Критерии определения правовых и неправовых законов в Российской Федерации как гарантия реализации Конституции Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Из всего многообразия проблем современного конституционализма большой интерес представляет проблема соответствия законов, принимаемых в Российской Федерации, конституционно-правовым ценностям и стандартам правового государства. В ходе научного исследования планируется выявить критерии, по которым станет возможным определить, является ли принимаемый в Российской Федерации закон правовым или нет.

С 25 декабря 1993 года Конституция закрепила за Российской Федерацией статус правового государства. Это обстоятельство возлагает на Россию при осуществлении своих властных полномочий юридическую обязанность действовать исключительно в соответствии со стандартами правового государства.

Однако в настоящее время Российская Федерация пребывает в состоянии глубокого конституционного кризиса: конституционно-правовые ценности находятся под угрозой исчезновения из российской правовой системы. Удар был нанесен и по положениям, закрепленным в ст. 18 Конституции: права и свободы человека и гражданина перестали быть ориентиром в работе законодателя. Парламенту больше нет дела до правотворчества, он просто выдает законы в соответствии с политической повесткой дня.

В силу ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется в том числе посредством законотворческой деятельности. Так, согласно ч. 1 ст. 105 Конституции РФ Государственная Дума уполномочена принимать федеральные законы, обязательные к исполнению всеми субъектами общественных отношений, находящимися под российской юрисдикцией. Другой государственный орган, Совет Федерации, принимает решение об одобрении или неодобрении текста федерального закона, которое также влияет на появление закона в российской правовой системе. Президент Российской Федерации, именуемый гарантом Конституции, решает: подписывать или не подписывать федеральный закон. Соответственно, выступление с законодательной инициативой, принятие, одобрение, подписание, опубликование федерального закона -- проявления властных полномочий Российской Федерации.

То есть все перечисленные действия участников законодательного процесса должны проводиться при неукоснительном соблюдении стандартов деятельности правового государства, а результат законотворческой деятельности по своей сущности должен обладать признаками правового закона. В противном случае законотворческие действия органов государственной власти нельзя признавать конституционными, а законы, принятые с нарушением стандартов законотворческой деятельности, в правовом государстве не могут обладать юридической силой.

Статьи 2 и 18 Конституции РФ моделируют категорическую норму-принцип: смысл, содержание законов, деятельность законодательной власти в России должны определяться правами и свободами человека и гражданина, которые одновременно являются высшей конституционной ценностью. При этом на сегодняшний день в Российской Федерации сложилась практика принятия законов, хотя бы и принятых уполномоченными органами с формальным соблюдением установленной процедуры, но не воплощающих в своей сущности конституционно-правовые принципы и ценности. Однако, так как напрямую Конституция РФ не детализирует, какими именно качествами должен обладать правовой закон в правовом государстве под названием Российская Федерация, возникает проблема с определением тех нормативных положений законодательных актов Российской Федерации, которые не являются допустимыми в правовом государстве.

Поэтому в данной работе будет исследована проблема выявления неправовых законов в Российской Федерации, разработки механизма определения соответствия законов конституционно-правовым ценностям.

Основную исследовательскую проблему в рамках заданной темы можно сформулировать следующим образом: по каким конституционно-правовым критериям возможно определить, является ли закон, принятый в Российской Федерации, правовым или нет.

Объектом исследования являются законотворческая деятельность в Российской Федерации, система действующих в Российской Федерации конституционно-правовых норм, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, правовые позиции Европейского суда по правам человека, международно-правовые акты рекомендательного характера по вопросу законотворческой деятельности.

Предметом исследования являются нормативно-правовые требования к правовому характеру законов, принимаемых в Российской Федерации, конституционно-правовые ценности, критерии разграничения правовых и неправовых законов, принимаемых в Российской Федерации, способы предотвращения принятия неправовых законов в Российской Федерации.

Гипотезы исследования:

1. Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права установлен набор обязательных требований к содержанию, смыслу законов, допустимых в правовом государстве, к процессу их принятия, а также определены границы дискреции законодателя и Конституционного Суда Российской Федерации.

2. Установленные актами Европейской комиссии за демократию через право требования к правовому характеру законов и обеспечению верховенства права носят для Российской Федерации обязательный, а не рекомендательный характер.

3. Законы в Российской Федерации должны приниматься с целью обеспечения больших возможностей реализации прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции Российской Федерации.

Цель исследования -- выявить конституционно-правовые характеристики законов, соответствующих требованиям права, разработать критерии различия правовых и неправовых законов, механизм определения соответствия законов ценностям, закрепленным в Конституции Российской Федерации, выявления неправовых законов, а также сформулировать практические рекомендации по предотвращению принятия в Российской Федерации неправовых законов.

Научная задача исследования заключается в развитии теоретической концепции разграничения правовых и неправовых законов в науке российского конституционного права, обращения внимания исследователей в сфере конституционного права на проблему неправовых законов и умаления позитивным и негативным законодателем конституционных ценностей в Российской Федерации, активизации научной дискуссии по данной проблеме.

Задачи для достижения цели исследования:

1. Систематизировать требования к правовому характеру законов, разработанные в теории права и государства.

2. Определить потребности исследователей отраслей российского права в определённых признаках закона, допустимого в правовом государстве.

