Організаційно-правові засади децентралізації виконавчої влади в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міністерства освіти і науки України

Національний авіаційний університет

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Організаційно-правові засади децентралізації виконавчої влади в Україні

Бабич Олександр Михайлович

Київ - 2013

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі конституційного та адміністративного права Київського університету права НАН України.

Науковий керівник доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАПрН України, заслужений юрист України

АНДРІЙКО Ольга Федорівна, Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, в. о. завідувача відділу проблем державного управління та адміністративного права.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАПрН України, заслужений юрист України НИЖНИК Ніна Романівна, Інститут законодавства Верховної Ради України, завідувач відділом моніторингу ефективності законодавства;

кандидат юридичних наук, УСЕНКО Роман Анатолійович, Адміністрація Президента України, головний консультант управління реформування правоохоронних органів та органів юстиції.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради І.М. Сопілко

1. Загальна характеристика роботи

децентралізація виконавчий влада

Актуальність теми. Побудова ефективної системи публічної влади передбачає серед іншого чітке розмежування повноважень на функціональному й організаційно-правовому рівнях між центральними та місцевими органами виконавчої влади, а також між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. У сучасних умовах децентралізація обґрунтовано розглядається як фундаментальний принцип, що визначає модель подібного розмежування, як одна з найважливіших властивостей урядування, що запроваджується в європейських державах. Децентралізація, яка тісно пов'язана з ідеєю субсидіарності, дозволяє ухвалювати рішення на тому рівні, який найкраще може розв'язати певну суспільну проблему, створює перепони для монополізації влади, сприяє втіленню в життя специфічних регіонально-локальних програм.

Децентралізація становить собою якісну зміну в державному управлінні, можливу за наявності відповідних реформ, результат трансформації виконавчої влади, демократизації суспільства, набуття населенням політичних прав і свобод, процесу роздержавлення та приватизації, відмови від централізованого управління. Подальше впровадження принципу децентралізації виконавчої влади в державно-правову дійсність є важливою передумовою модернізації системи публічної влади в Україні, визначається як одне з провідних завдань, що стоїть сьогодні перед нашою державою. Тому воно має бути об'єктом особливої уваги з боку юристів.

Окремі аспекти цієї проблематики були предметом дослідження українських учених В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, Ю.П. Битяка, Ю.В. Бойка, В.І. Борденюка, О.З. Босака, М.П. Воронова, О.C. Врублевського, Н.Т. Гончарук, В.П. Горбатенка, І.А. Грицяка, І.І. Дахової, М.М. Їжи, Р.А. Калюжного, В.М. Кампа, Т.О. Карабін, В.К. Колпакова, В.С. Куйбіди, А.П. Лелеченка, К.О. Линьова, В.В. Марченка, А.С. Матвієнка, Г.І. Мостового, Н.Р. Нижник, М.І. Ославського, В.Ф. Погорілка, М.О. Пухтинського, О.П. Рябченко, В.Є. Сороковського, П.А. Трачука, О.В. Хоменко, О.О. Хоруженка, В.В. Цвєткова, І.А. Цесара, В.М. Шаповала та ін. Крім того, ці питання привертали увагу зарубіжних дослідників, зокрема: І.Л. Бачило, Г. Бребана, Ж. Веделя, Т. Вюртенбергера, Б. Гурне, Р. Драго, М. Ілнера, М. Оріу, І.А. Полянського, Ю.М. Старилова, Ю.О. Тихомирова, В.Є. Чиркіна, Х. Циммермана, А. Шаха, Д. Шиманке.

Проте, слід констатувати, що сучасний стан організаційно-правового забезпечення децентралізації виконавчої влади вимагає нових підходів та рішень. Досить суперечливо виглядає як саме визначення сутності децентралізації, так і її розмежування з іншими процесами, зокрема, деконцентрацією влади. Часто без належного аналізу подається міжнародний досвід децентралізації виконавчої влади, який не враховує особливості умов кожної із держав, що унеможливлює належне врахування переваг та недоліків конкретних моделей децентралізації виконавчої влади при здійсненні адміністративної та адміністративно-територіальної реформ. Немає також необхідної чіткості в питанні щодо основних напрямів децентралізації виконавчої влади та подальшого вдосконалення відповідного законодавства.

Усе це й визначає необхідність комплексного аналізу організаційних та правових засобів забезпечення децентралізації виконавчої влади на практиці. На нашу думку, ця тема є особливо актуальною на тлі тих постійних реформ, що протягом останніх десятиліть відбуваються в системі публічної влади України.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана згідно з планом науково-дослідних робіт кафедри конституційного та адміністративного права Київського університету права НАН України в межах державних цільових комплексних програм «Актуальні проблеми правотворення в сучасній Україні» (номер державної реєстрації 01084010270) та «Правова система України в умовах сучасних національних та міжнародних тенденцій розбудови державності» (номер державної реєстрації 01114000006).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є з'ясування сутності децентралізації виконавчої влади, визначення організаційно-правових засад децентралізації виконавчої влади в Україні, формування наукових підходів та практичних рекомендацій, спрямованих на поетапне впровадження децентралізації виконавчої влади в Україні.

