Региональные центры государственно-частного партнерства как основа привлечения инвестиций в инфраструктурные проекты

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 330.322

РЕГИОНАЛЬНЫЕ ЦЕНТРЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА КАК ОСНОВА ПРИВЛЕЧЕНИЯ ИНВЕСТИЦИЙ В ИНФРАСТРУКТУРНЫЕ ПРОЕКТЫ

М.Ф. Дриго

Аннотация

Для реализации региональных инфраструктурных проектов на принципах государственно-частного партнёрства (ГЧП) необходимо сформировать методологическую базу деятельности региональных центров ГЧП, разработать рекомендации по отбору проектов, проведению конкурса на выбор частного партнера проекта, предложить методики и механизмы осуществления мониторинга за ходом исполнения проектов. Эти научно-практические проблемы нашли отражение в статье.

Ключевые слова: инвестиции, инфраструктурные проекты, региональный центр ГЧП.

For realization of regional infrastructural projects on principles of state-private partnership (PPP) it is necessary to generate methodological base of activity of regional centers PPP, to develop recommendations on selection of projects, carrying out of competition on a choice of the private partner of the project, to offer techniques and mechanisms of realization of monitoring behind course of execution of projects.

Key words: Investment, infrastructure projects, the PPP regional center.

Потребности местных органов исполнительной власти в модернизации старых и сооружении новых объектов общественной и инженерной инфраструктуры возрастают (потребности роста энергоэффективности, компенсация амортизации сетей ЖКХ, восстановление и развитие дорожной сети, обновление парка общественного транспорта и т.д.). Усиление бюджетных ограничений на федеральном и субфедеральном уровнях приводит к смене логики государственной инвестиционной политики. Если ранее формировалось представление о том, что финансирование инфраструктурных инвестиционных проектов в регионах должно происходить либо за счёт только бюджетных средств - через долгосрочные целевые программы и с использованием субсидий Инвестиционного фонда Российской Федерации, либо за счёт частных инвестиций, то теперь стало ясно, что федеральный и региональные бюджеты с ранее принятыми инвестиционными программами не справляются. Следовательно, нужно искать источники внебюджетного финансирования, подкрепляемые бюджетными обязательствами.

Механизмы государственно-частного партнерства (ГЧП) являются базовой конструкцией привлечения внебюджетных инвестиций в развитие различных видов инфраструктуры. Органы государственного или муниципального управления могут использовать ГЧП вместо традиционных методов бюджетного финансирования капитальных вложений в объекты общественной инфраструктуры или повышение качества общественных услуг. Этим они достигают оптимизации и экономии бюджетных расходов, значительного улучшения качественных и количественных параметров при реализации проектов и социальном обслуживании населения. Таким образом, формируется спрос на привлечение внебюджетного финансирования капитальных вложений в региональную общественную инфраструктуру на условиях сложных схем финансовой «сборки» проектов, на соответствующую квалификацию для осуществления такой деятельности, а следовательно, и преобразование системы государственного и муниципального управления и её законодательной и договорной основы. В соответствии с Федеральным законом «О банке развития», Меморандумом о финансовой политике Внешэкономбанка, одним из приоритетов в деятельности государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» (далее - Внешэкономбанк) является использование инструментов ГЧП. Одним из важнейших стратегических ориентиров на период 2008-2012 гг. является обеспечение доли проектов, финансируемых на принципах ГЧП, в портфеле проектов Внешэкономбанка на уровне не ниже 30% от совокупного объёма финансируемых Банком проектов.

Для реализации задач Банка в области ГЧП создан Центр ГЧП - структурное подразделение Внешэкономбанка (далее - Центр). Деятельность Центра направлена на создание и поддержку рынка проектов ГЧП в регионах России. Формирование рынка проектов ГЧП должно происходить в соответствии с отраслевыми и региональными стратегиями развития, при этом основным механизмом их реализации будет запуск тендеров на заключение контрактов ГЧП и их последующее выполнение. Ответственность за организацию проектов ГЧП лежит на органах государственного и муниципального управления (далее - ОГМУ). В этой связи, важнейшими партнерами Внешэкономбанка являются региональные или муниципальные органы власти, ответственные за организацию проектов ГЧП. Опыт реализации соглашений о сотрудничестве и взаимодействии с регионами выявил ряд недостатков, препятствующих развитию ГЧП, в том числе:

· отсутствие квалифицированно подготовленных проектов;

· недостаточную квалификацию кадров;

· приоритет модели бюджетного финансирования при выборе схем реализации проектов;

· отсутствие на местах координации в деятельности министерств и ведомств, отвечающих за соответствующие инвестиционные проекты;

· разнобой в разработке нормативно-правовых актов по ГЧП в субъектах РФ.

