Адміністративно-правові засади дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

Адміністративно-правові засади дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади

Закріплення нових правових, демократичних та соціальних стандартів викликає потребу у ґрунтовних перетвореннях у всіх сферах життєдіяльності суспільства і держави, у тому числі і у сфері дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади. Принципи, встановлені Конституцією України, яка проголошує людину, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпеку найвищою соціальною цінністю, зумовлюють зміни методів і важелів впливу на суспільні відносини. Зазначене, зокрема, стосується прозорості процедури видачі дозвільних документів, додержання рівності прав суб'єктів під час їх видачі; відповідальності посадових осіб органів, що здійснюють дозвільну діяльність, за порушення вимог законодавства з питань видачі дозвільних документів.

Актуальність даної проблематики зумовлена тенденціями зростання кількості звернень фізичних та юридичних осіб з метою отримання відповідних дозвільних документів. Щороку місцеві органи виконавчої влади приймають понад 20 тис. рішень про надання дозвільних документів у різних сферах публічного адміністрування. Статистичні показники свідчать про те, що кількість звернень залишається значною, проте недосконалість законодавства у цій сфері призводить до недоліків у діяльності публічної адміністрації, адже саме вона здійснює контрольний та організаційний вплив. Крім того, на сьогодні чітко простежується відсутність належної наукової розробки, правового та організаційного забезпечення діяльності місцевих органів виконавчої влади щодо реалізації дозвільної діяльності.

Необхідність дослідження адміністративно-правових засад дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади зумовлена також оновленням галузевого законодавства та запровадженням нових стандартів у даній сфері. Зазначене вище підтверджує нагальну потребу у формуванні сучасної теоретичної моделі адміністративно-правових засад дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади.

Фундаментальною основою для вказаного дослідження стали праці таких вчених-адміністративістів: В.Б. Авер'янова, М.І. Ануфрієва, О.М. Бандурки, В.М. Бевзенка, А.І. Берлача, В.Т. Білоуса, Ю.П. Битяка, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, В. О. Заросила, В. В. Зуй, Д.П. Калаянова, С.В. Ківалова, В.В. Коваленка, Т. О. Коломоєць, В.К. Колпакова, Р.А. Калюжного, А.Т. Комзюка, В. В. Конопльова, С.Ф. Константинова, О.В. Кузьменко, В. І. Олефіра, О.І. Остапенка, В. П. Пєткова, Д.М. Приймаченка, О. П. Рябченко, О.Ф. Скакун, С.Г. Стеценка, Х.П. Ярмакі, О.Н Ярмиша та ін.

Окремі питання функціонування місцевих органів виконавчої влади знайшли відображення у працях таких науковців: В. О. Величко висвітлив організаційно-правові аспекти діяльності місцевої державної адміністрації; О. М. Соловйова охарактеризувала організаційно-правові засади формування і діяльності відділів та управлінь місцевої державної адміністрації; Ю. В. Мельник зосередив увагу на аналізі правового регулювання діяльності місцевих органів виконавчої влади;теоретичні та практичні питання співвідношення повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування розкрила у своїх роботах Т. О. Карабін. Аналіз теоретичних поглядів указаних учених дав змогу оцінити стан проблеми, що досліджується, визначити коло питань, які до сьогодні не були предметом наукового пошуку. Відсутність досліджень адміністративно-правових засад дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади негативно позначається на формуванні відповідних теоретико-методологічних аспектів, що, у свою чергу, спричиняє недоліки у правозастосовній діяльності.

Варто підкреслити, що недостатня теоретична розробленість окреслених питань і нагальна потреба в їх вивченні викликані стрімким розвитком правотворчої діяльності в аналізованій сфері та невпорядкованістю процесу правозастосування. У зв'язку з цим комплексне дослідження адміністративно-правових засад дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади на сьогодні набуває особливого змісту та актуальності, що і зумовлює вибір теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до Концепції адміністративної реформи в Україні, схваленої Указом Президента України від 22 липня 1999 року № 810/98, та Указу Президента України від 9 грудня 2010 року № 1085/2010 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади», а також у межах пп. 1, 4, 5 розділу 3 Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2011-2015 рр., що затверджений Постановою загальних зборів Національної академії правових наук України від 24 вересня 2010 року № 14-10. Дисертація виконана в межах науково-дослідної проблематики кафедри управління, адміністративного права і процесу та адміністративної діяльності Національного університету державної податкової служби України - «Правове регулювання управлінської та правоохоронної діяльності у сфері оподаткування» (державна реєстрації 0112U001826).

Тема дисертації затверджена Вченою радою Національного університету державної податкової служби України від 20 квітня 2011 року (протокол № 9) та розглянута координаційним бюро відповідного відділення Національної академії правових наук України без зауважень.

