Позов в адміністративному судочинстві

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ внутрішніх справ

позов в адміністративному судочинстві

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата

юридичних наук

мостова наталія володимирівна

Київ 2013

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Національній академії внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України

Науковий керівник доктор юридичних наук, професор Кузьменко Оксана Володимирівна, Національна академія внутрішніх справ, начальник кафедри адміністративного права і процесу

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Бевзенко Володимир Михайлович, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, професор кафедри адміністративного права

кандидат юридичних наук, професор Гончарук Степан Тихонович, Національний авіаційний університет, професор кафедри конституційного і адміністративного права

Захист відбудеться «25» вересня 2013 р. о 14⁰⁰ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.03 у Національній академії внутрішніх справ за адресою: ДП-680, м. Київ, пл. Солом'янська, 1

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії внутрішніх справ за адресою: ДП-680, м. Київ, пл. Солом'янська, 1

Автореферат розісланий «20» серпня 2013 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради А.Г. Чубенко

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Конституція України одним із пріоритетних прав людини передбачає право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Одним з головних завдань розвитку правосуддя Україна проголосила створення системи судочинства, яка функціонувала б на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів і забезпечувала кожному право на справедливий судовий розгляд неупередженим судом. Саме тому на особливу увагу заслуговують питання, пов'язані з визначенням характерних рис такого правозахисного інструменту, як адміністративний позов та право на адміністративний позов. Адміністративний позов є основоположною юридичною підставою виникнення відносин у сфері адміністративного судочинства.

Звернутися до адміністративного суду з адміністративним позовом вправі будь-яка особа, яка вважає, що порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. Так, у 2008 р. до місцевих адміністративних судів надійшло 576,3 тис. справ, у 2009 р. - 1,5 млн справ, у 2010 р. - 1,9 млн справ, у 2011 р. - 3,7 млн справ, у 2012 р. - 626 тис. справ. Отже, упродовж 2012 р. спостерігалося загальне зменшення кількості надходження матеріалів до місцевих адміністративних судів. Зокрема, у 2012 р. до окружних адміністративних судів надійшло 242 636 справ і матеріалів, тоді як у 2011 р. - 281 098, з яких 221 612 позовних заяв і справ, або 90,9 % від загальної кількості матеріалів, що надійшли на розгляд; 9602 заяви про перегляд судових рішень за нововиявленими обставинами (4,0 %); 11349 клопотань, подань, заяв у порядку виконання судових рішень (5,0 %); 73 судових доручення (0,003 %) Офіційна статистична інформація Вищого адміністративного суду України за 2011 - 2012 рр. [Електронний ресурс] / Вищий адміністративний суд України. - Режим доступу: http://www.vasu.gov.ua..

Водночас на сьогодні поза увагою залишаються такі актуальні питання, як визначення місця адміністративного позову в системі звернень громадян, форма адміністративного позову, вимоги до адміністративного позову, розкриття змісту позову як підстави відкриття провадження в адміністративній справі, з'ясування сутності та видів судових рішень, що приймаються за наслідком розгляду адміністративного позову, визначення специфіки розгляду справи в порядку скороченого провадження в суді першої інстанції.

При підготовці дисертаційного дослідження використано праці таких дослідників адміністративного права і процесу: Ю. П. Битяка, В. М. Бевзенка, І. П. Голосніченка, С. Т. Гончарука, Є. В. Додіна, Ю. М. Дьоміна, А. І. Елістратова, І. Г. Калетніка, І. О. Картузова, В. К. Колпакова, А. Т. Комзюка, О. Т. Корнійчука, О. В. Кузьменко, Д. В. Приймаченка, А. Ю. Осадчого, В. І. Шишкіна та ін.

Вагомий внесок у розвиток питань, пов'язаних із визначенням поняття, сутності та форми адміністративного позову, зробили А. А. Добровольський, М. Д. Загряцков, С. А. Іванов, І. Б. Коліушко, Р. О. Куйбіда, О. М. Пасенюк, Н. Ю. Хаманева. Проте низка актуальних і практично значущих питань у цій сфері потребують подальшого розроблення, що й зумовлює наукову новизну цього дослідження.

Викладене вище свідчить про актуальність і необхідність узагальнення теоретичного та емпіричного матеріалу, оцінки сучасних тенденцій розвитку позову в адміністративному судочинстві, відповідно, обґрунтування на цій підставі способів вирішення поставлених задач, а також розроблення пропозицій і рекомендацій щодо вдосконалення національної нормативно-правової бази, яка врегульовує питання позову в адміністративному судочинстві.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослідження здійснено відповідно до Резолюції 1549 (2007) Парламентської Асамблеї Ради Європи «Функціонування демократичних інституцій в Україні», Указу Президента України від 10 травня 2006 р. № 361, яким схвалено Концепцію вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів, наказу Міністерства внутрішніх справ України «Про затвердження Переліку пріоритетних напрямів наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ України на період 2010 - 2014 років» від 29 липня 2010 р. № 347, плану науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт Національної академії внутрішніх справ на 2010 - 2011 роки. Тема дисертаційного дослідження затверджена на засіданні вченої ради Національної академії внутрішніх справ 28 грудня 2010 р. (протокол № 20).

Мета і задачі дослідження. Мета роботи полягає в тому, щоб на основі досягнень науки адміністративного права та норм чинного законодавства України, вітчизняного й зарубіжного досвіду, а також узагальнень практики його застосування здійснити аналіз позову в адміністративному судочинстві, сформулювати відповідні пропозиції щодо вдосконалення вітчизняного законодавства та практики його застосування в зазначеній сфері.

