Организация прокурорского надзора за производством дознания Федеральной службой судебных приставов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Организация прокурорского надзора за производством дознания Федеральной службой судебных приставов

Специальность: 12.00.11 - «Судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность»

Костин Дмитрий Викторович

Москва - 2017



ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования в значительной мере обусловлена потребностью обеспечения государством, в том числе органами прокуратуры, гарантированности конституционных прав и свобод человека и гражданина в сфере уголовного судопроизводства и, в первую очередь, защиты прав лиц и организаций, потерпевших от преступлений, и защиты личности от незаконного необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод при осуществлении досудебного производства.

На фоне существенного сокращения полномочий прокурора в уголовном процессе при расследовании преступлений в форме предварительного следствия его роль в обеспечении законности в процессуальной деятельности органов дознания остается значительной и непосредственно влияет на эффективность достижения целей уголовного судопроизводства. В полной мере это относится и к производству дознания органами Федеральной службы судебных приставов.

Статистические данные свидетельствуют о возрастающем с каждым годом количестве уголовных дел, находящихся в производстве дознавателей органов ФССП России. Так, если в 2013 году органами ФССП России было принято к производству 80 967 уголовных дел, в 2014 году - 86 039 дел, в 2015 году - 86 288 дел, в первом полугодии 2016 года - 46 258 дел.

При этом качество расследования уголовных дел остается низким.

Так, если в 2014 году по результатам рассмотрения уголовных дел, расследовавшихся органами ФССП России и направленных с обвинительным актом в суд, вынесено 32 оправдательных приговора (уголовное дело прекращено судом в связи с отсутствием состава или события преступления), то в 2015 году - 37, а в первом полугодии 2016 - 12 таких приговоров.

Наряду с этим, возросло количество выявляемых нарушений законов, допущенных указанными органами при производстве дознания: в 2014 году - 8 768, в 2015 - 9 230, за первое полугодие 2016 - 4 782. С 1301 в 2014 году до 1588 в 2015 году возросло число прекращённых дознавателями уголовных дел, при этом в 2015 году отменены незаконно и необоснованно вынесенные постановления о прекращении по 301 уголовному делу (в 2014 - 296). На 35,7% возросло количество уголовных дел, приостановленных в связи с неустановлением лица, подлежащего привлечению в качестве обвиняемого (с 14 в 2014 году до 19 в 2015, в первом полугодии 2016 - 13).

В 2015 году прокурорами в связи с допущенными нарушениями возвращено для пересоставления обвинительного акта, производства дополнительного дознания 2 260 уголовных дел (в 2014 году - 2597, в первом полугодии 2016 - 1002), в порядке ст. 237 УПК РФ судами возвращено 159 уголовных дел (в 2014 году - 161, в первом полугодии 2016 - 62).

Увеличилось число материалов проверок, по которым решение принято в срок свыше 10 суток, с 1722 в 2014 году до 1761 в 2015, при этом число материалов с принятым решением в срок с 3 до 10 суток снизилось с 57 067 до 50 235.

Недостаточно эффективна работа органов ФССП России и по защите прав потерпевших от преступлений: с 4790 до 4572 снизилось количество исполнительных производств, оконченных фактическим исполнением в результате применения мер уголовно-правового принуждения.

Анкетирование, проведенное среди прокурорских работников, показало, что 55,5% опрошенных признали деятельность дознавателей ФССП России по защите прав потерпевших от преступлений уголовно-правовыми методами малоэффективной, а 38,8% - неэффективной, при этом почти половина опрошенных (48%) отметила низкий уровень ведомственного контроля за процессуальной деятельностью дознавателей этой службы¹.

Такое положение дел по производству дознания органами службы судебных приставов вызывает необходимость совершенствования прокурорского надзора за законностью данной деятельности. При этом, как свидетельствует практика, значительные резервы в повышении эффективности надзора, в обеспечении защиты прав потерпевших, обвиняемых и иных лиц, вовлеченных в сферу уголовного судопроизводства, заложены в организационно-управленческом обеспечении этой деятельности, в определении передовых методов и оптимальных правовых средств надзора на каждом из этапов осуществления процессуальной деятельности дознавателей данной службы.

Вместе с тем каких-либо специальных научных исследований по вопросам организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания ФССП России в последние годы не проводилось. Имеющее место фрагментарное рассмотрение некоторых организационных проблем надзора в отдельных научных работах не может в настоящее время удовлетворить потребности практики. Кроме того, результаты анализа научной литературы показывают, что учеными также явно недостаточно исследованы вопросы организационно-управленческой деятельности прокуратуры в рассматриваемой сфере, в том числе связанной с информационно-аналитической работой, планированием, внутрисистемной координацией, механизмом межведомственного взаимодействия.

Актуализация данных вопросов обусловлена также отсутствием единообразия прокурорской и судебной практики в подходе к применению законов при производстве дознания, в том числе и осуществляемого дознавателями службы судебных приставов, а также при оценке эффективности надзора. Изложенное свидетельствует о потребности комплексного теоретико-правового исследования организации надзора за процессуальной деятельностью органов дознания ФССП России, формирования научно-обоснованных предложений и рекомендаций по его совершенствованию.

Степень научной разработанности темы.

