Суб’єкт владних повноважень як відповідач у справах адміністративної юрисдикції

Размещено на http://www.allbest.ru/

ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

СУБ'ЄКТ ВЛАДНИХ ПОВНОВАЖЕНЬ ЯК ВІДПОВІДАЧ У СПРАВАХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ЮРИСДИКЦІЇ

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Пуданс-Шушлебіна Крістіна Юрісівна

Київ - 2013

Робота виконана у відділі проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України.

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАПрН України АНДРІЙКО Ольга Федорівна, Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, в. о. завідувача відділу проблем державного управління та адміністративного права

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор РЯБЧЕНКО Олена Петрівна, Національний університет державної податкової служби України, начальник кафедри управління, адміністративного права і процесу та адміністративної діяльності;

кандидат юридичних наук БОЯРИНЦЕВА Марина Анатоліївна, Окружний адміністративний суд м. Києва, суддя.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. В сучасних умовах становлення і розбудови України як правової держави особливо важливим убачається новий ефективний рівень судового захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин. Правові можливості такого захисту від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, зокрема на виконання делегованих повноважень, дають змогу визначити ступінь демократизації суспільства, у тому числі можливості кожного з усунення перешкод для реалізації належних йому суб'єктивних публічних прав.

На реалізацію конституційної гарантії судового захисту прав і свобод людини і громадянина (ст. 8 і 55 Конституції України) у 2005 році було прийнято Кодекс адміністративного судочинства України, який у понятті «суб'єкт владних повноважень» узагальнив тих, чиї рішення, дії чи бездіяльність можуть бути оскаржені до адміністративного суду. Водночас поява нової юридичної термінології спричинила чималу кількість складних питань, які призводять до протиріч у правозастосуванні відповідних норм права.

Для юридичної науки та правозастосовної практики сьогодні гостро постало питання розуміння правової сутності такого обов'язкового учасника публічно-правового спору, як суб'єкт владних повноважень, оскільки до цього часу зазначене поняття не отримало належного i вичерпного обґрунтування адміністративно-правовою наукою та національним законодавством.

Крім того, у сучасних умовах здійснення адміністративного судочинства гостро актуальними є питання особливостей реалізації суб'єктом владних повноважень адміністративного процесуального статусу відповідача та процесуально-правових засад його участі у справах адміністративної юрисдикції, адже якісне функціонування адміністративних судів зумовлює потребу у наявності чітких та однозначних правил здійснення адміністративного судочинства. Саме через юридичне гарантування належної реалізації відповідного статусу кожного з учасників адміністративного судочинства, у тому числі й суб'єкта владних повноважень як відповідача, можуть бути неухильно забезпечені принципи здійснення правосуддя в адміністративних судах.

Суб'єкт владних повноважень як відповідач у справах адміністративної юрисдикції, особливості та правове забезпечення реалізації ним відповідного процесуального статусу не були предметом комплексного наукового дослідження та залишилися поза увагою науковців, незважаючи на появу останнім часом значної кількості досліджень, присвячених адміністративній юстиції в Україні та особливостям функціонування вітчизняної системи адміністративних судів.

Значну частину наукових досліджень, які сформулювали основи вчення про правову природу органів публічної влади, представлено у працях В. Б. Авер'янова, О. Ф. Андрійко, Н. В. Александрової, О. А. Банчука, Ю. П. Битяка, С. В. Ківалова, І. Б. Коліушка, В. К. Колпакова, А. Т. Комзюка, О. В. Кузьменко, Р. О. Куйбіди, Н. Р. Нижник, О. М. Пасенюка, Ю. С. Педька, М. Д. Савенка, А. О. Селіванова, В. С. Стефанюка, В. Ф. Погорілка, О. П. Рябченко, Ю. О. Тихомирова, М. М. Тищенка, О. Ф. Фрицького, В. І. Шишкіна, В. М. Шаповала та ін. Втім, ці та інші численні дослідження юридичної природи суб'єктів владних повноважень здійснювалися, як правило, у межах конституційного чи адміністративного права, що природно зумовило розкриття особливостей суб'єктів владних повноважень виключно з позицій матеріального права.

Певною мірою питання процесуального статусу учасників адміністративного судочинства розглядалися науковцями у контексті визначення сутності судового адміністративного процесу, а також в аспекті дослідження публічно-правового спору як предмету юрисдикційної діяльності адміністративного суду, зокрема, у працях О. М. Андруневчин, О. В. Бачуна, В. М. Бевзенка, П. В. Вовка, О. Б. Зеленцова, В. Г. Перепелюка, М. М. Стефанчук, В. С. Стефанюка, Н. Є. Хлібороб та ін.

Крім того, дослідження проблем понятійно-категоріального апарату зумовило необхідність звернення до положень теорії права, які стосувалися загальних питань сутності правового регулювання (С. С. Алексєєв, О. Ф. Скакун та ін.), а також змісту категорій «суб'єкт права», «правовий статус», «правосуб'єктність» (Д. М. Бахрах, П. М. Рабінович, І. С. Окунєв, В. В. Сухонос) тощо.

Однак недостатність теоретичних розробок, неузгодженість судової практики розгляду справ адміністративної юрисдикції, наявність інших практичних правових проблем та у зв'язку з цим нагальна необхідність проведення комплексного адміністративно-правового дослідження як загальнотеоретичних основ визначення суб'єкта владних повноважень, так і процесуально-правових засад реалізації ним статусу відповідача у справах адміністративної юрисдикції, зумовили вибір теми дисертації.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано в межах планових тем відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України: «Розвиток демократичних засад державного управління в Україні: проблеми адміністративно-правового забезпечення» (номер державної реєстрації 0106U008728) та «Система органів виконавчої влади в Україні: адміністративно-правові проблеми удосконалення організації та діяльності» (номер державної реєстрації 0108U010352).