3. Систематизировать требования к правовому характеру законов, разработанные в науке конституционного права.

4. Выявить требования к правовому характеру законов, установленные Конституцией Российской Федерации.

5. Определить требования к правовому характеру законов, сформулированные в практике Конституционного Суда Российской Федерации.

6. Определить требования к правовому характеру законов, сформулированные в практике Европейского суда по правам человека.

7. Выявить требования к правовому характеру законов, установленные общепризнанными принципами и нормами международного права, актами Европейской комиссии за демократию через право.

8. Сформулировать критерии определения правовых и неправовых законов в Российской Федерации.

В рамках исследования планируется использовать следующие методы:

1) диалектический -- для разграничения признаков и функций, формы и содержания, эйдетической сущности и внешних проявлений, необходимости и случайности, действительности и возможности в сфере конституционно-правовых требований к правовому характеру законов;

2) системный -- для установления взаимозависимости влияния нормативно-правовых требований к содержанию правового закона с иными элементами российской правовой системы;

3) формально-юридический -- для анализа нормативных правовых и подзаконных актов, судебной практики, а также для установления причинно-следственных связей и закономерностей развития системы российских, зарубежных и международных конституционно-правовых норм, устанавливающих требования к правовому характеру законов;

4) логический -- для выявления логических противоречий в системе действующих правовых норм, практики их толкования и применения;

5) сравнительно-правовой -- для изучения возникновения, развития и правового регулирования конституционно-правовых требований к содержанию законов в разных государствах.

Теоретическую основу исследования образуют труды российских и зарубежных ученых по проблемам соотношения закона и права, правового государства, разграничения правовых и неправовых законов: Т. Бингхэма, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, М.А. Краснова, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, Г. Лоутенбах, Л. Лукаидеса, Е.А. Лукьяновой, В.О. Лучина, А.А. Малюшина, Т.Г. Морщаковой, В.С. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, А.В. Полякова, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Т.Т. Чернобель, Л. Фуллера, И.Г. Шаблинского, Г. Харта, Б.С. Эбзеева.

Актуальность темы исследования заключается в острой необходимости предотвращения практики принятия и применения в Российской Федерации законов, противоречащих конституционно-правовым принципам и ценностям, противодействия феномену «указного права», обеспечения режима соблюдения прав и свобод человека в Российской Федерации, содействия формированию гражданского общества, практического воплощения гарантий, закрепленных в Конституции. Трансформация характера конституционно-правовых норм в декларативные, превалирование дискреции законодателя и Конституционного Суда Российской Федерации над конституционно-правовыми ценностями, наделение органов государственной власти Российской Федерации неконституционными полномочиями, наполнение российской правовой системы «резиновыми», неясными, двусмысленными нормами во всех отраслях права вызывают неизбежность обращения внимания конституционалистов на проблему научного обоснованных критериев определения неправовых законов в Российской Федерации.

Научная новизна исследования состоит в том, что предлагается система детально проработанных критериев, по которым возможно провести границу между правовыми и неправовыми законами в российской правовой системе. Также планируется разработать комплексную концепцию правового закона с позиций науки конституционного права.

Тема исследования обладает невысокой степенью разработанности. Количество научных работ, посвященных проблематике правового характера законов в конституционно-правовом аспекте, немногочисленно. Большое количество работ написано именно на тему верховенства права, правового государства, но не правового характера закона с точки зрения конституционно-правовых категорий: в основном критерии определения правового закона исследуются в науке теории права, а не конституционного права. Но в последнее время исследователи постепенно обращают внимание на проблему неопределенности критериев определения неправовых законов и предлагают свои критерии. Так, О.Н. Ордина отмечает, что «в настоящее время актуально решение такой проблемы, как формулирование конституционных требований (стандартов) к закону» и предлагает четыре стандарта, которым должен соответствовать правовой закон. С.Н. Братановский и М.Ф. Зеленов указывают, что «закон может быть несовершенным или даже неправовым, <...> на сегодняшний день остро стоит проблема коррупциогенных законов, открывающих широкие возможности для различного рода проявлений коррупции. В этой ситуации коррупционное поведение будет формально не противозаконным, но противоправным по сути». М.Г. Вилова приходит к следующему выводу: «В том случае, если закон является правовым, то такой закон только помогает судье выступать «беспристрастным наблюдателем» и формировать справедливое внутреннее убеждение».

По проблематике указанного исследования защищены немногочисленные диссертации, в которых указаны отдельные критерии правовых и неправовых законов, но не предлагается их система, при этом отмечается актуальность исследования вопроса:

1. Карман-оглы Г.В. Закон как источник конституционного права Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук: -- Челябинск, 2006. -- 234 с.

2. Пурахина Е.Г. Правовое законодательство -- основа законности: дис. … канд. юрид. наук: -- Тамбов., 2003. -- 211 с.

3. Ройзман Г.Б. Ценности в конституционном праве Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук: -- Челябинск, 2012. -- 198 с.

Однако в российской научной правовой литературе до сих пор отсутствует комплексное, системное исследование конституционно-правовых критериев определения правового характера законов, принимаемых в Российской Федерации.

Нормативно-правовую базу исследования образуют: Конституция Российской Федерации 1993 года, федеральные законы, постановления Государственной Думы и Совета Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, решения Европейского суда по правам человека, акты Европейской Комиссии за демократию через право, конституции иностранных государств.