Для досягнення поставленої мети необхідно було вирішити такі задачі:

- визначити місце адміністративного позову в системі звернень громадян; адміністративний позов судовий провадження

- розкрити форму і зміст позову в адміністративному судочинстві;

- висвітлити та охарактеризувати вимоги до адміністративного позову;

- охарактеризувати позов як підставу відкриття провадження в адміністративній справі;

- з'ясувати сутність та види судових рішень, що приймаються за наслідком розгляду адміністративного позову;

- виокремити специфіку розгляду справи в порядку скороченого провадження в суді першої інстанції;

- розробити конкретні пропозиції до національного законодавства та практичні рекомендації щодо позову в адміністративному судочинстві.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що виникають з приводу звернення до адміністративного суду про захист прав, свобод та інтересів або на виконання повноважень у публічно-правових відносинах.

Предмет дослідження - позов в адміністративному судочинстві.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є різні наукові методи, що використовувалися одночасно з метою забезпечення достовірності знань, вирішення поставлених цілей та задач й обґрунтованості зроблених висновків та рекомендацій, зокрема: діалектичний - для дослідження теоретичних і нормативних положень щодо позову в адміністративному судочинстві (у всіх розділах); класифікації та групування - для виокремлення класифікації суб'єктивних та об'єктивних передумов права на пред'явлення адміністративного позову (підрозділи 2.1, 2.2); структурно-функціональний - для дослідження особливостей діяльності головуючого судді при винесенні окремих видів судових рішень (підрозділ 1.2, розділ 2); порівняльно-правовий - для співставлення видів звернень громадян (підрозділи 1.1, 1.3, 2.1); статистичний та документального аналізу - для аналізу та виявлення недоліків розгляду позову в адміністративному судочинстві (підрозділи 1.1, 1.3, розділ 2); соціологічний - при здійсненні інтерв'ювання суддів, помічників суддів та головних консультантів Вищого адміністративного суду (ВАС) України (підрозділи 1.1, 2.1, 2.2); компаративний та моделювання - для вироблення пропозицій стосовно удосконалення законодавства щодо видів та порядку розгляду скарг, видів позовів, зупинення дій оскаржуваного рішення та строків розгляду позову в адміністративному судочинстві (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1, 2.2).

Емпіричну базу дослідження становлять: а) статистичні дані Окружного адміністративного суду міста Києва за 2011 - 2013 рр.; б) статистичні дані Київського окружного адміністративного суду за 2011 - 2013 рр.; в) інтерв'ювання суддів, помічників суддів та головних консультантів ВАС України (50 осіб); г) правова публіцистика, довідкові видання.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що за своїм характером і змістом дисертація є однією з перших в Україні праць, яка присвячена комплексному та системному дослідженню питання позову в адміністративному судочинстві. У дисертації сформульовано низку концептуально нових положень і висновків, зокрема:

вперше:

- запропоновано доповнити систему звернень громадян таким видом, як «повідомлення»;

- аргументовано необхідність ввести в апарат адміністративного суду додаткову штатну одиницю (наприклад, «консультант»), яка б надавала допомогу в оформленні позовної заяви, роз'яснювала порядок її заповнення та подання;

- здійснено розмежування таких правових категорій, як: «скорочене провадження» та «письмове провадження»;

- сформульовано конкретні пропозиції щодо внесення змін та доповнень до нормативних актів України, а саме: до Кодексу адміністративного судочинства (КАС) України та Закону України «Про звернення громадян»;

удосконалено:

- поняття «адміністративний позов», під яким запропоновано розуміти звернену до адміністративного суду правову вимогу позивача про проведення судом певних дій із зазначенням способу захисту, що передбачено публічно-правовими відносинами, ґрунтується на юридичних фактах, подану (надіслану) до суду у формі позовної заяви для розгляду і вирішення в чітко встановленому процесуальному порядку; «звернення» - це цільова діяльність суб'єкта, яка спрямована на реалізацію його прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення, участь у публічному адмініструванні державними і громадськими справами та вплив на вдосконалення роботи публічної адміністрації, установ, підприємств, організацій;

- теоретичні підходи до розуміння та обчислення строків відкриття провадження в адміністративній справі та правових категорій «залишення позовної заяви без розгляду» та «залишення позовної заяви без руху»;

дістало подальший розвиток:

- наукові положення щодо системи звернень громадян та інституту забезпечення адміністративного позову;

- теоретичні положення щодо розмежування правових категорій «скарга» та «позов»; «загальне» та «спеціальне оскарження»; «звернення громадян» та «запит на інформацію»;

- ознаки адміністративного позову;

- аргументи щодо запровадження в адміністративному судочинстві інституту зустрічного позову.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що викладені в дисертації висновки та пропозиції можуть бути використані у:

- практичній діяльності Окружного адміністративного суду міста Києва (акт впровадження від 8 листопада 2011 р.) та Київського окружного адміністративного суду України (акт впровадження від 25 жовтня 2011 р.);

- правозастосовній сфері - для використання Комітетом Верховної Ради України з питань правосуддя (акт впровадження від 17 жовтня 2011 р.) та Кабінетом Міністрів України (акт впровадження від 26 жовтня 2011 р. № 10_36/0/2/12);

- навчальному процесі - при викладанні навчальних дисциплін «Адміністративне судочинство», «Адміністративна відповідальність», «Адміністративний процес» (акт впровадження Національної академії внутрішніх справ від 29 вересня 2011 р.).