Для досягнення цієї мети автор ставить перед собою такі завдання:

- визначити особливості виконавчої влади в системі державної влади;

- розкрити систему основних принципів виконавчої влади та визначити місце в ній принципу децентралізації;

- з'ясувати сутність децентралізації виконавчої влади та визначити відмінність від інших суміжних категорій - деволюції, деконцентрації, делегування та дивестування;

- проаналізувати зарубіжний досвід децентралізації виконавчої влади та визначити можливості його використання в практиці українського державотворення;

- визначити основні напрями організаційного забезпечення децентралізації виконавчої влади в Україні;

- проаналізувати відносини, що виникають між органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування в умовах децентралізації виконавчої влади;

- визначити правові засади децентралізації виконавчої влади та напрями вдосконалення законодавства щодо забезпечення децентралізації виконавчої влади в Україні.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають при децентралізації виконавчої влади.

Предметом дослідження є організаційні та правові засади децентралізації виконавчої влади в Україні.

Методи дослідження. Для одержання наукових результатів у роботі застосовувалась система філософсько-світоглядних, загальнонаукових та спеціально-наукових методів.

За допомогою діалектичного методу проаналізовані послідовні зміни в системі виконавчої влади та принципи виконавчої влади (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1, 2.2). Історико-правовий метод використовувався, насамперед, при дослідженні процесів розвитку ідеї децентралізації (підрозділ 1.3). Методом порівняльно-правового аналізу встановлювалось спільне і особливе в практиці децентралізації в різних державах світу (підрозділ 1.4). Поєднання двох останніх методів, а також використання методу прогнозування дозволило сформулювати основні моделі децентралізації та відстежити нові тенденції їх розвитку (підрозділ 1.4).

Системний підхід, зокрема, полягав у залученні категоріального апарату теорії систем при аналізі понять («виконавча влада», «принципи виконавчої влади» тощо), дозволив дослідити організаційний та правовий зв'язок між елементами системи виконавчої влади.

В дисертації знайшли своє застосування категорії та засоби формальної логіки: поняття, визначення, доказ і спростування, судження, аналіз, синтез, аналогія, узагальнення тощо. При дослідженні використовувалися й інші традиційні для юриспруденції методи.

Емпіричну базу дослідження становлять закони України й інші нормативно-правові акти, судова практика Конституційного суду України, наукові праці вітчизняних і зарубіжних науковців.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших у вітчизняній юридичній науці комплексним науковим дослідженням організаційних та правових засад децентралізації виконавчої влади в Україні в сучасних умовах державотворення.

У межах проведеного дослідження одержано результати, що містять елементи наукової новизни, зокрема:

вперше:

- виділені та запропоновані наступні етапи децентралізації виконавчої влади в Україні:

а) розподіл функцій і повноважень органів виконавчої влади по горизонтальних та вертикальних рівнях системи органів публічної адміністрації;

б) здійснення адміністративної реформи;

в) проведення адміністративно-територіальної реформи;

г) проведення бюджетно-фінансової реформи;

- визначені шляхи розподілу функцій та повноважень органів виконавчої влади: вертикальна деконцентрація, горизонтальна деконцентрація та делегування повноважень;

- обґрунтовано необхідність прийняття нормативно-правових актів, які б забезпечували поступову реалізацію принципу децентралізації виконавчої влади в Україні, зокрема, законів про адміністративно-територіальний устрій; місцеві референдуми, ініціативи та слухання; про комунальну власність; внесення змін в діючі закони «Про місцеві державні адміністрації» та «Про місцеве самоврядування в Україні»;

удосконалено:

- систему принципів виконавчої влади, до якої пропонується відносити загальні (верховенства права, законності, демократизму, відкритості і прозорості, гуманізму) та спеціальні (самостійності, децентралізації, централізації, відповідальності) принципи;

- визначення децентралізації виконавчої влади як процесу передачі владних повноважень і необхідних для їх здійснення матеріально-технічних, фінансових та інших ресурсів центральними органами виконавчої влади місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування;

- положення щодо основних напрямів реформування місцевих органів виконавчої влади;

набули подальшого розвитку положення:

- щодо особливості виконавчої влади в системі державної влади. Вона є самостійною і незалежною гілкою державної влади, діяльність якої має в основному управлінський характер і спрямована на забезпечення прав і свобод громадян, здійснюється на постійній основі на всій території держави системою визначених законом спеціально уповноважених органів і посадових осіб, основними завданнями якої є здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, виконання нормативно-правових актів;

- про взаємозв'язок принципу децентралізації виконавчої влади та принципу поділу державної влади, який обумовлений унеможливленням концентрації влади в руках одного суб'єкта;

- про зв'язок принципу децентралізації виконавчої влади з принципом субсидіарності, згідно з яким держава не повинна брати на себе вирішення тих питань, що можуть успішно виконуватись самоврядними органами;

- що характеризують децентралізацію виконавчої влади як правовий стан, якому притаманні:

а) наближеність органів публічної адміністрації до населення;

б) гарантована законом самостійність місцевих органів публічної адміністрації, у тому числі їх рішень та дій;

в) виборність місцевих органів публічної адміністрації;

г) забезпеченість власними ресурсами, зокрема бюджетна автономія місцевих суб'єктів.

