Управління органами прокуратури України в умовах реформування: адміністративно-правові засади

У підрозділі 5.2 «Юридичні гарантії діяльності працівників органів прокуратури України» виокремлено найважливіші спільні властивості гарантій, а саме: 1) вони виступають тими умовами та факторами, за наявності яких усебічно реалізуються права, свободи і законні інтереси осіб, у тому числі тих, які є працівниками органів прокуратури; 2) гарантії є не сукупністю або ж окремими розрізненими засобами, а їх цілісною системою, усередині якої всі елементи є взаємопов'язаними та взаємоузгодженими, що в результаті має забезпечувати вільну та безперешкодну реалізацію суб'єктами їх прав, свобод і законних інтересів, а також їх ефективні та надійні охорону і захист у разі порушення.

Визначено юридичні гарантії діяльності працівників прокуратури як систему правових та організаційно-правових заходів і засобів, що закріплюються на рівні відповідних нормативно-правових актів, які розробляються та впроваджуються в життя тими чи іншими компетентними суб'єктами в процесі нормотворчої, в тому числі законодавчої, діяльності і забезпечують кадрам прокуратури нормальну реалізацію покладених на них повноважень, а також охорону та захист прав і свобод працівників прокуратури в разі порушення останніх.

Доведено, що фактично більшість норм, які регламентують діяльність прокуратури, так чи інакше є юридичною гарантію її функціонування. Водночас деякі норми мають особливе значення, у зв'язку з чим проведено аналіз змісту окремих положень законів України «Про прокуратуру», «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів», Кодексу України про адміністративні правопорушення, наказу Генеральної прокуратури України «Про організацію роботи з питань внутрішньої безпеки в органах прокуратури України».

Резюмується, що сучасний стан юридичних гарантій діяльності кадрів прокуратури слід охарактеризувати як такий, що є досить далеким від ідеалу, втім перебуває у стані позитивного, скерованого у правильному напрямку, розвитку. Найбільшою проблемою, з точки зору автора, є те, що зміст більшості юридичних гарантій не реалізується в повному обсязі, а тому ці гарантії все ще залишаються певною мірою декларативними, а отже, малоефективними.

У підрозділі 5.3 «Відповідальність працівників органів прокуратури України» проведено аналіз інституту юридичної відповідальності, наголошено на її похідному характері від соціальної відповідальності. Зазначається, що відповідальність є важливим інструментарієм, за допомогою якого впорядковується людська поведінка таким чином, як цього вимагають соціальні норми.

Досліджено викладені у правовій літературі погляди щодо розуміння сутності поняття юридичної відповідальності та її ознак. Зокрема до останніх віднесено такі: 1) міститься у санкціях норм права; 2) виходить від держави в особі її компетентних органів (державно-владний характер) і забезпечується нею; 3) виявляється у формі (вигляді) обов'язку конкретної особи, що вчинила порушення, зазнати для себе певних негативних наслідків та позбавлень особистого, матеріального чи організаційного характеру; 4) застосовується тільки на підставі закону за вчинення правопорушення, передбаченого нормами відповідного нормативно-правового акта.

Зроблено висновок, що під відповідальністю працівників прокуратури слід розуміти встановлений законодавством їх обов'язок зазнати відповідних позбавлень за порушення під час несення служби вимог щодо порядку її проходження, зокрема недотримання встановлених законом заборон, невиконання (неналежне виконання) визначених законом посадових обов'язків, порушення правил субординації. Підстави, умови та порядок застосування відповідальності до працівників прокуратури, а також її міра (обсяг) визначаються законодавством.

З метою визначення видів та специфіки юридичної відповідальності кадрів органів прокуратури, в тому числі процесуально-процедурних особливостей притягнення до неї, проведено аналіз відповідних нормативних положень законів України «Про прокуратуру», «Про засади запобігання і протидії корупції», «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури і суду», Кодексу України про адміністративні правопорушення, Дисциплінарного статуту прокуратури України. Встановлено їх недоліки та обґрунтовано шляхи відповідного вдосконалення.

Розділ 6 «Шляхи вдосконалення управління органами прокуратури України» присвячено характеристиці напрямів розвитку видів і форм взаємодії та координації правоохоронної діяльності за участю органів прокуратури України, окресленню можливостей формування позитивного іміджу органів прокуратури України та удосконалення форм контролю за її діяльністю, з'ясуванню зарубіжного досвіду управління органами прокуратури та можливостей використання його в Україні.

У підрозділі 6.1 «Напрями розвитку видів і форм взаємодії та координації правоохоронної діяльності за участю прокуратури України» розглянуто поняття правоохоронної діяльності. На підставі вивчення поглядів правників на дану проблему пропонується правоохоронну діяльність розглядати як вид державної діяльності, яка здійснюється з метою охорони права спеціально уповноваженими державними органами шляхом застосування юридичних заходів впливу в точній відповідності із законом і за умови неухильного дотримання встановленого порядку. Зауважується, що правоохоронна діяльність спрямовується на запобігання виникненню умов і причин можливих і вчинених суспільно небезпечних діянь, припинення їх розвитку та ліквідацію наслідків.

