Публічне адміністрування телебачення і радіомовлення

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

ПУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯ ТЕЛЕБАЧЕННЯ І РАДІОМОВЛЕННЯ

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Марчук Макар Петрович

Київ - 2014

Робота виконана в Національній академії внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України

Науковий керівник доктор юридичних наук, професор Кузьменко Оксана Володимирівна, Національна академія внутрішніх справ, начальник кафедри адміністративного права і процесу

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Бевзенко Володимир Михайлович, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, професор кафедри адміністративного права

кандидат юридичних наук, доцент Мацелик Тетяна Олександрівна, Національний університет державної податкової служби України, завідувач кафедри господарсько-правових дисциплін

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Конституція України (ст. 34) гарантує кожному право на свободу думки і слова, вільне вираження своїх поглядів і переконань та зазначає, що кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір. Це сприяє масовому поширенню та використанню інформації, яка поступово перетворюється на один з найважливіших факторів, необхідних для повноцінної розбудови українського суспільства. Належне інформування населення та забезпечення широкої інформаційної підтримки громадян також створює сприятливі умови для євроінтеграційної політики України, ефективність якої багато в чому визначається діяльністю засобів масової інформації. Останні забезпечують не тільки своєчасне ознайомлення людей з перебігом суспільних процесів, а й сприяють формуванню стійких громадянських позицій.

Пріоритетне місце серед таких засобів посідають телебачення і радіомовлення. Саме вони здатні не тільки інформувати населення про найважливіші події в Україні та світі, а й виступають своєрідним каталізатором розвитку інших сфер, зокрема, економіки, політики, культури, адже дозволяють усім бажаючим долучатися до передових зразків вітчизняного та зарубіжного процесу розвитку відповідних сфер та переймати їхній досвід.

Невпинний розвиток телебачення і радіомовлення забезпечують декілька факторів. Перший стосується безперервного розширення нормативно-правової бази, що регулює відносини в цій сфері. Зокрема, постійно вносяться законодавчі зміни, що розширюють повноваження організацій телебачення і радіомовлення та суб'єктів, які їх контролюють. Другий полягає в поступовому збільшенні кількості виданих Національною радою України з питань телебачення і радіомовлення дозволів на здійснення мовлення. Так, за період з 1 січня по 31 грудня 2011 року Національною радою видано 473 ліцензії на мовлення, що значно перевищує показники 2009 та 2010 років, в яких було видано відповідно 442 та 234 документи, що засвідчують право здійснювати мовлення Звіт Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення за 2011 рік / Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення. - К., 2011. - С. 19.. У 2012 році цей показник нижчий - лише 295 ліцензій, однак до 992 ліцензій було внесено зміни через переоформлення додатків. Це саме стосується і показників 2013 року - телерадіоорганізаціям було видано та переоформлено 364 ліцензії та до 967 ліцензій внесено зміни через переоформлення додатків. Звіт Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення за 2012 рік / Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення. - К., 2013. - С. 24, 82-83..

Отже, вплив телебачення і радіомовлення на населення України збільшується щодня. Однак зростання соціальної ролі телебачення та радіомовлення створює реальну небезпеку перетворення загальнодоступного джерела інформації на засіб політичного маніпулювання суспільною свідомістю і засіб задоволення потреб та інтересів окремих груп людей. Це, у свою чергу, викликає необхідність посилення уваги до поставленої проблеми з боку публічних органів.

Незважаючи на потребу реалізації належного публічного адміністрування телебачення і радіомовлення, сьогодні воно характеризується цілою низкою таких недоліків, як недосконалість законодавчого та доктринального розуміння категоріального апарату досліджуваної сфери відносин; недостатнє висвітлення сутності принципів державної політики у сфері телебачення і радіомовлення; надзвичайно складна структура системи організацій телебачення і радіомовлення, окремі аспекти їх заснування і фінансування; механізм публічного адміністрування та його складові елементи, що потребують наукового дослідження; необхідність більш глибокого вивчення суб'єктів публічного адміністрування телебачення і радіомовлення. Водночас, незважаючи на той факт, що нормативно-правова база, якою врегульовано відносини у сфері телебачення і радіомовлення, постійно розширюється та вдосконалюється, вона містить норми, зміст яких має очевидні суперечності, що зумовлює нестабільність усього національного законодавства. Останній фактор впливає на невизначеність системи засобів публічного адміністрування, існуючі недоліки здійснення контролю та нагляду в цій сфері, а також недосконалість відповідальності за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення.

Усе це породжує необхідність поглибленого вивчення публічного адміністрування телебачення і радіомовлення та суттєво актуалізує потребу в наукових дослідженнях вказаної проблематики.

Вагомий внесок у загальну теорію публічного адміністрування зробили такі вітчизняні та зарубіжні вчені-правознавці, як В. Б. Авер'янов, В. Д. Бакуменко, В. М. Бевзенко, В. М. Князєв, О. М. Ковалюк, В. К. Колпаков, О. В. Кузьменко, Т. О. Мацелик, О. В. Федорчак, Л. П. Юзьков та ін.

Проблеми реалізації державної політики щодо засобів масової інформації загалом висвітлювали правознавці, політологи та державні управлінці, зокрема, І. В. Арістова, І. О. Гаврада та М. Г. Лашкіна.

Дослідженню категорій «телебачення» і «радіомовлення», а також розробленню варіантів їх класифікації присвятили свої праці фахівці в галузі мовознавства, журналістики та соціології, зокрема: Л. Д. Болотова, А. В. Бубукін, Є. Я. Дугін, А. О. Івченко, І. Ф. Курус, Ю. О. Плаксюк, В. В. Різун, О. М. Сліпушко, В. А. Сухарьова, В. В. Яременко та ін.