Апробація результатів дисертації. Результати дослідження оприлюднено дисертантом у формі доповідей на шести науково-практичних заходах, зокрема: I Міжнародній науковій конференції «Національні та міжнародні стандарти сучасного державотворення: тенденції та перспективи розвитку» (Київ, 2011 р.); VI науково-практичному семінарі «Сучасний стан та перспективи розвитку адміністративного права» (Київ, 2011 р.); Міжвузівському науково-практичному семінарі «Теоретичні та практичні проблеми правового регулювання економіки» (Київ, 2011 р.); Всеукраїнських науково-практичних читаннях «Юриспруденція: актуальні проблеми теорії і практики» (Львів, 2011); IV Всеукраїнській науково-теоретичній конференції «Правові реформи в Україні: реалії сьогодення» (Київ, 2012 р.); Міжнародній науково-практичній конференції «Буття людини у сучасному світі: сьомі шинкаруківські читання» (Київ, 2012 р.).

Публікації. Основні положення та результати дисертації відображено в семи наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях з юридичних наук, у тому числі одній міжнародній, а також у шести тезах доповідей науково-практичних конференцій.

Структура роботи. Дисертація складається зі вступу, двох розділів, що об'єднують шість підрозділів, висновків, списку використаних джерел (182 найменування) та чотирьох додатків. Повний обсяг дисертації становить 228 сторінок, з них загальний обсяг тексту - 192 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації; визначено зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами; охарактеризовано мету, задачі, об'єкт, предмет і методи дослідження; розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів; наведено відомості про їх апробацію та впровадження, а також щодо кількості публікацій, структури й обсягу роботи.

Розділ 1 «Детермінація позову в адміністративному судочинстві» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Місце адміністративного позову в системі звернень громадян» визначено, що головна відмінність правових категорій «скарга» та «оскарження» полягає в тому, що право на оскарження - це закріплена в законодавстві можливість громадянина звернутися до компетентного органу за захистом порушених прав та гарантованих законом інтересів. Натомість правом скарги можна назвати право громадян, що закріплене нормами законодавства, на реагування в разі порушення прав і встановлених законом інтересів з метою їх поновлення.

З'ясовано, що суттєвими відмінностями загального та спеціального оскарження є: 1) для спеціальної скарги - подання лише особою, яка притягується до відповідальності, потерпілим чи від імені захисника, а для загальної скарги - будь-яким громадянином; 2) строки подання скарги - для спеціальної скарги - 10 днів з моменту прийняття рішення, для загальної скарги - один рік з моменту прийняття рішення, але не пізніше одного місяця з моменту ознайомлення з прийнятим рішенням; 3) юридичним наслідком подачі спеціальної скарги є призупинення виконання прийнятого рішення про накладення адміністративного стягнення, натомість загальна скарга не тягне за собою подібних наслідків; 4) порядок подання скарги - спеціальна скарга має бути подана до органу, що виніс постанову, та останній зобов'язаний протягом трьох діб направити її разом з матеріалами справи за підвідомчістю, водночас загальна скарга може бути направлена одному або декільком адресатам.

Досліджено та розкрито основні науково-теоретичні підходи до розуміння поняття «адміністративний позов», виокремлено його ознаки та особливості, що дало можливість запропонувати авторську дефініцію цієї правової категорії. Аргументовано, що залежно від порядку розгляду існують два види звернень громадян до різних гілок влади: адміністративне та судове. Судовий порядок розв'язання відповідних правових конфліктів убачається більш виразним, адже описується він у кодифікованому акті, що дає змогу мінімізувати неузгодженість правових норм, ліквідувати прогалини в регулюванні. Регламентація адміністративного порядку вирішення спорів з публічною адміністрацією викликає сьогодні чимало суперечностей. Розрізнені правила, розташовані в численних нормативно-правових актах, вимагають упорядкування з метою створення належних умов для реалізації підвладними особами свого конституційного права на звернення до представників влади. Доведено, що недосконалість норм про адміністративне оскарження не є підставою для заниження значущості цього засобу вирішення досліджуваних конфліктів.

У підрозділі 1.2. «Форма і зміст адміністративного позову» акцентовано увагу на тому, що позов як правову вимогу слід відрізняти від позовної заяви як процесуального документа. Якщо позов - категорія динамічна (під час провадження його елементи можуть змінюватись), то позовна заява має статичну суть (при зміні підстав або предмета позову відповідна заява змінам не підлягає). При цьому процесуально-правова форма позову знаходить своє відображення в праві на пред'явлення адміністративного позову до суду, а матеріально-правову сторону позову становить право на звернення до адміністративного суду і задоволення позовних вимог.

Стверджується, що з метою виключення певної заінтересованості секретаря судового засідання та помічника судді в наданні допомоги при оформленні позовної заяви, в апараті адміністративного суду має бути службовець, до повноважень та компетенції якого повинно входити надання такого виду допомоги. Зазначається, що на сьогодні в апаратах адміністративних судів відсутні такі службовці, оскільки забезпечення хоча б одного додаткового державного службовця в кожному суді потребує виділення відповідних коштів з державного бюджету.