Практичне значення одержаних результатів. Сформульовані у дисертації теоретичні положення, висновки та пропозиції можуть бути використані: у правотворчій роботі, розробці нових нормативних актів та вдосконалення чинних, які регулюють організацію та діяльність органів виконавчої влади та місцевого самоврядування; у правозастосовній діяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування; у науково-дослідній роботі - для поглиблення знань про організаційно-правові засади здійснення виконавчої влади, теоретичних розробок категорій «централізація», «децентралізація», «деволюція», «дивестування», «делегування» тощо; у навчальному процесі - при викладанні курсів адміністративного права, державного управління, муніципального права, спеціальних навчальних дисциплін у вищих навчальних закладах, закладах підвищення кваліфікації державних службовців, при підготовці підручників, навчально-методичних посібників, довідкових видань, монографій.

Апробація результатів дисертації. Висновки і положення дисертації обговорювалися на засіданні кафедри конституційного та адміністративного права Київського університету права НАН України.

Результати дослідження були апробовані на міжнародних і вітчизняних наукових-практичних конференціях, семінарах і круглих столах, зокрема: «Законодавство України: проблеми та перспективи розвитку» (Закарпаття, Міжгірський р-н, с. Верхній Студений, 28 січня - 01 лютого 2010 р.; тези опубліковано); «Актуальні проблеми правотворення в сучасній Україні» (Автономна Республіка Крим, м. Алушта, 29 квітня - 01 травня 2010 р.; тези опубліковано); «Сучасні проблеми правової системи України» (м. Київ, 28 жовтня 2010 р.; тези опубліковано); «Актуальні проблеми правотворення в сучасній Україні» (м. Київ, 28 квітня 2011 р.; тези опубліковано); «Законодавство України: проблеми та перспективи розвитку» (м. Київ, 29 березня 2012 р.; тези опубліковано).

Публікації. Результати дисертації знайшли відображення в колективній монографії, п'ятьох статтях опублікованих у фахових наукових виданнях з юридичних наук, п'ятьох тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертаційної роботи побудована відповідно до мети та завдань, складається з вступу, трьох розділів, що поділяються на підрозділи, висновків і списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 220 сторінок. Список використаних джерел складається з 197 найменувань, уміщених на 23 сторінках.

2. Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета й завдання, об'єкт і предмет, методологія дослідження, новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів роботи, наводяться відомості про публікації, структуру й обсяг дисертації.

Розділ 1 «Загальна характеристика децентралізації виконавчої влади» складається з чотирьох підрозділів і присвячений визначенню місця виконавчої влади в системі державної влади, змісту її основних принципів, з'ясуванню сутності децентралізації виконавчої влади та міжнародному досвіду.

У підрозділі 1.1 «Роль виконавчої влади в системі державної влади» наголошується на тому, що, відповідно до принципу поділу державної влади, виконавча влада є однією із гілок державної влади. Зазначається, що вона має власну сферу діяльності та притаманні тільки їй функції, причому жодна інша гілка не повноважна втручатися в цю сферу. Водночас у сучасних умовах роль виконавчої влади посилюється, що пояснюється її переважно управлінським характером, а також наявністю у неї різноманітних ресурсів, необхідних для оперативної реалізації своїх рішень.

Місце виконавчої влади в системі державної влади визначається наступним: 1) виконавча влада є самостійною і незалежною гілкою державної влади; 2) її основними завданнями є забезпечення реалізації внутрішньої та зовнішньої державної політики, виконання нормативно-правових актів, які доповнюються низкою додаткових напрямів діяльності; 3) її діяльність має в основному управлінський характер і спрямована на забезпечення прав і свобод громадян; 4) має специфічний суб'єктний склад, представлений системою визначених законом її органів різних рівнів; 5) характеризується постійністю здійснення на всій території держави; 6) для досягнення своїх цілей використовує специфічні методи діяльності; 7) масштаби її функціонування охоплюють практично всі сфери суспільного життя.

Підкреслюється, що сам термін «виконавча влада» лише частково відображає її природу. Призначення виконавчої влади не зводиться до простого забезпечення реалізації законів, адже здійснення державного управління, планування та контроль економічного, соціально-культурного, адміністративно-політичного, інформаційного розвитку суспільства та держави має творчий характер.

Наприкінці підрозділу пропонується визначення виконавчої влади як самостійної гілки державної влади, діяльність якої має в основному управлінський характер і спрямована на забезпечення прав і свобод громадян, здійснюється на постійній основі на всій території держави системою визначених законом спеціально уповноважених органів і посадових осіб, основними завданнями якої є реалізація внутрішньої і зовнішньої державної політики, нормативно-правових актів.

У підрозділі 1.2 «Основні принципи виконавчої влади» визначається поняття принципів, їх етимологічне походження, розкривається природа і зв'язки з суміжними категоріями. При цьому принципи виконавчої влади розглядаються як вихідні ідеї, засади і вимоги щодо організації та функціонування системи її органів, що відображають роль і призначення виконавчої влади в системі державної влади, сприяють найбільш оптимальному й ефективному виконанню її функцій і завдань.

Принципи виконавчої влади класифікуються на загальні (верховенства права, законності, демократизму, відкритості і прозорості, гуманізму) та спеціальні (самостійності, децентралізації, централізації, відповідальності), розкривається їх основний зміст.