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційної роботи полягає у з'ясуванні сутності поняття та ознак суб'єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції, напрацюванні механізму вдосконалення правового регулювання процесуально-правових засад реалізації статусу відповідача суб'єктами владних повноважень, формулюванні пропозицій щодо подолання існуючих прогалин і колізій у чинному законодавстві України.

Відповідно до зазначеної мети у дисертаційному дослідженні було визначено такі завдання:

- виокремити та охарактеризувати етапи розвитку та стан наукових досліджень, присвячених визначенню суб'єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції;

- визначити поняття та ознаки суб'єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції;

- здійснити порівняльний аналіз зарубіжного досвіду щодо законодавчого визначення суб'єкта владних повноважень;

- дати характеристику окремих видів суб'єктів владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції;

- визначити поняття та зміст адміністративного процесуального статусу суб'єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції;

- охарактеризувати процесуальні засоби захисту прав та інтересів суб'єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції;

- з'ясувати процесуальні особливості реалізації суб'єктом владних повноважень статусу відповідача у справах адміністративної юрисдикції щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності;

- сформулювати пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства України в частині правового регулювання статусу суб'єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають у зв'язку із реалізацією суб'єктом владних повноважень статусу відповідача у справах адміністративної юрисдикції.

Предметом дослідження є суб'єкт владних повноважень як відповідач у справах адміністративної юрисдикції.

Методи дослідження. З урахуванням специфіки теми, мети і завдань дослідження застосовано загальнонаукові та спеціальні методи пізнання правових явищ. Зокрема, діалектичний метод, як базовий метод наукового пізнання дозволив проаналізувати проблему визначення суб'єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції та питання правового забезпечення реалізації ним відповідного адміністративного процесуального статусу у контексті генезису адміністративної юстиції зарубіжних країн та з урахуванням вітчизняного досвіду правового регулювання здійснення адміністративного судочинства.

Використання історико-правового методу дало змогу простежити генезис наукових поглядів щодо термінології, яка використовувалась та використовується для позначення владної сторони в публічно-правовому спорі. Порівняльно-правовий метод застосовувався для виявлення загального й особливого у правовому регулюванні участі суб'єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції у вітчизняному законодавстві, а також у наукових працях, присвячених зазначеній проблематиці. Системний метод дав можливість структурувати адміністративний процесуальний статус суб'єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції, а також визначити взаємозв'язок виокремлених у ньому елементів. Формально-догматичний метод застосовувався для аналізу та поглиблення понятійного апарату. Методи класифікації та групування дали змогу здійснити класифікацію процесуальних прав суб'єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції. Формально-логічний метод використовувався для формулювання наукових висновків і розроблення на цій підставі практичних науково-обґрунтованих пропозицій та рекомендацій щодо вдосконалення законодавства України в контексті окресленої проблеми.

Науково-теоретичну базу дисертаційної роботи складають наукові праці вітчизняних та зарубіжних вчених у галузях теорії права, адміністративного права та процесу, конституційного права, цивільного процесуального права. Нормативною та емпіричною основою дослідження є положення законодавства України, міжнародно-правових актів, правові позиції Конституційного Суду України, Верховного Суду України, Вищого адміністративного суду України, Вищого господарського суду України, а також судова практика адміністративних судів України.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим комплексним дослідженням, яке присвячене як загальнотеоретичним аспектам визначення поняття суб'єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції, так і процесуально-правовим засадам реалізації ним відповідного адміністративного процесуального статусу.

У результаті проведеного дисертаційного дослідження сформульовано і обґрунтовано низку наукових положень та висновків, зокрема:

вперше:

- здійснено періодизацію історії розвитку наукової думки щодо дослідження суб'єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції: 1) наукові дослідження кінця XIX - початку XX ст. (до 1917 р.); 2) наукові дослідження радянського періоду (1917-1991 рр.); 3) наукові дослідження періоду незалежної України (1991-2012 рр.);

- проведено порівняльний аналіз зарубіжного досвіду щодо законодавчого визначення суб'єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції, який засвідчив про відсутність єдиного загальноприйнятного підходу у використанні юридичної термінології для позначення такого суб'єкта. Понятійно-термінологічний апарат процесуального законодавства зарубіжних країн вказує на застосування термінів «адміністративний орган», «орган публічної влади», «суб'єкт публічного права» або ж невикористання взагалі узагальнюючого поняття для позначення обов'язкової сторони публічно-правового спору. Незважаючи на різні законодавчі способи та методи визначення відповідних понять, оптимально виправданим в зарубіжному законодавстві слід вважати функціональний критерій визначення владної сторони публічно-правового спору;

- обґрунтовано доцільність заміни у КАС України поняття «суб'єкт владних повноважень» на «орган публічної влади» із визначенням його як суб'єкта загальнодержавного або місцевого рівня, який у публічно-правових відносинах діє в межах, наданих йому законом, або в порядку делегування публічно-владних повноважень щодо правового регулювання, надання адміністративних послуг, здійснення нагляду та контролю, а також здійснення інших виконавчо-розпорядчих повноважень щодо вирішення питань про права, свободи та інтереси фізичних і юридичних осіб;