З'ясовано, що перелік законодавчо закріплених вимог, які може містити адміністративний позов, а саме: 1) скасування або визнання нечинним рішення відповідача - суб'єкта владних повноважень повністю чи окремих його положень; 2) зобов'язання відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення або вчинити певні дії; 3) зобов'язання відповідача - суб'єкта владних повноважень утриматися від вчинення певних дій; 4) стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, завданої його незаконним рішенням, дією або бездіяльністю; 5) виконання зупиненої чи невчиненої дії; 6) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 7) примусове відчуження земельної ділянки, інших об'єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності не є вичерпним, він є орієнтовним. У ньому йдеться про типові (тобто рекомендовані), а не обов'язкові способи захисту порушеного права або законного інтересу. У кожному конкретному випадку зміст позовних вимог залежить від особистого бачення позивачем змісту порушеного суб'єктивного права (свободи чи інтересу) і саме він обирає найбільш прийнятні, оптимальні, на його погляд, шляхи відновлення або захисту такого права.

У підрозділі 1.3. «Вимоги до адміністративного позову» визначено, що за загальним правилом позовна заява викладається державною мовою. При цьому позовна заява може бути викладена російською мовою чи іншими регіональними мовами або мовами меншин з перекладом, у разі необхідності, на державну мову без додаткових для позивача (позивачів) витрат. У випадку викладення позовної заяви іншою, ніж державною, російською, регіональною або мовою меншин, позивач зобов'язаний надати разом з позовною заявою її переклад на державну мову.

Сьогодні в судовій практиці існують випадки, коли позивач, подаючи позов до адміністративного суду, не додає документ про сплату судового збору. З огляду на зазначене, аргументовано, що головною умовою звільнення від оплати судових витрат є майновий стан сторони, який має бути підтверджений достовірними доказами, такими як: 1) пенсійне посвідчення; 2) ощадна книжка з отримання пенсії; 3) довідка з центру зайнятості (що особа не працює та перебуває на обліку); 4) довідка про розмір пенсії; 5) довідка про розмір заробітної плати. Натомість особі, що звільнена від сплати судового збору відповідно до ст. 5 Закону України «Про судовий збір» від 8 липня 2011 р. № 3674-VI, не потрібно писати жодних клопотань, достатньо буде надати суду ксерокопію, наприклад, посвідчення інваліда I або II групи.

У свою чергу, позивач, звільнений від сплати судового збору, повинен у позовній заяві зробити посилання на конкретну норму закону, яка надає йому таку пільгу. Якщо ж він не звільнений від сплати судового збору, але у зв'язку зі скрутним фінансовим становищем не може його заплатити, то він повинен додати до позовної заяви клопотання про відстрочку, розстрочку або звільнення від сплати судового збору. За даними проведеного нами інтерв'ювання суддів, помічників суддів та головних консультантів ВАС України, 87,0 % опитаних стверджують, що прохання, зазначене в позовній заяві про звільнення від сплати судового збору, є клопотанням, і не має значення, чи викладене воно окремим документом. При цьому слід звернути увагу на те, що клопотання про відстрочення та розстрочення судових витрат, зменшення їх розміру або звільнення від їх оплати не можуть бути заявлені до подання позовної заяви, тому в разі такого їх подання вони підлягають поверненню без розгляду.

З огляду на те, що в судовій практиці трапляються випадки висловлення в позовних заявах нецензурною лексикою, що адресована суб'єктам владних повноважень, суддям, з метою виховання в позивачів такої якості, як культура написання позовних заяв, вважаємо, необхідно встановити, що до позивача, який у позовній заяві використав нецензурні вирази (слова/словосполучення), зазначив нецензурні образи, адресовані суб'єктам владних повноважень або суддям, головуючий суддя має право застосувати санкції, передбачені ст. 185-3 КУпАП за явну зневагу до суду. При цьому необхідно передбачити право судді притягнути позивача до адміністративної відповідальності як в досудовому порядку, так і під час попереднього розгляду справи в порядку, передбаченому КУпАП.

Розділ 2 «Особливості розгляду позову в адміністративному суді» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Позов як підстава відкриття провадження в адміністративній справі» акцентовано увагу, що за об'єктивних обставин судді часто не мають змоги дотриматись положень ч. 4 ст. 107 КАС України. Так, на практиці трапляються випадки, коли позовні заяви поштою надходять до суду та реєструються канцелярією суду наприкінці робочого дня п'ятниці, розподіл справ між суддями за допомогою автоматизованої системи документообігу суду та формування реєстрів передачі позовних заяв суддям завершуються в останні хвилини робочого часу п'ятниці та об'єктивно у зв'язку з недостатністю робочого часу не передаються в цей же день суддям (необхідно враховувати, що суд може розміщуватись у кількох будівлях, та наявність святкових днів). Таким чином, у цьому випадку не є можливим виконання суддею (з незалежних від судді обставин) приписів зазначеної норми щодо дотримання процесуального строку вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі. Саме тому необхідно зазначити, що питання про відкриття провадження в адміністративній справі суддя має вирішити протягом трьох робочих днів з дня передачі йому позовної заяви або закінчення строку, встановленого для усунення недоліків позовної заяви, з урахуванням нормативних строків пересилання поштових відправлень, у разі залишення позовної заяви без руху та не пізніше наступного робочого дня з дня отримання суддею інформації про місце проживання (перебування) відповідача - фізичної особи, яка не має статусу підприємця.

Визначено, що поняття «залишення позовної заяви без руху» та «залишення позовної заяви без розгляду» абсолютно різні за своїм змістовим навантаженням. Про залишення позовної заяви без розгляду, відкриття провадження в справі чи відмову у відкритті провадження в справі суддя постановляє ухвалу. Зміст ухвали про відкриття провадження в справі повинен відповідати вимогам ч. 5 ст. 107 КАС України, водночас, якщо позовну заяву було залишено без руху і позивач усунув недоліки у встановлений судом строк, в ухвалі про відкриття провадження відображаються ці обставини. Разом з тим, ухвалою про відкриття провадження в справі не можуть вирішуватися питання, для яких встановлено спеціальний порядок вирішення, які потребують окремого оформлення, а також ті питання, ухвали з яких можуть бути оскаржені.