С целью преодоления перечисленных проблем в составе ОГМУ целесообразно создание специальных органов по подготовке, запуску и управлению проектами ГЧП - региональных центров ГЧП (РЦГЧП). Конкретная работа РЦГЧП будет состоять в отборе проектов, реализуемых на условиях ГЧП, оценке эффективности проектов, с точки зрения потребностей регионального развития, представлении проектов на утверждение региональных властей, подготовке конкурсов, утверждении контрактной и иной документации, а также создании условий для финансового закрытия сделок в рамках проектов, мониторинга реализации проектов и регулировании условий контрактов (рисунок 1).

Рисунок 1 - Основные задачи, решаемые региональным центром ГЧП

Формат региональных центров ГЧП должен позволять координировать деятельность государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с государственными институтами развития, включая Внешэкономбанк, при подготовке и реализации проектов ГЧП. Основной целью деятельности РЦГЧП является развитие в регионе механизмов ГЧП для решения задач, относящихся к публичному сектору. К задачам РЦГЧП относятся участие в стратегическом планировании регионального развития и организация реализации этого плана в части, касающейся использования инструментов ГЧП.

В рамках разработки стратегии развития региона формируется портфель стратегических инвестиционных проектов. РЦГЧП должен выполнять анализ такого портфеля с целью определения проектов, находящихся в сфере ответственности ОГМУ. По каждому такому проекту должен быть выполнен анализ целесообразности его исполнения на условиях бюджетного финансирования или с использованием ГЧП (бюджетная эффективность), сформирована последовательность реализации проектов. Для проектов, реализуемых на условиях ГЧП, определяются цели, объёмы необходимых ресурсов, выбирается приемлемая юридическая модель ГЧП, определяются процедура дальнейшей организации проекта и методы обеспечения обязательств ОГМУ по отношению к проекту (регулирование, имущественное и бюджетное обеспечение, иные обязательства). В рамках последующей деятельности уполномоченного органа решаются задачи по организации проекта ГЧП. Для эффективной деятельности принятие решений уполномоченного органа должно быть основано на коллегиальном принципе, что даст возможность координировать деятельность органов исполнительной власти в рамках подготовки проекта ГЧП и исполнения обязательств ОГМУ, принятых в рамках контракта ГЧП. Это также позволяет институтам развития (Внешэкономбанк и др.) принимать участие в процессе подготовки и принятия решений, организовывать деятельность органа с учётом требований и методологии институтов развития. Региональный центр ГЧП должен быть наделен компетенцией, достаточной для решения стоящих перед ним задач. На стадии формирования портфеля стратегических инвестиционных проектов регионального значения центр должен выполнять анализ такого портфеля с целью определения проектов, находящихся в зоне ответственности ОГМУ, включая анализ целесообразности его исполнения на условиях бюджетного финансирования или с использованием ГЧП (бюджетная эффективность), определить последовательность реализации проектов. Решение о подготовке и реализации выбранных инвестиционных проектов должно быть принято на уровне, достаточном для вовлечения в процесс организации проектов ГЧП тех структурных подразделений администраций (правительств) субъектов РФ, к полномочиям которых относится разрешение данных вопросов.

На дальнейшем этапе региональный центр должен быть способен организовать подготовку и исполнение проекта ГЧП, что предполагает организацию следующих процедур:

1. Подготовка и проведение конкурса на выбор частного оператора (инвестора).

2. Заключение контракта между победителем конкурса и ОГМУ.

3. Выполнение контрактных обязательств по поддержке кредитоспособности проекта (гарантии, залоги, решения по софинансированию).

4. Участие в закрытии финансовой сделки по привлечению финансирования частным инвестором.

5. Мониторинг реализации проекта.

6. Обеспечение обратной связи и изменение условий сделки с целью управления рисками частного инвестора.

Исходя из этого, деятельность РЦГЧП должна строиться на следующих принципах:

1. РЦГЧП должен быть встроен в систему органов государственного (муниципального) управления, решающих задачи социально-экономического развития региона, являться частью этой системы.

