інакше стосуються правових конструкцій, були предметом дослідження науковців у сфері теорії держави та права, історії та філософії права: С. Алексєєва, В. Бачиніна, Ж. - Л. Бержеля, А. Дутко, Р. фон Ієринга, Д. Керімова, О. Лейста, П. Рабіновича, О. Скакун, С. Сливки, Ю. Шемшученка та ін.

В оцінюванні ефективності застосування органами виконавчої влади адміністративних норм дослідження ґрунтується на працях фахівців у галузі конституційного, міжнародного та митного права, менеджменту, правової статистики, математичної лінгвістики, юридичної антропології, соціології, семіології, логіки: А. Гавердовського, А. Герлоха, У. Еко, Й. Завадського, В. Кнаппа, В. Кравченка, Р. Мюллерсона, А. Наку, Р. Піотровського, В. Погорілка, Н. Рулана, Є. Сірого, В. Тація.

Загалом же в Україні комплексно не досліджували природу правової конструкції адміністративних норм та їх застосування органами виконавчої влади.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до Плану заходів щодо виконання у 2011 р. Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 17 серпня 2011 р. № 790-р); Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (прийнятої Законом України від 18 березня 2004 р. № 1629-IV); плану наукових досліджень МВС України (п.1 Додатку 16 Пріоритетних напрямів наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ на період 2010-2014 рр., затверджених Наказом МВС України від 29 липня 2010 р. № 347) та Львівського державного університету внутрішніх справ за напрямом "Проблеми реформування правової системи України" (державний реєстраційний номер 0109U007853).

Мета і завдання дослідження. Мета наукового пошуку - з'ясувати й узагальнити теоретичні аспекти правової конструкції адміністративних норм та особливості їх застосування у діяльності органів виконавчої влади.

Для досягнення поставленої мети потрібно вирішити такі завдання:

з'ясувати вихідні засади дослідження поняття адміністративно-правової норми;

розкрити призначення й особливості правової конструкції адміністративних норм;

розглянути форми реалізації адміністративно-правових норм;

схарактеризувати особливості повноважень суб'єктів застосування норм адміністративного права;

визначити основі напрями імплементації норм адміністративного права зарубіжних країн у систему адміністративного законодавства України;

проаналізувати місце та значення адміністративно-правових дефініцій у логіко-структурній побудові норм адміністративного права;

виокремити особливості застосування адміністративно-правових норм органами виконавчої влади;

розробити пропозиції і рекомендації, спрямовані на вдосконалення правової конструкції адміністративних норм та підвищення ефективності їх застосування органами виконавчої влади.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини у сфері застосування адміністративно-правових норм органами виконавчої влади.

Предмет дослідження - правова конструкція адміністративних норм та особливості їх застосування органами виконавчої влади.

Методи дослідження. Для вирішення завдань дослідження застосовано загальнонаукові та спеціальні методи пізнання правових явищ. На основі комплексного підходу проблему розглянуто крізь призму її соціального змісту та юридичної форми. За допомогою історико-правового методу визначено вихідні засади дослідження поняття адміністративно-правової норми (підрозділ 1.1); порівняльно-правового методу - досліджено види норм адміністративного права, здійснено порівняльну характеристику вітчизняної й зарубіжної нормативної бази, що регламентує імплементацію норм адміністративного права зарубіжних країн у систему адміністративного законодавства України (підрозділи 1.3, 2.2); системно-функціонального методу - розкрито теоретичні та практичні положення щодо форм реалізації адміністративно-правових норм, прийоми та засоби застосування адміністративно-правових норм органами виконавчої влади (підрозділи 1.4, 2.1, 3.1); формально-юридичного методу - проаналізовано будову, призначення й особливості правової конструкції адміністративних норм, зміст адміністративно-правових дефініцій у логіко-структурній побудові норм адміністративного права (підрозділи 1.2, 2.3); соціологічного методу - проведено опитування працівників органів виконавчої влади, вищих навчальних закладів (підрозділи 3.1, 3.2). Застосування зазначених методів дозволило всебічно дослідити обрану проблему, систематизувати емпіричні дані й одержати обґрунтовані теоретичні результати.