Мета й завдання дослідження. Мета роботи полягає в тому, щоб на основі досягнень науки адміністративного права та норм чинного законодавства України, вітчизняного і зарубіжного досвіду, а також узагальнень практики його застосування встановити сутність, зміст та особливості адміністративно-правових засад дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади, розробити пропозиції щодо вдосконалення вітчизняного законодавства та практики його застосування в зазначеній сфері.

Відповідно до поставленої мети сформульовано такі завдання:

– охарактеризувати розвиток наукової думки щодо дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади;

– обґрунтувати поняття «дозвільна діяльність місцевих органів виконавчої влади»;

– встановити види та виділити процедури дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади, здійснити їх характеристику;

– визначити напрями дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади в соціально-культурній сфері;

– виділити особливості дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади в сфері агропромислового та житлово-комунального господарства;

– з'ясувати напрями реалізації дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади в сфері економічної діяльності;

– здійснити систематизацію нормативно-правового забезпечення дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади;

– встановити прогалини і колізії у чинному законодавстві, норми якого регламентують дозвільну діяльність місцевих органів виконавчої влади та обґрунтувати напрями вдосконалення законодавства.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у сфері здійснення дозвільної діяльності місцевими органами виконавчої влади.

Предметом дослідження є адміністративно-правові засади дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади.

Методи дослідження. Теоретичною й методологічною основою дослідження стали системний підхід і засновані на ньому методи загального й спеціального (історичний, формально-логічний, порівняльно-правовий, соціологічний) наукового пізнання, теоретичні розробки вітчизняних і зарубіжних учених. За допомогою порівняльно-правового, логіко-семантичного та історико-правового методів досліджено зміст та види дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади (підрозділ 1.3). Користуючись логіко-семантичним методом поглиблено понятійний апарат (підрозділ 1.2). Порівняльно-правовий метод, методи аналізу та синтезу застосовано під час аналізу розвитку наукової думки щодо дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади (підрозділ 1.2). Використовуючи структурно-функціональний метод, порівняльно-правовий метод, класифікації досліджено основні види дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3). Застосовуючи методи правового моделювання, аналізу та синтезу, компаративного й формально-догматичного, досліджено нормативно-правове забезпечення та обґрунтовано шляхи вдосконалення нормативно-правового та організаційного забезпечення дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади (підрозділи 3.1, 3.2).

Нормативною основою дисертації є Конституція, закони, укази й розпорядження Президента України, а також інші правові акти, норми яких регулюють відносини у сфері реалізації дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади.

Емпіричною основою дослідження є статистична інформація місцевих державних адміністрацій, Державної статистичної служби України за 2009-2013 рр.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що дисертація є однією з перших монографічних досліджень проблеми сутності, змісту та особливостей адміністративно-правових засад дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади. У результаті проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

уперше:

– сформульовано поняття «дозвільна діяльність місцевих органів виконавчої влади» як державно-владної діяльності, що здійснюється місцевими органами виконавчої влади і полягає у видачі дозвільних документів на підставі перевірки дотримання нормативно встановлених вимог, виконання яких є обов'язковим для забезпечення прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, а також здійснення діяльності, неконтрольоване заняття якою може завдати шкоди їх правам та інтересам;

– проведено класифікацію видів дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади за ознакою предмету такої діяльності. Виділено дозвільну діяльність у соціально-культурній сфері, у сфері економічної діяльності, у сфері агропромислового та житлово-комунального господарства;

удосконалено:

– понятійний апарат, зокрема, визначення термінів «дозвільний документ», «дозвільна система», «дозвільна діяльність» у контексті нормативного їх закріплення у відповідних законодавчих актах;

– положення щодо напрямів дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади в соціально-культурній сфері, в межах якої виокремлено такі: видача ліцензій у сфері загальної середньої освіти, дошкільної, позашкільної освіти; видача свідоцтв про внесення суб'єктів видавничої справи до Державного реєстру видавців, виготовлювачів і розповсюджувачів видавничої продукції; видача свідоцтв про проведення гастрольного заходу та ін.;

– характеристику дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади в сфері агропромислового та житлово-комунального господарства, в межах якої виокремлено такі: видача атестатів виробництва молока, молочної сировини і молочних продуктів; видача сертифікатів племінних (генетичних) ресурсів; видача ліцензій на провадження господарської діяльності з виробництва енергії, транспортування її магістральними та місцевими (розподільними) тепловими мережами та постачання теплової енергії; та ін.;

– визначення напрямів реалізації дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади в сфері економічної діяльності, в межах якої виокремлено такі: видача ліцензій на експорт товарів; видача ліцензій на імпорт товарів; видача разових (індивідуальних) ліцензій;