Доведено необхідність подальшого розвитку інституту зустрічного позову в адміністративному судочинстві, зміст якого полягатиме у висуванні самостійних вимог відповідача до позивача, отриманні можливості подати клопотання про вжиття заходів забезпечення свого позову, за результатами розгляду якого можливе скасування заходів забезпечення первісного позову, а в свою чергу, вибір способу захисту є одним із пріоритетних прав, що забезпечуватиме дотримання судами принципу верховенства права. Саме тому дисертант наголошує на необхідності законодавчого закріплення в КАС України інституту зустрічного позову.

У підрозділі 2.2. «Судові рішення, що приймаються за наслідком розгляду адміністративного позову» визначено, що суддя, отримавши позовну заяву, вивчивши її та з'ясувавши питання, передбачені ч. 1 ст. 107 КАС України, вправі постановити такі судові рішення: ухвалу про відкриття провадження в адміністративній справі; ухвалу про залишення позовної заяви без руху; ухвалу про повернення позовної заяви; ухвалу про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі; ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду; ухвалу про поновлення чи продовження пропущеного процесуального строку або ухвалу про відмову в поновленні чи продовженні пропущеного процесуального строку; ухвалу про об'єднання або роз'єднання позовів; ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову або про відмову у вжитті заходів забезпечення адміністративного позову.

Зауважено, що в разі, коли відповідач не з'являється в судові засідання або діє недобросовісно, трапляються випадки помилкового постановлення судом рішення в справі, яку вже було вирішено раніше. Виявлення цих обставин після набрання судовим рішенням законної сили є підставою для перегляду його за нововиявленими обставинами. Однак варто мати на увазі, що останнє суд може зробити тільки за заявою осіб, які брали участь у справі, а також осіб, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їх права, свободи, інтереси чи обов'язки. У випадку, якщо ніхто з них не звертається до суду, теоретично можна допустити існування двох рішень в одній справі.

Незважаючи на передбачене КАС України право оскарження ухвали про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі особою, яка подала позовну заяву, ч. 4 ст. 160 КАС України, якою визначено перелік ухвал, що викладаються окремим документом, ця стаття не містить ухвали про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі. Саме тому автором запропоновано доповнити ч. 4 ст. 160 КАС України положенням такого змісту: «17) відмови у відкритті провадження в адміністративній справі». При цьому копія ухвали про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі невідкладно надсилається рекомендованим листом з повідомленням про вручення відповідачу (відповідачам), третій особі (третім особам) та особі (особам), яка (які) подала (подали) позовну заяву, разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами.

Наголошено на тому, що на відміну від ухвал про залишення позовної заяви без руху та про повернення позовної заяви, постановлення судом ухвали про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі має наслідком недопущення повторного звернення тієї ж особи до адміністративного суду з таким самим адміністративним позовом (у спорі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав), щодо якого постановлено мотивовану ухвалу про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі. У цьому випадку мова йде не про будь-які суди, а про суд, який вирішив питання про відмову у відкритті провадження, та інші суди відповідної спеціалізації. У разі якщо суд відмовив у відкритті провадження з тих підстав, що справа не підлягає розгляду в судах у порядку адміністративного судочинства, це означає, що справа може бути розглянута іншим судом: місцевим загальним чи господарським судом, але не може розглядатися жодним іншим адміністративним судом.

Для врегулювання питання щодо поновлення або продовження процесуального строку та з метою економії процесуального часу і для зменшення обсягу додаткових процесуальних дій, які необхідно вчинити судді, пов'язаних, зокрема, із витребуванням документів від позивача, аргументовано необхідність законодавчого закріплення вимоги до змістовного наповнення клопотання про поновлення строків та додатків до нього.

У підрозділі 2.3. «Специфіка розгляду справи в порядку скороченого провадження в суді першої інстанції» зазначено, що однією з процесуальних форм позовного провадження в адміністративному суді першої інстанції є судовий розгляд справи в порядку скороченого провадження, під яким запропоновано розуміти спеціальну процесуальну форму розгляду адміністративних справ, що передбачає особливий порядок повідомлення осіб, скорочені строки розгляду, відсутність судових засідань.

Визначено, що в порядку скороченого провадження розглядаються адміністративні справи щодо: 1) зобов'язання суб'єкта владних повноважень вчинити певні дії щодо розгляду звернення, у тому числі інформаційного запиту, фізичної або юридичної особи; 2) оскарження фізичними особами рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень щодо обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним громадянам, виплат за загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням, виплат та пільг дітям війни, інших соціальних виплат, доплат, соціальних послуг, допомоги, захисту, пільг; 3) припинення за зверненням суб'єкта владних повноважень юридичних осіб чи підприємницької діяльності фізичних осіб-підприємців у випадках, передбачених законом, чи відміни державної реєстрації припинення юридичних осіб або підприємницької діяльності фізичних осіб-підприємців; 4) стягнення грошових сум, які ґрунтуються на рішеннях суб'єкта владних повноважень, щодо яких завершився строк оскарження.