Так, принцип верховенства права означає що діяльність органів виконавчої влади має бути спрямована на забезпечення прав і свобод, законних інтересів людини і громадянина, рівності усіх суб'єктів права перед законом, верховенства закону в системі актів законодавства, передбачуваності рішень і дій органів виконавчої влади та інших вимог, що визнані істотними елементами дотримання принципів верховенства права у рішеннях Європейського суду з прав людини.

Для реалізації принципу законності органи виконавчої влади та їх посадові особи повинні, зокрема: а) суворо та неухильно керуватися в своїй діяльності законами та іншими нормативно-правовими актами; б) діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; в) вимагати дотримання положень нормативно-правових актів від будь-якого суб'єкта під час здійснення своєї діяльності.

Принцип демократизму розкривається насамперед через вплив громадян на функціонування органів виконавчої влади і здійсненні контролю за їх діяльністю, а принцип відкритості і прозорості - через забезпечення права кожного на доступ до публічної інформації; обов'язку офіційного оприлюднення та державної реєстрації нормативно-правових актів органів виконавчої влади; підлеглості органів виконавчої влади зовнішньому контролю.

У свою чергу принцип гуманізму полягає у визнанні людини найвищою цінністю і спрямованості виконавчої влади на охорону життя, здоров'я, прав і свобод, честі й гідності людини.

Принцип самостійності, як різновид спеціальних принципів виконавчої влади, є основою виділення цієї гілки влади з поміж інших, оскільки передбачає встановлення заборони неправомірного втручання будь-яких суб'єктів у вирішення питань, що належать до її компетенції.

Аналіз принципів централізації і децентралізації виконавчої влади дозволив дисертанту зробити висновок про те, що вони вивчаються наукою адміністративного права: по-перше, через призму їх територіальної реалізації; по-друге, у тісному взаємозв'язку, що є нетиповим для європейського підходу.

Щодо принципу відповідальності виконавчої влади в особі уповноважених на те органів і посадових осіб, то він набуває сьогодні досить актуального значення, з огляду на його закріплення у компетенційних (статусних) законах та євроінтеграційні прагнення України. Проблема його практичного застосування полягає у тому, що у вітчизняному законодавстві не передбачені дієві механізми його реалізації, чіткі та юридично визначені підстави притягнення до відповідальності за допомогою встановлення низки спеціальних процедур.

У підрозділі 1.3 «Поняття та сутність децентралізації виконавчої влади» децентралізація виконавчої влади визначається як принцип, що передбачає передачу владних повноважень і адміністративних функцій, матеріально-технічних, фінансових та інших ресурсів центральними органами виконавчої влади органам виконавчої влади на нижчих рівнях вертикалі виконавчої влади, органам місцевого самоврядування чи громадським інституціям та здійснення контролю за їх виконанням.

Наголошується на тому, що цей принцип має спільні властивості з принципом поділу влади: їх спільною метою є прагнення до розосередження єдиної влади в руках одного владного суб'єкта, хоча й досягається вона різними способами та методами. Крім того, підкреслюється тісний зв'язок цього принципу з принципом субсидіарності.

Відзначається, що децентралізація виконавчої влади має багатоплановий, динамічний характер, через що її можна розглядати, керуючись різними підходами: ідеологічним, громадським, регіональним, політичним, фіскальним та юридичним. При з'ясуванні сутності децентралізації виконавчої влади відзначається її відмінність від інших суміжних категорій - деволюції, деконцентрації, делегування та дивестування.

У свою чергу принцип централізації виконавчої влади характеризується як зосередження регулювання, управління, організації певних суспільних, політичних процесів в одного суб'єкта влади, в єдиному центрі; концентрацію більшості функцій управління, відповідних повноважень у центральних владних структурах.

Наприкінці підрозділу аналізуються ознаки децентралізації виконавчої влади, а саме: а) наближеність органів публічної адміністрації до населення; б) гарантована законом самостійність місцевих органів публічної адміністрації, у тому числі в прийнятті рішень та дій; в) виборність місцевих органів публічної адміністрації; г) забезпеченість власними ресурсами, зокрема бюджетна автономія місцевих суб'єктів; д) зв'язок з розбудовою демократичної держави, а також появою та зміцненням громадянського суспільства.

У підрозділі 1.4 «Міжнародний досвід децентралізації виконавчої влади» розглядається ґенеза децентралізації, що виводиться з різних теоретичних моделей, і ґрунтується на певній філософії будівництва держави.

Вивчення міжнародного досвіду дозволяє зробити висновок про те, що, по-перше, на сьогодні державне управління не може бути ефективним без поєднання принципів централізації і децентралізації, які не слід оцінювати лише негативно чи позитивно, аналізувати без урахування динаміки та умов функціонування держави; по-друге, внаслідок дії інтеграційних та глобалізаційних процесів обмежуються повноваження національних державних інститутів і зростає роль регіональних структур управління, місцевого самоврядування; по-третє, основоположним принципом, що зумовлює чіткий розподіл функцій і повноважень у системі органів виконавчої влади з делегуванням їх на адміністративно-територіальний рівень, де вони можуть виконуватися найбільш ефективно, є принцип субсидіарності.

У підрозділі з'ясовується досвід децентралізації виконавчої влади різних країн світу, зокрема: Польщі, Німеччини, Швейцарії, Великої Британії, країн Північної Європи (Данії, Фінляндії, Норвегії, Ісландії, Швеції), Канади, Австралії, Китаю, Японії. Аналізується питання доцільності його використання для України.