Науково-теоретичним підґрунтям дисертації послугували розробки фахівців у сфері теорії держави і права; історії та філософії права; державного будівництва; адміністративного, конституційного, міжнародного і митного права; менеджменту; правової статистики; математичної лінгвістики; юридичної антропології; теорії менеджменту тощо.

Нормативно-правова основа роботи - положення Конституції України, законів України, указів Президента України, нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, відомчих нормативно-правових актів. Окрім того, було розглянуто та проаналізовано зміст нормативно-правових актів Італії, Польщі, Росії, США, Франції, Німеччини, Чехії.

Емпіричну базу дослідження становлять результати опитування 372 працівників Головного управління МВС України у Львівській області, Львівського державного університету внутрішніх справ, Державного територіально-галузевого об'єднання "Львівська залізниця", УМВС України на Львівській залізниці, Управління юстиції Львівської області, ПрАТ "Львівський локомотиворемонтний завод", Прокуратури Львівської області, Західного регіонального управління державної прикордонної служби, Західного оперативного командування, Регіонального відділення фонду державного майна, Національного університету імені Івана Франка, Національного університету "Львівська політехніка", Львівської митниці, районних адміністрацій м. Львова, а також статистично-довідкові матеріали Міністерства внутрішніх справ України.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших системних досліджень, у якому комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, з урахуванням новітніх досягнень юридичної науки проаналізовано правову конструкцію адміністративних норм та особливості їх застосування органами виконавчої влади.

У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових теоретичних положень, обґрунтовано висновки, рекомендації та пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства України, нормативно-правових актів органів виконавчої влади.

Найвагомішими результатами дослідження, що зумовлюють його новизну і визначають ступінь вирішення поставлених завдань, є, зокрема, такі положення і висновки:

уперше:

запропоновано напрями вдосконалення чинного законодавства й актів органів виконавчої влади у сфері адміністративно-правового регулювання на основі уніфікації прийомів та засобів, прийнятих у європейському праві, та використання аналітичної методології права для моделювання логічної побудови нормативного матеріалу органів виконавчої влади;

визначено, що ефективність застосування адміністративно-правових норм виявляється в аналізі динаміки системи, до якої входять: якість і зміст застосування прийомів та засобів, що опосередковують хід і результати правозастосування, вплив реалізації юридичних та організаційних засобів, які виявляються у сфері управління через планування, координацію, регулювання і контроль;

схарактеризовано механізм імплементації норм адміністративного права зарубіжних країн у систему адміністративного законодавства України як комплекс певних систем права зі збереженням нормативної самостійності, з урахуванням законодавства, правотворчості, юридичної техніки, практики правозастосування;

удосконалено:

зміст поняття адміністративно-правової норми, що розглядається з позицій юридичної лінгвістики та правової інформатики;

прийоми і засоби застосування адміністративно-правових норм органами виконавчої влади;

засоби підвищення ефективності застосування адміністративно-правових норм органами виконавчої влади;

набули подальшого розвитку теоретичні положення про:

призначення й особливості правової конструкції адміністративних норм;

форми реалізації адміністративно-правових норм;

місце та значення адміністративно-правових дефініцій у логіко-структурній побудові норм адміністративного права;

особливості повноважень суб'єктів застосування норм адміністративного права.

На підставі висновків запропоновано внести відповідні зміни та доповнення до Законів України "Про міліцію", "Про центральні органи виконавчої влади", Положення про Міністерство внутрішніх справ України, Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, нормативно-правових актів Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства закордонних справ України, Міністерства фінансів України, Міністерства юстиції, Адміністрації Державної прикордонної служби України, Головного управління державної служби України, проектів Законів України "Про адміністративні послуги" та "Про державне стратегічне планування".