– наукові підходи до характеристики нормативно-правового забезпечення дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади, в межах якого виокремлено групи правових актів, що визначають: а) загальні засади та особливості надання адміністративних послуг; б) загальні засади дозвільної діяльності; в) особливості основних видів дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади;

набули подальшого розвитку:

– систематизація наукових поглядів щодо дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади, у межах яких виділено групи досліджень: а) в аспекті правових засад та загальної характеристики напрямів діяльності місцевих органів виконавчої влади; б) в аспекті визначення особливостей здійснення дозвільної діяльності;

– положення щодо процедур дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади з метою їх уніфікації та вдосконалення діяльності дозвільних центрів. Виділені такі процедури: а) відкриття дозвільної справи; б) вивчення матеріалів справи та прийняття рішення; в) виконання рішення;

– положення щодо необхідності удосконалення чинного законодавства з метою системного закріплення повноважень місцевих органів виконавчої влади щодо дозвільної діяльності шляхом розробки відповідних змін і доповнень до окремих правових актів, зокрема законів України «Про місцеві державні адміністрації», «Про адміністративні послуги», «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» та ін.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони можуть бути використані у різних сферах:

– у правотворчій - для вдосконалення чинного законодавства щодо адміністративно-правових засад дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади (довідка про впровадження № 94 від 19 грудня 2013 року);

– у правозастосовній - для вдосконалення діяльності місцевих органів виконавчої влади щодо здійснення дозвільної діяльності (акт упровадження у практичну діяльність від 13 грудня 2013 року);

– у науково-дослідницькій - при проведенні подальших адміністративно-правових досліджень проблем у сфері дозвільної діяльності;

– у навчальному процесі - при викладанні курсів «Адміністративне право», «Адміністративна діяльність» (акт впровадження результатів дисертації до навчального процесу від 9 вересня 2013 року).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою роботою. Усі теоретичні положення і висновки, що визначають наукову новизну дослідження, теоретичне та практичне значення його результатів, отримано здобувачем особисто.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослідження обговорювалися на засіданні міжкафедрального семінару кафедр управління, адміністративного права і процесу та адміністративної діяльності, фінансового права, Науково-дослідного центру з проблем оподаткування Національного університету державної податкової служби України. Основні положення праці доповідались на міжнародних та всеукраїнських науково-практичних конференціях, зокрема: на Всеукраїнській науково-практичній конференції «Організаційно-правове забезпечення діяльності контролюючих та правоохоронних органів у сфері господарювання: проблеми сьогодення та перспективи розвитку» (м. Ірпінь, 6 червня 2008 року), науково-практичній конференції «Історико-правові та соціально-економічні аспекти розвитку суспільства та держави» (м. Чернігів, 26 грудня 2010 року); Міжнародній науково-практичній конференції «Напрямки удосконалення протидії правопорушенням у сфері господарської діяльності» (м. Ірпінь, 2-3 грудня 2011 року), Міжнародній науково-практичній конференції «Національне та міжнародно-правове забезпечення стабільного розвитку» (м. Львів, 2-3 березня 2012 року); ІІ Міжнародній науково-практичній конференції «Публічне та приватне право: шляхи вдосконалення законодавства і практики» (м. Харків, 9-10 березня 2012 року); Міжнародній науково-практичній конференції «Актуальні питання реалізації чинних національних та міжнародних нормативно-правових актів (м. Одеса, 16-17 березня 2012 року), ХІІ Міжнародній науково-практичній конференції молодих науковців (м. Київ, 23 березня 2012 року), Міжнародній науково-практичній конференції «Роль та місце ОВС у розбудові демократичної правової держави» (м. Одеса, 26 квітня 2013 року), Міжнародній науково-практичній конференції «Кримські юридичні читання» (м. Сімферополь, 30 січня 2014 року).

Публікації. Основні теоретичні та практичні результати дисертаційного дослідження знайшли відображення у 16 опублікованих автором наукових працях за темою дисертації, із яких 7 статей - у наукових фахових виданнях України (з них 1 опублікована у фаховому зарубіжному виданні), 9 доповідей - у збірниках, виданих за підсумками роботи науково-практичних конференцій.

Структура дисертаційного дослідження. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, які містять вісім підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи - 186 сторінок. Кількість використаних джерел - 202 найменування.

Основний зміст

У Вступі обґрунтовується актуальність і наукова новизна теми дослідження, визначається її зв'язок з науковими програмами, планами, темами, визначається мета, задачі, об'єкт і предмет, методологічні, науково-теоретичні, нормативні основи, формулюються основні положення й висновки, що виносяться на захист, характеризуються методи дослідження, використані в роботі. Показано теоретичне та практичне значення одержаних результатів, містяться відомості про їх апробацію, наведено дані про публікації в наукових фахових виданнях.