Вопросы организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов ФССП России до настоящего времени не были предметом самостоятельного научного исследования.

Отдельные вопросы, связанные с тематикой работы, являлись предметом диссертационных исследований Николаевой Т.Г. «Прокурорский надзор за дознанием» (Санкт-Петербург, 2000); Агеева А.Н. «Организация прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела» (Москва, 2009); Тетерюка А.Г. «Прокурорский надзор за производством дознания: уголовно-процессуальный и организационный аспекты» (Нижний Новгород, 2011). прокурорский надзор следственный дознание

В то же время отдельные её стороны анализировали в своих работах ученые, специализирующиеся в сфере организации и управления правоохранительной деятельностью и прокурорского надзора:

А.В. Агутин, К.И. Амирбеков, С.В. Бажанов, А.Н. Балашов, В.И. Басков, Березовская, А.Д. Берензон., А.Д. Бойков, Г.И. Бровин, А.Ю. Винокуров, Ю.Е. Винокуров, В.В. Гаврилов, В.Н. Григорьев, В.Г. Даев, А.В. Дулов, Е.Р.Ергашев, Н.В. Жогин, О.А. Зайцев, В.К. Звирбуль, Л.П. Ижнина, А.Х. Казарина, В.Н. Калинин, Д.А. Керимов, Ф.М. Кобзарев, А.Ф. Козусев, Б.В. Коробейников, В.П. Кувалдин, В.А. Максимов, М.Н. Маршунов, В.Г.Мелкумов, С.Г. Новиков, Т.Г. Николаева, А.С. Петров, A.В. Победкин, В.П. Рябцев, А.Ф. Смирнов, Б.М. Спиридонов, B.C. Тадевосян, Е.З. Трошкин, А.Г. Халиулин, О.В. Химичева, А.А. Чувилев, М.С. Шалумов, А.Ю. Шумилов, B.Б. Ястребов, В.Н. Яшин и другие.

работах указанных авторов рассматривались отдельные аспекты организации прокурорского надзора на различных стадиях уголовного судопроизводства, однако особенности организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью дознавателей ФССП России специальному исследованию не подвергались.

Объектом исследования в настоящей диссертации выступают правоотношения, складывающиеся в процессе организации и осуществления прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания ФССП России.

Предметом исследования являются теоретические основы организации и осуществления прокурорского надзора за производством дознания органами службы судебных приставов; нормы уголовно-процессуального и иного законодательства, регулирующие данную деятельность органов прокуратуры, а также практика организации и осуществления прокурорского надзора в рассматриваемой сфере правоотношений.

Цель настоящего диссертационного исследования состоит в решении научной задачи, имеющей значение для развития соответствующей отрасли знаний, а именно теоретических положений и практических рекомендаций в области совершенствования организации и осуществления прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания ФССП России.

Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:

сформулировать понятие организации прокурорского надзора за производством дознания службой судебных приставов, цели, задачи, основные направления, значимость этого надзора;

дать авторское определение предмета и пределов прокурорского надзора за производством дознания службой судебных приставов;

раскрыть существо и содержание организации прокурорского надзора

проблемы методического обеспечения надзора за производством органами ФССП России дознания;

выделить особенности организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений преступлениях дознавателями службы судебных приставов;

рассмотреть организацию прокурорского надзора за исполнением закона при разрешении вопроса о возбуждении (отказе в возбуждении) уголовного дела дознавателями службы судебных приставов;

определить особенности организации прокурорского надзора за производством следственных действий и окончанием дознания дознавателями службы судебных приставов;

выявить недостатки при осуществлении надзора за производством дознания органами ФССП России, сформулировать предложения, направленные на их устранение;

разработать предложения по совершенствованию законодательства, определяющего полномочия прокурора и регулирующего вопросы организации осуществления надзора за процессуальной деятельностью органов дознания;

на основе проведенного анализа внести предложения по дополнению действующих организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации, регламентирующих деятельность прокуроров по надзору за производством дознания.

Методологическую основу исследования составили общенаучный (диалектический) и частнонаучные методы познания. Основным явился общенаучный (диалектический) метод познания, позволивший выявить устойчивые связи в развитии общественных отношений и осуществлении прокурорского надзора. Кроме того, использованы положения системного, информационного и социологического подходов, а также структурно-функциональный и системный анализы. В работе также использованы исторический, логико-юридический, сравнительно-правовой и конкретно-социологический методы, метод правовой статистики.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, нормы международного права, федеральные конституционные и федеральные законы, постановления Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, приказы и иные организационно-распорядительные документы Генерального прокурора Российской Федерации, ФССП России и другие нормативные правовые акты, затрагивающие изучаемую проблематику.

В качестве эмпирической базы исследования использовались:

статистические и информационные данные Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Федеральной службы судебных приставов за 2008 - 2016 годы; информационные письма, обзоры и аналитические справки Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратур субъектов Российской Федерации; результаты обобщений, докладных записок прокуроров субъектов Российской Федерации и судебной практики, результаты проведенного автором опроса 230 прокурорских работников из 76 прокуратур субъектов Российской Федерации, а также эмпирических исследований, полученных другими авторами при разработке отдельных аспектов данной темы. Кроме того, изучены 854 материала об отказе в возбуждении уголовного дела, а также материалы 125 уголовных дел и 215 актов прокурорского реагирования, принятых прокурорами прокуратур Нижегородской, Кировской, Ивановской, Владимирской областей.