У дисертації аргументовано необхідність використання запропонованих змін і доповнень у вказаних нормативно-правових актах.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані й обґрунтовані в дисертації висновки і пропозиції мають науково-теоретичну і практичну цінність, зокрема можуть бути застосовані у:

науково-дослідній сфері - для подальшої розробки і розв'язання проблем правової конструкції адміністративних норм та їх застосування органами державної влади і управління, визначення шляхів адаптації вітчизняної нормативної бази до вимог Європейського Союзу;

правотворчості - для підвищення ефективності нормотворчої діяльності органів виконавчої влади у сфері управління;

правозастосовній діяльності - сприятимуть удосконаленню застосування органами виконавчої влади адміністративних норм;

навчальному процесі - під час проведення занять з навчальної дисципліни "Адміністративне право" (акт впровадження результатів дисертаційної роботи від 10 лютого 2012 р.);

системі службової підготовки персоналу органів виконавчої влади з питань практичної діяльності - для підвищення ефективності застосування адміністративно-правових норм у юрисдикційній діяльності щодо регулювання адміністративно-правових відносин (акт впровадження результатів дисертаційної роботи від 11 січня 2012 р.).

Особистий внесок здобувача. Сформульовані в дисертації положення, узагальнення, висновки, рекомендації та пропозиції обґрунтовано на підставі власних досліджень у результаті опрацювання й аналізу наукових, нормативних і статистичних джерел.

Апробація результатів дисертації. Підсумки, розробки і розв'язання досліджуваної проблеми оприлюднено на II Всеукраїнському круглому столі "Порівняльне правознавство: філософські, історико-теоретичні та галузеві аспекти" (м. Львів, 28 травня 2010 р.); ІІІ Всеукраїнському круглому столі "Державотворення та правотворення в Україні крізь призму дотримання прав людини: ретроспектива, сучасні проблеми та наукове прогнозування" (м. Львів, 9 грудня 2011 р.); Науково-практичній конференції "Проблеми застосування інформаційних технологій, спеціальних технічних засобів у діяльності ОВС, навчальному процесі, взаємодії з іншими службами" (м. Львів, 14 грудня 2011 р.); Звітній науковій конференції факультету громадської безпеки "Актуальні аспекти підготовки фахівців для підрозділів громадської безпеки" (м. Львів, 24 лютого 2012 р.); Всеукраїнській науково-практичній конференції "Проблеми державотворення та правотворення в Україні" (м. Львів, 17 лютого 2012 р.).

Публікації. Основні положення і висновки дисертації викладено у п'ятьох наукових статтях, опублікованих у фахових юридичних виданнях, і збірниках тез доповідей на п'ятьох науково-практичних конференціях.

Структура дисертації зумовлена метою і завданнями дослідження. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які містять дев'ять підрозділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Загальний обсяг роботи становить 225 сторінок, з яких 180 - основний текст, 30 - список використаних джерел (276 найменувань), 15 - додатки.

Основний зміст роботи

У Вступі обґрунтовано вибір теми дисертації, її актуальність, ступінь дослідження проблеми; визначено зв'язок роботи з державними науковими програмами, планами і темами, а також мету, завдання, об'єкт, предмет і методи дослідження; розкрито наукову новизну; висвітлено теоретичну та емпіричну бази роботи, практичне значення одержаних результатів; подано відомості про їх апробацію та впровадження.

Розділ 1 "Загальнотеоретична характеристика правової конструкції норм адміністративного права" складається з чотирьох підрозділів, у яких з'ясовано поняття, будову, призначення та особливості правової конструкції; види норм адміністративного права та форми їх реалізації.

У підрозділі 1.1 "Вихідні засади дослідження поняття адміністративно-правової норми" на основі аналізу праць українських і зарубіжних учених зазначено, що адміністративно-правові норми виступають дієвим засобом охорони та захисту суб'єктивних прав і свобод фізичних та юридичних осіб, що зумовлено застосуванням імперативних, владних методів регулювання суспільних відносин, відповідністю адміністративних правозастосовних процедур конституційним принципам поваги прав і свобод людини та громадянина. Ця позиція особливо актуальна для соціально-правової політики держави у зв'язку з тенденцією переходу від жорстких заборонних заходів до правового менеджменту. Використання основоположних категорій загальної теорії держави і права обґрунтовують зміст багаторівневої системи засобів пізнання норм, у якій головними визначено динамізм і багатогранність об'єктів адміністративно-правового регулювання, що забезпечує пріоритет публічних інтересів.