Розділ 1 «Теоретико-правові засади дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади» складається з трьох підрозділів, присвячених дослідженню розвитку наукової думки щодо дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади, поняття «дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади», видів та процедур дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади .

У підрозділі 1.1 «Розвиток наукової думки щодо дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади» здійснений аналіз положень сучасної юридичної науки, а також науки державного управління, присвячених проблемі дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади. Встановлено відсутність комплексного аналізу правової природи організаційних відносин у даній сфері.

Системність дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади обумовила наявність ряду наукових робіт, виконаних у межах наукових спеціальностей 12.00.01 - «Теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень», 12.00.02 - «Конституційне право; муніципальне право», 12.00.07 - «Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право», 25.00.02 - «Механізми державного управління». Різні аспекти зазначеної проблематики висвітлені у наукових працях таких вчених, як: В.Б. Авер'янова, О.М. Бандурки, Г.В. Бублика, В.М. Бевзенка, Ю.П. Битяка, Р.Б. Вороб'я, С.Г. Давтяна, Т.О. Карабіна, В.К. Колпакова, О.М. Соловйової, А.Л. Сухорукової В.П. Таранухи та ін. Виявленню тенденцій та особливостей формування наукових знань сприятиме здійснена систематизація наукового доробку за певними напрямами наукових досліджень.

До кола місцевих органів виконавчої влади віднесені місцеві державні адміністрації та місцеві (територіальні) органи центральних органів виконавчої влади. Зазначено про здійснення місцевими державними адміністраціями повноважень місцевого самоврядування, делегованих їм відповідними радами. Питання, пов'язані з реалізацією власних і делегованих повноважень місцевими органами виконавчої влади, вже розглядались в межах виконаних дисертаційних досліджень Г.В. Бублика «Делегування повноважень місцевими органами влади: організаційно-правовий аспект», Т.О. Карабіна «Співвідношення повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування», А.Л. Сухорукової «Структурно-функціональна оптимізація системи місцевих державних адміністрацій в Україні». Враховуючи: що місцеві державні адміністрації є місцевими органами виконавчої влади загальної компетенції, а місцеві органи центральних органів виконавчої влади - місцевими органами виконавчої влади спеціальної компетенції; що місцеві державні адміністрації є єдиноначальними органами виконавчої влади загальної компетенції; що серед місцевих органів виконавчої влади найбільший обсяг повноважень у сфері дозвільної діяльності мають місцеві державні адміністрації, характеристика дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади здійснена переважно на засадах аналізу діяльності місцевих державних адміністрацій.

У підрозділі 1.2 «Поняття дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади» проаналізовано наукові, довідкові та навчально-методичні джерела, вивчено норми галузевого законодавства України щодо визначення змісту поняття «дозвільна діяльність місцевих органів виконавчої влади», виокремлюються її основні ознаки.

Розглянуто наукові позиції щодо визначення понять «дозвільна система», «дозвільна діяльність», «дозвільний документ». Визначено, що в наукових дослідженнях та в чинному законодавстві використовуються різноманітні підходи для визначення наведених вище понять, що призводить до складнощів у правозастосовчій діяльності. Зокрема, дозвільний документ визначається як: документ, що зазвичай видається державним органом, який дозволяє існування чогось або дозволяє будь-кому здійснювати певні дії або надавати певні послуги, документ, що засвідчує право на проведення будь-якої діяльності; документ, що надає право на вчинення будь-чого; юридичний документ, що дає дозвіл, необхідний для здійснення будь-якої діяльності; документ, виданий державою, що підтверджує право суб'єкта на що-небудь. Дозвільним названо документ, що видається відповідним органом чи посадовою особою на підставі перевірки встановлених вимог до діяльності та дозволяє суб'єктам, які звернулися за його отриманням, здійснювати певну діяльність протягом певного періоду.

З'ясовано, що дозвільною діяльністю є державно-владна діяльність, яка здійснюється органами публічної адміністрації і полягає у видачі дозвільних документів на підставі перевірки дотримання нормативно-встановлених вимог, виконання яких є обов'язковим для забезпечення прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, а також безпечного здійснення діяльності, неконтрольоване заняття якою може завдати шкоду їх правам та інтересам. Проведений аналіз правової природи дозвільної діяльності дозволив виокремити ознаки даної категорії, зокрема: здійснюється системою нормативно-визначених органів публічної адміністрації; порядок її здійснення визначений правовими актами; має державно-владний характер; спрямована на перевірку дотримання нормативно-встановлених вимог, виконання яких є обов'язковим для отримання дозвільних документів фізичними та юридичними особами; основна мета - забезпечення безпеки громадян та держави; результатом її здійснення є видача дозвільного документу.