- сформульовано ознаки суб'єкта владних повноважень, яких він набуває одночасно зі статусом відповідача у справі адміністративної юрисдикції;

удосконалено:

- положення про те, що передумовами набуття суб'єктом владних повноважень процесуального статусу відповідача у справі адміністративної юрисдикції є фактична та процесуальна підстава виникнення відповідних адміністративних процесуальних відносин. Фактичною передумовою є конкретний конфлікт у публічно-правовій сфері, що став підставою для публічно-правового спору, а процесуальною передумовою є адміністративний позов, на підставі якого відкрито провадження у справі адміністративної юрисдикції;

- поняття відповідача у справі адміністративної юрисдикції, яким є ймовірний суб'єкт публічних правовідносин, до якого звернено адміністративний позов та публічно-правовий спір із яким є предметом розгляду і вирішення у порядку адміністративного судочинства;

- поняття адміністративного процесуального статусу суб'єкта владних повноважень як відповідача у справі адміністративної юрисдикції, яке відображає законодавчо встановлену систему елементів, що визначають юридичний зв'язок між ним, адміністративним судом та іншими учасниками адміністративного процесу;

- положення про те, що процесуальні права та процесуальні обов'язки суб'єкта владних повноважень є елементами, що пов'язані між собою та становлять у цілому зміст адміністративного процесуального статусу відповідача у справі адміністративної юрисдикції;

- положення про необхідність законодавчого закріплення права суб'єкта владних повноважень на зустрічний позов як одну з процесуальних форм захисту його прав та інтересів як відповідача у справах адміністративної юрисдикції;

- класифікацію процесуальних прав суб'єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції;

набули подальшого розвитку:

- положення про те, що суб'єктові владних повноважень як відповідачу у справах адміністративної юрисдикції властиві публічний інтерес та юридична заінтересованість, що не є тотожними за своїм змістом. Наявність публічного інтересу характеризує його матеріально-правову природу, зумовлену виконанням ним владних управлінських функцій, а юридична заінтересованість суб'єкта владних повноважень при розгляді справи адміністративної юрисдикції має процесуальний характер;

- положення щодо необхідності удосконалення певних норм КАС України в частині правового регулювання статусу та участі суб'єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції, зокрема, законодавчого закріплення визначення понять «рішення суб'єкта владних повноважень», «дії суб'єкта владних повноважень» та «бездіяльність суб'єкта владних повноважень».

Практичне значення одержаних результатів. Сформульовані в дисертаційному дослідженні теоретичні та практичні положення та висновки можуть бути використані: у законотворчій діяльності - для удосконалення норм КАС України та інших нормативно-правових актів в сфері правового забезпечення реалізації суб'єктом владних повноважень статусу відповідача у справах адміністративної юрисдикції; у правозастосовній діяльності - при здійсненні адміністративного судочинства, а також у діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб; у науково-дослідній сфері - для подальшого проведення наукових досліджень у галузі адміністративного права та процесу; в навчальному процесі - для підготовки та викладання навчальних дисциплін та спецкурсів «Адміністративне право України», «Адміністративне судочинство України», а також при підготовці відповідних підручників та навчальних посібників.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослідження доповідались та обговорювались на засіданні відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В. М. Корецького, а також на семи міжнародних і всеукраїнських наукових, науково-практичних конференціях, круглих столах, зокрема: Міжнародній науково-практичній конференції «Правова політика Української держави» (м. Івано-Франківськ, 19-20 лютого 2010 р.; тези опубліковано); Міжнародній науковій конференції студентів та молодих вчених «Від громадянського суспільства до правової держави» (м. Харків, 26-27 лютого 2010 р.; тези опубліковано); Міжнародній науково-практичній конференції молодих учених «Правове життя: сучасний стан та перспективи розвитку» (м. Луцьк, 19-20 березня 2010 р.; тези опубліковано); Всеукраїнській науковій конференції «Актуальні проблеми історії та теорії держави і права» (м. Кам'янець-Подільський, 10-11 березня 2010 р.; тези опубліковано); Всеукраїнській науково-практичній конференції «Тенденції та пріоритети реформування законодавства України» (м. Запоріжжя, 13 березня 2010 р.; тези опубліковано); Міжнародній науково-практичній конференції «Основні напрямки реформування законодавства України в умовах розбудови демократичної держави» (м. Харків, 17-18 грудня 2011 р.; тези опубліковано); Круглому столі «Адміністративне право України: сучасність та перспективи розвитку» (м. Київ, 07 травня 2012 р.; тези опубліковано).

Публікації. Основні теоретичні та практичні висновки, положення та пропозиції дисертації викладені в 13 наукових публікаціях, а саме: п'яти статтях, опублікованих у виданнях, що включені до переліку наукових фахових видань, одній статті, опублікованій у зарубіжному фаховому науковому виданні та в семи тезах доповідей.

Структура дисертаційної роботи визначається її метою та завданнями. Робота складається із вступу, трьох розділів, які об'єднують дев'ять підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 212 сторінок, у тому числі список використаних джерел - на 31 сторінці (279 найменувань).

суб'єкт владний відповідач адміністративний

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі висвітлено актуальність теми дослідження, ступінь наукового опрацювання проблеми, визначено мету, завдання, об'єкт і предмет дослідження, зв'язок роботи з науковими програмами та темами, охарактеризовано методологічну основу, наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наведено відомості щодо апробації основних положень дисертаційного дослідження, його структуру та обсяг.