Приділено увагу співвідношенню термінів «координація» і «взаємодія». На підставі розгляду існуючих в адміністративно-правовій науці підходів до розуміння координації та взаємодії зроблено висновок, що взаємодія та координація є схожими категоріями, однак відрізняються тим, що в разі координації одна сторона організовує взаємодію, а інша - реалізовує ці відносини. У свою чергу, взаємовідносини передбачають спільну організацію діяльності.

Аналіз ряду відомчих нормативно-правових актів («Про затвердження Положення про організацію співпраці Генеральної прокуратури України з Верховною Радою України», «Про організацію діяльності органів прокуратури у сфері запобігання і протидії корупції», «Про координацію діяльності правоохоронних органів у сфері протидії злочинності та корупції» тощо) свідчить про те, що форми взаємодії і координації правоохоронної діяльності за участю органів прокуратури України можуть мати загальний та спеціальний характер.

Зроблено висновки про те, що ефективність організації взаємодії і координації правоохоронної діяльності за участю органів прокуратури України залежить від певних взаємозалежних факторів, як-то наполегливість та ініціативність прокурорів, що організовують координацію дій правоохоронних органів; рівень інформаційного забезпечення тощо. Безпосередньо ж взаємодія та координація правоохоронної діяльності за участю органів прокуратури України - це практична реалізація органами прокуратури узгоджених заходів щодо своєчасного виявлення, розкриття, припинення та запобігання злочинам і корупційним діянням, усунення причин та умов, що їм сприяють.

Акцентовано увагу на тому, що аналіз відповідного законодавства України свідчить про нагальну необхідність удосконалення правового регулювання координації діяльності правоохоронних органів шляхом ухвалення Закону України «Про координаційну діяльність», а також законодавчого закріплення понять «правоохоронна діяльність» та «правоохоронні органи», оскільки ці питання безпосередньо пов'язані з потребами практики і правозастосування у даній сфері.

У підрозділі 6.2 «Формування позитивного іміджу органів прокуратури України, удосконалення форм контролю за їх діяльністю» підкреслено, що однією з головних причин невисокого авторитету прокуратури серед населення сьогодні є серйозні упущення в організації роботи в зазначених конституційних напрямках прокурорської діяльності.

Досліджено етимологічне розуміння самого поняття «імідж» на різних історичних етапах. За результатами проведеної роботи здійснено спробу виокремити складові компоненти іміджу прокуратури України, до яких віднесено: 1) громадський імідж прокуратури, що виявляється у ставленні громадськості до прозорості діяльності органів прокуратури України, а також їх ролі у формуванні України як правової, демократичної, соціальної держави; 2) імідж керівництва та працівників органів прокуратури України, який формується на підставі їх професіоналізму, компетентності, активності, моральності, етики спілкування, манери поведінки, культури тощо; 3) візуальний імідж органів прокуратури України, що складається з естетики одягу (зовнішнього вигляду) працівників органів прокуратури, а також умов (обладнання кабінетів, приміщень, наявність технічних засобів), у яких вони працюють.

Підкреслено, що питання вдосконалення форм контролю за діяльністю органів прокуратури України є не менш актуальним, ніж формування та зміцнення їх іміджу, у зв'язку з чим визначено поняття контролю.

Встановлено, що, виступаючи невід'ємною частиною організаційно-управлінської діяльності органів прокуратури України, контроль за діяльністю останніх за своїм змістом та суб'єктним складом доцільно розмежувати на такі різновиди: 1) державний контроль, що здійснюється з боку Президента України та Парламенту - Верховною Радою України; 2) судовий контроль, який здійснюється з боку Конституційного Суду України та судів загальної юрисдикції; 3) громадський контроль, що здійснюється засобами масової інформації, окремими громадянами та їх об'єднаннями за діяльністю органів прокуратури України; 4) внутрішньовідомчий контроль. Наголошено, що саме внутрішньовідомчий контроль є головною складовою у формуванні позитивного іміджу прокуратури України, адже від його належної організації та проведення залежить рівень виконавчої та службової дисципліни в органах прокуратури України.