Аналізуючи особливості процедури розгляду справи в порядку скороченого провадження автором відмічено, що законодавцем не повною мірою висвітлено питання поновлення строку звернення до адміністративного суду. Враховуючи наведене, дисертантом запропоновано доповнити ч. 1 ст. 100 КАС України другим реченням: «У випадку подачі клопотання про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду в адміністративних справах, передбачених пунктами 1-4 частини 1 статті 183-2 цього Кодексу, питання про поновлення пропущеного строку суд вирішує без проведення судового засідання» та доповнити ч. 2 ст. 100 КАС України другим реченням такого змісту: «Також позовна заява може бути залишена без розгляду на стадії вирішення питання про відкриття скороченого провадження, а також під час розгляду справи».

Разом з тим, акцентовано увагу, що законодавець у ч. 3 ст. 183-2 КАС України не вказав про надіслання позивачеві копії ухвали про відкриття скороченого провадження. Таким чином, особа, яка звернулася до суду із позовом, позбавлена можливості скористатися передбаченими КАС України правами: на примирення сторін, збільшення або зменшення розміру позовних вимог, зміну підстави або предмета адміністративного позову, що, в свою чергу, суперечить положенням щодо забезпечення рівності прав і обов'язків сторін, а також стосовно обов'язку доказування учасниками процесу обставин, на яких ґрунтуються їх вимоги та заперечення. Саме тому дисертантом аргументовано необхідність викласти перший абзац ч. 3 ст. 183-2 КАС України у такій редакції: «Про відкриття скороченого провадження суд виносить ухвалу, копії якої невідкладно надсилаються рекомендованим листом з повідомленням про вручення сторонам. У разі якщо скорочене провадження відкрите за адміністративним позовом, поданим фізичною або юридичною особою, відповідачу разом з копією ухвали надсилається копія позовної заяви та доданих до неї документів».

Здійснено розмежування розгляду справ у порядку скороченого провадження та письмового провадження, яке полягає: по-перше, в категоріях справ, які можуть бути розглянуті в порядку цих форм проваджень; по-друге, скорочене провадження - це особлива процесуальна форма судового провадження лише в суді першої інстанції, тоді як розгляд справи в письмовому провадженні може відбуватись у суді першої, апеляційної, касаційної інстанцій, а також у Верховному Суді України; по-третє, скороченому провадженню притаманні стислі строки розгляду адміністративної справи, водночас як строк розгляду справи у письмовому провадженні є загальним та визначений ч. 1 ст. 122 КАС України.

ВИСНОВКИ

У висновках дисертації наведено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання щодо комплексного правового аналізу позову в адміністративному судочинстві та формулювання на цій основі відповідних теоретичних новел і практичних рекомендацій щодо вдосконалення низки положень нормативно-правових актів. Найбільш важливими є такі.

1. З'ясовано, що адміністративний позов - це звернена до адміністративного суду правова вимога позивача про проведення судом певних дій із зазначенням способу захисту, що передбачено публічно-правовими відносинами, ґрунтується на юридичних фактах, подана (надіслана) до суду у формі позовної заяви для розгляду і вирішення в чітко встановленому процесуальному порядку.

2. Визначено, що повідомлення як вид звернення громадян - це інформація, якою сповіщаються, висловлюються відомості та думки щодо успішної, взірцевої діяльності публічної адміністрації, публічних осіб, неурядових організацій, покращення життя суспільства і держави загалом.

3. Аргументовано, що існують два види звернень громадян до різних гілок влади: адміністративне та судове. Судовий порядок розв'язання відповідних правових конфліктів убачається більш виразним, адже описується він у кодифікованому акті, що дає змогу мінімізувати неузгодженість правових норм, ліквідувати прогалини в регулюванні. Регламентація адміністративного порядку вирішення спорів з публічною адміністрацією викликає сьогодні чимало суперечностей. Розрізнені правила, розташовані в численних нормативно-правових актах, вимагають упорядкування з тим, щоб створити належні умови для реалізації підвладними особами свого конституційного права на звернення до представників влади. Водночас недосконалість норм про адміністративне оскарження не є підставою для заниження значущості цього засобу вирішення досліджуваних конфліктів.

4. Наголошено, що позов як правову вимогу слід відрізняти від позовної заяви як процесуального документа. Якщо позов - категорія динамічна (під час провадження його елементи можуть змінюватись), то позовна заява має статичну суть (при зміні підстав або предмета позову відповідна заява змінам не підлягає).

5. Констатовано, що з метою виключення певної заінтересованості секретаря судового засідання та помічника судді в наданні допомоги при оформленні позовної заяви, в апараті адміністративного суду має бути службовець, до повноважень та компетенції якого повинно входити надання такого виду допомоги. Зазначається, що на сьогодні в апаратах адміністративних судів відсутні такі службовці, оскільки забезпечення хоча б одного додаткового державного службовця в кожному суді потребує виділення значних коштів з державного бюджету.

6. Обґрунтовано на підставі аналізу положень Конституції України, КАС України, Закону України «Про засади державної мовної політики», Рамкової конвенції Ради Європи про захист національних меншин щодо питання мови викладення адміністративного позову, що за загальним правилом позовна заява викладається державною мовою. При цьому позовна заява може бути викладена російською мовою чи іншими регіональними мовами або мовами меншин з перекладом, у разі необхідності, на державну мову без додаткових для позивача (позивачів) витрат. У випадку викладення позовної заяви іншою, ніж державною, російською, регіональною або мовою меншин, позивач зобов'язаний надати разом з позовною заявою її переклад на державну мову.