У підрозділі 1.2 "Побудова, призначення та особливості правової конструкції адміністративних норм" зазначено, що у правовій системі держави адміністративні норми посідають особливе місце. Це зумовлено колом суспільних відносин, які підлягають упорядкуванню, охороні та розвитку відповідно до об'єктивних потреб суспільства. До конструкції адміністративно-правової норми входить три елементи: гіпотеза, диспозиція, санкція (за винятком норм-дефініцій і норм-презумпцій), але на відміну від норм інших галузей права, зміст елементів яких не впливає на повноваження правозастосовних органів, зміст та вираження того чи іншого елементу адміністративної норми значно впливає не тільки на повноваження органу, який застосовує цю норму, а й на обов'язки осіб, які перебувають у сфері впливу цього органу. Специфіка адміністративного права полягає в тому, що елементи норми часто містяться не в одному, а в різних актах законодавства та не мають санкцій.

У підрозділі 1.3 "Види норм адміністративного права" відповідно до теоретичних засад юридичної науки визначено найбільш практично значущу класифікацію адміністративних норм за критеріями: способу правового регулювання поведінки суб'єктів (норми-завдання, норми-принципи, норми-дефініції, норми установчі, норми загальнокомпетенційні, норми-вказівки, норми-доручення, норми-стимули, норми договірні, норми-заборони, норми-санкції, норми-рекомендації, норми-стандарти, нормативи); спрямованості - матеріальні та процесуальні; юридичного змісту - зобов'язувальні, заборонні, уповноважувальні, заохочувальні, рекомендаційні. Види адміністративних норм різняться за: спрямованістю змісту; визначенням форм і методів управлінської діяльності; встановленням прав і обов'язків державних службовців; визначенням способів і порядку забезпечення законності в управлінні; регулюванням управління окремими галузями; встановленням прав і обов'язків громадян у сфері виконавчої та розпорядчої діяльності держави; межею дії у просторі та часі; ступенем загальності та юридичною силою.

У підрозділі 1.4 "Форми реалізації адміністративно-правових норм" вказано, що реалізація означає практичне втілення правил поведінки в діяльність суб'єктів суспільних відносин, що перебувають у сфері регулювання. У процесі реалізації норм правові приписи втілюються в життя всіма суб'єктами суспільних відносин, але роль кожного суб'єкта в цьому процесі визначається відповідно до його адміністративно-правового статусу. Реалізація адміністративних норм має визначену процедуру. Це зумовлено тим, що розвинене правове регулювання виражається не тільки у встановленні для його учасників суб'єктивних прав та юридичних обов'язків, а й у визначенні порядку втілення їх у життя. Процес реалізації адміністративної норми передбачає три складові: провадження, стадії, режим. Розподіл реалізації адміністративних норм на форми (виконання, використання, дотримання) здійснено відповідно до характеру правореалізаційних дій, що визначаються способами правового регулювання (заборона, дозвіл, припис) і становлять зміст правової норми.

Розділ 2 "Динаміка і статика нормативно-правових визначень в адміністративному законодавстві України" складається з трьох підрозділів, у яких розглянуто правову конструкцію адміністративно-правових норм з позиції суб'єктів застосування, впровадження норм Європейського Союзу та логіко-структурної побудови.

У підрозділі 2.1 "Особливості повноважень суб'єктів застосування норм адміністративного права" зазначено, що дослідження повноважень суб'єктів застосування норм доцільно здійснювати у контексті категорій "владність" і "компетентність". Між ними немає ієрархічності, це еквівалентні категорії у визначенні повноважень суб'єкта застосування адміністративної норми, що забезпечує змістовність управлінського впливу, взаємозв'язки учасників управлінських відносин, розподіл між ними завдань, чіткість визначення компетенції та відповідальності. Компетенція у сфері застосування норм визначається як правова категорія, що зумовлена повноваженнями суб'єктів, встановленими і регламентованими в матеріальних і процесуальних адміністративних нормах. Реалізація компетенції здійснюється за допомогою норм усіх галузей права, встановлюється і чітко регламентується у правових актах статутного характеру, не припускає компетенції суб'єктивного змісту, що визначає особливості повноважень суб'єктів застосування адміністративно-правових норм та дає змогу підвищити раціональність правового регулювання.