Підрозділ 6.3 «Зарубіжний досвід управління органами прокуратури та можливості його використання в Україні» присвячено вивченню досвіду таких країн, як: США, де прокуратура діє як підінститут у системі органів юстиції, що забезпечує єдність виконавчої влади, яка виконує водночас і контролюючі функції (нагляд за дотриманням досудового слідства, підтримка державного обвинувачення тощо); Бразилія, де прокурори створюють корпус самостійних магістратів, які працюють як на федеральному рівні, так і на рівні штатів, а їх головним завданням є сприяння зміцненню правосуддя, тобто вони зобов'язані не лише здійснювати кримінальне переслідування у кримінальних справах, але і, якщо під час судового процесу вони переконаються у невинуватості відповідача, звертатися до судді з проханням про його виправдання; країни Західної Європи (Франція, Німеччина, Швейцарія, Іспанія, Данія тощо). Зокрема у Франції прокуратура діє в системі судової влади та має подвійний характер - з одного боку, вона перебуває в структурі судової влади, діючи при судах, з іншого - підпорядковується Міністру юстиції, який входить до виконавчої влади. Таким чином, прокуратура Франції, по-перше, не є самостійною гілкою владою, по-друге, діє при судах, сприяючи здійсненню правосуддя, по-третє, частина контрольних повноважень щодо прокуратури надається Міністру юстиції. У Німеччині органи прокуратури функціонують при загальних судах усіх рівнів. Прокуратура в Німеччині є виконавчою владою і належить до звичайних адміністративних відомств, що перебуває в системі юстиції. Прокурори є державними чиновниками, головне їх завдання - здійснення кримінального переслідування. У Швейцарії прокуратура є частиною судової системи. Будучи залученою до системи судової влади, прокуратура виконує свої завдання із захисту законності, прав громадян і охоронюваного законом публічного інтересу відповідно до принципу законності та неупередженості та діє при судах тощо.

Вивчено також досвід окремих держав пострадянського простору (Грузія, Литва, Латвія, Естонія), де, як і в Україні, відбуваються процеси реформування кримінальної юстиції і питання місця та ролі прокуратури в системі органів державної влади потребує конструктивного вирішення.

На підставі проведеного аналізу зроблено висновок про те, що прокуратура функціонує в усіх державах. Державне обвинувачення в суді в рамках кримінального судочинства є головним напрямком діяльності прокуратури. Однак у багатьох країнах повноваження прокуратури щодо порушення кримінальної справи, нагляду за розслідуванням, за виконанням покарань дещо відрізняються. Наголошено на тому, що особливістю організації органів прокуратури багатьох зарубіжних країн є те, що прокуратура функціонально підпорядковується Міністерству юстиції, але при цьому організаційно належить до судової влади - у сфері компетенції певного суду загальної юстиції свою діяльність здійснює відповідний орган прокуратури. Така система є дієвою й ефективною, тому досвід її організації та функціонування цілком може бути використаний і в процесі розбудови вітчизняної системи правоохоронних органів України, до яких належить і прокуратура України.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукової проблеми, що полягає у визначенні сутності, принципів, особливостей та адміністративно-правових засад управління органами прокуратури України в умовах реформування, а також розробці шляхів його подальшого удосконалення. На підставі проведеного дослідження сформульовано низку нових концептуальних наукових положень та висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети.

Визначено, що державне управління - це вид специфічної діяльності держави, що проявляється у функціонуванні її органів, які впливають на суспільні відносини з метою їх врегулювання відповідно до державних інтересів. Державне управління є однією з форм діяльності держави, що виступає відносно самостійною організаційно-владною, розпорядчою діяльністю органів виконавчої влади, які здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України щодо практичної організації завдань і функцій держави.

Охарактеризовано принципи управління в системі органів прокуратури, які запропоновано об'єднати у наступні групи:

1) загальносистемні принципи управління в системі органів прокуратури (принцип дисциплінованості, принцип відповідальності, принцип системності, принцип централізму, принцип демократизму, принцип гласності, принцип незалежності, принцип пріоритетності прав громадян, принцип рівності перед законом, принцип прогнозування); 2) спеціальні принципи управління в системі органів прокуратури (цільові принципи управління; структурні: структурно-організаційні та структурно-функціональні; процесуальні.

Наголошено на необхідності створення особливих умов для інтелектуального зростання працівників органів прокуратури України. Доведено, що ефективна реалізація управлінських функцій органів прокуратури України вимагає відповідної реалізації їх кадрової функції, зі зважанням на забезпечення якісної сутності кадрового забезпечення, що, як наслідок, дозволить удосконалити процес управління в органах прокуратури України.

З'ясовано, що особливість процесу управління в органах прокуратури України полягає в тому, що формування цілей і комплексу управлінського впливу в умовах конкретної оперативної обстановки перетворюється на проблему, що потребує відповідного апарату для виконання інформаційно-аналітичної роботи: спостереження за змінами зовнішнього середовища і результатами діяльності, ведення прогностичних досліджень, вироблення рішень.

Встановлено, що предметом правового регулювання діяльності прокуратури України є відносини з приводу: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; 3) нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність чи досудове розслідування; 4) нагляду за додержанням законів під час виконання судових рішень у кримінальних справах, а також під час застосування інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Доведено, що систему органів прокуратури можна розглядати як сукупність органів прокуратури різного рівня, кожен із яких у характерних для нього формах здійснює покладені на нього завдання і функції, взаємодіючи з іншими державними органами та громадськими організаціями, а організаційну структуру системи органів прокуратури можна визначити як сукупність її внутрішніх складових підрозділів, які перебувають у певному взаємозв'язку та взаємодії.