Научная новизна исследования заключается в том, что данная работа является одним из первых в теории прокурорского надзора научным исследованием, в котором сформулирована совокупность научных положений об организации и осуществлении прокурорского надзора за производством дознания службой судебных приставов, имеющих существенное значение для повышения эффективности деятельности органов прокуратуры в рассматриваемой сфере.

Научная новизна исследования обусловлена авторскими подходами к определению организации, предмета и пределов прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов ФССП России, осуществляющих дознание; целей и задач данной надзорной деятельности; конкретизации методики прокурорского надзора за производством дознания службой судебных приставов; раскрытием существа и механизма организации рассматриваемого направления надзора; выделением особенностей организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, при разрешении вопроса о возбуждении (отказе в возбуждении) уголовного дела, за производством следственных действий и окончанием дознания дознавателями службы судебных приставов.

В результате исследования выявлены проблемы в правовом регулировании отношений, связанные с организацией и осуществлением прокурорского надзора за производством органами ФССП России дознания, предложено авторское решение этих проблем.

Положения, выносимые на защиту:

Прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, в силу отличий от других направлений надзора по предмету и пределам этой деятельности, специфики объектов, требует установления единообразных понятий, как в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре), так и в УПК РФ. Поскольку понятие «надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия», содержащееся в ч. 1 ст. 37 УПК РФ, более точно отражает его содержание, предлагается внести изменения в п. 2 ст. 1 и название главы 3 раздела III Закона о прокуратуре, с ограничением надзора процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.

Предложено авторское определение понятия организации в органах прокуратуры надзора за производством дознания Федеральной службой судебных приставов, представленной в виде внешнефункциональной и внутриструктурной подсистемы мер, содержанием которой является совокупность взаимосвязанных действий и решений прокуроров всех уровней, осуществляющих надзор за процессуальной деятельностью указанных органов, направленных на создание оптимальных условий для эффективного выполнения поставленных задач и достижения целей по защите прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений и защите личности от незаконного и необоснованного обвинения, а также обеспечения надлежащего уровня процессуальной деятельности органов ФССП России, отвечающего требованиям закона.

Определены особенности содержания предмета и пределов прокурорского надзора в рассматриваемой сфере как основы эффективной организации указанного направления надзорной деятельности прокуратуры.

При этом под предметом надзора предлагается понимать соблюдение прав и свобод человека и гражданина, в том числе обеспечение защиты прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, и защиты личности от незаконного и необоснованного обвинения; соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, а также установленного порядка приема, регистрации сообщений о преступлениях; соблюдение установленного порядка проведения дознания; законность решений, принимаемых органами дознания и должностными лицами ФССП России.

Учитывая, что границы прокурорского надзора за производством дознания Федеральной службой судебных приставов ограничены объектами надзора, предметом проверки и видом проверяемой деятельности, полномочиями прокурора и иных участников уголовного процесса, предлагается определять пределы прокурорского надзора за производством дознания исходя из:

а) характера нормативно-правовых предписаний, за исполнением которых надзирает прокурор: уголовно-процессуального закона, иных федеральных законов, а также подлежащих учету при осуществлении надзора подзаконных нормативных правовых актов;

б) вида объектов надзора, осуществляющего деятельность в качестве дознавателя, начальника подразделения дознания, начальника органа дознания, иных уполномоченных должностных лиц ФССП России;

в) направлений деятельности, осуществляемой органами дознания ФССП России по приему, регистрации, разрешении сообщений о преступлениях, производству следственных действий этими органами, а также включением тактики и методики производства расследования в пределы прокурорского надзора лишь в случае ненадлежащего выполнения органом дознания (дознавателем) действий (бездействия), направленных на достижение целей уголовного судопроизводства;

г) недопустимости подмены осуществления ведомственного контроля за процессуальной деятельностью дознавателя средствами прокурорского надзора.

Обосновано предложение о выделении специфики организации информационно-аналитического обеспечения надзора за процессуальной деятельностью ФССП России, которое должно включать:

а) на этапе приёма, регистрации сообщений о преступлеия и принятия решения о возбуждении или об отказе в возбуждении уголовного дела - формирование в органах ФССП России единой электронной базы данных, пополняемой должностными лицами органов дознания и содержащей сведения поступлении и движении всех сообщений о преступлениях с передачей этих данных в прокуратуру, а также получение прокурором доступа к ведомственным банкам данных исполнительных производств указанных органов;

б) на этапе производства дознания и окончания расследования - создание в прокуратуре общей электронной базы данных, содержащей сведения о движении уголовных дел, сроках расследования и принятых процессуальных решениях, пополняемой дознавателями, начальниками органов дознания и прокурорами;

в) на всех стадиях уголовно-процессуальной деятельности - информационное взаимодействие с судами, предметом которого является взаимный обмен информацией, согласованное использование информационных систем, программных средств, информационно-аналитических и иных материалов, находящихся в ведении органов прокуратуры и суда.