Визначено, що поняття «дозвільна діяльність місцевих органів виконавчої влади» виступає як різновид поняття дозвільної діяльності, якому притаманні ознаки вказаного поняття, хоча сфера здійснення такої діяльності є особливою, адже дозвільна діяльність місцевих органів виконавчої влади здійснюється в соціально-гуманітарній сфері, сфері агропромислового та житлово-комунального господарства, а також у сфері економічної діяльності.

Виділено дві групи особливостей дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади, які позначаються у рисах цієї діяльності: загальні та спеціальні особливості. Наявність загальних особливостей є підставою віднесення дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади до адміністративної діяльності цих органів, а спеціальні дозволяють виділити дозвільну діяльність у окремий вид адміністративної діяльності місцевих органів виконавчої влади.

Запропоновано авторське визначення поняття «дозвільна діяльність місцевих органів виконавчої влади» для використання в правозастосовній діяльності органів публічної адміністрації та їх посадових осіб. Водночас, наголошено на необхідності законодавчого закріплення даного поняття.

У підрозділі 1.3 «Види дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади та процедури їх реалізації» аналізуються наукові погляди вчених, практиків та норм галузевого законодавства щодо визначення видів та процедур дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади.

Встановлено, що системною проблемою здійснення дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади є відсутність нормативно закріпленого переліку різновидів такої діяльності, дозвільних документів, що видаються зазначеними органами. Як наслідок - нераціональне використання кадрового потенціалу, невиправдані фінансові витрати, і в цілому - зниження ефективності даної діяльності.

Проаналізовано існуючі класифікації видів дозвільних проваджень, здійснені А.І. Каплуновим, О.В. Кузьменко, С.В. Лихачовим, О.В. Харитоновим та іншими. Ґрунтуючись на класифікації дозвільних проваджень, запропоновано класифікацію видів дозвільної діяльності за такими критеріями: залежно від суб'єктів здійснення (дозвільна діяльність центральних органів виконавчої влади, дозвільна діяльність місцевих органів виконавчої влади); залежно від процесуальної визначеності (дозвільна діяльність, що здійснюються відповідно до нормативно визначеного порядку; дозвільна діяльність, що не має чіткого нормативно визначеного порядку); залежно від сфери реалізації (забезпечення громадської безпеки, економічної діяльності; промисловості, інфраструктури; житлово-комунального господарства, соціально-культурній сфері та ін.). Запропоновано виокремити види дозвільної діяльності вказаних органів залежно від предмету їх діяльності.

Акцентовано увагу на аналізі процедур дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади. Обґрунтовано висновок, що процедури дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади доцільно класифікувати на такі групи: процедури відкриття дозвільної справи; процедури вивчення матеріалів дозвільної справи та прийняття рішення; процедури виконання рішення

Розділ 2 «Сутність основних видів дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади» складається з трьох підрозділів, у яких розкриваються теоретичні основи та зміст дозвільної діяльності в основних сферах публічного адміністрування.

У підрозділі 2.1 «Дозвільна діяльність місцевих органів виконавчої влади в соціально-культурній сфері» проведено аналіз особливостей здійснення дозвільної діяльності місцевими органами виконавчої влади у соціально-культурної сфери.

Встановлено, що в межах зазначеної діяльності доцільно виокремити такі її різновиди: видача ліцензій у сфері загальної середньої освіти, дошкільної, позашкільної освіти; видача свідоцтв про внесення суб'єктів видавничої справи до Державного реєстру видавців, виготовлювачів і розповсюджувачів видавничої продукції; видача свідоцтв про проведення гастрольного заходу; погодження відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, будівельних, меліоративних, шляхових, земляних робіт у зонах охорони пам'яток місцевого значення, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм та проектів, реалізація яких може позначитися на об'єктах культурної спадщини та ін. Кожен із зазначених видів дозвільної діяльності проаналізовано детально.

У підрозділі 2.2 «Дозвільна діяльність місцевих органів виконавчої влади у сфері економічної діяльності» проведено аналіз правових актів з метою характеристики сфери економічної діяльності, визначення видів та особливостей дозвільної діяльності місцевими органами виконавчої влади у сфері економічної діяльності.

Встановлено, що в межах дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади у сфері економічної діяльності; доцільно виокремити такі її різновиди: видача ліцензій на експорт товарів; видача ліцензій на імпорт товарів; видача разових (індивідуальних) ліцензій. На підставі аналізу галузевого законодавства виокремлюються такі види дозвільних документів у сфері економічної діяльності: ліцензія спеціальна; ліцензія відкрита; ліцензія генеральна; ліцензія експортна (імпортна); ліцензія разова (індивідуальна).