Класифікацію структури органів прокуратури репрезентовано у такий спосіб: 1) за принципом рівнів ієрархії вона є багаторівневою, а точніше такою, що має три рівні з неоднорідними ланками (тобто функції та характеристики ланок одного рівня є нетотожними); 2) за принципом управління та підпорядкованості - централізованою; 3) за цільовим призначенням та функціями, що виконуються, - оперативного планування з фіксованою структурою; 4) за принципом поділу елементів системи на підсистеми розрізняють структуру систем, у яких елементи об'єднуються за функціональними чи об'єктними ознаками, тому районні, міжрайонні та міські прокуратури, які функціонують у територіальному розрізі, відносять до територіальних (регіональних) прокуратур, а спеціалізовані прокуратури - до функціональних.

Визначено, що система прокуратури повинна складатися з окружних, регіональних прокуратур і Генеральної прокуратури України. При цьому досудове розслідування у всіх кримінальних провадженнях - з метою забезпечення принципу рівності усіх перед законом - повинно стати предметом відання лише окружних прокуратур. Регіональні прокуратури стануть відповідальними тільки за представлення інтересів держави в апеляційних судах, а Генеральна прокуратура - у касаційних судах і Верховному Суді України. Юрисдикція кожної з окружних прокуратур може поширюватися на територію нинішніх 3-4 адміністративно-територіальних регіонів. Це дозволить значно послабити сталі, у тому числі корупційні, зв'язки за схемою «районний прокурор - керівник районної міліції - голова районного суду - голова райдержадміністрації». А нинішній розвиток засобів зв'язку і комунікації не перешкоджатиме ефективному виконанню основних повноважень щодо керівництва розслідуванням.

Запропоновано законом визначити конкретний перелік окружних і регіональних прокуратур, а також встановити максимальну кількість прокурорів у державі.

Обґрунтовано доцільність нормативно врегулювати організаційні структури кожного органу прокуратури. Внутрішня структура органів прокуратури не може бути типовою на різних рівнях її системи й у різних регіонах. За видами організаційні структури можна поділити на індивідуальні та типові. Структура Генеральної прокуратури України є індивідуальною, організаційні структури обласних, районних і міських прокуратур є типовими. Крім того, організаційні структури поділяють на територіальні (які діють на території адміністративно-територіальних одиниць: обласні, районні), функціональні (наявність підрозділів, які виконують функції забезпечувального характеру) та лінійні (це тип організаційної структури управління, який створюється в результаті розміщення посад за принципом прямої підлеглості: «вищестоящий керівник» - «керівник» - «виконавці». Такий спосіб побудови апарату управління органами прокуратури є найбільш простим і логічним.

Запропоновано прийняти новий Закон України «Про прокуратуру», метою якого має стати створення системи прокуратури, яка б відповідала стандартам Ради Європи.

Зазначена мета може реалізуватися за допомогою виконання таких основних завдань:

- перетворення прокуратури в орган системи правосуддя України;

- зменшення можливостей впливу на прокуратуру політичних органів державної влади;

- обмеження компетенції прокуратури сферою кримінальної юстиції;

- децентралізація прокуратури;

- демілітаризація прокурорів;

- суттєве скорочення кількості прокурорів;

- наближення статусу прокурорів до статусу суддів у питаннях їх добору, просування по службі, дисциплінарної відповідальності та звільнення.

Доведено, що зайняття посади прокурора, а також призначення на посаду в іншу прокуратуру, на адміністративну посаду, в тому числі на посаду Генерального прокурора України, повинно здійснюватися у відкритий спосіб, виключно на конкурсних засадах за участю такого органу, як Кваліфікаційна комісія прокурорів. Таким чином буде відкрито доступ до прокурорської професії всім бажаючим, хто виявить належні професійні та особисті якості.

Підкреслена необхідність приведення повноважень органів прокуратури у повну відповідність до вимог Конституції України і рекомендацій Ради Європи. Основним завданням прокурорів повинно стати процесуальне керівництво досудовим розслідуванням і підтримання державного обвинувачення в суді, а також представлення інтересів держави і окремих категорій фізичних осіб у суді. Прокуратуру необхідно позбавити неконституційних повноважень проводити перевірки і приймати за їх наслідками акти реагування.

На підставі аналізу існуючих точок зору щодо визначення поняття «форма державного управління» зроблено висновок, що сьогодні у вітчизняній науці адміністративного права відсутня усталена позиція щодо його розуміння. Аналіз розглянутих поглядів дозволив дійти висновку, що форма управлінської діяльності - це завжди зовнішній прояв певних дій, які утворюють своєрідне системне утворення, складові компоненти якого застосовуються у взаємодії один з одним, проте не є взаємозамінними. Форми управління залежать від компетенції суб'єкта управління, особливостей об'єкта управління, управлінської мети та конкретних управлінських завдань. Форми управління в органах прокуратури передбачаються нормативно-правовими актами, які регламентують діяльність органів прокуратури, застосовуються лише в межах компетенції суб'єкта управління з урахуванням особливостей конкретного об'єкта управління, відповідають змісту і характеру управлінських питань, спрямовуються на реалізацію управлінських завдань та поставленої мети.