Теоретическая значимость исследования состоит в возможности использования предложенных в работе положений и выводов для развития в науке конституционного права концепций правового и неправового закона, стандартов законотворческой деятельности. Кроме того, работа может внести вклад в учение о конституционно-правовых ценностях, в исследование причин возникновения неконституционных полномочий органов государственной власти, а также критериев ограничения прав и свобод человека и гражданина.

Практическая значимость исследования состоит в возможности применения сформулированных требований к содержанию законов в процессе конституционного нормоконтроля, а также для воплощения в практике общественных отношений ценностей, закрепленных в Конституции Российской Федерации. Результаты исследования могут быть использовании при подготовке законопроекта о нормативных правовых актах («закона о законах»), совершенствования судебной практики по вопросу непосредственного применения конституционных норм-принципов, для развития гражданского общества, а также обеспечения соответствия российской правовой системы международно-правовым стандартам. Более того, результаты исследования применимы не только для совершенствования правовых норм отрасли конституционного права, но и для других отраслей российской правовой системы.

1. Концепция правового закона в науке конституционного права

1.1 Общетеоретическая концепция правового и неправового закона

Истоки конституционно-правовых исследований правового характера законов начинаются в общей теории права и государства в качестве развития учения о правовом государстве. Понятие правового закона в разных теориях права различается, так как в каждой теории свое понимание того, что считать правом и, соответственно, соответствующим праву -- правовым. В настоящее время возможно выделить следующие теории права, иллюстрирующие принципиально разнообразный подход к критериям оценки соответствия законов праву на общетеоретическом уровне.

Согласно позитивистскому правопониманию право создается органами государственной власти, а закон - форма выражения права. По точному выражению А.А. Ливеровского «под правом понимается продукт деятельности власти государства». Следуя данному подходу, любое государство можно признать правовым, и любой закон, который принят в установленном порядке уполномоченным государственным органом, является правовым законом. Поэтому критерии разграничения правовых и неправовых законов являются формальными, не зависящими от отношения общества к тем законам, которые принимаются государством.

Естественно-правовой подход разграничивает право и закон. Естественное право воспринимается как абсолютная ценность, концентрация доброты, справедливости, гуманизма, морали. Закон признается правовым только в том случае, когда он соответствует человеческой природе, обеспечивает реализацию неотъемлемых прав человека, принадлежащих каждому независимо от социального статуса на основании того факта, что он является человеком. Хотя источники естественного права теория естественного права акцентирует внимание на существовании ценностей, ради обеспечения которых государством принимаются законы.

В рамках социологической теории под правом понимаются фактически сложившиеся общественные отношения. Органы государственной власти не создают право, но закрепляют в форме нормативных правовых актов те модели поведения, которые уже признаны обществом в качестве нормальных. Соответственно, правовым будет являться закон, который соответствует обычным для данного общества моделям поведения.

Феноменолого-коммуникативная теория права профессора А.В. Полякова предлагает подход, согласно которому право не сводится к установлениям государства и не является природным явлением. Правовым законом признается тот, который легитимирован обществом, в котором этот закон применяется, а субъективные права, предоставляемые таким законом, «социально оправданы». То есть закон остается правовым до тех пор, пока общество, на которое распространяется юрисдикция законодателя, одобрительно относится к тем правам и обязанностям, которыми закон наделяет субъектов правовой коммуникации. Однако на практике в больших обществах, например, в обществе, на которое распространяется юрисдикция российского парламента, практически невозможно определить момент прекращения легитимации закона обществом. Поэтому разграничение правовых и неправовых законов по данному критерию не является эффективным. конституционный правовой закон

Согласно либертарной теории В.С. Нерсесянца, неправовым считается все, что «противоречит принципу формального равенства, а также его конкретизации». Но данный подход воспринимает равенство как самоцель, абсолютную ценность, игнорируя другие ценности общества, в том числе и такие, для реализации которых необходимо обеспечить некоторым индивидуумам такие права, которых нет и у других. О.Э. Лейст определяет неправовой закон как закон, «не соответствующий представлениям о свободе, равенстве и справедливости». При этом О.Э. Лейст не разъясняет, кто уполномочен формулировать эти представления, что при практической реализации изложенного подхода приведет к произволу.

Заслуживает внимания подход В.В. Субочева, в соответствии с которым право с помощью принципов и законных интересов «страхует себя на случай появления неправовых законов и подзаконных актов». Однако непонятно, как разграничить правовой принцип от неправового, если он закреплен в самом законе, и где искать законные интересы права, если даже они и существуют. При этом к достоинствам такой позиции можно отнести попытку закрепить за конкретными нормами-принципами статус критериев, разграничивающих правовые и неправовые законы.

Вышеизложенные концепции правовых законов сформулированы в результате исследования права с совершенно разных позиций, которые в большинстве своем являются антагонистическими. И по причине отсутствия детализации критериев разграничения правовых и неправовых законов общетеоретические признаки правового и неправового законов невозможно использовать в практической деятельности для разграничения таковых между собой. Однако общетеоретические концепции задают вектор научной мысли для разработки конституционно-правовых критериев разграничения правовых и неправовых законов. В свете изложенного невозможно не согласиться с предположением Н.С. Бондаря, что «различные концепции, подходы к праву при переходе к реальному конституционализму (ориентирующему в том числе на гармонию буквы и духа Основного Закона) приобретают значение действенных доктринальных средств в той мере, в какой они могут быть аутентично интегрированы в социокультурное пространство конституционно-правового регулирования».