Розділ 1 «Теоретико-правові основи визначення суб'єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції» складається з трьох підрозділів, присвячених аналізу наукових досліджень щодо питань участі суб'єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції, характеристиці змісту поняття та ознак суб'єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції.

Підрозділі 1.1 «Суб'єкт владних повноважень як відповідач у справах адміністративної юрисдикції: загальна характеристика стану наукових досліджень» присвячено вивченню основних етапів розвитку наукової думки з питань визначення суб'єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції.

Зазначено, що загальнотеоретичний аналіз суб'єкта владних повноважень як учасника адміністративного судочинства, а саме як відповідача у справах адміністративної юрисдикції, доцільно здійснювати з урахуванням наукових доробків адміністративістів та представників науки процесуального права, які на різних етапах наукового розвитку досліджували питання становлення та функціонування адміністративної юстиції. Саме аналіз наукових джерел періоду кінця ХІХ - початку ХХ ст., радянського періоду (1917-1991 рр.) та періоду незалежної України (від 1991 р.) дозволяє простежити тенденцію та підходи визначення суб'єкта, чиї рішення, дії чи бездіяльність можуть бути оскаржені в порядку адміністративного судочинства, а також визначення поняття «відповідач» в адміністративному судовому процесі.

Незважаючи на те, що окремі теоретичні аспекти визначення владного суб'єкта як учасника публічно-правового спору досліджені багатьма вітчизняними вченими, проте фахівці досі не дійшли єдиної думки щодо змісту поняття «суб'єкт владних повноважень» та ознак, які дозволяли б визначати його відповідачем у справах адміністративної юрисдикції. Однак наукові надбання початку ХХ ст., а також радянського періоду є надзвичайно вагомими, в зв'язку з чим не можна заперечити ґрунтовність та глибину їх теоретичних розробок, а тому доцільно все ж їх використовувати із урахуванням певних застережень.

Окремо досліджуються сучасні праці вітчизняних науковців щодо становлення та розвитку адміністративної юстиції в Україні, особливостей адміністративного судочинства та правового статусу його учасників. Особливу увагу зосереджено на питаннях сучасної науки адміністративного права та процесу, які залишились невирішеними в контексті визначення суб'єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції та, відповідно, потребують додаткового наукового опрацювання.

У підрозділі 1.2 «Поняття суб'єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції» досліджено поняття суб'єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції. Констатовано, що узагальнюючий термін «суб'єкт владних повноважень», яким у КАС України визначено обов'язкового учасника публічно-правового спору, що у справі адміністративної юрисдикції набуває статусу відповідача, є досить складною правовою категорією, яка не дозволяє навести вичерпний перелік таких суб'єктів, а з огляду на інститут делегованих повноважень це тим більше вбачається неможливим.

Здійснено порівняльний аналіз положень КАС України та нормативно-правових актів зарубіжних країн, що регулюють питання легального визначення суб'єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції. На основі, перш за все європейського досвіду правового регулювання, а також аналізу адміністративного процесуального законодавства України обґрунтовано необхідність удосконалити законодавче визначення суб'єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції та висловлено пропозицію щодо можливої заміни цього терміну на «орган публічної влади». Зазначено, що єдність у розумінні змісту поняття того суб'єкта, рішення, дії чи бездіяльність якого можуть бути оскаржені в порядку адміністративного судочинства, дасть змогу уникнути плутанини при визначенні належного відповідача у справі адміністративної юрисдикції, сприятиме беззаперечному встановленню підвідомчості справ адміністративної юрисдикції.

У підрозділі 1.3 «Ознаки суб'єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції» наголошено на тому, що для правильного розкриття поняття «суб'єкт владних повноважень», а також для з'ясування змісту його адміністративного процесуального статусу відповідача у справі адміністративної юрисдикції, принципово важливим є виявлення характерних ознак цих суб'єктів, закономірностей їх функціонування, а також передумов набуття суб'єктом владних повноважень статусу відповідача.

Наголошено, що для того, щоб суб'єкт владних повноважень набув статусу та ознак відповідача, необхідно мати фактичну та процесуальну підстави виникнення таких відносин. Фактичною підставою постає конкретний правовий конфлікт у публічно-правовій сфері, що став підставою для публічно-правового спору, а процесуальною - адміністративний позов, на підставі якого провадяться певні процесуальні дії щодо розгляду та вирішення зазначеного спору адміністративним судом.

Встановлено, що основною ознакою суб'єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції, згідно КАС України, є здійснення ним владних управлінських функцій у відносинах, у яких виник спір. Водночас, дослідження правової природи владних управлінських функцій засвідчило, що така характеристика не повністю відображає сутність суб'єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції.

У зв'язку з цим аргументовано, що для характеристики суб'єкта владних повноважень необхідно також враховувати низку інших його ознак. Зокрема, суб'єкт владних повноважень наділений власною компетенцією, в межах якої реалізує законодавчо визначені владні повноваження; реалізація повноважень та здійснення владних управлінських функцій відбувається за допомогою використання суб'єктом владних повноважень правових та організаційних форм і методів діяльності; юридична оформленість суб'єкта владних повноважень вказує на те, що його правовий статус має легалізований характер та визначається в нормах права; реалізація таким суб'єктом владних повноважень відбувається з метою захисту та охорони публічного інтересу.

Зроблено висновок, що одночасно із набуттям статусу відповідача суб'єкт владних повноважень набуває ознак сторони у справі адміністративної юрисдикції.

Розділ 2 «Загальна характеристика окремих видів суб'єктів владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції» складається з трьох підрозділів і присвячений аналізу особливостей реалізації адміністративного процесуального статусу відповідача окремими суб'єктами владних повноважень.