Розділ 2 «Організаційні засади децентралізації виконавчої влади України» складається з трьох підрозділів, в яких досліджуються напрямки організаційного забезпечення децентралізації виконавчої влади, організація системи органів виконавчої влади, взаємозв'язки між ними, а також між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

У підрозділі 2.1 «Основні напрями організаційного забезпечення децентралізації виконавчої влади України» наголошується на необхідності поетапного здійснення децентралізації виконавчої влади, відповідності цього процесу попередньо виявленим потребам, можливостям і готовності місцевих органів до змін.

Так, процес здійснення децентралізації виконавчої влади має проходити певні етапи: розподіл функцій і повноважень виконавчої влади по горизонтальних та вертикальних рівнях; здійснення адміністративної реформи; впровадження адміністративно-територіальної реформи; реалізація бюджетно-фінансової реформи.

При розгляді розподілу функцій і повноважень органів виконавчої влади звертається увага на те, що відповідно до політики деконцентрації здійснення основних функцій залишається монополією держави. Водночас деконцентрація передбачає створення ієрархічно підпорядкованих Уряду спеціалізованих державних служб, агентств, інспекцій тощо (горизонтальна деконцентрація), розвиток їх територіальних підрозділів (вертикальна деконцентрація), а також делегування їм повноважень.

Крім того, в підрозділі досліджуються цілі та завдання адміністративної, адміністративно-територіальної, а також бюджетно-фінансової реформ в Україні.

У підрозділі 2.2 «Концептуальні підходи до побудови системи органів виконавчої влади України» аналізується система органів виконавчої влади, розкривається її структура та аналізуються зв'язки між її органами.

Зазначається, що виконавча влада здійснюється через побудовану на принципі вертикальної підпорядкованості систему спеціально створюваних органів, які є юридично оформленими, організаційно та господарчо відокремленими частинами державного механізму. В Україні систему органів виконавчої влади становлять органи трьох рівнів: Кабінет Міністрів України (вищий рівень); міністерства, державні служби, державні агентства, державні інспекції, центральні органи зі спеціальним статусом (центральний рівень); уряд АР Крим, територіальні органи центральних органів виконавчої влади та місцеві державні адміністрації (місцевий рівень). У зв'язку з цим аналізуються субординаційні та координаційні зв'язки між органами, які знаходяться на одному та різних рівнях управління.

Так, Кабінет Міністрів України є вищим органом в системі органів виконавчої влади. Специфіка його адміністративно-правового статусу полягає у тому, що, на відміну від інших органів виконавчої влади, урядова діяльність реалізується одночасно через політичні (здійснення державної політики) та адміністративні повноваження (виконавчо-розпорядча діяльність щодо керівництва економічною, соціально-культурною, адміністративно-політичною сферами). Значний обсяг повноважень Кабінету Міністрів України у багатьох сферах суспільного життя не свідчить на користь децентралізації виконавчої влади в нашій державі. Однак, якщо на законодавчому рівні за Кабінетом Міністрів України прямо закріпити так звані «опікунські повноваження» (що властиве децентралізації) у тих сферах, в яких місцеві органи здатні самостійно виконувати владні функції, то децентралізація розвиватиметься значно швидше. З іншого боку, з прийняттям законів «Про Кабінет Міністрів України» та «Про центральні органи виконавчої влади» має місце значне розширення повноважень Президента України щодо вирішення структурних, кадрових та організаційних питань в системі органів виконавчої влади. Власне, це означає, що Кабінет Міністрів України, маючи статус вищого органу в системі органів виконавчої влади, юридично і практично позбавлений можливості організуючого, кадрового та регулюючого впливу на організацію і діяльність органів виконавчої влади.

Центральний рівень системи органів виконавчої влади в Україні складають міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Міністерства забезпечують формування та реалізацію політики в одній чи декількох сферах, визначених Президентом України. Основними завданнями інших центральних органів виконавчої влади є: надання адміністративних послуг; здійснення державного нагляду (контролю); управління об'єктами державної власності; внесення пропозицій щодо забезпечення формування державної політики на розгляд міністрів, які спрямовують та координують їх діяльність; здійснення інших завдань, визначених законами України та покладених на них Президентом України. На нашу думку, використовуючи незакінчений перелік завдань інших центральних органів виконавчої влади, законодавець робить можливим розширене тлумачення визначення їх повноважень, що суперечить принципові децентралізації виконавчої влади.

Особливості правового положення центральних органів зі спеціальним статусом України (Антимонопольного комітету, Державного комітету телебачення і радіомовлення, Фонду державного майна, Адміністрації Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації, Національного агентства з питань державної служби) проявляються у наступному: їх утворенні, реорганізації та ліквідації; призначенні на посаду та звільнення з посади їх керівників та заступників керівників; функціональному призначенні, правах і обов'язках; взаємовідносинах з іншими державними органами; відповідальності, підконтрольності та підзвітності; порядку скасування та зупинення дії їх актів. Важливим уявляється закріплення в законодавстві положення, відповідно до якого не всі органи цього виду повинні мати такий статус постійно, їх перелік слід обумовити пріоритетними напрямами на певний період.