Положение о том, что одним из ключевых элементов организации надзора за процессуальной деятельностью органов дознания Федеральной службы судебных приставов является совершенствование внутрисистемного и межведомственного взаимодействия органов прокуратуры должностных лиц этих органов, позволяющее добиться экономии времени и затрат сил прокуроров по выявлению нарушений закона и своевременному принятию мер реагирования:

а) на этапе приёма, регистрации сообщений о преступлениях - за счёт организации эффективного внутреннего взаимодействия с работниками прокуратуры, осуществляющими надзор за соблюдением законов об исполнительном производстве;

б) на этапе принятия решения о возбуждении или отказе в возбуждении уголовного дела - посредством обеспечения надлежащего внешнего взаимодействия с дознавателями, судебными приставами-исполнителями, начальниками органов дознания;

в) на этапе производства дознания и окончания предварительного расследования - за счёт использования всех форм внешнего и внутреннего взаимодействия для наиболее полной и объективной оценки прокурором обстоятельств уголовного дела с учётом данных, содержащихся в исполнительных производствах.

Сформулировано предложение о необходимости совершенствования правовых основ организации и осуществления прокурорского надзора за производством дознания Федеральной службы судебных приставов:

дополнить ст. 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» указанием на право прокурора в рамках реализации надзорной функции в уголовном процессе по внесению представлений и требований об устранении нарушений закона;

конкретизировать в главе 3 раздела III Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» порядок и полномочия прокурора при проведении проверки, обязательность исполнения в установленный срок мотивированных запросов и требований прокурора;

внести изменения в ч. 4 ст. 146, ч. 4 ст. 148 УПК РФ, заменив слова «направляется прокурору» словами «предоставляется прокурору»;

вменить в обязанность органа дознания представлять соответствующие материалы уголовного дела (материалы проверки);

дополнить ч. 2 ст. 208, ч. 1 ст. 213 УПК РФ сроками предоставления прокурору копии постановлений о прекращении и приостановлении производства по уголовному делу одновременно с обязанностью органа дознания представлять соответствующие материалы уголовного дела;

дополнить ст. 226 УПК РФ положением о возможности мотивированного продления 2-х суточного срока изучения уголовного дела, поступившего с обвинительным актом, до 10 суток;

дополнить УПК РФ нормой о том, что в случае возобновления дознания, приостановленного производством, прокурор продлевает срок дознания до 30 суток.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в нем выводы и предложения вносят определённый вклад в научные основы прокурорской деятельности и организации прокурорско-надзорной деятельности в сфере надзора за производством дознания Федеральной службой судебных приставов, а также иных органов предварительного расследования.

Сформулированные автором положения могут быть использованы в дальнейших исследованиях актуальных вопросов прокурорского надзора за процессуальной деятельностью Федеральной службой судебных приставов, а также при совершенствовании нормативной правовой базы Российской Федерации в данной сфере.

Практическая значимость исследования определяется возможностью применения разработанных автором практических рекомендаций при подготовке соответствующих научно-методических и практических пособий, учебников по прокурорскому надзору, а также в преподавательской и иной учебной деятельности в системах различных форм обучения студентов и повышения деловой квалификации прокурорских работников и сотрудников других правоохранительных органов, могут быть применены при организации надзора за процессуальной деятельностью иных органов предварительного расследования.

Апробация и внедрение результатов исследования.

Результаты исследования были отражены в докладах на региональной конференции молодых учёных «Красный Плёс» в 2010 году (ННГУ им. Н.И. Лобачевского), IV Международной научной конференции «Юридические науки: проблемы и перспективы (20 мая 2016 г. - 23 мая 2016 г., г. Казань), LXI Международной научно-практической конференции «Вопросы современной юриспруденции» (23 мая 2016 г., г. Новосибирск), VI Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы совершенствования законодательства и правоприменения» (г. Уфа, 31 мая 2016 г.), на межведомственных семинарах с участием прокуроров, руководителей подразделений и дознавателей УФССП России по Нижегородской области, проведённых в 2012 - 2014 гг.; использовались при проведении занятий по дисциплине «Уголовный процесс» на кафедре уголовного процесса и криминалистики ННГУ им. Н.И. Лобачевского.

Основное содержание диссертационного исследования нашло отражение в 8 опубликованных работах, в т.ч. в 4 статьях, опубликованных в изданиях, рекомендуемых ВАК при Минобрнауки России. Отдельные результаты исследования нашли применение в учебном процессе Нижегородского государственного университета имени Н.И. Лобачевского, Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, и внедрены в практическую деятельность прокуратуры Нижегородской области, УФССП по Нижегородской области, что подтверждается соответствующими актами внедрения и справкой.

Рекомендации по совершенствованию прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания ФССП России применены в практической деятельности прокуратуры Нижегородской области (акт о внедрении от 17.01.2017), УФССП по Нижегородской области (акт о внедрении от 16.12.2016). Результаты диссертационного исследования использованы в учебном процессе на факультете профессиональной переподготовки и повышения квалификации Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации (справка от 16.12.2016), юридическом факультете Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского (акт о внедрении от 26.12.2016).

Структура диссертации определена логикой исследования, целями и задачами. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 6 параграфов, заключения, библиографического списка, приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении раскрывается актуальность, научная новизна, цель и задачи, объект и предмет исследования, его методология, теоретическая и эмпирическая база, а также сформулированы основные положения, выносимые на защиту, научная и практическая значимость проведенного исследования и сведения об апробации и внедрении его результатов.