Серед організаційно-правових форм діяльності прокуратури виділено та проаналізовано: а) ухвалення або видання правових актів, необхідних для вирішення завдань, що стоять перед органами прокуратури; б) здійснення інших юридично значущих дій, наприклад укладення адміністративно-правових договорів. Наголошено, що ухвалення або видання правових актів є найбільш поширеною формою діяльності органів прокуратури. Правові акти залежно від їх характеристик можуть бути або нормативно-правовими, або індивідуальними.

Виділено найважливіші ознаки організаційних форм діяльності прокуратури: вони дозволяють на практиці реалізувати зазначені завдання та функції прокуратури, є способом вираження сутності їх управлінської діяльності, являють собою правову конструкцію нормативного впорядкування діяльності прокуратури, вказують на методи, за допомогою яких прокуратура здійснює управлінський вплив на піднаглядних суб'єктів, забезпечують безпосередню реалізацію повноважень прокуратури, відображають практичну діяльність посадових осіб прокуратури, прямо або опосередковано закріплюють вимоги Закону України «Про прокуратуру» та інших нормативно-правових актів щодо статусу прокуратури.

Зауважено, що в процесі організації їх реалізації прокурор здійснює також і правозастосовну діяльність, зокрема в разі виявлення порушень закону він або його заступник у межах своєї компетенції здійснюють організаційну форму діяльності прокуратури у такі способи: проведення координаційних нарад керівників різних рівнів системи прокуратури, обмін інформацією, виїзди до регіонів для проведення узгоджених дій, перевірок i надання допомоги місцевим органам прокуратури, вивчення i поширення позитивного досвіду, підвищення кваліфікації працівників, проведення семінарів, конференцій, видання наказів, указівок, підготовка інформаційних матеріалів, довідкових узагальнень, листів та інших організаційно-розпорядчих документів, випуск бюлетенів (збірників) та інших інформаційних видань, розроблення i затвердження узгоджених планів діяльності.

Організаційні форми управління в органах прокуратури є важливим і трудомістким процесом, під час якого вирішується значна кількість питань, які стосуються аналітичної роботи, планування, проведення нарад та інших масових заходів внутрішньоорганізаційного спрямування, діловодства, забезпечення діяльності органів прокуратури (кадрового, матеріально-технічного та фінансового), масово-роз'яснювальної роботи з питань дисципліни та законності, надання методичної допомоги підпорядкованим підрозділам. Організаційні форми управління в органах прокуратури є взаємопов'язаними між собою, забезпечують спеціалізацію і концентрацію управління, його комплексність, правильний розподіл навантаження між різними частинами, створюють умови для концентрації уваги на головних завданнях. Організаційні форми управління, як правило, не регулюються у нормативно-правових актах, не мають правового змісту, не зумовлюють правових наслідків і здійснюються в процесі повсякденної управлінської діяльності. Організаційні форми управління в органах прокуратури забезпечують її чітку й ефективну роботу.

Під методами управління в органах прокуратури запропоновано розуміти прийоми та способи, за допомогою яких прокуратура реалізовує свої завдання й функції. Методи визначають якісний бік управлінської діяльності, а тому їх удосконалення означає підвищення ефективності цієї діяльності. Також зауважено, що методи перебувають у діалектичній єдності з метою управлінської діяльності, яка обумовлює специфіку їх застосування. Тому вибір методів певною мірою визначає реальність досягнення поставленої мети. Водночас методи вказують, завдяки чому досягається поставлена мета управлінської діяльності.

Обґрунтовано, що система методів управлінської діяльності в органах прокуратури складається з двох рівнів. До першого рівня належать загальні методи, що використовуються органами прокуратури та її посадовими особами під час виконання поставлених завдань і реалізації функцій, передбачених Законом України «Про прокуратуру». Другий (зовнішній) чинник є різновидом методу переконання. Сам факт використання переконання, а не примусу, є стимулювальним фактором забезпечення належної поведінки громадян щодо дотримання законності, гідного поводження учасників правовідносин. Через це метод переконання у своїй основі є засобом виховання. Результатом застосування даного методу є досягнення добровільного виконання вимог документів прокурорського реагування, що, у свою чергу, забезпечує високий рівень правосвідомості громадян.

Установлено, що методам державного примусу органів прокуратури притаманні такі ознаки: вони мають управлінський зміст, оскільки використовуються в діяльності, яка є управлінською; наявний єдиний суб'єкт застосування - прокуратура та її посадові особи; існування методів управління обумовлюється єдиною кінцевою метою - дотриманням законності піднаглядними об'єктами; для реалізації зазначених методів прокуратура використовує лише правові форми своєї діяльності.