Зазначається, що територіальні органи центральних органів виконавчої влади створюють разом з апаратом центральних органів «виконавчу вертикаль» галузевої чи функціональної спрямованості. Їх завданням є реалізація загальнодержавних програм на місцях, розв'язання проблем місцевого характеру, при одночасному забезпеченні інтересів центру.

У свою чергу місцеві державні адміністрації є представниками держави на місцевому рівні. Саме вони є первинними об'єктами для деконцентрації, або відомчої чи функціональної децентралізації виконавчої влади.

У підрозділі 2.3 «Проблеми взаємодії між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування України» досліджуються взаємовідносини між Кабінетом Міністрів України, центральними органами виконавчої влади, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування.

На противагу Закону України «Про Кабінет Міністрів України», Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» залишає взаємодію центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів з органами місцевого самоврядування поза увагою, що потребує внесення відповідних змін і доповнень у цей законодавчий акт.

До основних проблем взаємовідносини місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування слід віднести: а) більшість повноважень цих органів становлять суміжну компетенцію; б) проблема ефективності діяльності районних і обласних рад, які мають низку повноважень у сфері управління своїми територіями, але не мають власних виконавчих органів, повноваження яких вимушені делегувати відповідним місцевим державним адміністраціям; в) перевага у законодавстві на дві третини делегованих державою повноважень над власними в органів місцевого самоврядування, що де-факто ставить місцеве самоврядування під прямий контроль держави; г) не розмежовані повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад і районних та обласних державних адміністрацій, оскільки у відповідних законах чітко не визначено, хто має право застосовувати ці повноваження як перша інстанція.

Розділ 3 «Правові засади децентралізації виконавчої влади України» складається з двох підрозділів та присвячений визначенню стану нормативно-правового забезпечення децентралізації виконавчої влади, а також напрямам його вдосконалення.

У підрозділі 3.1 «Стан нормативно-правового регулювання децентралізації виконавчої влади України» підкреслюється, що, беручи до уваги вимоги принципу законності, юридичне закріплення основ і пріоритетних напрямків децентралізації виконавчої влади необхідно розглядати як одну з найважливіших умов її реалізації. При цьому розглядаються правові основи децентралізації виконавчої влади в політичній, адміністративно-територіальній та бюджетно-фінансовій сферах.

Так, у політичній сфері децентралізацію виконавчої влади визначають як право територіальних утворень самостійно вирішувати питання місцевого значення на легальній основі. Аналіз відповідного законодавства України дозволив зробити висновок про те, що в Україні існують певні ознаки демократичної децентралізації виконавчої влади, оскільки вирішення питань місцевого значення, виконання завдань і функцій місцевого самоврядування, захист прав та законних інтересів членів громади здійснюється органами місцевого самоврядування, які функціонують на принципах відносної правової, організаційної та фінансової автономії, межі якої визначено законом. Разом з тим, на сьогодні відсутня чітка система місцевого та регіонального самоврядування; не визначені основні повноваження органів місцевого самоврядування різних рівнів адміністративно-територіального устрою та взаємовідносини між ними, що створює небезпеку запровадження так званої «вертикалі по лінії рад»; компетенція органів місцевого самоврядування на 2/3 складається із делегованих повноважень, що фактично ставить ці органи під прямий контроль держави. З іншого боку, право місцевого або регіонального самоврядування втрачає сенс, якщо у діяльності органів місцевого самоврядування не використовуватимуться передбачені Законом України «Про місцеве самоврядування» такі способи залучення громадян до управління громадою як місцеві референдуми, загальні збори громадян, місцеві ініціативи та громадські слухання.

Підкреслюється, що в адміністративно-територіальній сфері децентралізація виконавчої влади забезпечується, насамперед, поділом єдиної цілісної території держави на відповідні територіальні утворення, на яких сформована та функціонує оптимальна система органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. У зв'язку з цим аналізуються основні проблеми, які стосуються правового забезпечення децентралізації виконавчої влади в означеній сфері, констатується недосконалість або відсутність законодавчого регулювання значної кількості питань, зокрема: правового статусу адміністративно-територіальних одиниць; чітких критеріїв зі створення районів, районів у містах, приналежність населених пунктів до сіл, селищ, міст та ін. Такий стан речей призводить до ускладнення взаємовідносин у системі органів місцевого самоврядування.

Аналіз правових основ децентралізації виконавчої влади у бюджетно-фінансовій сфері свідчить про те, що законодавець, закріплюючи самостійність місцевих рад щодо напрацювання і використання власних бюджетів, фактично ставить стабільність місцевих бюджетів у залежність від державних відрахувань. Така бюджетна система України сьогодні недостатньо відповідає потребам регіонального розвитку, оскільки надмірна централізація фінансових потоків призводить до неспроможності органів місцевого самоврядування проводити в межах своєї компетенції належну політику. Водночас посилення ролі регіонів, розширення і збільшення їхніх повноважень є тенденцією державного розвитку сучасної Європи.

У підрозділі 3.2 «Актуальні проблеми вдосконалення законодавства щодо забезпечення децентралізації виконавчої влади України» наголошується на тому, що проблеми, які гальмують впровадження комплексної стратегії децентралізації виконавчої влади, в тій чи іншій мірі пов'язані з існуючими колізіями та прогалинами в системі чинного законодавства України. З цією метою обґрунтовується необхідність прийняття нових, а також внесення змін до існуючих нормативно-правових актів.