Праці вищезазначених учених використано при підготовці дисертаційної роботи. Однак їхні здобутки містять лише фрагментарний аналіз поставленої проблеми. Водночас питання об'єкта, механізму та засобів публічного адміністрування телебачення і радіомовлення комплексно не вивчалися. Тому можна констатувати, що у вітчизняній науці адміністративного права ще не проводилося фундаментального дослідження публічного адміністрування телебачення та радіомовлення.

Зазначені обставини вплинули на обрання теми дисертаційної роботи та зумовили актуальність усебічного вивчення поставленої проблеми, комплексного узагальнення теоретичного й емпіричного матеріалу, оцінки тенденцій становлення та розвитку публічного адміністрування телебачення і радіомовлення. На основі цього можливе розроблення рекомендацій щодо вдосконалення нормативно-правової бази, яка визначає поведінку суб'єктів у сфері телебачення і радіомовлення.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано відповідно до положень, спрямованих на вдосконалення регулювання телебачення і радіомовлення, що закріплені в Законі України «Про пріоритетні напрями розвитку науки і техніки» від 11 липня 2001 р. № 2623-III, указах Президента України «Про вдосконалення системи управління державним телебаченням і радіомовленням України» від 3 січня 1995 р. № 12/95, «Про заходи щодо створення системи Суспільного телебачення і радіомовлення України» від 21 лютого 2008 р. № 148/2008 та «Про Доктрину інформаційної безпеки України» від 8 липня 2009 р. № 514/2009.

Напрям дослідження узгоджується з наказами Міністерства внутрішніх справ України «Про затвердження Переліку пріоритетних напрямів наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ України на період 2010-2014 років» від 29 липня 2010 р. № 347 та «Про деякі питання покращення взаємодії органів внутрішніх справ зі ЗМІ» від 19 грудня 2011 р. № 936. Тема дисертації затверджена Вченою радою Національної академії внутрішніх справ 31 січня 2012 р. (протокол № 1), відповідає плану підготовки дисертаційних досліджень Національної академії внутрішніх справ на 2013 р. та схвалена Координаційним бюро Національної академії правових наук України (2012 р., № 829).

Мета і задачі дослідження. Мета роботи полягає в тому, щоб розкрити сутність публічного адміністрування телебачення і радіомовлення в Україні, механізм його реалізації та надати пропозиції щодо напрямів удосконалення публічного адміністрування з огляду на об'єктивну необхідність розбудови телебачення і радіомовлення в Україні, і зміни вектору їх діяльності для задоволення потреб та інтересів населення.

Для досягнення поставленої мети необхідно було вирішити такі задачі:

- сформулювати визначення та показати особливості категорій «телебачення» і «радіомовлення»;

- виявити закономірності побудови структури національного телебачення і радіомовлення;

- охарактеризувати державну політику в сфері телебачення і радіомовлення та її основні принципи;

- розкрити суть механізму публічного адміністрування телебачення і радіомовлення;

- запропонувати визначення нормативно-правового регулювання досліджуваної сфери відносин та окреслити проблеми його здійснення;

- розглянути специфіку повноважень суб'єктів публічного адміністрування телебачення і радіомовлення;

- систематизувати засоби публічного адміністрування телебачення і радіомовлення;

- з'ясувати особливості та виділити пріоритетні напрями контролю та нагляду як засобу публічного адміністрування телебачення і радіомовлення;

- узагальнити досвід притягнення до відповідальності за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення та внести конкретні пропозиції щодо нормативно-правових актів для покращення регулювання відносин у цій сфері.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини у сфері телебачення і радіомовлення.

Предмет дослідження - публічне адміністрування телебачення і радіомовлення.

Методи дослідження. Наукова робота спрямована на фундаментальне вивчення поставлених задач, а тому при розробленні питань, закладених у мету дослідження, простежується методологічний плюралізм.

В основу діалектичного методу пізнання реальної дійсності, що застосовано в усіх розділах роботи, покладено зв'язок теорії і практики, принципи пізнання, взаємодії зовнішнього та внутрішнього, об'єктивного і суб'єктивного. Такі діалектичні закони, як єдність і боротьба протилежностей, кількісних і якісних змін, заперечення-заперечення, сутність і явище, зміст і форма спрямовують вектори дослідження.

З огляду на те, що в дисертації знайшли відображення різноманітні наукові погляди та проаналізовано численні нормативні акти, спрямовані на регулювання відносин у телерадіомовній сфері, використано такі наукові методи: опис та спостереження - для формулювання визначень категорій «телебачення» і «радіомовлення» (підрозділ 1.1), характеристики державної політики у сфері телебачення і радіомовлення (підрозділ 1.3), розкриття змісту механізму публічного адміністрування телебачення і радіомовлення; історико-правовий метод - при визначенні місця телебачення і радіомовлення в системі засобів масової інформації (підрозділ 1.1) та для з'ясування сутності механізму публічного адміністрування (підрозділ 2.1); аналізу, синтезу, абстрагування, узагальнення (формально-логічні методи) - при вивченні особливостей категорій «телебачення» і «радіомовлення» (підрозділ 1.1), структури телебачення і радіомовлення (підрозділ 1.2), механізму публічного адміністрування телебачення і радіомовлення (підрозділ 2.1), нормативно-правового регулювання телебачення і радіомовлення (підрозділ 2.2), засобів публічного адміністрування (розділ 3); класифікації та групування - для описання структури національного телебачення і радіомовлення (підрозділ 1.2), систематизації засобів публічного адміністрування телебачення і радіомовлення (підрозділ 3.1), виокремлення найбільш пріоритетних напрямів контролю та нагляду як засобу публічного адміністрування телебачення і радіомовлення (підрозділ 3.2); формально-юридичного аналізу - для аналізу нормативної бази, спрямованої на регулювання відносин у сфері телебачення і радіомовлення (підрозділ 2.2); структурно-логічний - для розкриття змісту механізму публічного адміністрування (розділ 2).

Такі проблемні напрями, як контроль та нагляд у сфері телебачення і радіомовлення (підрозділ 3.2) висвітлено за допомогою спеціальних наукових методів (статистичний, прогностичний та метод контент-аналізу). Порівняльно-правовий метод використано у процесі дослідження відповідальності за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення (підрозділ 3.3).