У підрозділі 2.3 «Дозвільна діяльність місцевих органів виконавчої влади в сфері агропромислового та житлово-комунального господарства» проаналізовано норми галузевого законодавства України щодо визначення загальної характеристики сфери агропромислового та житлово-комунального господарства, видів та особливостей здійснення дозвільної діяльності місцевими органами виконавчої влади у сфері агропромислового та житлово-комунального господарства.

Обґрунтовано висновок, що в межах дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади в сфері агропромислового та житлово-комунального господарства доцільно виокремити такі різновиди дозвільної діяльності: видача атестатів виробництва молока, молочної сировини і молочних продуктів; видача сертифікатів племінних (генетичних) ресурсів; видача ліцензій на провадження господарської діяльності з виробництва енергії, транспортування її магістральними та місцевими (розподільчими ) тепловими мережами та постачання теплової енергії; видача ліцензій на провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення.

Розділ 3 «Адміністративно-правове регулювання дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади: стан та перспективи розвитку» складається з двох підрозділів, присвячених дослідженню правового забезпечення дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади та визначенню напрямів його удосконалення.

У підрозділі 3.1 «Нормативно-правове забезпечення дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади» здійснено аналіз правового забезпечення дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади. Встановлено, що основним недоліком є його несистемний характер, що зумовлює недостатню ефективність реалізації даної діяльності.

Обґрунтовано висновок, що правові акти, які визначають порядок здійснення дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади, з огляду на предмет регулювання доцільно поділити на групи, що визначають: по-перше, правові акти, що визначають правовий статус та загальні засади функціонування місцевих органів виконавчої влади; по-друге, правові акти, що визначають загальні засади та особливості дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади, серед яких: а) правові акти, що визначають загальні засади та особливості надання адміністративних послуг; б) правові акти, що визначають загальні засади дозвільної діяльності; в) правові акти, що визначають особливості дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади в окремих сферах, серед яких соціально-культурна сфера; сфера економічної діяльності; сфера агропромислового та житлово-комунального господарства.

У підрозділі 3.2 «Напрями удосконалення дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади» з'ясовано, що в умовах побудови України, як соціально орієнтованої держави виникла необхідність удосконалення нормативно-правового та інформаційного забезпечення дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади з урахуванням світового досвіду правового регулювання здійснення вказаної діяльності (зокрема, у Німеччині, Австрії, Польщі).

Серед напрямів удосконалення нормативно-правового забезпечення дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади запропоновано виокремити такі: а) створення єдиного нормативно-правового акта, який би визначив основні засади проваджень у діяльності органів публічної адміністрації в частині їх взаємодії з фізичними та юридичними особами; б) закріплення у змісті нормативно-правового акта, який би визначив основні засади проваджень у діяльності органів публічної адміністрації, основних положень дозвільного провадження; в) доповнення нормативно-правових актів, що регламентують загальні засади та особливості дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади положеннями, які визначають процедури її реалізації; г) визначення у змісті нормативно-правових актів, що закріплюють правовий статус місцевих органів виконавчої влади, дозвільних повноважень указаних суб'єктів, у тому числі - щодо здійснення інформаційного забезпечення та функціонування центрів надання адміністративних послуг та дозвільних центрів.

На підставі проведеного аналізу правового забезпечення дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади запропоновано внести ряд змін та доповнень до чинного законодавства у даній сфері, зокрема до законів України «Про місцеві державні адміністрації», «Про адміністративні послуги», «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» та інших.

адміністративний правовий влада

Висновки

У дисертації наведено теоретичне узагальнення й нове розв'язання наукового завдання, що полягає у формулюванні науково обґрунтованих рекомендацій щодо визначення сутності, змісту та особливостей адміністративно-правових засад дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади, обґрунтуванні напрямків вдосконалення національного законодавства та практики його реалізації у зазначеній сфері. Здобувачем сформульовано ряд висновків і пропозицій, спрямованих на вирішення зазначеного завдання. Основні з них такі:

Визначено напрями наукових досліджень проблем дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади, у межах яких виділено групи досліджень: а) в аспекті правових засад та загальної характеристики напрямів діяльності місцевих органів виконавчої влади (щодо особливостей адміністративної діяльності місцевих органів виконавчої влади; щодо особливостей реалізації повноважень місцевими органами виконавчої влади в різних сферах публічного адміністрування; щодо особливостей забезпечення прав і свобод фізичних осіб, а також законних інтересів юридичних осіб; щодо особливостей надання адміністративних послуг - В. Б. Авер'янов, Ю. П. Битяк, В. К. Колпаков та ін.); б) в аспекті визначення особливостей здійснення дозвільної діяльності (щодо організаційного та правового регулювання дозвільної діяльності уповноважених суб'єктів владних повноважень; щодо порядку реалізації прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб у даній сфері; щодо здійснення контрольно-наглядової діяльності під час здійснення дозвільної діяльності - О. В. Харитонов, Т. І. Шапочка та ін.).