Исследователи отдельных отраслей российской правовой системы постепенно стали затрагивать практические последствия наличия неправовых законов. Так, существуют работы, в которых исследуются пределы усмотрения и вмешательства законодателя при регулировании отдельных правовых институтов, анализируется качество законов, однако термин «правовой закон» используется для иллюстрации справедливого, «правильного» регулирования, направленного на пользу участников общественных отношений.

Например, В.М. Зарипов, анализируя пределы полномочий законодателя при установлении налогов, приходит к выводу о том, что «сегодня пределы усмотрения законодателя определяются пределами усмотрения самого Конституционного Суда РФ». Однако, так как в силу чч. 2, 4 ст. 125 Конституции конституционному нормоконтролю подлежит только вступивший в силу закон, такой подход не проясняет, как определить, является ли закон правовым на стадии его принятия. Данная концепция позволяет переложить ответственность Парламента за принимаемые законы на Конституционный Суд РФ и содействует практике ручного управления. Кроме того, применение такого подхода на практике требует получение у Конституционного Суда РФ субъективной оценки каждого рассматриваемого Государственной Думой законопроекта, что в условиях огромного количества поступающих в Государственную Думу законопроектов приведет к необоснованному затягиванию законодательного процесса и парализации деятельности Конституционного Суда РФ.

Р.И. Шабанов в рамках исследования естественности и первичности права на труд перед правом на занятость обосновывает свою позицию следующим образом: «Сущность права -- это свобода, а не насилие. Законы, которые пренебрегают свободой, не являются правовыми законами». При этом автор не проясняет, что понимать под пренебрежением свободой, какой должна быть степень пренебрежения свободой, чтобы установить неправовой характер закона, возможно ли считать ограничение свобод человека в допустимых Конституцией пределах пренебрежением свободой. Соответственно, концепция Р.И. Шабанова не проясняет, где проходит граница между правовыми и неправовыми законами.

Н.М. Казанцев в процессе экономического анализа права под неправовым законом понимает закон, который «квалифицирует правовое поведение как правонарушение либо, наоборот, правопреступное поведение объявляет законным». Такая концепция не проясняет ничего, ведь по сути в ней указано, что правовым законом является такой закон, нормы которого квалифицируют в качестве правонарушения только такие действия, которые нарушают право.

А.А. Жидких в исследовании проблем участия прокуратуры в нормотворческой деятельности под правовыми законами понимает законы, «закрепляющие преимущественно естественно-правовые начала юридического регулирования общественных отношений -- права человека». Вместе с тем исследователь не поясняет, где содержится информация о том, в чем заключаются естественно-правовые начала. Соответственно, и проверить закон на соответствие этим естественно-правовым началам невозможно.

О.Н. Ордина в качестве меры, обеспечивающей правовой характер закона в административно-правовых отношениях, предлагает начать решать задачу «трансформирования требований естественного права к содержанию правового закона в систему четких формализованных критериев, позволяющих оценивать закон как соответствующий социальным и морально-этическим требованиям». Так, предполагается оценивать закон в качестве правового, если он отвечает четырем стандартам, которые по своей сути являются проекциями теоретико-правовых подходов, а именно:

1) гуманитарно-правовому стандарту, закрепляющему приоритет естественных и неотъемлемых прав и свобод человека -- естественно-правой подход, воплощающий принцип формального равенства -- проявление либертарной теории, а также обеспечивающий позитивно-правовую защиту прав и свобод человека -- воплощение этатистской концепции;

2) стандарту объективности «т. е. учет правообразующих источников правового закона» -- смысл указанной формулировки остается неясным. «Данный стандарт поможет свести к минимуму субъективный фактор (государственный волюнтаризм), учесть объективно существующие условия и закономерности социально-экономического, политического и духовного развития обществ» -- пример реализации социологической теории права;

3) формально-правовому стандарту, при помощи которого осуществляется формализация естественно-правовых идей. «Естественно-правовые идеалы в Конституции России приобрели формально-правовую форму в виде норм-принципов, норм-деклараций, норм-дефиниций Их следует рассматривать в качестве требований к текущему законодательству для последующего включения их в тексты законов. Нарушение этих норм-принципов является основанием для признания законов неправовыми»;

4) «организационно-правовому стандарту, согласно которому правовое регулирование должно осуществляться в соответствии с источником власти -- с волей народа и в его интересах» -- проявление феноменолого-коммуникативного и социологического подходов.

Заслуга данной систематизации заключается в том, что это наиболее полная систематизация стандартов правового характера законов в российской юридической науке. Кроме того, при решении вопроса о том, является ли конкретный закон правовым или нет, учитываются сильные стороны каждого подхода к правопониманию, предложено перейти к такой набору стандартов, который был бы известен участникам правоотношений, в том числе законодателю. Однако из-за недостаточной детализации стандартов назвать данную систему «системой критериев» невозможно. Это скорее детализация направлений для разработки системы критериев.