Емпіричну базу дослідження становлять: а) статистичні дані Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення щодо частки сектору державного телебачення і радіомовлення в телеінформаційному просторі України, кількості виданих цим органом ліцензій, проведених перевірок телерадіоорганізацій та санкцій, які було застосовано в результаті такої діяльності за 2008-2012 рр.; б) матеріали Департаменту інформаційної політики Міністерства закордонних справ України щодо формування ефективних механізмів регулювання телерадіоінформаційної сфери України; в) зведені дані проведеного опитування 500 громадян.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що за своїм характером дисертація є першим в Україні комплексним науковим дослідженням, яке присвячене публічному адмініструванню телебачення і радіомовлення та розробленню методологічних рекомендацій щодо напрямів його вдосконалення. У результаті вирішення поставлених задач дисертант сформулював та обґрунтував низку положень і висновків, що мають значення для адміністративно-правової науки, а також діяльності публічних органів у сфері телебачення і радіомовлення, зокрема:

вперше:

- на основі співставлення, розмежування та виокремлення ознак правової категорії «радіомовлення» та технічного поняття «радіо» запропоновано дефініцію «радіомовлення»;

- розкрито суть механізму публічного адміністрування телебачення і радіомовлення та встановлено, що його невід'ємними складовими елементами є суб'єкти публічного адміністрування та нормативно-правове регулювання, на основі якого має забезпечуватись регулювання та охорона відносин у цій сфері;

- з'ясовано особливості та недоліки нормативно-правового регулювання телебачення і радіомовлення, на основі чого сформульовано визначення цього поняття та запропоновано низку рекомендацій щодо внесення змін та доповнень до Кодексу України про адміністративні правопорушення, законів України «Про телебачення і радіомовлення», «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» та низки інших нормативних актів;

- здійснено розподіл засобів публічного адміністрування телебачення і радіомовлення на: 1) засоби, спрямовані на забезпечення діяльності основних суб'єктів у цій сфері відносин; 2) засоби контролю та нагляду; 3) засоби притягнення до відповідальності;

- виділено пріоритетні напрями контролю та нагляду як засобу публічного адміністрування у сфері телебачення і радіомовлення, зокрема: 1) контроль та нагляд за ринком телекомунікацій; 2) нагляд за дотриманням законодавства, присвяченого телерадіомовленню загалом, рекламній діяльності на теле- та радіоканалах, а також захисту суспільної моралі; 3) нагляд за реалізацією державної політики у сфері телебачення і радіомовлення та безпосередній контроль за діяльністю державних телерадіоорганізацій;

удосконалено:

- положення, спрямовані на розкриття повноважень органів публічного адміністрування у сфері телебачення і радіомовлення та дефініції «телебачення», «система засобів масової інформації», «соціальне телерадіомовлення», «публічне адміністрування», «ліцензія на мовлення»;

- визначення «структури національного телебачення і радіомовлення» на основі таких критеріїв організації складових елементів системи національного телебачення і радіомовлення, як форма власності, ведення підприємницької діяльності, суб'єкт, який створює або контролює утворення теле- чи радіоорганізації, функції та завдання, які виконують мовники;

дістало подальший розвиток:

- наукове обґрунтування необхідності вивчення державної політики у сфері телебачення і радіомовлення та її принципів як складових державної інформаційної політики, що повинна реалізовуватися за допомогою публічного адміністрування відповідної галузі;

- положення щодо особливостей відповідальності за порушення законодавства у сфері телебачення і радіомовлення.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що наведені в дисертації висновки, узагальнення та пропозиції впроваджено та надалі може бути використано у:

- законотворчому процесі - для вдосконалення законодавства у сфері телебачення і радіомовлення та підготовки до проведення парламентських слухань на тему: «Стратегія розвитку національного телерадіопростору до 2015 року» (акт впровадження від 1 червня 2013 р. № 302/325);

- практичній діяльності - у системі підвищення кваліфікації працівників Черкаської обласної державної телекомпанії (акт впровадження від 4 грудня 2012 р.); у діяльності телеканалу «Хокей» при взаємодії із суб'єктами публічного адміністрування телебачення і радіомовлення (акт впровадження від 22 січня 2013 р.);

- навчальному процесі - при підготовці лекційних матеріалів з курсів «Адміністративне право», «Основи правознавства», під час проведення семінарських, практичних занять, «круглих столів» та інших обговорень відповідних проблем у Київському національному торговельно-економічному університеті (акт впровадження від 16 січня 2013 р.); для викладання лекцій, проведення семінарських і практичних занять, у самостійній роботі студентів, при виборі ними тем наукових робіт з дисципліни «Адміністративне право» у Хмельницькому університеті управління та права (акт впровадження від 15 лютого 2013 р. № 243/13); при виборі тем наукових робіт, у процесі їх написання та під час вивчення дисципліни «Адміністративне право», при підготовці навчально-методичних комплексів кафедри фінансового та адміністративного права Українського державного університету фінансів та міжнародної торгівлі (акт впровадження від 15 листопада 2012 р.); при проведенні занять з тем: «Основні напрямки державної інформаційної політики в контексті європейської інтеграції України», «Правове регулювання інформаційного простору держави», модуля «Державна інформаційна політика в контексті європейської інтеграції України» професійної програми підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування V-VII категорій посад Київського міського центру перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ та організацій (акт впровадження від 20 грудня 2012 р. № 335).