Первая глава «Теоретические основы организации и осуществления прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания Федеральной службы судебных приставов» включает три параграфа.

В первом параграфе «Понятие и нормативно - правовые основы организации и осуществления прокурорского надзора за процессуальной деятельностью ФССП России», исходя из основных положений теории организации и деятельности, выделены общие признаки организации прокурорского надзора, определены объективные и субъективные факторы, влияющие на организацию прокурорского надзора при производстве дознания органами службы судебных приставов.

Сделан вывод, что с точки зрения деятельностного подхода организация прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия является результатом, полученным через минимальные затраты сил, времени и процессуальных средств и заключающемся в обеспечении конкретного уровня состояния законности в рассматриваемой сфере.

Организация прокурорского надзора представлена как процесс, вид деятельности, направленный либо на создание (образование) целого, либо на совершенствование существующих взаимосвязей между частями этого целого.

Рассмотрены два аспекта организации прокурорского надзора, в т.ч. организации прокурорского надзора за производством дознания службой судебных приставов: деятельностный (динамический) и институциональный (статический).

Проанализированы обстоятельства, обуславливающие цели организации прокурорского надзора и влияющие на его результат.

Исходя из представления о том, что организация работы в прокуратуре служит достижению целей и задач прокуратуры, сделан вывод о том, что организация конкретных направлений (видов) деятельности прокуратуры, перечисленных в ст. 1 Закона о прокуратуре, в т.ч. организация прокурорского надзора, является частью организации работы в органах прокуратуры и входит во внешнюю подсистему действий и мер, составляющих содержание организации работы в органах прокуратуры.

В свою очередь организация прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов, осуществляющих предварительное следствие и дознание - это ещё более узкое понятие, определение содержания которого обуславливается спецификой данного вида деятельности прокурора, а именно: целями и задачами, предметом надзора, полномочиями прокурора, характерными средствами прокурорского реагирования. В данном случае понятие «организация» прокурорского надзора следует отличать от понятия «осуществления» прокурорского надзора.

В силу особой организационно-управленческой роли прокурора при предварительном расследовании в форме дознания для соблюдения баланса таких видов деятельности, как расследование, процессуальный контроль и прокурорский надзор, а также единообразного понимания закона требуется приведение в соответствие понятий прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, которое содержится в Законе о прокуратуре и понятие надзора за процессуальной деятельностью органов дознания, содержащееся в УПК РФ.

Доказано, что данные понятия различны по своему содержанию, а именно понятие надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, содержащееся в ч. 1 ст. 37 УПК РФ, является более узким по отношению к формулировке данного направления надзора, содержащейся в Законе о прокуратуре, предлагается внести изменения в п. 2 ст. 1 и название главы данного закона с ограничением надзора именно процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.

Отмечена недостаточность правового регулирования рассматриваемой отрасли надзора в Законе о прокуратуре. Предложено дополнить ст. 30 главы 3 раздела III этого закона указанием на право прокурора в рамках реализации надзорной функции в уголовном процессе по внесению представлений и требований об устранении нарушений закона.

Отсутствие законодательно закреплённых полномочий прокурора при проведении проверки может также создавать проблемы и препятствия в реализации надзорных полномочий.

В связи с этим обоснована необходимость внесения в ст. 30 Закона о прокуратуре полномочий прокурора:

по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных статье 29 настоящего Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов;

вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Выявлены несоответствия Закона о прокуратуре и УПК РФ в части определения понятия «прокурор», а именно круга должностных лиц, осуществляющих полномочия прокурора. Исходя из этого предложено внесение изменений в ч. 5 ст. 37 УПК РФ, а именно определение круга полномочий, которые могут осуществляться только прокурорами и их заместителями, а какие - и иными должностными лицами прокуратуры.

Сформулировано понятие организации прокурорского надзора за производством дознания Федеральной службой судебных приставов.

Во втором параграфе «Предмет, пределы, цели и задачи прокурорского надзора за процессуальной деятельностью ФССП России»

проанализированы походы к определению предмета и объекта прокурорского надзора, их соотношение. Дана характеристика нормативно-правовой базы деятельности Федеральной службы судебных приставов как государственного органа, выявлены особенности функционирования этого органа как объекта прокурорского надзора за производством дознания.

Определено, что предметом прокурорского надзора, в частности за процессуальной деятельностью органов дознания, выступают два аспекта: деятельность этих органов и уполномоченных лиц и законность принимаемых ими решений.

Автором обосновано, что Федеральная служба судебных приставов как объект прокурорского надзора за производством дознания представляет собой федеральный орган исполнительной власти, наделенный компетенцией по принудительному исполнению судебных актов, исполнению уголовного наказания в виде штрафа, являющийся органом дознания, включающим в себя должностных лиц - дознавателей, уполномоченных законом в силу ч. 1 ст. 21 УПК РФ осуществлять уголовное преследование по уголовным делам публичного обвинения о преступлениях, отнесенных к подследственности дознавателей в соответствии с п. 4 ч. 3 ст. 151 УПК РФ.

Одновременно указывается, что предмет прокурорского надзора представляет собой такую часть деятельности объекта надзора, выделенную прокурором как познающим субъектом в силу стоящих перед прокуратурой целей и задач, которая концентрирует в себе сущностные характеристики деятельности Федеральной службы судебных приставов как органа дознания.