У підрозділі 2.2 "Імплементація норм адміністративного права зарубіжних країн у систему адміністративного законодавства України" проаналізовано реалізацію міжнародних зобов'язань та конкретний спосіб уведення міжнародно-правових норм у національну правову систему. Головна вимога імплементації - суворе додержання цілей і змісту міжнародного встановлення. Способами імплементації є: інкорпорація, трансформація, загальне, приватне або конкретне відсилання. Механізм імплементації норм адміністративного права охоплює: правові способи застосування договірного міжнародного та звичаєвого адміністративного права; конституційні спеціальні та процесуальні гарантії; компетенцію Конституційного Суду щодо офіційного тлумачення норм міжнародного звичаєвого права та казуального тлумачення міжнародних договорів; правотворчість, яка характеризується стадіями, суб'єктами, способами здійснення. Особливість імплементації норм зумовлена організаційно-правовим механізмом, що охоплює нормативні акти, за допомогою яких здійснюється імплементація норм зарубіжного права у внутрішнє адміністративне право.

У підрозділі 2.3 "Місце та значення адміністративно-правових дефініцій у логіко-структурній побудові норм адміністративного права" наголошено, що особливість викладу дефініцій як правових засобів полягає в тому, що вони застосовуються і призводять до юридичних наслідків не самі собою, а в рамках і спільно з нормою права або нормативним правовим актом, до складу якого вони входять. При цьому норма, тобто її зміст, конкретизує те, що визначено в дефініції, а дефініція стає стрижнем норми, який визначає спрямованість правового впливу, його ефективність. Функції дефініції зумовлюють її роль. На відміну від більшості самостійних регулятивних та охоронних приписів адміністративного законодавства, дефініція, як правило, безпосередньо нічого не регулює і не охороняє, вона спрямована на розмежування, розрізнення та ідентифікацію понять, у результаті чого з'ясовується зміст норми. Європеїзація адміністративного права призвела до змін у структурі адміністративних актів, за якими адміністративно-правові дефініції, орієнтовані на специфіку окремої сфери соціального регулювання, стають частиною кодифікації з тенденцією до поширення в інші сфери юридичної практики.

Розділ 3 "Порядок загальноправового та галузевого застосування адміністративно-правових норм органами виконавчої влади" містить два підрозділи, у яких обґрунтовано основні напрями підвищення ефективності правового регулювання в контексті застосування норм адміністративного права.

У підрозділі 3.1 "Особливості застосування адміністративно-правових норм органами виконавчої влади" зазначено, що за своїм змістом застосування норм є діяльністю, об'єднаною єдиною метою та завданнями щодо ефективного управління, з урахуванням механізму практичної реалізації. Функціонально зміст застосування норм виявляється через об'єктивно необхідні, стійкі групи спеціалізованих дій щодо планування, прогнозування, регулювання, координації та контролю у сфері управління. Організаційна сутність застосування норм має статичну і динамічну основу. З одного боку, це впорядкування нормативно-правової бази, побудова системи органів управління та встановлення правового статусу всіх структурних елементів, а з іншого - застосування норм підпорядковане безпосередньому здійсненню завдань управлінської діяльності. Політико-правовими основами застосування адміністративних норм органами виконавчої влади виступають загальні конституційні вимоги до організації влади та функціонування управлінської діяльності.

У підрозділі 3.2 "Засоби підвищення ефективності застосування адміністративно-правових норм органами виконавчої влади" відзначено, що ефективність адміністративного правозастосування може бути забезпечена тільки за умови реалізації юридичних (нормування, гарантування, техніко-юридичні прийоми) і неюридичних (організаційних) засобів у їх взаємозв'язку та взаємодії. Нормування відображає практику цілеспрямованого державно-владного регулювання, що сприяє ефективному застосуванню юридичних інститутів, механізмів і процедур за допомогою їх закріплення і регламентації нормами позитивного права. Юридичні гарантії постають як передбачені нормами позитивного права інструменти, реалізація яких на практиці забезпечує фактичну дію створених у процесі нормування юридичних інститутів, механізмів і процедур. Юридична техніка функціонально спрямована на забезпечення найефективнішої, з погляду практичної доцільності, методики і технології правозастосовної діяльності. Організаційні засоби виступають основою застосування права структурами й інститутами органів виконавчої влади.

Висновки