Апробація результатів дисертації. Основні положення та ідеї дисертаційної роботи, одержані висновки та узагальнення викладені в доповідях на таких всеукраїнських науково-практичних і науково-теоретичних конференціях та семінарах: всеукраїнській науково-практичній конференції «Людиноцентризм як домінанта соціокультурних вимірів людського буття» (м. Хмельницький, 2010 р.); всеукраїнських науково-практичних читаннях «Розвиток вітчизняного законодавства в умовах новітніх інтеграційних процесів» (м. Львів, 2011 р.); міжвузівській науково-практичній конференції «Забезпечення розвитку малого та середнього бізнесу» (м. Ірпінь, 2012 р.); III Всеукраїнській науково-теоретичній конференції «Проблеми та стан дотримання захисту прав людини в Україні» (м. Київ, 2012 р.); IV науково-практичному семінарі «Публічне адміністрування в сучасних умовах» (м. Київ, 2012 р.).

Публікації. Основні теоретичні висновки та практичні рекомендації, що містяться в дисертації, відображено в 11 наукових працях, з них п'ять публікацій надруковано у виданнях, що визначені як фахові з юридичних дисциплін, одна публікація - у виданні іноземної держави, а також п'ять - у збірниках матеріалів всеукраїнських науково-практичних конференцій, семінарів.

Структура дисертації. Робота складається з переліку умовних скорочень, вступу, трьох розділів, що об'єднують дев'ять підрозділів, висновків, списку використаних джерел (251 найменування) та п'яти додатків на 27 сторінках. Повний обсяг дисертації становить 247 сторінок, з них загальний обсяг тексту на 192 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

публічне адміністрування телебачення радіомовлення

У вступі обґрунтовано актуальність обраної теми дисертації; зазначено про зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначено мету, задачі, предмет, об'єкт та наведено основні методи дослідження; розкрито наукову новизну, теоретичне та практичне значення одержаних результатів; конкретизовано шляхи й форми їх упровадження та апробації; наведено характеристику публікацій дисертанта з відображенням основних положень дослідження.

Розділ 1 «Телебачення і радіомовлення як об'єкт публічного адміністрування» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Поняття та особливості категорій «телебачення» і «радіомовлення»» запропоновано власне розуміння системи засобів масової інформації та доведено, що у цій системі провідне місце посідають телебачення і радіомовлення. Особливу увагу приділено вивченню ситуації, яка склалася в інформаційному просторі України з моменту набуття нашою державою незалежності, та відображено основні принципи розвитку національного телебачення і радіомовлення.

Розглянуто законодавчі та доктринальні підходи до визначення категорій «телебачення» і «радіомовлення». Зокрема, проаналізовано нормативні тлумачення цих понять не тільки у прийнятому 21 грудня 1993 р. Законі України «Про телебачення і радіомовлення», а й у профільних нормативних актах Російської Федерації та Республіки Білорусь. Звернуто увагу на підходи правознавців, зокрема, укладачів великої юридичної енциклопедії та фахівців інших галузей щодо розуміння досліджуваних категорій. На основі цього зроблено співставлення терміну «радіомовлення» з такими поняттями як «радіо» і «мовлення» та визначено, що «радіо» - це технологія передачі сигналу (спосіб здійснення такої передачі), яка включає як передавальні пристрої, так й установи, що забезпечують таке передавання. Водночас «радіомовлення» варто розглядати як безпосереднє створення і поширення аудіопрограм та передач, що здійснюється відповідними установами та за допомогою спеціальних пристроїв і відповідає встановленим у нормативних актах правовим нормам. Проаналізовано спільні ознаки телебачення і радіомовлення. Встановлено, що у законодавчому визначенні «телебачення» відсутні вказівки на сам процес виробництва чи ретрансляції аудіовізуальної інформації та на обов'язковий прийом сигналів чи зображень споживачем, адже телебачення не можна розглядати лише як односторонній процес. Також при визначенні цих понять необхідно враховувати технічні засоби, за допомогою яких здійснюється поширення і сприймання інформації.

Ґрунтуючись на існуючих визначеннях та підходах до тлумачення категорій «телебачення» і «радіомовлення», запропоновано власні розуміння досліджуваних понять, у яких акцент робиться на суб'єктах, що створюють чи відтворюють інформацію, трансляції як однієї з важливих складових мовлення та технічних засобах розповсюдження, на які має бути видано дозвіл.

У підрозділі 1.2. «Структура національного телебачення і радіомовлення» проаналізовано законодавче розуміння структури національного телебачення і радіомовлення України, у якому вона розглядається як система організацій національного телебачення і радіомовлення. Автором підкреслено, що Закон України «Про телебачення і радіомовлення» містить лише перелік компонентів системи організацій національного телебачення і радіомовлення, до якого входять державні та комунальні телерадіоорганізації, система Суспільного телебачення і радіомовлення України, приватні, незалежно від способу розповсюдження програм, громадські та інші телерадіоорганізації, засновані відповідно до вимог законодавства України.

На основі підходів до визначення поняття «структура» доводиться, що представлене нормативне тлумачення потребує уточнення. Це обумовлено тим, що існуюча дефініція не розкриває повністю структуру досліджуваного явища, оскільки загальні методики визначення поняття структури зазвичай передбачають загальний, відносно стійкий, змінний у просторі й часі спосіб взаємозв'язку елементів і відносин системи. Тому розглянуто існуючі в правовій доктрині варіанти поділу організацій телебачення і радіомовлення та види мовлення, що вони здійснюють, на основі яких виділено групи критеріїв поділу елементів системи національного телебачення і радіомовлення.

Запропоновано уточнити закріплене в Законі України «Про телебачення і радіомовлення» визначення структури національного телебачення і радіомовлення, ґрунтуючись на таких критеріях, як: здійснення чи нездійснення установою комерційної діяльності, форма власності та суб'єкт, який створює або контролює створення теле- чи радіоорганізації, виконувані функції і завдання, а також територія поширення.

Автором окремо висвітлено особливості телерадіоорганізацій, що входять до комерційних та некомерційних груп. Серед них особливу увагу приділено некомерційним телерадіоорганізаціям - громадським мовникам і системі Суспільного телебачення та радіомовлення, адже саме вони в сучасних умовах спрямовують свою діяльність винятково на задоволення інформаційних потреб українського суспільства. Здійснено співставлення цих телерадіоорганізацій на основі покладених на них завдань, функцій, які вони виконують, а також території їх поширення. У результаті дослідження доведено різницю між громадським та Суспільним телерадіомовленням, яка полягає у задоволенні ними інтересів різної кількості населення й територіальному спрямуванні.