2. Развитие ГЧП для решения задач публичного сектора, лежащих в плоскости социально-экономического развития региона, является формализованной обязанностью РЦГЧП.

3. В своей деятельности РЦГЧП руководствуется приоритетами социально-экономического развития региона, утвержденными региональными властями.

4. РЦГЧП уполномочен принимать решения по вопросам своей компетенции от имени региональных властей.

5. РЦГЧП обладает компетенцией и бюджетом для ведения деятельности по организации проектов ГЧП.

6. РЦГЧП регулярно взаимодействует с государственными институтами развития по вопросам методологии организации проектов, обеспечивая, тем самым, качество решений ОГМУ по реализации проектов ГЧП.

7. РЦГЧП работает по стандартизированному регламенту, обеспечивая легитимность и прозрачность процедур ГЧП, а также достижение результатов, пригодных для привлечения внебюджетного финансирования капитальных вложений.

8. РЦГЧП обладает полномочиями для осуществления контроля за исполнением обязательств ОГМУ, принятых перед частным партнером и финансирующими организациями по контракту ГЧП.

9. РЦГЧП формирует собственные кадры, потенциал которых достаточен для организации проектов ГЧП и оценки качества работы внешних специалистов (организаций), привлеченных для работы над проектами.

Правовой основой создания РЦГЧП является статья 73 Конституции РФ, устанавливающая полноту государственной власти субъектов РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения с субъектами РФ, а также пункт 1 статьи 21 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», устанавливающий полномочия региональных органов исполнительной власти по разработке и осуществлению мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития региона. Для обеспечения способности решать поставленные перед ним задачи РЦГЧП должен представлять собой двухуровневую структуру в составе государственных органов исполнительной власти региона. Первым (нижним) звеном РЦГЧП является рабочий орган РЦГЧП. Организация рабочего органа РЦГЧП (РО РЦГЧП) не предполагает создания в обязательном порядке нового органа в структуре исполнительной власти региона. Полномочиями по управлению проектами ГЧП может быть наделен уже существующий орган исполнительной власти путём внесения изменений в положение о нем. Данный орган может быть создан путём преобразования имеющегося отдела или учреждения нового отдела при наличии возможности бюджета. Задачей отдела ГЧП будет являться проведение аналитической работы для выработки решений по вопросам развития ГЧП. Специалисты рабочего органа РЦГЧП являются государственными служащими.

Вторым (верхним) звеном РЦГЧП является коллегия, а при отсутствии коллегии - комиссия, состоящая из руководителей органов исполнительной власти региона в подчинении главы региона (далее - коллегиальный орган, коллегиальный орган РЦГЧП). Функцией данного коллегиального органа является принятие решений на основании разработанных рабочим органом ГЧП предложений (об утверждении перечня приоритетных инвестиционных проектов ГЧП регионального значения, об утверждении концепций и графиков подготовки конкретных проектов с определением обязательств всех входящих в состав комиссии министерств и ведомств и т.д.). Созданный коллегиальный орган будет обладать возможностью разрешения межведомственных вопросов при организации ГЧП, относящихся к компетенции различных ведомств, что является необходимым условием эффективной работы публичного субъекта по организации и реализации проектов. В состав коллегиального органа РЦГЧП могут входить представители федеральных органов государственной власти и государственных институтов развития.

Порядок взаимодействия РЦГЧП с органами исполнительной власти определяется Положением о коллегиальном органе РЦГЧП. Положением определяется порядок взаимодействия рабочего органа РЦГЧП с иными структурными подразделениями для решения текущих вопросов, в частности порядок и сроки направления для рассмотрения материалов и документов перед проведением совещания коллегиального органа РЦГЧП, порядок и сроки реагирования на запросы рабочего органа РЦГЧП, порядок утверждения повестки дня совещания коллегиального органа РЦГЧП и пр. Положением также определяется порядок исполнения решений коллегиального органа РЦГЧП структурными подразделениями региональной администрации, представители которых включены в состав РЦГЧП. Центр ГЧП Внешэкономбанка должен участвовать в работе РЦГЧП и оказывать методологическую поддержку в вопросах организации ГЧП. Отношения между Центром ГЧП Внешэкономбанка и ОГМУ должны строиться на основании соглашения о сотрудничестве, одним из направлений которого является организация работы регионального центра ГЧП. Представителя Центра ГЧП Внешэкономбанка необходимо включить в состав коллегиального органа РЦГЧП. Помимо методологической поддержки такое взаимодействие обеспечит оперативную реакцию Внешэкономбанка на проектные предложения, выносимые на рассмотрение коллегиального органа РЦГЧП, их оценку на предмет соответствия Меморандуму о финансовой политике и иным программным документам Внешэкономбанка.