7. Визначено, що до позивача, який у позовній заяві використав нецензурні вирази (слова/словосполучення), зазначив нецензурні образи, адресовані суб'єктам владних повноважень або суддям, головуючий суддя має право застосувати санкції, передбачені ст. 185-3 КУпАП за явну зневагу до суду. При цьому необхідно передбачити право судді притягнути позивача до адміністративної відповідальності як у досудовому порядку, так і під час попереднього розгляду справи у порядку, передбаченому КУпАП.

8. Аналіз положень КАС України дає підстави стверджувати, що адміністративний суд не має права ініціювати процес. Однак суд наділено повноваженням відкривати провадження в адміністративній справі. Звернення до адміністративного суду та відкриття провадження в справі є першою стадією провадження в адміністративному суді першої інстанції.

9. Доведено необхідність подальшого розвитку в адміністративному судочинстві інституту зустрічного позову, зміст якого полягатиме у висуванні самостійних вимог відповідача до позивача, отриманні можливості подати клопотання про вжиття заходів забезпечення свого позову, за результатами розгляду якого можливе скасування заходів забезпечення первісного позову, а в свою чергу, вибір способу захисту є одним із пріоритетних прав, що забезпечуватиме дотримання судами принципу верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Відтак, вважаємо вкрай необхідним законодавче закріплення в КАС України інституту зустрічного позову. Так, за даними проведеного нами інтерв'ювання суддів, помічників суддів та головних консультантів ВАС України, 95,0 % стверджують, що інститут зустрічного позову слід віднести до потужних засобів захисту людини, її прав, свобод у судовому процесі.

10. Здійснено розмежування розгляду справ у порядку скороченого провадження та письмового провадження, яке полягає: по-перше, в категоріях справ, які можуть бути розглянуті в порядку цих форм проваджень; по-друге, скорочене провадження - це особлива процесуальна форма судового провадження лише в суді першої інстанції, тоді як розгляд справи в письмовому провадженні може відбуватись у суді першої, апеляційної, касаційної інстанцій, а також у Верховному Суді України; по-третє, скороченому провадженню притаманні стислі строки розгляду адміністративної справи, в той час як строк розгляду справи в письмовому провадженні є загальним та визначений ч. 1 ст. 122 КАС України.

11. З метою вдосконалення нормативно-правових положень, які регулюють питання позову в адміністративному судочинстві запропоновано внести зміни та доповнення до КАС України, а саме: внести зміни до ч. 4 ст. 33; ч. 1, 5 ст. 105; ч. 3, 5 ст. 106; ч. 7 ст. 107; ч. 1, 4 ст. 108; ч. 3 ст. 109; ч. 3 ст. 155; п. 1 ч. 1 ст. 183-2; доповнити ч. 1, 2 ст. 100; ч. 1 ст. 102; п. 2, 3, 7 ч. 1 ст. 106; ч. 3, 4, 5, 6 ст. 106; виключити ч. 3 ст. 107 (проект Закону України «Про внесення змін та доповнень до КАС України» розроблено автором).

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Мостова Н. В. Особливості стадії відкриття провадження в адміністративній справі / Н. В. Мостова // Митна справа. 2010. № 6 (72). С. 233 - 237.

2. Мостова Н. В. Співвідношення понять «скарга» та «позов» в адміністративному праві / Н. В. Мостова // Митна справа. 2011. № 1 (73). С. 441 - 445.

3. Мостова Н. В. Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду: аналіз судової практики, необхідність внесення змін / Н. В. Мостова // Право і суспільство. 2011. № 5. С. 109 - 113.

4. Мостова Н. В. Актуальні питання дослідження мови судочинства / Н. В. Мостова // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ. 2011. № 5 (78). С. 65 - 71.

5. Мостова Н. В. До питання забезпечення адміністративного позову [Електронний ресурс] / Н. В. Мостова // Право та управління. 2011. № 3. С. 161 - 167. Режим доступу: http://archive.nbuv.gov.ua/e-journals/prtup/2011_3/pdf/11mnvzap.pdf.

6. Мостова Н. В. Скорочене провадження як особлива процесуальна форма провадження адміністративного судочинства в суді першої інстанції /
Н. В. Мостова // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ. 2012. № 4 (83). С. 85 - 91.

7. Мостовая Н. В. Юрисдикция административных судов по решению административных дел / Н. В. Мостовая // Международный научно-практический правовой журнал «Закон и жизнь». 2013. 6 (258). С. 38 - 40.

8. Мостова Н. В. Проблемні питання форми адміністративного позову / [ред. кол.: О. В. Кузьменко (голова), І. Д. Пастух, В. К. Колпаков, Ю. В. Іщенко] // Сучасний стан та перспективи розвитку адміністративного права: матеріали VI наук.-практ. семінару. К.: Аванпост-прим, 2011. С. 133 - 136.

9. Мостова Н. В. Скарга та адміністративний позов як специфічні форми звернення / Н. В. Мостова // Національні та міжнародні стандарти сучасного державотворення: тенденції та перспективи розвитку: матеріали I Міжнар. наук. конф. Ніжин: ПП Лисенко М. М., 2011. С. 187 - 189.

10. Мостова Н. В. Внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства України щодо розгляду справ Верховним Судом України / Н. В. Мостова // Теоретичні та практичні проблеми правового регулювання економіки: матеріали Міжвуз. наук.-практ. семінару. К.: Три К, 2011. С. 105 - 107.

11. Мостова Н. В. Форма і зміст адміністративного позову: актуальні питання, що виникають на практиці / Н. В. Мостова // Юриспруденція: актуальні проблеми теорії і практики: Всеукр. наук.-практ. читання. Львів: Західноукр. організація «Центр правничих ініціатив», 2011. С. 73 - 75.