У підрозділ 2.1 «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування як відповідачі у справах адміністративної юрисдикції» на підставі аналізу співвідношення правових категорій «орган державної влади» та «державний орган», зроблено висновок про те, що перелік органів, наділених владними повноваженнями за цією категорією суб'єктів, достатньо великий. Однак враховуючи, що законодавець у нормах КАС України розрізняє таких суб'єктів владних повноважень як орган державної влади та державний орган, в межах даного підрозділу дисертаційної роботи охарактеризовано органи державної влади, що визначені Конституцією України відповідно до поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову.

Проаналізовано особливості адміністративного процесуального статусу Верховної Ради України, суду, Кабінету Міністрів України та інших органів виконавчої влади як відповідачів у справах адміністративної юрисдикції.

Розглянуто органи місцевого самоврядування як відповідачів у справах адміністративної юрисдикції. Визначено, що наявність владних повноважень пов'язана зі здійсненням цими органами та їх суб'єктами владних управлінських функцій у різних сферах життя територіальної громади, вчиненням юридично-владних дій та прийняттям обов'язкових до виконання рішень. Зауважено, що попри здійснення повноважень місцевого самоврядування різними за організаційною природою суб'єктами та органами, кожен з них, у разі оскарження його актів, дій чи бездіяльності до адміністративного суду та у випадку відкриття провадження у справі, набуває та реалізує статус суб'єкта владних повноважень як відповідача у справі адміністративної юрисдикції.

У підрозділі 2.2 «Посадові та службові особи як відповідачі у справах адміністративної юрисдикції» зазначено, що основними критеріями розмежування понять «посадова особа суб'єкта владних повноважень» та «службова особа» такого суб'єкта є характер владних повноважень зазначених осіб та характер правових зв'язків між особами, стосовно яких вчиняються службові юридично значущі дії в межах публічно-правових відносин. Однак в чинному законодавстві зміст таких понять визначається в різних аспектах, що створює значні проблеми й має негативний вплив при розгляді судами справ адміністративної юрисдикції за участю таких суб'єктів владних повноважень, як посадові та службові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Обґрунтовано висновок про те, що законодавче закріплення єдиного загально-правового визначення поняття «посадова особа суб'єкта владних повноважень» сприяло б усуненню існуючих в законодавстві колізій, мало б позитивні наслідки як для науки адміністративного права в цілому, так і для практики адміністративного судочинства.

У підрозділі 2.3 «Інші види суб'єктів владних повноважень як відповідачі у справах адміністративної юрисдикції» проаналізовано положення КАС України, які дають підстави для висновку, що законодавець в межах поняття «суб'єкт владних повноважень» розмежовує органи державної влади та інші державні органи.

З огляду на те, що перелік державних органів, наділених владними повноваженнями достатньо великий, а визначити усіх суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій неможливо, для аналізу особливостей «інших суб'єктів владних повноважень» як відповідачів у справах адміністративної юрисдикції у дисертаційній роботі їх коло було обмежено тими суб'єктами, що прямо визначені у нормах КАС України та при цьому не належать до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Зауважено, що до суб'єктів владних повноважень, рішення, дії чи бездіяльність яких можуть бути оскаржені в порядку адміністративного судочинства відносяться такі державні органи, як Вища рада юстиції, Національний банк України, Центральна виборча комісія України, Вища кваліфікаційна комісія суддів України, Рахункова палата України, Рада національної безпеки і оборони України, органи прокуратури тощо.

Окрему увагу зосереджено на проблематиці суб'єктів, які здійснюють владні управлінські функції на виконання делегованих повноважень, та, у разі оскарження до адміністративного суду їх рішень, дій чи бездіяльності, набувають ознак суб'єкта владних повноважень як відповідача у справі адміністративної юрисдикції. Визначено, що такими суб'єктами можуть бути органи, підприємства, установи, організації. Незважаючи на те, що в юридичній науці розрізняють поняття «встановлення», «передачі» (надання) та «делегування» повноважень, аргументовано висновок, що у контексті КАС України терміном «делеговані повноваження» охоплено, як делеговані, так і передані повноваження.

Розділ 3 «Правове забезпечення реалізації суб'єктом владних повноважень статусу відповідача у справах адміністративної юрисдикції» складається з трьох підрозділів та присвячений питанням нормативно-правового регулювання, а також процесуально-правовим засадам реалізації суб'єктом владних повноважень адміністративного процесуального статусу відповідача у справах адміністративної юрисдикції.

У підрозділі 3.1 «Адміністративний процесуальний статус суб'єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції» робиться висновок, що питання правового забезпечення реалізації суб'єктом владних повноважень статусу відповідача пов'язані, в першу чергу, із з'ясуванням особливостей адміністративного процесуального статусу такого суб'єкта, що має важливе значення з точки зору не лише теорії, але й для правореалізаційної практики, а також є однією з передумов підвищення ефективності реалізації законодавства України в процесі здійснення адміністративного судочинства.

На підставі аналізу значного масиву наукових праць, присвячених питанням адміністративного процесу та адміністративного судочинства, зроблено висновок, що науковці оперують переважно поняттям адміністративного процесуального статусу без визначення його конкретної дефініції. Саме тому, поняття та особливості адміністративного процесуального статусу суб'єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції в дисертації досліджуються з урахуванням сутності, елементів та видів правового статусу як правової категорії, які вивчаються тривалий час в межах юридичної науки.