У підрозділі 1.3. «Загальна характеристика та принципи державної політики у сфері телебачення і радіомовлення» визначено місце державної політики у сфері телебачення і радіомовлення як складової політики щодо всіх засобів масової інформації. Доведено, що остання є невід'ємним елементом державної інформаційної політики, яка полягає в цілеспрямованій діяльності держави з метою подолання чи попередження суспільних проблем у сфері творення, поширення та споживання масової інформації. Тому висвітлено і головні напрямки державної інформаційної політики.

Визначено, що інформаційна політика держави повинна реалізовуватися за допомогою публічного адміністрування відповідної галузі, складовою якого є регулятивні механізми, які застосовують уповноважені органи чи особи. На основі співставлення існуючих у правовій доктрині та міжнародному законодавстві визначень понять «публічне адміністрування», «державне управління» та «публічне управління», аналізу їхніх кваліфікаційних ознак запропоновано власне визначення публічного адміністрування галузі. Воно ґрунтується на здійсненні публічними органами регулюючого та охоронного впливу на відповідну сферу відносин під контролем громадськості.

Розглянуто основні принципи державної політики у сфері телебачення і радіомовлення та проведено порівняння окремих з них із принципами, закріпленими в Рекомендації Парламентської Ради Європи «Про роль національного мовлення та управління ним» № 748 та Рекомендації Комітету міністрів Ради Європи «Про заходи щодо сприяння плюралізму в ЗМІ» № R (99) 1. Запропоновано внести низку змін до існуючих принципів з метою покращення ситуації щодо задоволення культурних, освітніх та інших інформаційних потреб громадян України.

Розділ 2 «Механізм публічного адміністрування телебачення і радіомовлення» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Поняття механізму публічного адміністрування телебачення і радіомовлення» доведено, що розкриття змісту та особливостей публічного адміністрування телебачення і радіомовлення не можливе без дослідження механізму, за допомогою якого воно має здійснюватися.

Проведено аналіз механізму публічного адміністрування телебачення і радіомовлення на основі вивчення понять «механізм», «механізм держави» та «механізм публічного управління». Встановлено, що доцільним є тлумачення механізму як певної системи, що забезпечує взаємодію між усіма її складовими елементами. Також стосовно сфери телебачення і радіомовлення необхідно враховувати, що механізм публічного адміністрування повинен демонструвати взаємодію різних видів телерадіоорганізацій на основі спільної мети їх діяльності та забезпечувати регулювання й охорону відносин у сфері телебачення і радіомовлення.

Обґрунтовано, що правові норми, що видаються уповноваженими державою суб'єктами, є базою, на яку має спиратись механізм публічного адміністрування телебачення і радіомовлення.

У підрозділі 2.2. «Нормативно-правове регулювання телебачення і радіомовлення» розглянуто різні варіанти класифікації нормативно-правових актів у сфері телебачення і радіомовлення, зокрема, за юридичною силою, у залежності від суб'єкта, який прийняв нормативно-правовий акт, і в залежності від спрямованості регуляторного впливу на окремі групи відносин.

Проаналізовано норми, спрямовані на регулювання відносин у сфері телебачення і радіомовлення в таких нормативних документах, як Конституція України, закони України «Про інформацію», «Про захист інформації в інформаційно-телекомунікаційних системах», «Про телебачення і радіомовлення», «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення», «Про систему Суспільного телебачення і радіомовлення України», «Про телекомунікації», «Про радіочастотний ресурс України», «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів» та низці інших нормативно-правових актів. Завдяки тісному взаємозв'язку деяких розглянутих актів запропоновано в Законі України «Про телебачення і радіомовлення» об'єднати норми, які стосуються: 1) особливостей діяльності Національної ради; 2) функціонування системи Суспільного телебачення і радіомовлення; 3) розміщення реклами на теле- і радіоканалах з урахуванням забезпечення інтересів українських громадян.

Визначено, що причинами неузгодженості нормативно-правових актів, присвячених регулюванню телерадіомовної сфери, є: 1) відсутність планомірного розвитку українського законодавства в цілому та медійного, зокрема; 2) неузгодження нормотворчої діяльності публічних органів; 3) невизначеність пріоритетів у законодавстві про телерадіомовлення; 4) досить повільний процес адаптації до стандартів європейського та світового законодавства. У зв'язку з цим підтримано існуючі пропозиції щодо поступової систематизації нормативно-правових актів, присвячених регулюванню відносин у сфері телебачення і радіомовлення.

У підрозділі 2.3. «Суб'єкти публічного адміністрування телебачення і радіомовлення» проаналізовано повноваження установ та організацій, які спеціально створені для координації та охорони відносин у телерадіомовній сфері зокрема, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, Державного комітету телебачення і радіомовлення України, Державного агентства України з питань кіно, Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації, Національної експертної комісії України з питань захисту суспільної моралі.

Висвітлено взаємодію цих органів при здійсненні публічного адміністрування телебачення і радіомовлення, а також їхній взаємозв'язок з державним телебаченням і радіомовленням.

Розділ 3 «Засоби публічного адміністрування телебачення і радіомовлення» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. «Види та характеристика окремих засобів публічного адміністрування телебачення і радіомовлення» доведено, що для отримання якісних результатів публічного адміністрування необхідним є застосування системи засобів.

Автор зазначає, що стосовно кожної окремої сфери регульованих правом відносин, залежно від складності самого процесу регулювання, значення відносин для суспільства та їхньої сутності, може застосовуватись не однаковий набір правових засобів.

Виділено основні групи засобів публічного адміністрування телебачення і радіомовлення: 1) засоби, спрямовані на забезпечення діяльності основних суб'єктів у цій сфері; 2) засоби контролю і нагляду; 3) засоби притягнення до відповідальності.