С учетом изложенного, принимая во внимание положения ст. 29 Закона о прокуратуре, в структуре предмета прокурорского надзора за производством дознания Федеральной службой судебных приставов в работе выделены следующие элементы:

соблюдение прав и свобод человека и гражданина в ходе производства дознания;

соблюдение дознавателем установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях;

соблюдение дознавателем установленного порядка проведения расследования в форме дознания;

законность решений, принимаемых органами Федеральной службы судебных приставов и её дознавателями.

итоге диссертантом делается вывод, что объект и предмет прокурорского надзора за производством дознания органами Федеральной службы судебных приставов тесно взаимосвязаны, поскольку предмет прокурорского надзора представляет собой часть объекта, выделенной познающим субъектом (прокурором) из массы иных свойств и аспектов объекта, и отражающей как установленные законом объективные, так субъективные, обусловленные целями, задачами, принципами субъекта и концентрирует в себе сущностные характеристики Федеральной службы судебных приставов как органа дознания.

При этом предметом такого надзора является деятельность данного органа и его должностных лиц по соблюдению прав и свобод человека и гражданина в ходе производства дознания, соблюдению дознавателем установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, соблюдению дознавателем установленного порядка проведения расследования в форме дознания, законность решений, принимаемых органами Федеральной службы судебных приставов и её дознавателями.

Проведенный анализ структуры органов дознания ФССП России, ведомственных нормативных правовых актов, определяющие круг должностных лиц, производящих дознание, и их полномочия, позволил автору сформулировать предложения об организационных уровнях прокурорского надзора и сделать вывод о том, что главная цель организации прокурорского надзора - это оптимизация деятельности прокурора для максимально эффективного и полного достижения поставленных целей и задач.

При этом надлежащая организация прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов ФССП России позволяет за счёт внутренних резервов и потенциала работников прокуратуры и посредством принятия эффективных управленческих решений обеспечить действенность прокурорского надзора и соответственно повысить качество дознания и результативность всей уголовно-процессуальной деятельности.

В работе определено, что пределы прокурорского надзора за производством дознания Федеральной службой судебных приставов ограничены объектами надзора, предметом проверки и видом проверяемой деятельности, полномочиями прокурора и иных участников уголовного процесса. При этом выделены различные критерии определения пределов прокурорского надзора за производством дознания исходя из:

характера нормативно-правовых предписаний, за соблюдением которых надзирает прокурор: уголовно-процессуальное законодательство, иные федеральные законы, и недопустимости надзора за исполнением подзаконных актов, являющееся предметом деятельности других органов, в первую очередь, органов контроля;

вида субъекта надзора, осуществляющего деятельность: в качестве дознавателя, начальника подразделения дознания, начальника органа дознания, иных уполномоченных должностных лиц ФССП России;

направлений деятельности, осуществляемой поднадзорными субъектам: порядок приема, регистрации, разрешения сообщений о преступлениях и производства следственных действий органами дознания ФССП России.

Также в работе обосновывается позиция о том, что тактика и методика производства расследования входят в пределы прокурорского надзора только в случае недостижения органом дознания (дознавателем) назначения уголовного судопроизводства.

В третьем параграфе «Проблемы методики прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания ФССП России» автор анализирует общенаучные взгляды на методическое обеспечение прокурорской деятельности, а также рассматривает вопросы организации и тактики прокурорских проверок.

На основе обобщения надзорной практики автором делается вывод, что разработка рекомендаций по наиболее эффективному выявлению средствами прокурорского надзора нарушений при производстве дознания и обстоятельств, способствующих им, возможна, в том числе, на основании адаптации и модификации приемов и методов криминалистики с учетом специфики надзорной деятельности.

Автором предложена методика проведения прокурорской проверки исполнения законов при осуществлении процессуальной деятельности органами дознания службы судебных приставов, а также порядок подготовки к проверке и оформления её результатов.

Проанализировано соотношение средств и приемов методики осуществления прокурорского надзора с полномочиями прокурора в уголовном процессе. Сделаны выводы о том, что, во-первых, полномочия прокурора как субъекта, осуществляющего уголовное преследование, по отношению к дознавателю службы судебных приставов выступают в качестве правовых средств, призванных, помимо реализации чисто процессуальных функций, дополнять приемы и средства методики прокурорского надзора за производством дознания службой судебных приставов и способствовать достижению цели прокурорского надзора. Во-вторых, прокурор при осуществлении прокурорского надзора за производством дознания службой судебных приставов не связан исключительно уголовно-процессуальными средствами воздействия на предмет надзора и выявления нарушений закона. Напротив, методика прокурорского надзора в изучаемой сфере дополняется общими приемами и средствами, характерными для общей методики прокурорского надзора.

Отдельно проанализированы полномочия прокурора в рамках уголовно-процессуального отношения как часть предмета прокурорского надзора за производством дознания службой судебных приставов.