Серед ознак дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади запропоновано виокремлювати такі: здійснення від імені держави (загальна особливість); порядок здійснення визначений чинним законодавством (загальна особливість); полягає у перевірці вимог, які повинні виконати фізичні та юридичні особи для отримання дозвільних документів на здійснення діяльності (загальна особливість); результатом здійснення дозвільної діяльності є видача дозвільного документа (загальна особливість); спрямована на недопущення діяльності, неконтрольоване заняття якою може завдати шкоди інтересам громадян та держави в соціально-гуманітарній сфері, сфері економічної діяльності сфері агропромислового та житлово-комунального господарства (спеціальна особливість); підстави виникнення правовідносин та підстави звернення за видачею дозвільних документів відрізняються залежно від сфери їх реалізації (соціально-гуманітарна сфера, сфера економічної діяльності сфера агропромислового та житлово-комунального господарства) (спеціальна особливість); існують особливості процедур здійснення, а також видів дозвільних документів в соціально-гуманітарній сфері, сфері економічної діяльності, сфері агропромислового та житлово-комунального господарства (спеціальна особливість); предмет дозвільної діяльності відрізняються, зважаючи на мету її здійснення в конкретній сфері (спеціальна особливість).

Видами дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади є такі: а) дозвільна діяльність місцевих органів виконавчої влади в соціально-культурній сфері (видача дозвільних документів у сфері загальної середньої освіти, дошкільної, позашкільної освіти; видача дозвільних документів на проведення гастрольних заходів та ін); б) дозвільна діяльність місцевих органів виконавчої влади у сфері економічної діяльності, (видача дозвільних документів на експорт товарів та імпорт товарів; видача разових (індивідуальних) ліцензій); в) дозвільна діяльність місцевих органів виконавчої влади у агропромисловому та житлово-комунальному господарствах (видача дозвільних документів на провадження господарської діяльності з виробництва молока, молочної сировини і молочних продуктів, виробництва та постачання теплової енергії, централізованого водопостачання та водовідведення).

Процедури дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади запропоновано об'єднати у такі групи: а) процедури відкриття дозвільної справи; б) процедури вивчення матеріалів дозвільної справи та прийняття рішення; в) процедури виконання рішення.

Запропоновано виділити наступні напрями кожного виду дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади:

щодо соціально-культурної сфери:

- видача ліцензій у сфері загальної середньої освіти, дошкільної, позашкільної освіти;

- видача свідоцтв про внесення суб'єктів видавничої справи до Державного реєстру видавців, виготовлювачів і розповсюджувачів видавничої продукції;

- видача свідоцтв про проведення гастрольного заходу; погодження проектів землеустрою; погодження відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, будівельних, меліоративних, шляхових, земляних робіт у зонах охорони пам'яток місцевого значення, на археологічних територіях, що охороняються, в історичних ареалах населених місць, а також програм та проектів, реалізація яких може позначитися на об'єктах культурної спадщини;

щодо економічної сфери:

- видача ліцензій на експорт товарів; видача ліцензій на імпорт товарів; видача разових (індивідуальних) ліцензій.

щодо сфери агропромислового та житлово-комунального господарства:

- видача атестатів виробництва молока, молочної сировини і молочних продуктів; видача сертифікатів племінних (генетичних) ресурсів;

- видача ліцензій на провадження господарської діяльності з виробництва енергії, транспортування її магістральними та місцевими (розподільними) тепловими мережами та постачання теплової енергії;

- видача ліцензій на провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення.

Нормативно-правове забезпечення дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади складається з системи правових актів, які регулюють відносини у сфері дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади, серед яких виокремлено: по-перше, правові акти, що визначають правовий статус та загальні засади функціонування місцевих органів виконавчої влади; по-друге, правові акти, що визначають загальні засади та особливості дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади, серед яких: а) правові акти, що встановлюють загальні засади та особливості надання адміністративних послуг (адже отримання дозвільних документів потрібно розглядати як результат надання адміністративної послуги); б) правові акти, що визначають загальні засади дозвільної діяльності; в) правові акти, що визначають особливості дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади в окремих сферах, серед яких: соціально-гуманітарна сфера; сфера економічної діяльності; сфера агропромислового та житлово-комунального господарства.

Сформовані пропозиції щодо вдосконалення дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади, які запропоновано об'єднати у такі напрями: удосконалення нормативно-правового забезпечення дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади; удосконалення інформаційного забезпечення дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади.