12. Мостова Н. В. Відмова у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави неналежності розгляду позовної заяви в умовах адміністративно-правової реформи / Н. В. Мостова // Правові реформи в Україні: реалії сьогодення: матеріали VI Всеукр. наук.-теоретич. конф. Ч. 2. К., 2012. С. 84 - 86.

13. Мостова Н. В. Поняття, ознаки та особливості скороченого провадження в адміністративному судочинстві / Н. В. Мостова // Буття людини у сучасному світі: сьомі шинкаруківські читання: матеріали Всеукр. наук.-практ. конф. Хмельницький: ХмЦНП, 2012. С. 89 - 93.

Анотація

Мостова Н.В. Позов в адміністративному судочинстві. ? Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук зі спеціальності 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національна академія внутрішніх справ, Київ, 2013.

Дисертація присвячена дослідженню позову в адміністративному судочинстві. Визначено місце адміністративного позову в системі звернень громадян. Запропоновано доповнити законодавчо закріплену систему звернень громадян таким видом, як «повідомлення». Охарактеризовано зміст вимог до позову в адміністративному судочинстві. Розкрито зміст позову як підстави відкриття провадження в адміністративній справі. Охарактеризовано судові рішення, що приймаються за наслідком розгляду адміністративного позову, та акцентовано увагу на специфіці розгляду справи в порядку скороченого провадження в суді першої інстанції, що дало можливість запропонувати автором низку змін і доповнень до КАС України та Закону України «Про звернення громадян».

Ключові слова: відповідач, вимоги до адміністративного позову, звернення громадян, позов, позивач, скаржник, скорочене провадження, судове рішення, форма адміністративного позову.

АННОТАЦИЯ

Мостовая Н.В. Иск в административном судопроизводстве. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс, финансовое право, информационное право. - Национальная академия внутренних дел, Киев, 2013.

Аргументировано, что существуют два вида обращений граждан к различным ветвям власти: административный и судебный. Судебный порядок разрешения соответствующих правовых конфликтов представляется более выразительным, ведь описывается он в кодифицированном акте, позволяет минимизировать рассогласование правовых норм, ликвидировать пробелы в регулировании и тому подобное.

Автором утверждается, что по общему правилу исковое заявление излагается на государственном языке. При этом, исковое заявление может быть изложено на русском языке или других региональных языках, или языках меньшинств с переводом, в случае необходимости, на государственный язык без дополнительных для истца (истцов) расходов. В случае изложения искового заявления на другом, чем на государственном, русском, региональном или языке меньшинств, истец обязан предоставить вместе с исковым заявлением его перевод на государственный язык.

Анализ положений КАС Украины дает основания считать, что административный суд не имеет права инициировать процесс. Однако суд наделен полномочиями открывать производство по административному делу. Обращение в административный суд и открытие производства по делу является первой стадией производства в административном суде первой инстанции.

Определено, что понятие «оставление искового заявления без движения» и «оставление искового заявления без рассмотрения» имеют разную нагрузку. Об оставлении искового заявления без рассмотрения, открытии производства по делу или отказе в открытии производства по делу судья выносит определение. Содержание определения об открытии производства по делу должно соответствовать требованиям ч. 5 ст. 107 КАС Украины, в то же время, если исковое заявление было оставлено без движения и истец устранил недостатки в установленный судом срок, в постановлении об открытии производства отражаются эти обстоятельства. Акцентировано внимание, что перечень требований, которые может содержать административный иск, приведенный в ч. 4 ст. 105 КАС Украины, не является исчерпывающим, он является ориентировочным. В нем говорится о типичных (т.е. рекомендуемых), а не об обязательных способах защиты нарушенного права или законного интереса. В каждом конкретном случае содержание исковых требований зависит от личного видения истцом содержания нарушенного субъективного права (свободы или интереса) и именно он выбирает наиболее приемлемые, оптимальные, на его взгляд, пути восстановления или защиты такого права.

Доказано, что институт встречного иска является одним из мощных средств защиты человека, его прав и свобод в административном процессе, содержание которого будет заключаться в выдвижении самостоятельных требований ответчика к истцу, получении возможности подать ходатайство о принятии мер обеспечения своего иска, по результатам рассмотрения которого, возможна отмена мер обеспечения первоначального иска. Выбор способа защиты является одним из приоритетных прав обеспечивать соблюдение судами принципа верховенства права, согласно которому, в частности, человек, его права и свободы признаются наивысшими ценностями и определяют содержание и направленность деятельности государства. Поэтому считаем крайне необходимым законодательное закрепление в КАС Украины института встречного иска. Установлено, что если истец в исковом заявлении использовал нецензурные выражения (слова/словосочетания), применил нецензурные оскорбления, адресованные субъектам властных полномочий или судьям, судья вправе применить санкции, предусмотренные ст. 185-3 Кодекса Украины об административных правонарушениях.

Осуществлено разграничение рассмотрения дел в порядке сокращенного производства и письменного производства, которое заключается: во-первых, в категориях дел, которые могут быть рассмотрены в порядке данных форм производств, во-вторых, сокращенное производство - это особая процессуальная форма судебного производства только в суде первой инстанции, в то время как рассмотрение дела в письменном производстве может происходить в суде первой, апелляционной, кассационной инстанциях, а также в Верховном Суде Украины, в-третьих, сокращенному производству присущи сжатые сроки рассмотрения дела, в то время как срок рассмотрения дела в письменном производстве является общим и определенный ч. 1 ст. 122 КАС Украины.