Создание РЦГЧП не предполагает выделения региональными властями в обязательном порядке специального бюджета на финансирование его деятельности. Работа коллегиального органа РЦГЧП также не требует дополнительных затрат, за исключением случаев, предполагающих компенсацию командировочных затрат при привлечении независимых специалистов для работы в составе коллегии.

При необходимости для профессиональной поддержки работы РЦГЧП (для работы в качестве РО РЦГЧП) власти субъектов РФ могут формировать или привлекать обслуживающие структуры на коммерческой основе. Эта инициатива должна исходить от региональных властей с одновременным решением вопроса об источниках финансирования деятельности таких структур с учетом потребностей и возможностей региона. В ряде регионов их функции способны выполнить уже существующие агентства регионального развития, региональные корпорации развития и (или) бюджетные учреждения, обслуживающие инвестиционную деятельность субъектов РФ. В этом случае, вопрос об обеспечении финансирования выполнения функций РО РЦГЧП коммерческими предприятиями должен решаться на договорной основе, а также с учетом особенностей формирования капитала и имущества таких корпораций или агентств.

Необходимо иметь в виду, что отсутствие опыта по организации ГЧП и кадров надлежащей квалификации в сочетании с объёмами предстоящих работ могут вызвать необходимость привлечения внешних специалистов (организаций) на контрактной основе для непосредственного выполнения работ по подготовке проекта. К их числу относятся: инжиниринговые, проектные компании, юридические, финансовые, инвестиционные консультанты и пр. Соответственно, при принятии решения об организации проекта ГЧП должны быть оценены объемы консультационных работ и определены источники их финансирования. РЦГЧП должен иметь возможность участвовать в формировании бюджета ОГМУ как для организации предпроектной подготовки проектов ГЧП, так и для исполнения обязательств ОГМУ по контрактам ГЧП.

На первом этапе уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ оценивает целесообразность создания РЦГЧП. Для этого могут быть проведены консультации с экспертами Центра ГЧП Внешэкономбанка. Принятое решение о создании РЦГЧП фиксируется в соглашении о сотрудничестве, заключаемом между ОГМУ и Центром ГЧП Внешэкономбанка. После принятия решения необходимо проанализировать существующую структуру органов государственной власти субъекта РФ и определить орган, компетенцию которого наиболее логично и обоснованно возможно развить путём наделения полномочиями в области ГЧП. В соответствии с пунктом 1 статьи 21 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», к компетенции субъектов РФ относятся меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, к которым относится и организация проектов ГЧП для выполнения задач публичного сектора в регионе. Для оформления полномочий рабочего органа РЦГЧП должны быть внесены изменения в положение о соответствующем отделе (департаменте, управлении и т.д.).

Принятие решения об учреждении нового структурного подразделения для выполнения функций рабочего органа РЦГЧП относится к компетенции руководителя соответствующего органа исполнительной власти с одновременным решением вопроса о выделении бюджета на содержание нового подразделения. При этом сама возможность создания/упразднения структурных подразделений внутри соответствующего органа исполнительной власти должна быть предусмотрена в положении о данном органе исполнительной власти. Изменения, вносимые в положение о структурном подразделении для придания ему статуса рабочего органа РЦГЧП (либо содержание вновь принимаемого положения), могут варьироваться, однако, следующие пункты можно обозначить как типовые:

Задачи:

1) выработка государственной политики соответствующего региона в сфере организации ГЧП для решения задач социально-экономического развития региона, стоящих перед государственными органами исполнительной власти региона;

2) организация проектов на принципах ГЧП в целях социально-экономического развития соответствующего региона;

3) координация деятельности государственных органов исполнительной власти региона по вопросам организации ГЧП;

4) взаимодействие с государственными институтами развития, частными субъектами, финансирующими структурами и прочими участниками рынка по вопросам организации ГЧП;

5) организация работы с консультантами;

6) мониторинг хода выполнения проектов ГЧП.