З'ясовано, що повноваження прокурора тісно пов'язані з формами і методами їх виконання, спрямованими на запобігання не тільки порушенням закону, а і причинам цих порушень та умов, що їм сприяли (ст. 23 Закону України «Про прокуратуру»). Однак процедура реалізації прокурорами наданих їм повноважень по суті процесуально не передбачається й не визначається. У зв'язку з цим підкреслено, що дану проблему необхідно вирішити в новому Законі України «Про прокуратуру», оскільки це обумовлюється ст. 123 Конституції України, в якій міститься положення про те, що «організація і порядок діяльності органів прокуратури України визначаються законом».

Обґрунтовано, що особи, які приймаються до прокуратури на службу, повинні мати повну вищу освіту за освітньо-кваліфікаційним рівнем спеціаліст або магістр. У зв'язку з цим запропоновано внести відповідні зміни до ст. 46 Закону України «Про прокуратуру» щодо рівня освіти осіб, які прагнуть вступити на службу до органів прокуратури.

Доведено, що управлінська політика у кадровій сфері органів прокуратури потребує подальшого вдосконалення стосовно поліпшення та зміцнення засобів, способів і методів роботи з кадрами, а це, у свою чергу, вимагає значним чином підвищити якість, ефективність та оперативність ухвалення відповідних управлінських рішень стосовно добору кадрового складу, оцінювання його професійних та морально-ділових якостей, розміщення кадрів тощо.

Виокремлено найважливіші спільні властивості гарантій, а саме: вони виступають тими умовами та факторами, за наявності яких усебічно реалізуються права, свободи і законні інтереси осіб, в тому числі тих, які є працівниками органів прокуратури; гарантії є не сукупністю або ж окремими розрізненими засобами, а їх цілісною системою, усередині якої всі елементи є взаємопов'язаними та взаємоузгодженими, що в результаті має забезпечувати вільну та безперешкодну реалізацію суб'єктами їх прав, свобод і законних інтересів, а також їх ефективні та надійні охорону і захист у разі порушення.

Визначено, що юридичними гарантіями діяльності працівників прокуратури є система правових та організаційно-правових заходів і засобів, що закріплюються на рівні відповідних нормативно-правових актів, які розробляються та втілюються у життя тими чи іншими компетентними суб'єктами в процесі нормотворчої, в тому числі законодавчої, діяльності і забезпечують кадрам прокуратури нормальну реалізацію покладених на них повноважень, а також охорону та захист прав і свобод працівників у разі порушення останніх.

Під відповідальністю працівників прокуратури запропоновано розуміти встановлений законодавством обов'язок працівників прокуратури зазнати для себе відповідних втрат (обмежень, збитків) за порушення під час несення служби вимог щодо порядку її проходження, зокрема недотримання встановлених законом заборон, невиконання (неналежне виконання) встановлених законом посадових обов'язків, порушення правил субординації. Підстави, умови та порядок застосування відповідальності до працівників прокуратури, а також її міра (обсяг) визначаються законодавством.

Акцентовано увагу на тому, що сьогодні чинне законодавство передбачає наявність у держави значної кількості інструментаріїв у вигляді різних видів юридичної відповідальності для підтримки режиму законності та дисципліни серед працівників органів прокуратури. Втім, одна справа - передбачити той чи інший вид відповідальності на рівні відповідного нормативно-правового акта, а інша - забезпечити її (відповідальності) справжню ефективність та дієвість як правоохоронного та правозахисного засобу. У зв'язку із цим значного вдосконалення потребує механізм реалізації юридичної відповідальності працівників органів прокуратури. Недоліки застосування різноманітних видів юридичної відповідальності не гарантують невідворотність настання відповідальності за порушення службових обов'язків, більше того, вони таким чином надають можливості для зловживань ним, а це, у свою чергу, призводить до дезорганізації в роботі з кадрами, не сприяє закріпленню кращих із них у системі органів прокуратури та знижує рівень довіри населення до органів прокуратури.

Запропоновано законодавчо закріпити дисциплінарні положення, які встановили б чіткі підстави для відповідальності прокурора, визначили відкриту і змагальну дисциплінарну процедуру. Визначені в Законі механізми унеможливили б необґрунтовані звільнення прокурорів з посади.

Вказано, що взаємодія та координація правоохоронної діяльності за участю органів прокуратури України - це практична реалізація органами прокуратури узгоджених заходів щодо своєчасного виявлення, розкриття, припинення та запобігання злочинам і корупційним діянням, усунення причин та умов, що їм сприяють.

Доведено, що метою взаємодії та координації правоохоронної діяльності за участю органів прокуратури України є підвищення ефективності діяльності правоохоронних органів щодо боротьби зі злочинністю та корупцією шляхом об'єднання зусиль, спрямованих на реалізацію повноважень, властивих кожному з цих органів, усунення дублювання в їх роботі.

Аналіз законодавства України у сфері взаємодії та координації правоохоронної діяльності за участю органів прокуратури України дозволив переконатись, що виникла необхідність удосконалення правового регулювання координації діяльності правоохоронних органів шляхом ухвалення Закону України «Про координаційну діяльність», а також законодавчого закріплення понять «правоохоронна діяльність» та «правоохоронні органи», оскільки ці питання безпосередньо пов'язані з потребами практики і правозастосування у даній сфері.