Розглянуто такі засоби публічного адміністрування телебачення і радіомовлення, як ліцензування та державна реєстрація, запропоновано внести щодо них низку законодавчих уточнень. У зв'язку з тим, що державна реєстрація так само, як і ліцензування, є засобом здійснення відповідними суб'єктами своєї основної діяльності, запропоновано до Закону України «Про телебачення і радіомовлення» внести норми, які регулюють ведення Державного реєстру телерадіоорганізацій України.

У підрозділі 3.2. «Контроль та нагляд як засіб публічного адміністрування телебачення і радіомовлення» підтверджено важливість належної реалізації контролю та нагляду як одного з основних засобів публічного адміністрування, який може застосовуватись у сфері телебачення і радіомовлення. Статистика свідчить, що загальна кількість проведених у 2011 році заходів державного нагляду, порівняно з 2010 роком, зменшилась на 23 % (1587 проти 2057)Звіт щодо діяльності НКРЗ та стану телекомунікацій в Україні за 2011 рік / Національна комісія з питань регулювання зв'язку України. - К., 2012. - С. 26-27., що негативно вплинуло на розвиток сфери телерадіомовлення.

Розглянуто різні позиції щодо ототожнення чи розрізнення понять «контроль» і «нагляд», а також критерії, на основі яких це можна зробити. Визначено, що контроль і нагляд варто розглядати в межах єдиного засобу публічного адміністрування, що виявляється по-різному, в залежності від необхідної міри впливу на певний суб'єкт.

Аргументовано необхідність виділення контролю та нагляду за ринком телекомунікацій як першого напряму реалізації цього засобу публічного адміністрування. Здійснено аналіз нормативної бази, присвяченої поставленим задачам. У рамках такого виду контролю проаналізовано: 1) контроль за якістю телекомунікаційних послуг; 2) контроль за наявністю передбачених законом ліцензій; 3) перевірку додержання ліцензійних умов, особливих умов ліцензій операторами, провайдерами телекомунікацій та інші види цього засобу публічного адміністрування.

У межах другого пріоритетного напряму виділено контроль і нагляд за дотриманням телерадіоорганізаціями й провайдерами програмної послуги вимог законодавства у сфері телерадіомовлення. До нього належить нагляд за дотриманням законодавства про телерадіомовлення під час проведення виборчих кампаній та референдумів, а також збереження мовниками частки вітчизняного продукту в їхніх програмах (передачах) і вживання мов при здійсненні телерадіомовлення. Також сюди відноситься нагляд за дотриманням законодавства про захист суспільної моралі.

Третій напрям охоплює безпосередній контроль за діяльністю державних телерадіоорганізацій та нагляд за реалізацією державної політики у сфері телебачення і радіомовлення.

У підрозділі 3.3. «Відповідальність за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення» встановлено, що для забезпечення ефективного впливу на діяльність таких засобів масової інформації як телебачення і радіомовлення, необхідними є умови, які забезпечать неможливість ухилення від відповідальності за порушення законодавства, що регулює відносини між різними суб'єктами в цій сфері. Проаналізовано різні види юридичної відповідальності за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення та встановлено, що вони не є ізольованими.

Здійснено аналіз основних причин застосування адміністративних санкцій до телерадіомовників, серед яких: недотримання технічних правил трансляції, несплата ліцензійного збору у визначені терміни; відсутність передбаченого ліцензією мовлення протягом одного року.

Досліджено підходи щодо систематизації порушень законодавства у сфері телерадіомовлення та на основі їх вивчення запропоновано виділяти три базових групи порушень адміністративного законодавства в цій сфері, а саме: 1) порушення технічних умов і регламентів використання радіочастотного ресурсу, обладнання, призначеного для трансляції програм; 2) порушення вимог законодавчих і нормативних актів, пов'язаних із діяльністю мовника, оператора зв'язку чи провайдера програмної послуги; 3) порушення ліцензійних умов і платежів, ліцензійних кваліфікаційних вимог.

ВИСНОВКИ

У висновках дисертації наведено узагальнення і нове вирішення наукової проблеми, що виявляються в комплексному аналізі публічного адміністрування телебачення і радіомовлення та формулюванні на цій основі теоретичних новел і практичних рекомендацій щодо вдосконалення низки нормативно-правових актів, які зводяться до таких положень:

1. Сучасна система засобів масової інформації - це форма публічного й відкритого розповсюдження відповідними суб'єктами інформації, що створюється за допомогою спеціальних технічних засобів і поширюється у друкованому чи електронному вигляді на правовій засаді, доступна для широкого кола осіб, що становить частину здійснення єдиного процесу поширення ідей, вчень, теорій, суспільно значущої інформації, виховання соціальних почуттів, звичок та ін.

Радіомовлення - це створення чи відтворення і трансляція (ретрансляція) уповноваженим суб'єктом (мовником) аудіоінформації, що поширюється за допомогою електромагнітних хвиль чи через проводову мережу за наявності дозволу на використання спеціальних передавальних пристроїв для публічного приймання за допомогою побутових радіоприймачів (інших загальнодоступних приймачів) у відкритий спосіб чи за абонентну плату на договірних засадах.

Телебачення - це виробництво і трансляція (ретрансляція) уповноваженим суб'єктом (мовником) аудіовізуальної інформації, що здійснюється за наявності дозволу на використання спеціальних технічних засобів через проводову мережу чи за допомогою радіохвиль встановленої частоти для публічного приймання за допомогою телеприймачів у відкритий спосіб чи за абонентну плату на договірних засадах.