Визначено, що адміністративний процесуальний статус суб'єкта владних повноважень як відповідача у справі адміністративної юрисдикції відображає законодавчо встановлену систему елементів, що визначають юридичний зв'язок між ним, адміністративним судом та іншими учасниками адміністративного процесу. Доведено, що процесуальні права та процесуальні обов'язки, як елементи, що пов'язані між собою, становлять зміст адміністративного процесуального статусу відповідача у справі адміністративної юрисдикції.

Окремо у дисертаційному дослідженні проаналізовано проблему визначення адміністративної процесуальної правосуб'єктності суб'єкта владних повноважень як відповідача у справі адміністративної юрисдикції, яка розглядається як сукупність певних елементів - адміністративної процесуальної правоздатності та адміністративної процесуальної дієздатності. Доведено, що адміністративну процесуальну правосуб'єктність суб'єкта владних повноважень, яка розкривається через здатність мати і здійснювати процесуальні права й обов'язки, слід визначати як передумову адміністративного процесуального статусу відповідача, а також як ознаку суб'єкта владних повноважень, якою цей статус конкретизується.

У підрозділі 3.2 «Процесуальні засоби захисту прав та інтересів суб'єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції» зроблено висновок, що у КАС України врегульовано механізм забезпечення прав та інтересів сторін у справі адміністративної юрисдикції, який складається із адміністративних процесуальних засобів захисту відповідних прав та інтересів в процесі розгляду справи адміністративної юрисдикції. Визначено, що процесуальні засоби, за допомогою яких сторони реалізують можливості здійснення, охорони й захисту своїх прав та інтересів, є різними.

Зазначається, що заперечення суб'єкта владних повноважень як відповідача у справі адміністративної юрисдикції, - це один із процесуальних засобів захисту його прав та інтересів, який становить передбачене нормами КАС України спростування вимог і доводів позивача, викладене в окремому процесуальному документі, та може бути як матеріального, так і процесуального характеру. Досліджено особливості нормативно-правового регулювання змісту й форми заперечень, які передбачені в адміністративному судочинстві України та покликані сприяти всебічному, повному та об'єктивному дослідженню юридично значущих фактів і прийняттю законних та обґрунтованих судових рішень.

Зроблено висновок, що законодавець, закріпивши у КАС України лише таку форму процесуального захисту прав відповідача від адміністративного позову, як заперечення та не визначивши право пред'являти зустрічний позов, позбавив таким чином відповідача у справах адміністративної юрисдикції реалізовувати повною мірою процесуальні засоби захисту від позову, які відомі науці та юридичній практиці. У зв'язку з цим, обґрунтовано необхідність удосконалити положення КАС України, які покликані забезпечувати юридичну доцільність та виступати гарантією захисту прав та інтересів відповідача, зокрема, щодо його права на зустрічний адміністративний позов.

У підрозділі 3.3 «Особливості реалізації суб'єктом владних повноважень статусу відповідача у справах щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності» зауважено, що питання правового забезпечення реалізації суб'єктом владних повноважень статусу відповідача у справі адміністративної юрисдикції доцільно розглядати у взаємозв'язку із визначенням особливостей розгляду справ щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності. Адже предметом публічно-правових спорів, переданих на вирішення адміністративного суду, найчастіше є саме рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, які він приймає, вчиняє або допускає, здійснюючи владні управлінські функції на основі законодавства або в порядку реалізації делегованих повноважень. Зроблено висновок, що доповнення КАС України законодавчими дефініціями «дії суб'єкта владних повноважень» та «бездіяльність суб'єкта владних повноважень» сприяло б однаковому та правильному розумінню вказаних правових категорій особами, які звертаються до суду за захистом своїх прав, свобод та інтересів та дозволило б уникнути низки практичних правових проблем при вирішенні адміністративними судами справ адміністративної юрисдикції зазначеної категорії.

Зосереджено увагу на проблемі розмежування юрисдикції адміністративних судів та судів цивільної чи господарської юрисдикції щодо спорів, які виникають з підстав оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень.

У Висновках сформульовані теоретичні й практичні узагальнення визначення сутності поняття та ознак суб'єкта владних повноважень, а також пропонуються нові підходи до вирішення завдань, пов'язаних із реалізацією ним процесуального статусу відповідача у справах адміністративної юрисдикції, на підставі яких отримані такі найважливіші результати:

1. Розвиток наукової думки щодо дослідження визначення і правового статусу суб'єкта владних повноважень як учасника адміністративного судочинства, а саме як відповідача у справах адміністративної юрисдикції, доцільно розглядати з огляду на існування трьох основних етапів: 1) кінець XIX - початок XX ст. (до 1917 р.); 2) радянський період (1917-1991 рр.) і 3) період незалежної України (1991-2012 рр.).

Наприкінці XIX - на початку XX ст. науковці, досліджуючи питання становлення адміністративної юстиції, вбачали її призначення у захисті особи від свавілля влади, використовуючи при цьому для позначення владної сторони адміністративного спору терміни «орган управління», «адміністративний орган», «адміністрація», «урядовий орган».

Радянський період (1917-1991 рр.) розвитку наукових досліджень у зазначеній сфері характеризується тим, що чимало дослідників заперечували можливість використання понять «позивач» - «відповідач» у адміністративних спорах, що було зумовлено пошуком відповіді на питання призначення адміністративної юстиції, доцільності існування правового інституту адміністративного позову, а також того, чи має місце в справах, що виникають з адміністративно-правових відносин, спір про право.