Наголошено, що підвищення авторитету та покращення позитивного іміджу органів прокуратури і прокурорів є пріоритетним напрямом управлінської діяльності прокуратури України. Складовими компонентами іміджу прокуратури України є: 1) громадський імідж; 2) імідж керівництва та імідж працівників органів прокуратури; 3) візуальний імідж органів прокуратури.

Встановлено, що громадський імідж прокуратури виявляється у ставленні громадськості до прозорості діяльності органів прокуратури України, а також до їх ролі у формуванні України як правової, демократичної та соціальної держави. Імідж керівництва та працівників органів прокуратури України формується на підставі їх професіоналізму, компетентності, активності, моральності, етики спілкування, манери поведінки, культури тощо. Візуальний імідж органів прокуратури України складається з естетики одягу (зовнішнього вигляду) працівників органів прокуратури, а також умов (обладнання кабінетів, приміщень, наявність технічних засобів), у яких вони працюють.

За своїм змістом та суб'єктним складом контроль за діяльністю органів прокуратури України поділено на такі різновиди: 1) державний контроль; 2) судовий контроль; 3) громадський контроль; 4) внутрішньовідомчий контроль.

Встановлено, що державний контроль за організаційно-управлінською діяльністю прокуратури України здійснюється з боку Президента України та Парламенту - Верховною Радою України. Судовий контроль за діяльністю органів прокуратури України здійснюється з боку Конституційного Суду України та судів загальної юрисдикції. Громадський контроль за діяльністю органів прокуратури України здійснюється відповідно до ст. 51-1 «Інформування громадськості про стан законності та заходи щодо її зміцнення» Закону України «Про прокуратуру», а також низки інших відомчих нормативних актів Генеральної прокуратури України.

Здійснення внутрішньовідомчого контролю покладено на керівників прокуратур усіх рівнів, а також на старших помічників прокурора області з питань внутрішньої безпеки. Внутрішньовідомчий контроль є основною складовою у формуванні позитивного іміджу прокуратури України, адже саме від його належної організації та проведення залежить рівень виконавчої та службової дисципліни в органах прокуратури України.

На підставі аналізу міжнародного досвіду організації діяльності органів прокуратури встановлено, що прокуратура функціонує в усіх державах світу. Функція державного обвинувачення в суді в рамках кримінального судочинства є головною функцією прокуратури. Однак у багатьох країнах повноваження прокуратури щодо порушення кримінальної справи, нагляду за розслідуванням, за виконанням покарань дещо відрізняються. В окремих країнах (Угорщина, Естонія, Латвія, Литва, Румунія, Грузія), як і в Україні, прокуратура наділяється також функцією нагляду за дотриманням законів, що теж виявляється по-різному, залежно від обсягу повноважень прокуратури. У багатьох європейських країнах (Німеччина, Франція, Швейцарія, Іспанія, Данія, Австрія, Польща) прокуратура виступає не самостійною гілкою влади, а пов'язаною з функціонуванням судової системи, водночас підпорядковуючись Міністерству юстиції. В окремих країнах (США, Бразилія) прокуратуру виділено в самостійну гілку влади, на яку покладаються значні контрольно-наглядові функції, а участь у кримінальній юстиції є одним із напрямків діяльності прокуратури. Разом із тим варто відзначити, що одним із найважливіших напрямів діяльності прокуратури вищезгаданих держав є здійснення нагляду за дотриманням законності органами державної влади, дотриманням прав та свобод громадян, громадського порядку тощо.

Встановлено, що особливістю організації органів прокуратури багатьох зарубіжних країн є те, що прокуратура функціонально підпорядковується Міністерству юстиції, але при цьому організаційно належить до судової влади - у сфері компетенції певного суду загальної юстиції свою діяльність здійснює відповідний орган прокуратури. Така система є дієвою та ефективною, що є позитивним досвідом, який може бути прийнятним і для вітчизняної побудови системи правоохоронних органів України, до яких належить і прокуратура України.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ:

прокуратура управління правовий

Монографії, підручники, науково-практичніта навчальні посібники

1. Рибалка Н.О. Управління органами прокуратури України: адміністративно-правове регулювання : монографія / Н.О. Рибалка. - Х. : Золота миля, 2013. - 328 с.

2. Рибалка Н.О. Організація роботи органів прокуратури України з розгляду і вирішення звернень та особистого прийому громадян : навч. посіб. / [А.М. Дисак, О.М. Литвак, Ю.Б. Пастернак, Н.О. Рибалка, Є.О. Шевченко] ; за заг. ред. О.М. Литвака. - Київ - Дрогобич : Посвіт, 2012. - 160 с.

Наукові статті та тези доповідей і наукових повідомлень

1. Рибалка Н.О. Система управління органами прокуратури в Україні / Н.О. Рибалка // Вісник Харківського національного університету внутрішніх справ. - 2012. - № 4 (59). Ч. 2. - С. 154-159.