Полномочия:

1) Осуществление взаимодействия в сфере своей деятельности с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти соответствующего региона и других регионов, органами местного самоуправления, государственными институтами развития, организациями по вопросам организации ГЧП.

2) Получение информации, материалов и документов, необходимых для организации работы по проектам ГЧП, от иных органов исполнительной власти региона, муниципальных образований, региональных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений.

3) Внесение предложений о формировании статей расходов регионального бюджета в целях выполнения принятых решений об организации проектов ГЧП и исполнения обязательств, принятых региональными властями по соглашениям ГЧП.

4) Осуществление контроля за ходом выполнения обязательств, принятых региональными властями по соглашениям ГЧП.

При наличии уже действующей коллегии в рамках администрации (правительства) региона в регламент коллегии должны быть внесены изменения, устанавливающие компетенцию коллегии по вопросам ГЧП, порядок созыва совещаний, принятия решения и пр. В состав коллегии должны быть включены представители Центра ГЧП Внешэкономбанка. При отсутствии подобной структуры необходимо учредить коллегиальный орган РЦГЧП в форме региональной комиссии с включением в состав комиссии глав структурных подразделений администрации региона и представителя Центра ГЧП Внешэкономбанка. Данная комиссия создается в качестве координационного органа для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти при решении определенного круга задач (в данном случае в сфере ГЧП).

В состав комиссии могут включаться представители иных органов государственной власти, предпринимательских структур, общественных объединений, ученые, специалисты и общественные деятели. Сфера деятельности и полномочия комиссии определяются решениями о её образовании или положениями о ней. Её решения оформляются протоколами, а при необходимости реализуются в виде проектов постановлений и распоряжений правительства. Для оперативной и качественной подготовки материалов и проектов решений комиссия при необходимости правомочна создавать рабочие группы из числа специалистов в соответствующих областях. В текущем режиме эти функции может выполнять РО РЦГЧП. Для обеспечения легитимности и прозрачности процедур по организации ГЧП утверждается стандартизированный регламент, определяющий процедуру работы РЦГЧП на стадиях формирования портфеля приоритетных проектов ГЧП регионального значения, принятия решения об организации проекта, подготовки проекта к проведению конкурса на выбор частного партнера. Регламентом определяется порядок взаимодействия РЦГЧП с частным сектором в процессе отбора проектных предложений. РЦГЧП обеспечивает публичный доступ к регламенту всех заинтересованных лиц.

региональный государственный партнерство проект

Список литературы

1. Путин, В.В. Вступительное слово на XIV съезде Российского союза промышленников и предпринимателей. Москва, 16 ноября 2004 года. [Текст] / Путин В.В. // Региональная экономика. - 2004. - № 35, С. 55-61.

2. Варнавский, В.Н. Государственно-частное партнёрство в России: проблемы становления. [Текст] / Варнавский В.Н. // Общество и экономика.- 2009.- №2.- С.31-39.

3. Вилисов, М.В. Государственно-частное партнёрство: политико-правовой аспект. [Текст] / Вилисов М. В. // Власть.- 2007. - №7. С. 19-27.

4. Пахомов, С.Б. Государственно-частное партнёрство в современной России. [Текст] / С.Б. Пахомов // Бюджет. - 2007.- №9. С. 37-48.

1. Putin V.V. Vstupitel'noe slovo na XIV s'ezde Rossijskogo sojuza promyshlennikov i predprinimatelej. Moskva, 16 nojabrja 2004 goda. [Tekst] / Putin V.V. // Regional'naja jekonomika. - 2004. - № 35, S. 55-61.

2.Varnavskij V.N. Gosudarstvenno-chastnoe partnjorstvo v Rossii: problemy stanovlenija. [Tekst] / Varnavskij V.N. // Obwestvo i jekonomika.- 2009.- №2.- S.31-39.

3.Vilisov M. V. Gosudarstvenno-chastnoe partnjorstvo: politiko-pravovoj aspekt. [Tekst] / Vilisov M.V. // Vlast'.- 2007. - №7. S. 19-27.

4.Pahomov S.B., Karavaev G.S. Gosudarstvenno-chastnoe partnjorstvo v sovremennoj Rossii. [Tekst] / Pahomov S.B. // Bjudzhet. - 2007.- №9. S. 37-48.

Размещено на Allbest.ru