Рассмотрено соотношение средств и приемов методики осуществления прокурорского надзора с полномочиями прокурора в уголовном процессе, по результатам чего сделаны выводы о том, что полномочия прокурора как субъекта, осуществляющего уголовное преследование, по отношению к дознавателю службы судебных приставов выступают в качестве правовых средств, способствующих достижению цели прокурорского надзора; прокурор при осуществлении прокурорского надзора за производством дознания службой судебных приставов не связан исключительно уголовно-процессуальными средствами воздействия на предмет надзора и выявления нарушений закона.

Показаны особенности проверки соблюдения законов в уголовно-процессуальной деятельности ФССП России, которые заключаются в источниках информации о нарушениях и способах нарушения прав участников уголовного судопроизводства, обстоятельствах, способствующих их совершению.

Сделаны предложения о внесении изменений в Закон о прокуратуре и УПК РФ в части более развёрнутой регламентации полномочий прокурора при проведении проверок исполнения законов при производстве предварительного следствия и дознания, а также средств реагирования на нарушения закона.

Предложена структура частной методики надзора за производством дознания Федеральной службой судебных приставов.

Вторая глава диссертации «Содержание организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью Федеральной службы судебных приставов» состоит из трёх параграфов.

В первом параграфе «Организация прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях органами ФССП России» определены задачи организации прокурорского надзора на данной стадии процесса, рассмотрены внутрисистемный и внешнесистемный аспекты организации этой деятельности.

Среди элементов организации данного направления надзора выделены вопросы оптимального распределения обязанностей среди работников, дана характеристика источников сведений о нарушениях закона, рассмотрен порядок подготовки к проведению прокурорской проверки, а также алгоритм непосредственно проверки исполнения законов при приёме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях органами службы судебных приставов, способы выявления укрытых от учёта преступлений.

Также показаны особенности организации надзора за исполнением законов дознавателями службы судебных приставов при продлении сроков проверки сообщения о преступлении и для обеспечения законности решений при отказе в возбуждении уголовного дела.

В работе обосновывается положение о том, что развитие информационных технологий, ускоряющийся режим работы, когда во всё более сжатые сроки прокурору приходится решать сложные тактические задачи, приводит к неизбежному выводу о необходимости развития электронного документооборота, получения прокурором доступа к всевозможным базам и банкам данных, построение таких информационно-телекоммуникационных систем, когда надзирающий прокурор одним нажатием клавиши сможет увидеть судьбу любого материала проверки, движение по каждому уголовному делу с получением необходимых процессуальных документов в электронном виде.

В развитие этого вывода диссертантом предлагается для повышения эффективности организации информационно-аналитического обеспечения надзора за дознанием и следствием более широко использовать информационно-телекоммуникационные технологии, в том числе за счёт формирования единой электронной базы данных, повсеместного использования практической деятельности автоматизированное рабочее место (АРМ) «Правовая статистика» и АРМ КУСП.

Соответственно надлежащее и своевременное формирование указанных баз данных, по мнению автора, позволит прокурорским работникам получать информацию с момента поступления сообщения о преступлении, отследить принятое процессуальное решение, проверить движение по возбужденному уголовному делу.

В работе к числу ключевых элементов организации надзора за процессуальной деятельностью органов дознания Федеральной службой судебных приставов отнесено внутрисистемное и межведомственное взаимодействие органов прокуратуры и должностных лиц этой службы, позволяющее добиться экономии времени и затрат сил прокуроров по выявлению нарушений закона и своевременному принятию мер реагирования на стадии приёма, регистрации сообщений о преступлениях - за счёт организации внутреннего взаимодействия с работниками прокуратуры, осуществляющими надзор за соблюдением законов об исполнительном производстве.

Во втором параграфе «Организация прокурорского надзора за исполнением законов при возбуждении (отказе в возбуждении) уголовного дела органами ФССП России» сформулированы задачи организации надзора за исполнением законов при возбуждении (отказе в возбуждении) уголовного дела, и, исходя из их содержания, рассмотрены особенности организационной деятельности прокуроров на данном этапе уголовного процесса. При этом к числу задач в работе отнесены:

получение информации о количестве поступивших сообщений о преступлениях и принятых по ним процессуальных решениях;

осуществление постоянного надзора за исполнение законов при принятии процессуальных решений (или за законностью процессуальных решений);

обеспечение поступления прокурору всех постановлений дознавателей о возбуждении и отказе в возбуждении уголовного дела в установленный законом срок;

изучение всех материалов, обеспечение такого порядка, при котором прокурор в течение предусмотренного срока (24 часа для постановления о возбуждении и 5 суток для постановления об отказе в возбуждении уголовного дела) имеет возможность всесторонне и полно рассмотреть все материалы, на основании которых принято то или иное процессуальное решение.

Для решения этих задач рассмотрены особенности таких элементов организации прокурорского надзора на данной стадии уголовно-процессуальной деятельности дознавателей службы судебных приставов, как сбор и анализ информации, распределение обязанностей, ведение учётной документации, подготовка и анализ статистической отчётности, организация делопроизводства и ведение номенклатурных дел, методическая работа, выявление и распространение положительного опыта.

На основании анализа практики осуществления прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органами дознания службы судебных приставов диссертантом поддержаны предложения вернуть в уголовно-процессуальное законодательство право прокурора самостоятельно возбуждать уголовное дело, поручать его расследование органу дознания в соответствии с установленной подследственностью, наделить прокурора полномочиями по истребованию материалов проверки сообщения о преступлении, по которым проверка еще не окончена, предложить образец справки о результатах проверки в территориальном подразделении ФССП России с указанием основных данных, подлежащих проверке, предложены уточнения в приказы Генерального прокурора РФ от 05.09.2011 № 277, от 06.09.2007 № 137².