При этом нельзя согласиться с предложенной О.Н. Ординой концепцией и потому, что она устанавливает непосредственную зависимость правового характера закона от его «свойств морально-нравственного характера». Мораль -- это отличный от права регулятор общественных отношений, объектом которого является психологическое отношение человека к поступкам других людей. Мораль, в отличие от права, не регулирует действия людей -- она регулирует мотивы, побуждающие человека к таким действиям. Мораль указывает человеку, как он психологически должен относиться к своим поступкам или поступкам других людей. Так как закон регулирует внешние проявления действий человека, то закон не может быть ни моральным, ни аморальным. Сложно представить моральную оценку закона «О банках и банковской деятельности», Федерального закона «О бюджете Российской Федерации», а также Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации».

Таким образом, среди исследователей разных отраслей российской правовой системы формулируется запрос на разработку конституционалистами системы критериев разграничения правового и неправового законов как метода оценки отраслевого законодательства.

1.2 Признаки правового и неправового законов в науке конституционного права

Систематизированная комплексная конституционно-правовая концепция правового закона в Российской Федерации не выработана. В науке конституционного права крайне немногочисленное количество научных работ посвящено именно поиску ответа на вопрос, по каким критериям законы допустимо признавать правовыми, а какие -- нет.

В работе Н.С. Бондаря, А.А. Джагаряна «Сильное местное самоуправление -- сильное государство: история и современность» проиллюстрирована проекция социологической теории права на конституционно-правовые институты: правовой характер законов определяется конкретизированными представлениями о справедливости, учитывающих социокультурные «традиции, обычаи и нравственно-этические правила». Однако, по мнению авторов, такие представления должны быть выражены «в соответствии с Конституцией и законом». То есть, во-первых, только тот закон, который не только соответствует Конституции, но и другому закону, будет признаваться правовым. И во-вторых, если не определиться с формой, в которой будут конкретизированы представления о справедливости, данная концепция приведет к произволу.

Согласно позиции Н.В. Витрука, основанной на теории юснатурализма, «правовая конституция означает адекватное воплощение в конституции принципов свободы, справедливости, равенства, общечеловеческих идеалов и ценностей». Проецируя данный подход на закон, можно прийти к выводу: только тот закон, который отвечает вышеуказанным идеалам и ценностям, и является правовым. Однако неизмеримо широкий смысл термина «свобода», неконкретизированность того, какой именно набор идеалов является общечеловеческим, и отсутствие уточнения в вопросе о том, между кем или чем правовой закон обеспечивать обеспечивать равенство, не позволяет создать систему критериев разграничения правовых и неправовых законов.

Г.А. Жилин считает, что критерием разграничения правовых и неправовых законов должны выступать «конституционные положения, и федеральный закон будет правовым, если он соответствует Конституции РФ, Федеральному конституционному закону. Для законов субъектов Федерации дополнительным критерием могут выступать федеральные законы, а также конституции (уставы) этих субъектов, не противоречащие Конституции РФ и федеральным законам». Кроме того, Г.А. Жилин указывает, что критерии подразделения законов на правовые и неправовые должны «находить выражение в нормах действующего права, выступающего в качестве объективного критерия для правоприменителя». Такой позитивистский подход смешивает понятия правомерность и законность, но проясняет, в каких источниках искать критерии правомерности закона, а также дает ориентацию на то, что критерии правомерности скрыты в Конституции Российской Федерации.

А.О. Маслов указывает, что «законы, одобряемые и поддерживаемые в обществе, соответствующие правам и свободам, нашедшим свое закрепление в Основном Законе государства, являются правовыми, а те, что не соответствуют, не одобряются и негативно воспринимаются априори, -- неправовыми». При этом А.О. Маслов не поясняет, что значит для закона соответствовать конституционным правам и свободам. Кроме того, не ясно, кто должен воспринять закон негативно, чтобы он стал неправовым.

М.Г. Вилова под правовым законом понимает закон, соответствующий принципам права, указывает на то, что только правовой закон обеспечивает беспристрастность судьи и качество правосудия. Ученый считает, что только правовой закон помогает судье выступать «беспристрастным наблюдателем» и формировать «справедливое внутреннее убеждение в отношении конкретного спора». При этом не уточняется, где сформулированы сами принципы права, однако выражается огромная значимость их определения для разграничения правового и неправового законов.

А.А. Ливеровский воспринимал право как развивающуюся во времени меру свободы и справедливости, выраженную в совокупности принципов -- конституционных положений о правах и свободах человека и гражданина, которые являются базовыми для нашей конституционной модели. Данные положения определяют смысл, содержание и применение законов, поэтому с ними сравнивает Конституционный Суд Российской Федерации действующие законы, исключая своим решением неправовые законы из системы законодательства.