Наукові дослідження періоду незалежної України умовно можна поділяти на етап до прийняття КАС України (1991-2005 рр.) та етап після прийняття КАС України (2005 р. - до теперішнього часу), нова юридична термінологія якого викликала пожвавлення наукового інтересу до проблематики функціонування адміністративного судочинства в Україні і, зокрема, правової сутності поняття та ознак суб'єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції.

2. Поняття «суб'єкт владних повних повноважень», яким визначено обов'язкового учасника публічно-правового спору, що у справі адміністративної юрисдикції набуває статусу відповідача, стало однією з численних новел КАС України.

Цей законодавчий термін, визначений у п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України, розкривається через вказівку на: 1) види такого суб'єкта (орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт) та 2) здійснення таким суб'єктом владних управлінських функцій як його обов'язкову ознаку, що, однак, не дає змоги навести вичерпний перелік таких суб'єктів.

3. Аналіз законодавства зарубіжних країн у сфері регулювання порядку вирішення публічно-правових спорів, а також юридичної термінології, яка використовується для позначення його обов'язкової владної сторони, способів і методів визначення відповідних понять свідчить про відсутність єдиного загальноприйнятого підходу до розв'язання цієї проблеми. Понятійно-термінологічний апарат процесуального законодавства зарубіжних країн вказує на застосування термінів «адміністративний орган», «орган публічної влади», «суб'єкт публічного права» або ж невикористання взагалі узагальнюючого поняття для позначення обов'язкової сторони публічно-правового спору. Оптимально виправданим у зарубіжному законодавстві є функціональний критерій визначення владної сторони публічно-правового спору.

4. Заміна у нормах КАС України поняття «суб'єкт владних повноважень» на узагальнюючий термін «орган публічної влади» (public authority) для позначення обов'язкової сторони публічно-правового спору дала б змогу охопити коло суб'єктів, яких чинне законодавство наділяє правом здійснювати розпорядчі, юридично значущі владні дії, приймати обов'язкові для виконання рішення, та уникнути плутанини при визначенні юрисдикції спорів за участю окремих категорій владних суб'єктів.

Наукове опрацювання існуючих точок зору, виділення теоретичних підходів і зарубіжного досвіду стосовно розуміння владної сторони публічно-правового спору, проведення співвідношення цієї категорії з іншими суміжними поняттями, які вказують на ознаки суб'єкта, рішення, дії чи бездіяльність якого можуть бути оскаржені до адміністративного суду, дають підстави визначити таким суб'єктом орган публічної влади - суб'єкт загальнодержавного або місцевого рівня, який у публічно-правових відносинах діє в межах, наданих йому законом, або в порядку делегування публічно-владних повноважень щодо правового регулювання, надання адміністративних послуг, здійснення нагляду і контролю, а також здійснення інших виконавчо-розпорядчих повноважень щодо вирішення питань про права, свободи й інтереси фізичних та юридичних осіб.

5. Різні аспекти теоретичного осмислення сутності суб'єкта владних повноважень дають змогу виокремити його ознаки в загальнотеоретичному значенні з точки зору його матеріально-правової природи та у конкретно-юридичному значенні, яких він набуває одночасно зі статусом відповідача у справі адміністративної юрисдикції.

З погляду матеріально-правової природи можна виокремити такі ознаки суб'єкта владних повноважень: 1) наділений власною компетенцією, у межах якої реалізує законодавчо визначені владні повноваження; 2) здійснює управлінські функції на основі законодавства або виконуючи делеговані повноваження; 3) реалізація повноважень і здійснення владних управлінських функцій відбувається за допомогою використання правових та організаційних форм і методів діяльності; 4) юридична оформленість вказує на те, що його правовий статус має легалізований характер і визначається в нормах права; 5) реалізація владних повноважень відбувається з метою захисту та охорони публічного інтересу.

Суб'єкт владних повноважень залишається таким, незважаючи на те, чи набув він конкретного процесуального статусу відповідача в судовому адміністративному процесі, а тому зазначені ознаки властиві кожному суб'єктові владних повноважень, який у межах публічно-правових відносин реалізує владні управлінські функції стосовно фізичних чи юридичних осіб.

Водночас, набуваючи процесуального статусу відповідача, суб'єкт владних повноважень набуває додаткових ознак як сторона у справі адміністративної юрисдикції. Визначено особливості суб'єкта владних повноважень як відповідача, які полягають у наступному: 1) суб'єкт владних повноважень є реальною або потенційною стороною спірних матеріальних правовідносин публічного характеру, в межах яких він здійснював (або міг би здійснювати) владні управлінські функції стосовно позивача; 2) набуття адміністративного процесуального статусу відповідача та залучення його до справи відбувається у зв'язку з позовними вимогами, які висуваються до нього; 3) суб'єкт владних повноважень має власний інтерес (юридичну заінтересованість) щодо результатів розгляду справи адміністративної юрисдикції та вирішення публічно-правового спору; 4) передумовою виникнення адміністративного процесуального статусу відповідача є адміністративна процесуальна правосуб'єктність суб'єкта владних повноважень, яка одночасно є його характерною ознакою, якою конкретизується його статус відповідача у справі адміністративної юрисдикції; 5) ухвалене рішення у адміністративній справі безпосередньо впливає на права, обов'язки й інтереси суб'єкта владних повноважень; 6) здатність суб'єктів владних повноважень приймати рішення, вчиняти дії, допускати бездіяльність фактично є передумовою набуття цими органами процесуального статусу відповідача.