Зокрема, пропонується прийняти закони щодо адміністративно-територіального устрою; про місцеві референдуми, ініціативи та громадські слухання; про комунальну власність; про об'єднання та співробітництво територіальних громад; формулюються концептуальні пропозиції щодо внесення змін та доповнень до законів «Про місцеві державні адміністрації», «Про місцеве самоврядування в Україні» в частині визначення сфер компетенції відповідних органів у галузевому аспекті та ін.

Висновки

В дисертації наведені теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання, яке полягало у з'ясуванні сутності децентралізації виконавчої влади в Україні, організаційних засад реалізації цього принципу на практиці та відповідних юридичних засобів, що забезпечують його впровадження.

Головні наукові й практичні результати дослідження є такими:

1. Виконавча влада є самостійною і незалежною гілкою державної влади, діяльність якої має переважно управлінський характер та спрямована на забезпечення прав і свобод громадян, здійснюється на постійній основі на всій території держави системою визначених законом спеціально уповноважених органів і посадових осіб, основними завданнями якої є реалізація внутрішньої та зовнішньої державної політики, виконання нормативно-правових актів.

2. Принципами виконавчої влади є вихідні ідеї, засади і вимоги щодо організації та функціонування системи її органів, що відображають її роль і призначення в системі державної влади, сприяють найбільш оптимальному й ефективному виконанню її функцій і завдань. Серед принципів виконавчої влади пропонується вирізняти загальні (верховенства права, законності, демократизму, відкритості і прозорості, гуманізму) та спеціальні (самостійності, централізації, децентралізації, відповідальності).

3. Децентралізації виконавчої влади притаманні такі ознаки: а) гарантована законом самостійність місцевих органів публічної адміністрації, у тому числі у прийнятті рішень та дій; б) наближеність органів виконавчої влади до населення; в) виборність місцевих органів публічної адміністрації; г) забезпеченість власними ресурсами, зокрема бюджетна автономія місцевих суб'єктів; д) зв'язок з розбудовою демократичної держави, а також появою та зміцненням громадянського суспільства.

4. Децентралізація виконавчої влади є принципом, що передбачає передачу владних повноважень і необхідних для їх здійснення матеріально-технічних, фінансових та інших ресурсів центральними органами виконавчої влади органам виконавчої влади на нижчих рівнях вертикалі виконавчої влади, органам місцевого самоврядування чи громадським інституціям та здійснення контролю за їх виконанням.

5. Принцип децентралізації виконавчої влади та принцип поділу влади мають спільну мету - розосередити єдину владу, унеможливити її концентрацію в руках одного владного суб'єкта.

6. Принцип децентралізації виконавчої влади має тісний зв'язок з принципом субсидіарності, згідно з яким держава не повинна брати на себе вирішення тих питань, що можуть успішно виконуватись самоврядними органами й організаціями, а повноважна втручатися тільки тоді, коли регіональні або місцеві органи не в змозі самостійно розв'язати певні проблеми.

7. Децентралізація виконавчої влади має багатоплановий, динамічний характер, у зв'язку з чим її можна розглядати за допомогою різних підходів: ідеологічного, громадського, регіонального, політичного, фіскального та юридичного.

8. Етапи децентралізації виконавчої влади визначаються із урахуванням попередньо виявлених потреб, можливостей і готовності місцевих утворень до змін і представляють собою: деконцентрація (розподіл адміністративних повноважень по горизонтальних та вертикальних рівнях публічної влади); реформування публічного управління (адміністративна реформа); адміністративно-територіальна реформа; бюджетно-фінансова реформа.

9. Основними шляхами розподілу повноважень виконавчої влади є: а) створення підпорядкованих Кабінету Міністрів України спеціалізованих державних служб, агентств, інспекцій (горизонтальна деконцентрація), розвиток їх територіальних підрозділів (вертикальна деконцентрація) та передача їм повноважень на невизначений строк; б) делегування повноважень як тимчасова їх передача від центральних органів державної влади місцевим органам виконавчої влади чи органам місцевого самоврядування або громадським об'єднанням.

10. Відповідно до мети адміністративної реформи (адаптація публічної адміністрації до реальних потреб суспільства та покращення відносин між громадянами та державним апаратом) виокремлено такі її напрямки: а) вирішення питання чіткого розподілу компетенції місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування з одночасним посиленням ролі останніх; б) здійснення раціонального розподілу адміністративних функцій і завдань між різними рівнями управління на місцях; в) подолання основних проблем законодавчого регулювання державної служби (реального забезпечення конкурсності, об'єктивності, прозорості та гласності при прийнятті на державну службу та просуванні по державній службі; правової захищеності та політичної нейтральності державних службовців; мотивації, стимулювання та заохочення державних службовців при здійсненні ними службової кар'єри; професійної підготовки кадрів для державної служби тощо), підвищення ефективності державного апарату, його адаптація до управління в нових умовах.

11. Визначено основні напрями адміністративно-територіальної реформи в Україні: а) здійснення такого поділу країни, відповідно до якого буде вироблена найбільш раціональна модель утворення територіальних одиниць; б) розроблення соціальних стандартів надання адміністративних послуг органами місцевого самоврядування; в) кадрова підготовка посадових осіб органів місцевого самоврядування та державних службовців місцевих органів виконавчої влади.