2. Рибалка Н.О. Особливості діяльності органів прокуратури в механізмі державного управління / Н.О. Рибалка // Наше право. - 2013. - № 1. Ч. 2 - С. 56-61.

3. Рибалка Н.О. Нормативно-правові засади реалізації обов'язків прокуратури України / Н.О. Рибалка // Європейські перспективи. - 2013. - № 1 - С. 37-41.

4. Рибалка Н.О. Форми управління в органах прокуратури Україні / Н.О. Рибалка // Держава та регіони. Сер.: Право. - 2013. - № 2. - С. 63-69.

5. Рибалка Н.О. Особливості визначення системи та структури органів прокуратури України / Н.О. Рибалка // Вісник Національної академії прокуратури. - 2013. - № 1. - С. 104-109.

6. Рибалка Н.О. Нормативно-правове забезпечення управління органами прокуратури України / Н.О. Рибалка // Наше право. ? 2013. ? № 3. - С. 37-43.

7. Рибалка Н.О. Поняття та сутність прокурорського нагляду / Н.О. Рибалка // Форум права. - 2012. - № 4. - С. 768-772 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2009-1/09hajovc.pdf.

8. Рибалка Н.О. Методика роботи зі зверненнями в органах прокуратури України / Н.О. Рибалка // Європейські перспективи. - 2011. - № 4 (Ч. 3). - С. 107-112.

9. Рибалка Н.О. Організаційні форми управління в органах прокуратури / Н.О. Рибалка // Європейські перспективи. - 2013. - № 4. - С. 50-56.

10. Рибалка Н.О. Структура та зміст адміністративно-правового статусу органів прокуратури України / Н.О. Рибалка // Наше право. ? 2013. ? № 5. - С. 52-59.

11. Рибалка Н.О. Методи управління в органах прокуратури України / Н.О. Рибалка // Європейські перспективи. - 2013. - № 5. - С. 44-51.

12. Рибалка Н.О. Щодо поняття та природи примусу як соціально-правового явища / Н.О. Рибалка // Наше право. ? 2012. ? № 4 (Ч. 1). - С. 35-39.

13. Рибалка Н.О. Призначення та функції органів прокуратури / Н.О. Рибалка // Південноукраїнський правничий часопис. - 2012. - № 3. - С. 18-20.

14. Рибалка Н.О. Права, як елемент адміністративно-правового статусу органів прокуратури України / Н.О. Рибалка // Південноукраїнський правничий часопис. - 2012. - № 4. - С. 36-38.

15. Рибалка Н.О. Зарубіжний досвід управління органами прокуратури та можливості його використання в Україні/ Н.О. Рибалка // Південноукраїнський правничий часопис. - 2013. - № 1. - С. 24-26.

16. Рибалка Н.О. Мета, завдання та функції управління органами прокуратури України / Н.О. Рибалка // Зовнішня торгівля: економіка, фінанси, право. - 2013. - № 2. - С. 222-226.

17. Рибалка Н.О. Сутність, поняття та ознаки позитивного іміджу органів прокуратури України / Н.О. Рибалка // Вісник Запорізького національного університету. - 2013. - № 1 (ІІ). - С. 199-205.

18. Рибалка Н.О. Особливості прийому на службу до прокуратури України / Н.О. Рибалка // Вісник Запорізького національного університету. - 2013. - № 2 (І). - С. 158-164.

19. Рибалка Н.О. Нормативно-правові засади реалізації обов'язків прокуратури України / Н.О. Рибалка // Форум права. - 2013. - № 1. - С. 669-671 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2009-1/09hajovc.pdf.

20. Рибалка Н.О. Принципи управління органами прокуратури України / Н.О. Рибалка // Науковий вісник Львівського державного університету внутрішніх справ. ? 2013. ? № 1. - С. 92-97.

21. Рибалка Н.О. Захист права власності в мережі Інтернет // Н.О. Рибалка // Наше право. ? 2010. ? № 4. - С. 101-103.

22. Рибалка Н.О. Принцип презумпції невинуватості у кримінальному процесі / Н.О. Рибалка // Європейські стандарти. ? 2011. ? № 3. - С. 71-76.

23. Рибалка Н.О. Вимоги чинних нормативно-правових актів з діловодства і стандартів з керування документаційними процесами / Н.О. Рибалка // Питання практичного застосування та дотримання нових положень Інструкції з діловодства в органах прокуратури України. - К. : Нац. акад. прокуратури України, 2013. - С. 23-25.

24. Рибалка Н.О. Проблемні аспекти, що виникають при проведенні перевірок щодо додержання вимог Закону України «Про звернення громадян» / Н.О. Рибалка // Організація роботи з розгляду звернень та особистого прийому в органах прокуратури України. - К. : Прокуратура міста Києва, 2013. - С. 62-64.

25. Рибалка Н.О. До проблем визначення юридичних гарантій діяльності персоналу прокуратури / Н. Рибалка // Правове регулювання економічної безпеки України в умовах Євроінтеграції. - Х. : ХНУВС, 2013. - С. 205-207.

Размещено на Allbest.ru