2. Структура національного телебачення і радіомовлення (структура системи організацій національного телебачення і радіомовлення та здійснюваних ними видів мовлення) - це внутрішня характеристика організації складових елементів системи національного телебачення і радіомовлення, побудована відповідно до таких класифікаційних критеріїв: здійснення чи нездійснення відповідними установами комерційної діяльності, форма власності та суб'єкт, який створює чи контролює створення теле- чи радіоорганізації, виконувані функції і завдання, а також територія поширення. До її складу входять: державні, комунальні та приватні телерадіоорганізації; система Суспільного телебачення і радіомовлення України (соціальне мовлення) та громадські телерадіоорганізації; загальнонаціональне, регіональне та місцеве мовлення.

3. Політика у сфері телебачення і радіомовлення є частиною державної інформаційної політики. Водночас інформаційна політика держави реалізується за допомогою публічного адміністрування відповідної галузі, складовою якого можна вважати регулятивні механізми, що застосовуються до конкретних засобів масової інформації уповноваженими органами чи особами. Водночас публічне адміністрування галузі - це цілеспрямоване здійснення регулюючого та охоронного впливу суб'єктами публічного адміністрування (державними службовцями, органами місцевого самоврядування чи іншими уповноваженими державою суб'єктами) під контролем громадськості на відповідну сферу відносин, що має враховувати особливості об'єкта, на який здійснюється вплив, його структурну приналежність, засоби, якими контролюється його діяльність, містить власні механізми та процедури регулювання цих відносин, фінансується з державного чи місцевих бюджетів і повинен виконуватись у чітко встановлених законодавством межах.

4. Механізм публічного адміністрування - це система, що забезпечує практичну реалізацію суб'єктами публічного адміністрування (державними службовцями, органами місцевого самоврядування чи іншими уповноваженими державою суб'єктами) під контролем громадськості регулювання та охорону відносин у сфері телебачення і радіомовлення з метою максимального забезпечення дотримання прав і свобод населення; яка має власні методи та інструменти впливу на об'єкт адміністрування, що базуються на положеннях чинних нормативно-правових актів.

5. Нормативно-правове регулювання телебачення і радіомовлення - це визначення меж поведінки суб'єктів телерадіомовлення на основі сукупності нормативних актів, що регулюють порядок, умови та встановлюють принципи діяльності вітчизняних телерадіоорганізацій, а також закріплюють повноваження контролюючих їх суб'єктів, спрямованих на таке регулювання суспільних відносин, яке буде максимально задовольняти культурні, духовні, освітні та інші інформаційні потреби населення та сприятиме впровадженню демократичних стандартів у цій сфері.

6. Телерадіоорганізації вищого рівня (Національну телекомпанію України та Національну радіокомпанію України), а також Державну телерадіокомпанію «Всесвітня служба «Українське телебачення і радіомовлення» та Державну телерадіокомпанію «Культура» можна віднести до суб'єктів публічного адміністрування у сфері телерадіомовлення, адже вони здійснюють значний вплив на досліджувану сферу відносин.

7. Засоби публічного адміністрування телебачення і радіомовлення доцільно поділяти на такі основні групи: засоби, спрямовані на забезпечення діяльності основних суб'єктів у телерадіомовній сфері (ліцензування мовлення, державна реєстрація); засоби контролю і нагляду (нагляд за діяльністю телерадіоорганізацій, перевірка дотримання заборон на трансляцію певного контенту, запити до керівників телерадіоорганізацій, аудиторські перевірки); засоби притягнення до відповідальності (встановлення фактів порушень та визначення мір відповідальності за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення).

8. Контроль - це система спостереження та перевірки фактичного стану об'єкта і процесу його функціонування з метою оцінки органами публічного адміністрування обґрунтованості та ефективності прийняття управлінських рішень і результатів їх виконання, виявлення відхилень від установлених законодавством норм, усунення несприятливих наслідків шляхом безпосереднього втручання у діяльність підконтрольного суб'єкта та інформування про них інших компетентних органів. Нагляд є одним із складових елементів контролю, який передбачає такий вплив, за якого піднаглядний суб'єкт чітко дотримується встановлених законодавством норм, а в разі виявлення їх порушень сам виправляє негативні наслідки на основі чинних нормативно-правових актів, і пряме втручання в його діяльність контролюючого органу не обов'язкове.Найбільш пріоритетними напрямами здійснення контролю та нагляду як засобу публічного адміністрування телерадіомовлення є: контроль і нагляд за ринком телекомунікацій; нагляд за дотриманням законодавства, присвяченого телерадіомовленню загалом, рекламній діяльності на теле- та радіоконалах, а також захисту суспільної моралі; нагляд за реалізацією державної політики у сфері телебачення і радіомовлення та безпосередній контроль за діяльністю державних телерадіоорганізацій.

9. У телерадіомовній сфері найбільш поширеними є адміністративні правопорушення, які поділяються на такі: порушення технічних умов і регламентів використання радіочастотного ресурсу, обладнання, призначеного для трансляції програм; порушення вимог законодавчих та нормативно-правових актів, пов'язаних із діяльністю мовника, оператора зв'язку чи провайдера програмної послуги; порушення ліцензійних умов і платежів, ліцензійних кваліфікаційних вимог. За ці та інші види порушень Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення протягом 2011 року застосувала такі санкції: оголошення попередження (110 випадків), анулювання ліцензії (два випадки), звернення до суду про анулювання ліцензії (шість випадків).

Запропоновано внесення низки змін і доповнень до ст. 144, ч. 1 ст. 146 Кодексу України про адміністративні правопорушення, до ст. ст. 1, 4, 6, 13, 18, 26, 28 Закону України «Про телебачення і радіомовлення», а також окремих уточнень до Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» та низці інших нормативно-правових актів.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Марчук М. П. Принципи державної політики сфери телебачення і радіомовлення / М. П. Марчук // Вісник Запорізького національного університету. - 2012. - № 2. - Ч. II. - С. 155-160.

2. Марчук М. П. Забезпечення культурних, духовних, освітніх та інших інформаційних потреб населення України в контексті політики держави в сфері телебачення і радіомовлення / М. П. Марчук // Митна справа. - 2012. - № 5 (83). - Ч. 2. - Кн. 1. - С. 44-49.