12. Основними завданнями бюджетно-фінансової реформи є: а) розширення кола місцевих податків і зборів, що здатне підвищити фінансову самостійність органів місцевого самоврядування; б) урівноваження розрахункових обсягів фінансових ресурсів на виконання органами місцевого самоврядування делегованих державою повноважень; в) встановлення повноважень органів місцевого самоврядування самостійно перерозподіляти субвенції з державного бюджету; г) закріплення додаткових заохочень, що стимулювали б місцеві органи нарощувати доходи.

13. Юридичне закріплення основ і пріоритетних напрямків децентралізації виконавчої влади є однією з найважливіших умов її реалізації в будь-якій державі, що обрала шлях здійснення управління на підставі цього принципу. Необхідність формального закріплення пов'язується насамперед з тим, що власне процес управління, а саме діяльність уповноважених органів, має здійснюватися із дотриманням принципу законності. Задля нормативно-правового забезпечення децентралізації виконавчої влади в Україні визначаються основні напрями вдосконалення законодавства України в політичній, адміністративно-територіальній та бюджетно-фінансовій сферах.

14. З метою вирішення проблем, що гальмують впровадження комплексної стратегії децентралізації виконавчої влади, та ураховуючи їх зв'язок з існуючими колізіями та прогалинами у законодавстві України, доцільно прийняти нові закони (йдеться, зокрема, про закони про адміністративно-територіальний устрій; про місцеві референдуми, ініціативи та громадські слухання; про комунальну власність; про об'єднання та співробітництво територіальних громад).

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Бабич О.М. Правові засади децентралізації виконавчої влади в Україні / О.М. Бабич // Адміністративна реформа в Україні: сучасний стан, проблеми та перспективи: монографія / [заг. ред. Н.Р. Нижник, Н.Т. Гончарук]. - Дніпропетровськ: Моноліт, 2009. - С. 96-106.

2. Бабич О.М. Реформування системи місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування: сьогодення та перспективи / О.М. Бабич // Часопис Київського університету права. - 2009. - № 2. - С. 110-116.

3. Бабич О.М. Виконавча влада та її місце в системі державної влади / О.М. Бабич // Держава і право: зб. наук. праць. Юридичні і політичні науки. - К: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2010. - № 50. - С. 287-294.

4. Бабич О.М. Співвідношення централізації та децентралізації в системі державного управління / О.М. Бабич // Часопис Київського університету права. - 2011. - № 2. - С. 109-113.

5. Бабич О.М. Вдосконалення законодавства щодо забезпечення децентралізації виконавчої влади в Україні / О.М. Бабич // Держава і право : зб. наук. праць. Юридичні і політичні науки. - К: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2012. - № 56. - С. 202-207.

6. Бабич О.М. Правове забезпечення децентралізації виконавчої влади в Україні / О.М. Бабич // Вісник Харківського національного університету імені В.Н. Каразіна № 1000 Серія «Право». - 2012. - № 11. - С. 312-317.

7. Бабич О.М. Реформування системи органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування: перспективи розвитку / О.М. Бабич // Законодавство України: проблеми та перспективи розвитку: зб. матеріалів XI Міжнар. наук.-практ. конф., 28 січня-01 лютого 2010 р., Закарпаття, Міжгірський р-н, с. Верхній Студений) / редкол.: Ю.С. Шемшученко, Ю.Л. Бошицький та ін. - К.: Вид-во Європейського ун-ту, 2010. - С. 254-256.

8. Бабич О.М. Розподіл повноважень віце-прем'єр-міністрів України як фактор забезпечення ефективної діяльності Кабінету Міністрів / О.М. Бабич // Актуальні проблеми правотворення в сучасні Україні: матеріали Всеукр. наук.-практ. конф., 29 квітня-01 травня 2010 р., Алушта (АР Крим) / редкол.: Ю.С. Шемшученко, Ю. Л. Бошицький та ін. - К.: Вид-во Європейського ун-ту, 2010. - С. 153-154.

9. Бабич О.М. Становлення та розвиток виконавчої влади в Україні як фактор забезпечення її ефективної діяльності / О.М. Бабич // Сучасні проблеми правової системи України: зб. матеріалів II Міжнар. наук.-практич. конф., 28 жовтня 2010 р., Київ / редкол.: Ю.С. Шемшученко, Ю.Л. Бошицький, О.В. Чернецька та ін. - К.: Вид-во Європейського ун-ту, 2010. - Вип. 2. - С. 164-166.

10. Бабич О.М. Реформування системи органів виконавчої влади: шлях до модернізації країни / О.М. Бабич // Актуальні проблеми правотворення в сучасній Україні: матеріали ІІ Всеукр. наук.-практ. конф. (м. Київ, 28 квітня 2011 р.) - К.: Вид-во Європейського ун-ту, 2011. - С. 73-74.

11. Бабич О.М. Деякі аспекти децентралізації виконавчої влади в Україні / О.М. Бабич // Законодавство України: проблеми та перспективи розвитку: зб. наук. праць ХІІІ Всеукр. наук.-прак. конф. / Київський ун-т права НАН України / редкол.: Ю.С. Шемшученко, Ю.Л. Бошицький, О.В. Чернецька та ін. - К.: Вид-во Європейського ун-ту, 2012. - С. 190-192.

Размещено на Allbest.ru