Также сделаны предложения об уточнении ряда норм УПК РФ, которые позволили бы прокурору своевременно получать копии процессуальных решений и реагировать на нарушения закона.

Автором обосновано, что особенностью деятельности на данной стадии уголовного судопроизводства является то, что эффективное рассмотрение сообщений о преступлениях возможно только в тесном взаимодействии дознавателей ФССП России с судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов и судебными приставами-исполнителями.

Исходя из этого, в рамках внешнего (межведомственного взаимодействия) органов прокуратуры с Федеральной службой судебных приставов надзирающему прокурору следует включаться в работу по выявлению признаков преступлений в материалах исполнительных производств.

При этом подобная организация взаимодействия позволяет решить задачи: выявление неучтённых преступлений и своевременно привлечение к уголовной ответственности лиц, их совершивших; повышение информированности прокурора о поступлении сообщений о преступлениях и имеющихся в производстве материалах проверки; процессуальная экономия при явном отсутствии в исполнительном производстве признаков преступления («отсечение» прокурором бесперспективных с точки зрения возбуждения уголовного дела инициативных сообщений - рапортов).

Кроме того, важным фактором оптимизации надзора является взаимодействие с судебными приставами-исполнителями и дознавателями по материалам проверок с уже состоявшимися решениями об отказе в

В настоящее время данный приказ утратил силу. возбуждении уголовного дела. Связано это со спецификой составов преступлений, которые подследственны Федеральной службе судебных приставов.

В третьем параграфе «Организация прокурорского надзора за производством следственных действий и окончанием дознания дознавателями органов ФССП России» определено, что специфическими задачами организации прокурорского надзора на данной стадии процессуальной деятельности являются: получение полной информации о состоянии дознания в поднадзорном территориальном органе ФССП России;

осуществление упреждающего надзора за исполнением законов при производстве по каждому уголовному делу, находящемуся в производстве дознавателя; осуществление контроля за выполнением письменных указаний прокурора дознавателем; своевременное принятие решения об отстранении дознавателя от дальнейшего расследования в случае существенного нарушения закона; осуществление контроля за движением уголовного дела, соблюдением сроков дознания; осуществление надзора за исполнением требований закона об относимости, допустимости, достоверности и достаточности доказательств.

В качестве ключевого элемента организации прокурорского надзора в работе выделено внутреннее и внешнее взаимодействие. При этом определено, что надлежащее внутреннее взаимодействие между работниками прокуратуры позволяет, во-первых, выявлять преступления, укрытые от учёта (в случае ненадлежащей работы судебных приставов-исполнителей в данном направлении); во-вторых, служить дополнительным источником информации для оценки надзирающим прокурором существенных обстоятельств по уголовному делу.

При рассмотрении видов взаимодействия в работе выделены два вида информационного взаимодействия прокуратуры: взаимодействие с Федеральной службой судебных приставов и с судами. В свою очередь в каждом из этих видов определены основные формы. К их числу автором отнесены взаимный обмен информацией, согласованное использование информационных систем, программных средств и информационных материалов, находящихся в ведении сторон.

Рассмотрено такое направление информационного обеспечения организации прокурорского надзора за производством дознания ФССП России, как взаимный обмен информаций с территориальными органами Федеральной службы судебных приставов, в т.ч. в электронном виде, а также получение доступа к банку данных исполнительных производств.

По результатам анализа потенциала информационного обмена между прокуратурой и судом сделан вывод о том, что организация информационного взаимодействия с судами позволяет прокурору: получать статистическую отчётность суда; получать копии решений по конкретным уголовным делам; проводить сверки рассмотренных ходатайств об избрании и продлении меры пресечения (ст. 106 - 109 УПК РФ), о производстве следственных действий (ст. 165 УПК РФ); рассмотренных жалоб в порядке ст. 125 УПК РФ; отследить своевременность выставления статистических карточек формы № 6 «О результатах рассмотрения дел судами первой инстанции» для учёта в базе регионального ИЦ.

В работе обращено внимание на то, что для эффективного и своевременного реагирования прокурора на допускаемые нарушения закона прокурор должен своевременно и на постоянной основе получать информацию таких нарушениях. Однако информация может быть получена в основном только из процессуальных документов и материалов проверок и уголовных дел.

В связи с этим диссертантом предлагается изменить ч. 4 ст. 146 и ч. 4 ст. 148, ч. 2 ст. 208, ч. 1 ст. 213 УПК РФ, заменив слова «направляется прокурору» словами «предоставляется прокурору», при этом дополнить обязанностью органа дознания и следствия представлять соответствующие материалы уголовного дела (материалы проверки). Данное положение позволит, во-первых, исключить манипуляции, когда копия постановления якобы направляется в установленный срок через канцелярию органа предварительного расследования, а фактически поступает к прокурору спустя две-три недели, во-вторых значительно сократит затраты времени и сил работников прокуратуры, направленные на истребование для проверки законности и обоснованности принятого решения соответствующих материалов проверок и уголовных дел.