Многообразие и поляризация изложенных научных позиций в очередной раз подтверждает тезис о том, что универсальное определение права отсутствует. Поэтому и критерии правомерности в науке конституционного права совершенно разные. Следовательно, синтез вышеуказанных научных позиций не приведет к непротиворечивой, комплексной системе критериев разграничения правовых и неправовых законов. Таким образом, в качестве основы конституционно-правовой системы разграничения правовых и неправовых законов необходимо взять такой критерий, который бы усматривался всеми исследователями-конституционалистами. Например, конституционно-правовые ценности. Несмотря на то, что комплексная научная конституционно-правовая концепция правового закона не разработана, в обязательных для российского законодателя конституционно-правовых актах существует комплекс норм, ограничивающих дискрецию законодателя и устанавливающих смысл законодательного регулирования. Поэтому в настоящей работе в качестве источников критериев разграничения правовых и неправовых законов взяты именно источники права, а не доктринальные представления о справедливости, разумности и свободе. Концепции, признаки, критерии и стандарты, указанные в первой главе настоящего исследования, являются теоретическими, изложенными в правовой доктрине, не обладают статусом регулятора общественных отношений, их невозможно использовать как источник права.

2. Разграничение правовых и неправовых законов в российской правовой системе

2.1 Принципы разграничения правовых и неправовых законов в российской правовой системе

Чтобы указать участникам законотворческой деятельности, каким требованиям должен соответствовать закон в правовом государстве, необходимо обосновать позиции по следующим вопросам:

1. В каком источнике закреплены данные критерии?

2. Чем обосновывается юридическая обязательность данной системы для участников законотворческой деятельности?

3. Ради обеспечения каких ценностей законодатель обязан ограничить свою власть?

Система критериев разграничения правовых и неправовых законов в Российской Федерации будет действенной, если она однозначно отвечает на вышеуказанные вопросы, а также предлагает такие признаки правового закона, которые не зависят от субъективного усмотрения участников законотворческой деятельности.

Согласно ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации она обладает высшей юридической силой, соответственно, Конституция носит учредительный характер: именно она создает в российской правовой системе органы, наделенные правом законодательной инициативы, принятия законов, одобрения законов, их подписания и опубликования.

Кроме того, Конституция является инструментом, ограничивающим государственную власть, в том числе и законодательную. Таким образом, Конституция определяет компетенцию участников законотворческого процесса, устанавливает для них пределы дозволенного поведения в процессе принятии законов, а также позитивные обязанности и цели осуществления своей власти.

В силу ч. 4 ст. 15 Конституции, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Соответственно, любой закон в Российской Федерации должен соответствовать Конституции, а также тем обязательствам, которые Российская Федерация приняла на себя на основании международных договоров. Эти нормативные правовые акты можно принять в качестве источников системы критериев.

Более того, согласно ч. 1 ст. 1 Конституции Российская Федерация является правовым государством, а на основании ч. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Часть 1 статьи 17 Конституции обязывает Российскую Федерацию признавать, а также гарантировать права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Конституция носит ориентирующий характер, хотя данное утверждение требует отдельного исследования. Закрепленные в ней нормы-принципы устанавливают вектор законотворческой деятельности, следовать которому - обязанность всех участников законотворческой деятельности. Статья 2 Конституции закрепляет за правами человека юридически обязательный статус высшей ценности. Иными словами, законодатель не может отдавать предпочтение повышению эффективности и удобства государственного управления за счет снижения возможности реализации человеком его прав и свобод. И если общепризнанным принципом международного права или нормой международного права установлены стандарты, которым должен отвечать закон в правовом государстве, то закон, не соответствующий этим стандартам, не может признаваться правовым законом в правовом государстве. То есть стандарты правового закона в правовом государстве, выявленные в практике международных органов по защите прав человека и обеспечению верховенства права обязательны для российского законодателя.

Таким образом, закон как продукт деятельности государственных органов в правовом государстве, должен соответствовать требованиям Конституции, международных договоров Российской Федерации, общепризнанных принципов международного права, в какой бы форме эти требования ни были выражены, будь то в форме норм-ценностей, норм-принципов, актов официального толкования.

Парадоксально, но требования к правовому характеру законов неоднократно были изложены в позициях Конституционного Суда РФ, Европейского Суда по правам человека и Совета Европы посредством деятельности Европейской комиссии за демократию через право. Требования к правовому характеру законов можно выявить и путем толкования Конституции. Но, видимо, они сформулированы недостаточно понятно для российского законодателя. В целях остановки «взбесившегося принтера» стоит напомнить о релевантных требованиях к правовому характеру законов в Российской Федерации. Для начала исследуем практику Конституционного Суда РФ, Европейского суда по правам человека и Венецианской комиссии, а затем прочитаем Конституцию в той части, в которой до сих пор не сформулированы позиции вышеуказанных органов.

2.2 Требования к правовому характеру законов в практике Конституционного Суда Российской Федерации

Согласно ст. 6 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» решения Конституционного Суда Российской Федерации обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных органов и должностных лиц. Конституционно-правовой смысл норм, конституционно-правовое толкование норм, выраженные в позициях Конституционного Суда РФ, являются общеобязательными. На основании ст. 94 Конституции Федеральное Собрание является представительным законодательным органом Российской Федерации. 11 ноября 2008 года Конституционный Суд РФ принял определение 556-О-Р, согласно которому действия участников правоотношений должны соответствовать выявленному Конституционным Судом РФ конституционно-правовому смысл норм. Таким образом, если опустить анализ того, насколько правомерно Конституционный Суд РФ сам себя наделил дополнительными полномочиями, то выявленные Конституционным Судом РФ требования к тому, каким критериям должен соответствовать закон в Российской Федерации, обязательны и для законодателя.