3. Марчук М. П. Некомерційні телерадіоорганізації в структурі Національного телебачення і радіомовлення [Електронний ресурс] / М. П. Марчук // Право та управління. - 2012. - № 2. - С. 489-500. - Режим доступу до журн.:http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/prtup/2012_2/39marc.pdf.

4. Марчук М. П. Поняття та особливості нормативно-правового адміністрування телебачення і радіомовлення в Україні / М. П. Марчук // Закон и Жизнь: междунар. науч.-практ. правовой журнал. - Кишинэу. - 2012. - № 6 (258). - С. 41-44.

5. Марчук М. П. Контроль та нагляд в сфері телебачення і радіомовлення / М. П. Марчук // Часопис Київського університету права. - 2013. - № 1. - С. 138-142.

6. Марчук М. П. Адміністративна відповідальність за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення / М. П. Марчук // Право і суспільство. - 2013. - № 2 - С. 146-152.

7. Марчук М. П. Правові аспекти системи засобів масової інформації в Україні / М. П. Марчук // Людиноцентризм як домінанта соціокультурних вимірів людського буття: матеріали Всеукр. наук.-практ. конф. Шості Шинкаруківські читання (Хмельницький, 26 квіт. 2010 р.) - Хмельницький: ХмЦНІІ, 2010. - С. 134-136.

8. Марчук М. П. Особливості визначення категорій телебачення і радіомовлення в контексті адміністративного права / М. П. Марчук // Розвиток вітчизняного законодавства в умовах новітніх інтеграційних процесів: матеріали Всеукр. наук.-практ. читань (Львів, 16-17 груд. 2011 р.) - Львів: Західна організація «Центр правничих ініціатив», 2011. - С. 63-65.

9. Марчук М. П. Основні класифікаційні критерії побудови структури національного телебачення і мовлення / М. П. Марчук // Забезпечення розвитку малого та середнього бізнесу: зб. доповідей та тез повідомлень на засіданнях і Міжвуз. наук.-практ. конф. (Ірпінь, 14 берез. 2012 р.) - Ірпінь, 2012. - С. 65-69.

10. Марчук М. П. Сутність політики держави щодо сфери телебачення і радіомовлення, як складової державної інформаційної політики / М. П. Марчук // Публічне адміністрування в сучасних умовах: матеріали VII наук.-практ. семінару / ред. колегія: О. В. Кузьменко (голова), І. Д. Пастух, О. К. Волох. - К.: НікаНова, 2012. - С. 115-118.

11. Марчук М. П. Забезпечення інформаційних прав населення України державними телерадіоорганізаціями / М. П. Марчук // Проблеми та стан дотримання захисту прав людини в Україні: зб. матеріалів III Всеукр. наук.-теорет. конф. (Київ, 29 листоп. 2012 р.). - К., 2012. - С. 95-98.

АНОТАЦІЯ

Марчук М. П. Публічне адміністрування телебачення і радіомовлення. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національна академія внутрішніх справ, Київ, 2014.

Дисертацію присвячено дослідженню публічного адміністрування телебачення і радіомовлення. Розкрито сутність категорій «телебачення» і «радіомовлення», структуру національного телебачення і радіомовлення та принципи державної політики в цій сфері.

Висвітлено механізм публічного адміністрування телебачення і радіомовлення та виділено проблемні аспекти нормативно-правового регулювання цієї сфери відносин. Розглянуто повноваження суб'єктів публічного адміністрування телебачення і радіомовлення.

Здійснено класифікацію засобів публічного адміністрування телебачення і радіомовлення, детально проаналізовано контроль та нагляд у цій сфері. Окреслено шляхи вдосконалення притягнення до відповідальності за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення.

Ключові слова: телебачення, радіомовлення, засоби масової інформації, публічне адміністрування, механізм публічного адміністрування, суб'єкти публічного адміністрування, структура національного телебачення і радіомовлення, принципи державної політики у сфері телебачення і радіомовлення.

АННОТАЦИЯ

Марчук М. П. Публичное администрирование телевидения и радиовещания. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс, финансовое право, информационное право. - Национальная академия внутренних дел, Киев, 2014.

Диссертация посвящена исследованию публичного администрирования телевидения и радиовещания. Аргументировано, что приоритетное место в системе средств массовой информации занимают телевидение и радиовещание. На основе теоретического анализа существующей нормативной базы и положений правовой доктрины предложено уточнить существующую в Законе Украины «О телевидении и радиовещании» дефиницию категории «телевидение» и дополнить его дефиницией «радиовещание». Изучено отечественное нормативно-правовое толкование структуры национального телевидения и радиовещания и подходы специалистов в области права к пониманию этого понятия. Разработаны собственные классификационные критерии разделения организаций телевидения и радиовещания, на основе чего предложено осуществить уточнение законодательного определения структуры национального телевидения и радиовещания. Отмечено, что публичное администрирование как непосредственно организующая и регулирующая деятельность призвано регулировать отношения в сфере телевидения и радиовещания таким образом, чтобы максимально удовлетворять потребности их участников в информации. Исходя из назначения публичного администрирования, раскрыта сущность государственной политики в этой области и предложено уточнения определенных принципов этой политики.

Акцентировано внимание на том, что механизм публичного администрирования имеет свои особенности, которые изменяются в зависимости от сферы публичного администрирования. Поэтому в сфере телевидения и радиовещания при определении сущности механизма публичного администрирования необходимо учитывать принципы деятельности и задачи публичной администрации, а также назначение телерадиовещания. Выделены проблемные аспекты нормативно-правового регулирования этой сферы отношений, в частности: отсутствие планомерного развития украинского законодательства в целом и медийного, в частности, несогласованная нормотворческая деятельность публичных органов, неопределенность приоритетов в законодательстве о телерадиовещании; достаточно медленный процесс адаптации к стандартам европейского и мирового законодательства. Рассмотрены полномочия субъектов публичного администрирования телевидения и радиовещания.