6. Законодавець розрізняє поняття «орган державної влади» і «державний орган», відносить останніх до категорії «інший суб'єкт, що здійснює владні управлінські функції на основі законодавства».

Верховна Рада України та суд, не маючи характерних ознак суб'єкта владних повноважень, у законодавчо встановлених випадках, реалізують деякі його функції. Саме тому громадяни отримали можливість оскаржувати в порядку адміністративного судочинства рішення, дії або бездіяльність парламенту та суду в разі порушення їхніх прав, свобод чи законних інтересів.

Питання законодавчої діяльності, а також внутрішньої діяльності парламенту не можуть бути предметом розгляду в порядку адміністративного судочинства через відсутність у таких ситуаціях ознак справи адміністративної юрисдикції, визначених КАС України. Статтю 171¹ КАС України доцільно було б доповнити частиною другою, якою чітко визначити, що правила цієї статті не поширюються на постанови Верховної Ради України щодо внутрішньоорганізаційних та процедурних питань її діяльності.

Необхідними вбачаються також зміни до ст. 171¹ КАС України щодо права оскаржувати індивідуально-правові акти Верховної Ради України, Президента України на предмет їх законності лише особою, щодо якої їх застосовано.

7. Органи виконавчої влади є суб'єктом владних повноважень, які частіше за інших беруть участь у справах адміністративної юрисдикції в статусі відповідача. Зазначене зумовлене особливостями правового статусу та обсягом законодавчо визначеної компетенції органів виконавчої влади, на яких покладено завдання забезпечення вирішення питань реалізації різних прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин.

8. Суб'єкт владних повноважень як сторона публічно-правового спору - це сторона спірних публічно-правових відносин, і лише за умови передачі такого спору на вирішення адміністративного суду й відкриття провадження у справі суб'єкт владних повноважень стає учасником процесуальних відносин та набуває статусу відповідача у справі адміністративної юрисдикції.

9. Адміністративний процесуальний статус суб'єкта владних повноважень як відповідача реалізується ним через адміністративні процесуальні правовідносини, за допомогою процесуальних прав та процесуальних обов'язків, що визначають юридичний зв'язок між ним, адміністративним судом та іншими учасниками адміністративного процесу.

10. Адміністративні процесуальні права суб'єкта владних повноважень у своїй сукупності створюють можливості для нього як відповідача прагнути певного порядку вирішення публічно-правового спору на його користь.

Адміністративні процесуальні права суб'єкта владних повноважень як відповідача у справі адміністративної юрисдикції умовно можна згрупувати так: 1) права, пов'язані з поінформованістю суб'єкта владних повноважень про порушення проти нього провадження в адміністративній справі; 2) права, що дають йому змогу брати участь у розгляді справи адміністративної юрисдикції, а також впливати на хід та результат адміністративного процесу; 3) права, що дають йому право оскаржувати судові рішення; 4) права, які забезпечують його участь у розгляді та вирішенні адміністративної справи на стадії апеляційного та касаційного провадження.

Адміністративні процесуальні обов'язки суб'єкта владних повноважень як відповідача у справі адміністративної юрисдикції - це сукупність умов, що становлять чітко визначену міру необхідної поведінки в адміністративному процесі, встановлену КАС України.

11. Процесуальними засобами захисту прав та інтересів суб'єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції повинні бути заперечення проти позову і зустрічний позов. Відсутність у КАС України права відповідача на зустрічний позов є прогалиною щодо права сторони на судовий захист від претензій позивача, яку можливо виправити шляхом внесення відповідних змін до зазначеного Кодексу.

12. Правове забезпечення реалізації суб'єктом владних повноважень процесуального статусу відповідача залежить від процесуальних особливостей розгляду справ адміністративної юрисдикції. Провадження адміністративного суду з розгляду справ щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень передбачає сукупність правових норм, визначених КАС України, що регламентують порядок та процесуальну форму судового розгляду, а також відносини між судом та учасниками адміністративного процесу щодо вирішення спору, пов'язаного з прийняттям суб'єктом владних повноважень рішення, вчиненням ним дій або допущенням бездіяльності у сфері публічно-правових відносин.

Діями суб'єкта владних повноважень слід визначати його владні волевиявлення у активній формі поведінки, що породжують, змінюють або припиняють публічно-правові відносини і впливають (або можуть мати вплив) на права, свободи та інтереси учасників цих правовідносин.

Бездіяльність, як один із можливих предметів оскарження в порядку адміністративного судочинства, слід розкривати через невиконання суб'єктом владних повноважень певних дій чи неприйняття відповідних рішень, які він у конкретних публічно-правових відносинах зобов'язаний був здійснити або прийняти на підставі покладених на нього обов'язків та в межах законодавчо визначеної компетенції, у результаті чого були порушені права, свободи або інтереси особи, на захист яких подано адміністративний позов, або створено перешкоди для реалізації зазначеною особою таких прав, свобод чи інтересів.

Доповнення ст. 3 КАС України зазначеними дефініціями сприяло б правильному й однаковому розумінню і застосуванню зазначеної правової термінології як особами, що звертаються до адміністративного суду за захистом своїх прав, так і адміністративними судами при розгляді ними справ цієї категорії.

Виявлені термінологічні й змістовні неузгодженості в нормах КАС України дають підстави для висновків про необхідність внесення низки інших законодавчих змін, які б сприяли не лише формуванню єдиного понятійно-категоріального апарату, але й однозначному їх праворозумінню та належному рівню правового забезпечення реалізації суб'єктом владних повноважень статусу відповідача у справах адміністративної юрисдикції.