На основании анализа правовых позиций Конституционного Суда РФ можно сделать вывод о том, что Конституционный Суд РФ устанавливает в российской правовой системе огромное количество признаков нормы закона, только при наличии которых она является допустимой в правовом государстве. Колоссальное количество решений Конституционного Суда определяют границы дискреции законодателя, хотя бы Конституционный Суд РФ в мотивировочной части не указывает, на основании каких критериев он приходит к выводу о том, что определенное решение законодателя было принято в рамках его дискреции. При этом законы, принимаемые в Российской Федерации, далеки от идеалов правового государства: они перегружены избыточными нормами, наполнены неясными формулировками и зачастую лишь ущемляют возможности для реализации прав человека и гражданина вместо создания условий их наилучшего и наиболее полного осуществления без нарушения прав и свобод других лиц.

1. Норма закона должна быть формально определенной. Это значит, что каждый необходимый для применения на практике элемент нормы закона нашел свое отражение в тексте закона, а также возможно указать конкретную формулировку закона, которая описывает характеристики искомого элемента правоотношения.

2. Норма закона должна быть точной. Регулируя поведение людей, закон должен указать и субъект юридически значимых действий, и то, какую деятельность он совершает, и юридически значимый результат данной деятельности. Если закон не уточняет хотя бы один из этих моментов, то он является недостаточно точным и, соответственно, неправовым.

3. Норма закона должна быть четкой. Четкость -- это степень детализации описания тех действий, которые должен совершит участник правоотношений, чтобы его поведение было правомерным, а также степень детализации описания признаков самого участника правоотношений и юридически значимого результата его деятельности.

4. Норма закона должна быть ясной, не допускающей расширительного толкования установленных ограничений и, следовательно, произвольного их применения. Обеспечить ясность -- значит изложить закон таким языком, который будет понятен участникам правоотношений, поведение которых он регулирует. Ясность означает неперегруженность терминами, отсутствие терминологической путаницы, наличие дефиниций у используемых терминов, отсутствие логических и грамматических ошибок.

5. Норма закона не может содержать такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания. То есть, если закон является правовым, то, действуя в соответствии с установленным им регулированием, участники правоотношений в итоге обязательно приходят к реализации своего права или обеспечению своей свободы. Если Конституцией и нормами международного права установлены пределы реализации права, а также ограничения каких-либо аспектов реализации данного права, то законодатель по данным аспектам не вправе ввести иные ограничения данного права.

6. Норма закона должна обеспечивать баланс конституционно защищаемых ценностей и интересов. Правовой закон может разграничивать очередность удовлетворения частных и публичных интересов, но в качестве итогового результата предусматривает удовлетворение частных, равно как и публичных, интересов.

7. Закон должен устанавливать разумный баланс частных и публичных интересов субъектов правоотношений. Правовой закон не может удовлетворять какой-либо интерес полностью за счет ущемления другого интереса. Но при этом разумным будет такой баланс интересов, который обеспечивает публичные, общезначимые блага без значительного ущерба правам и свободам частных лиц.

8. Норма закона не может использовать чрезмерные меры. То есть в правовом законе должно использоваться минимально необходимое вмешательство в сферу прав и свобод человека и гражданина.

9. Норма закона может использовать только необходимые для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц меры. Если обеспечить реализацию права или свободы возможно без вмешательства государства, в том числе и без государственного регулирования, то государство не имеет права закрепить в законе меры, ограничивающие права и свободы человека и гражданина.

10. Норма закона может использовать строго обусловленные этими целями меры. Так, правовой закон не допускает применение тех мер ограничения прав и свобод граждан, которые обслуживают достижение каких-либо целей, о которых умалчивает Конституция.

11. Норма закона должна вводить только такие ограничения, которые отвечают требованиям справедливости. То есть вводимое законом регулирование следует модели, обеспечивающей зависимость результата, получаемого участником правоотношения, от собственных затрат на достижение такого результата. Иными словами, каждый получает соразмерно своим усилиям.

12. Норма закона должна вводить только адекватные ограничения. Так, закон не может предусматривать такие методы, которые требуют невозможного или настолько затратных действий, что утрачивается экономическая целесообразность деятельности. Более того, вводимые ограничительные меры в принципе способны обеспечить защиту и реализацию права.

13. Норма закона должна вводить только пропорциональные ограничения. То есть норма должна предусматривать такой диапазон интенсивности вводимого ограничения, в рамках которого правоприменительный орган может подобрать необходимую меру ограничения, которой будет достаточно для достижения конституционно-значимой цели и обеспечения прав и свобод человека в каждой конкретной ситуации.

14. Норма закона должна вводить только соразмерные ограничения. То есть такие, силы которых не более чем достаточно для обеспечения конституционных ценностей.

15. Норма закона не может устанавливать обратную силу ограничений прав и свобод. То есть вводимое ограничение распространяется только на правовые отношения, которые возникнут в будущем.

16. Норма закона не может устанавливать ограничения, затрагивающие само существо конституционного права, то есть не ограничивать пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм. Если Конституцией и нормами международного права уже установлены пределы данного права, норма закона не может сужать данные пределы. Кроме того, закон не может полностью лишать человека какой-либо возможности осуществить свое право или создавать режим, при котором наступление возможности реализовать свое право при обычном ходе жизни скорее невероятно, чем вероятно.