Реалізуючи напрям удосконалення нормативно-правового забезпечення дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади щодо закріплення у змісті нормативно-правового акта, який би визначив основні засади проваджень у діяльності органів публічної адміністрації, основних положень дозвільного провадження. У напрямі доповнення нормативно-правових актів, що регламентують загальні засади та особливості дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади передбачити положення, які визначають процедури її реалізації, зокрема - визначити перелік документів, необхідних для отримання дозволів, їх форми, порядок прийому, максимальний та мінімальний термін реалізації процедур вивчення матеріалів дозвільної справи та прийняття рішення тощо.

Забезпечення прав та свобод осіб під час реалізації дозвільної діяльності місцевих органів виконавчої влади передбачає визначення та закріплення: прав та обов'язків осіб, що звернулись до місцевих органів виконавчої влади з метою отримання дозвільних документів; прав та обов'язків посадових осіб місцевих органів виконавчої влади, що відповідальні за здійснення дозвільних процедур; порядок і форми контролю за здійсненням дозвільних процедур.

Серед конкретних пропозицій щодо змін до законодавства обгрунтовано необхідність:

– доповнення статті 22 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» п. 4.1 таким положенням: «Повноваження в галузі науки, освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, материнства і дитинства, сім'ї та молоді. Місцева державна адміністрація:… 4.1) здійснює видачу дозвільних документів у сфері загальної середньої освіти, дошкільної, позашкільної освіти…»;

– доповнення статті 20 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» пп. 3.1 та 3.2, у яких визначити такі положення: «Повноваження в галузі містобудування, житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку. Місцева державна адміністрація:… 3) організовує роботу з атестації об'єктів, сертифікації продукції, робіт і послуг підприємств і організацій житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування населення; 3.1) «здійснює видачу дозвільних документів на провадження господарської діяльності у сфері житлово-комунального господарства»; 3.2) «визначає і встановлює норми споживання у сфері житлово-комунальних послуг, здійснює контроль за їх дотриманням…»;

– доповнення Закону України «Про місцеві державні адміністрації» положеннями, що закріплюють повноваження місцевих державних адміністрацій у сфері агропромислового господарства, серед яких і повноваження щодо видачі дозвільних документів, тобто внесення до змісту вказаного Закону статті 20-1, у якій визначити таке: «Повноваження місцевих державних адміністрацій сфері агропромислового господарства. Місцева державна адміністрація:… «здійснює видачу дозвільних документів у сфері агропромислового господарства».

адміністративний правовий влада

Список опублікованих праць

1.Чмелюк В. В. Механізм правового регулювання місцевих органів державної влади: міжнародний досвід / В. В. Чмелюк // Науковий вісник Національного університету ДПС України (економіка і право). - 2011. - № 2 (53). - С. 175-182

2.Чмелюк В. В. Правові проблеми розмежування компетенції обласних і районних державних адміністрацій / В. В. Чмелюк // Підприємство, господарство і право. - 2011. - № 6. - С. 10-14.

3.Чмелюк В. В. Удосконалення адміністративно-правового статусу місцевих державних адміністрацій / В. В. Чмелюк // Наше Право. - 2012. - № 1. - ч. 1. - С. 81-86

4.Чмелюк В. В. Деякі питання адміністративно-правового статусу місцевих державних адміністрацій / В. В. Чмелюк // Європейські перспективи. - 2012. - № 1. - ч. 2. - С. 106-111.

5.Чмелюк В. В. Роль місцевих державних адміністрацій в системі органів виконавчої влади України / В. В. Чмелюк // Бюлетень міністерства юстиції України. - 2012. - № 10.- С. 142-149

6.Чмелюк В. В. Щодо визначення змісту поняття дозвільного документу в діяльності місцевих органів виконавчої влади / В. В. Чмелюк // Митна справа. - 2013. - № 2. -Ч. 2. - С. 362-368

7.Чмелюк В. В. Нормативно-правовое обеспечение разрешительной деятельности местных органов исполнительной власти в Украине / В. В. Чмелюк // Экономика и право Казахстана. - 2013. - № 10. - С. 40-44

8.Чмелюк В. В. Реформа державного контролю як адміністративно - правового заходу забезпечення та якості продукції / В. В. Чмелюк // Організаційно правове забезпечення діяльності контролюючих та правоохоронних органів у сфері господарювання: проблеми розвитку сьогодення та перспективи розвитку, 6 черв. 2008 р. : матеріали всеукраїнської науково - практичної конференції / Національний університет ДПС України. - Ірпінь, 2008. - С. 413 - 416

9.Чмелюк В. В. Питання удосконалення організаційно - правових засад функціонування місцевих державних адміністрацій України / В. В. Чмелюк // Історико - правові та соціально - економічні аспекти розвитку суспільства та держави, 24 груд. 2010 р. : збірка матеріалів науково - практичної конференції / Чернігівський національний педагогічний університет ім. Т.Г. Шевченка. - Чернігів, 2010. - С. 43 - 45.

Размещено на Allbest.ru