17. Норма закона должна обеспечивать при определении порядка и условий осуществления органами государственной власти и должностными лицами своих полномочий соблюдение и защиту права граждан. Регламентация деятельности властных субъектов должна быть заточена под внимательное отношение к возможности подвластных субъектов реализовать свои права наилучшим образом и обеспечивать такой способ ограничения должностными лицами прав граждан, при котором не ущемляются другие права граждан.

18. Норма закона не должна допускать отступления от конституционных принципов народовластия. Иными словами, недопустимы законы, которые создают систему управления обществом, не учитывающую потребности, запросы находящихся под ее властью, игнорирующую сигналы подвластных субъектов.

19. Закон не должен устанавливать такое регулирование, при котором утрачивается реальное содержание конституционного права. Исполнение требований закона не должно приводить к полной невозможности реализовать конституционное право.

20. Норма закона может устанавливать дополнительные требования к реализации гражданами своих прав и свобод, а также ограничения только в целях защиты закрепленных Конституцией ценностей. Так, среди конституционно-значимых ценностей отсутствуют удобство государственного управления, экономия бюджетных средств, борьба с невидимыми врагами, создание духовно-нравственного кода российской нации, поддержка православной религии и иные подобные ценности. Наоборот, государство должно быть обеспокоено тем, что общество закрепило в Конституции в качестве ценностей, а не придумывать новые, неконституционные ценности.

21. В случае установления законом бланкетной нормы, она должна указывать вид нормативного акта и субъект, уполномоченный принимать такой акт. В противном случае, закон допускает возможность появления пробела в необходимом правовом регулировании, так как не будет органа, ответственного за принятие подзаконного акта. Или же несоответствие закона указанному признаку приведет к тому, что одно и тоже общественное отношение будет регулироваться разными органами по-разному.

Однако этот набор необходимых для закона качеств регулярно игнорируется участниками законотворческой деятельности. В результате в Российской Федерации и появляются неправовые законы, и некоторые из них по тем же основаниям признаются Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции.

2.3 Требования к правовому характеру законов в практике Европейского суда по правам человека

Федеральным законом о ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее -- ЕКПЧ) Российская Федерация ipso facto признала юрисдикцию Европейского суда по правам человека (далее - ЕСПЧ) по вопросам толкования и применения Конвенции и протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов. Соответственно, сформулированные ЕСПЧ принципы верховенства права и стандарты, которым должен соответствовать закон в правовом государстве, обязательны для Российской Федерации, в том числе и для участников законотворческой деятельности.

Можно согласиться с позицией Т.Я Хабриевой в части признания юридической силы за мотивировочной частью решений ЕСПЧ: «В романо-германской правовой системе мотивировочные позиции ЕСПЧ должны занимать место рядом с законом». Но так как ЕСПЧ дает толкование Европейской конвенции, нормативные требования которой, согласно ч. 4 ст. 15 Конституции, по юридической силе выше норм закона, а закрепленные Конвенцией права, в силу ст. 18 Конституции, определяют смысл законов, то мотивировочные позиции ЕСПЧ обязательны, но в системе иерархии юридической силы источников права они занимают место не наравне, а выше закона.

На основе правовых позиций ЕСПЧ, изложенных по делам против Российской Федерации допустимо сформулировать следующий набор обязательных требований к закону, который является правовым, а именно:

1. Употребляемое Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод выражение «предусмотрено законом» не просто отсылает к национальному законодательству, но и касается «качества закона», требуя, чтобы он был совместим с верховенством права. Данное требование по своей сути является проекцией обязанности государств-членов Совета Европы по обеспечению верховенства права на дискрецию национального законодателя. То есть ЕСПЧ, уполномоченный толковать Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, указывает, что соблюдение этой конвенции невозможно без обеспечения верховенства права путем приведения национального законодательства к стандартам, выработанным органами Совета Европы. Таким образом, ЕСПЧ излагает обязанность Российской Федерации следовать принципам, сформулированным Венецианской комиссией.

2. Закон должен быть в адекватной мере доступным: граждане должны иметь соответствующую обстоятельствам возможность ориентироваться в том, какие правовые нормы применяются к данному случаю (принцип доступности). Стоит сказать, что не только закон, но и любой другой нормативный правовой акт, регулирующий поведение участников правоотношений, не имеет смысла, если участники правоотношений не ознакомлены с его требованиями. Доступность означает, что в случае необходимости любой желающий имеет возможность в любой ситуации без ущерба для той деятельности, которую он осуществляет, или деятельности, которая осуществляется другими участниками правоотношения в отношении него, обратиться к тексту закона для уяснения актуального регулирования.

3. Закон должен устанавливать пределы такой свободы усмотрения компетентных властей и способ ее осуществления с достаточной ясностью, учитывая законную цель рассматриваемой меры, чтобы предоставить лицу надлежащую защиту от произвольного вмешательства в его права. Неправовой закон не устанавливает пределы и условия вмешательства государства в свободу человека действовать согласно своим убеждениям либо недостаточно четко устанавливает такие пределы и условия. В результате частные лица не могут эффективно прогнозировать политику своего поведения и быть спокойными за сохранность ресурсов, которыми обладают.