Об управлении государственными услугами

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 351 / 354

Тихоокеанского государственного университета

ОБ УПРАВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ УСЛУГАМИ

Евгения Карловская,

В настоящее время система государственного управления в большинстве стран претерпевает серьёзные изменения, что находит своё проявление не только в необходимости развития концептуальных основ государственного управления, но и в изменении форм, методов и технологий управления. Цели и задачи административной реформы в России свидетельствуют об изменении самой концепции государственного управления, которое теперь может осуществляться не всегда государственно-властными субъектами.

В этой связи актуализируется роль и значение государственных услуг в современном государственном управлении.

В любом обществе формируются общественно значимые интересы, потребности, обеспечить удовлетворение которых берет на себя государство.

Однако государства используют различные механизмы производства и оказания государственных услуг.

Механизм оказания государственных услуг в тоталитарных государствах характеризует государство как монополию, которая навязывает населению желательный для самого государства набор услуг, их объём, качество и размер оплаты. В подобной модели население и организации, по существу, ничего не покупают, так как процедура «покупки» предполагает свободу принятия решения о предмете покупки. Таким образом, государство само у себя «покупает» им же самим производимые услуги. То обстоятельство, что непосредственными плательщиками выступают население и организации, никак не влияет на этот вывод, поскольку государство распоряжается всеми ресурсами, а население и организации лишены «права голоса» по поводу необходимости приобретения услуг. Итак, тоталитарное государство присваивает себе право производства благ, «право» насильно навязывать эти услуги по произвольным ценам и в произвольном количестве. Описываемый механизм характеризуется игнорированием мнения населения, производством «антиблаг», преследованием краткосрочных целей укрепления захваченной власти. Механизм оказания государственных услуг авторитарным государством характеризуется присвоением государством себе права производства благ для населения и организаций с предоставлением последним права выбора количества потребляемых услуг. При этом государство «сверху» делегирует населению право влияния на количество предоставляемых услуг и координирует количественные показатели услуг со спросом населения. Демократические государства так же, как и авторитарные, опираются на спрос населения и организаций на блага при определении объема его предоставления. При этом право влияния населения и организаций на количество предоставляемых услуг изначально присуще им, они определяют цену, которое запрашивает государство, или, по крайней мере, влияет на неё [1]. Механизм оказания государственных услуг в условиях демократического политического режима зависит от степени доминирования государства над гражданским обществом и бизнесом и сотрудничества между ними.

Доминируемое положение гражданского общества характеризует его слабое развитие и недополучение дополнительных вкладов в благосостояние.

Доминируемое положение бизнеса выражается в слабой самостоятельной роли в развитии организаций гражданского общества [2]. Конструктивно взаимодействующие с государством гражданское общество и бизнес способны оказать положительное влияние на развитие экономики страны, благосостояние его граждан по следующим направлениям [3]:

- повышение благосостояния общества за счёт выравнивания переговорной силы граждан в их контрактных взаимодействиях с государственными учреждениями и коммерческими фирмами;

- повышение благосостояния общества за счёт пополнения стороны предложения, повышения качества благ;

- экономия бюджетных расходов государства за счёт принятия на себя издержек и мониторинга исполнения договоров на различных рынках (давление на бюрократов, участие в сломе административных барьеров и т. п.);

- расширение возможностей для инвестирования граждан в социальный капитал.

Таким образом, отметим факторы, которые могут повлиять на реализацию в конкретной стране использование государством механизма производства и оказания государственных услуг: а) характер политического режима - демократического или недемократического; б) длительность периода политического режима. При создании концептуальной модели управления системой государственных услуг исходим из того, что управленческие ресурсы демократии заведомо выше, чем у других режимов общественного устройства. Прогнозируем поступательный переход от представительной демократии к демократии участия. Такое понимание эволюции концепции государственных услуг определяет основные этапы её продвижения, в зависимости от уровня демократизации общества. Считаем, что в условиях представительной демократии в концепции государственных услуг нет необходимости, предпосылки для её существования отсутствуют. В терминологии достаточно использовать и исследовать сущность публичных услуг. Возможное применение термина «государственные услуги» только в разрезе принадлежности к государственной власти как на федеральном, так и на субфедеральном уровнях. Объём публичных услуг опосредован имеющимися ограниченными ресурсами государства. Имеет место концепция государственного регулирования. Процесс регулирования реализуется органами государственного управления как внешнее воздействие на собственника.

В условиях переходного периода от представительной демократии к демократии участия происходит самостоятельное выделение концепции государственных услуг. Применение понятий «публичные услуги» и «государственные услуги» как видовое и родовое понятие соответственно. При этом возможно применение термина «государственные услуги» в узком их понимании. Объём государственных услуг опосредован имеющимися ограниченными ресурсами государства.

Государственные услуги рассматриваются в качестве благ, предоставление которых инициировано государством.

Муниципальные услуги - блага, предоставление которых инициировано государством и делегировано муниципальному образованию. В условиях демократии участия происходит закрепление концепции государственных услуг как основополагающей при взаимодействии государства с бизнесом и гражданским обществом. Объём государственных услуг опосредован потребностями общества и бизнеса. В классическом понимании «public» противопоставляется «private» и объединяет всё «не частное», то есть государственную и местную власть, а также и общественные организации, то есть силы, представляющие общество.

Публичные услуги в подобных условиях необходимо рассматривать как разновидность несводимых благ, удовлетворение которых, в силу их социальной полезности, берёт на себя гражданское общество или делегирует их государству (публичной власти).

Данное понимание сути публичных услуг позволяет подразделить их на два вида. Первый - услуги, которые берёт на себя общество, второй - услуги, которые общество делегирует государству, которое в свою очередь наделяет соответствующими полномочиями публично-правовые образования. Именно второй вид публичных услуг следует признавать как государственные услуги. Публичные услуги подразделяем на государственные, муниципальные, негосударственные (немуниципальные). Государственные услуги - несводимые блага, предоставление которых инициировано при взаимодействии государства с гражданским обществом и бизнесом и делегировано государству. Муниципальные услуги - несводимые блага, предоставление которых инициировано местным сообществом и делегировано муниципальному образованию. Негосударственные (немуниципальные) услуги - несводимые блага, предоставление которых инициировано обществом и делегировано негосударственным организациям. Возможно применение термина «государственные услуги» в широком их понимании. Государственные услуги как несводимые блага обладают следующими свойствами:

1) индивидуальная и социальная полезность (узкая трактовка), совокупность индивидуальной и социальной полезности или только социальная полезность (широкая трактовка);

2) результаты присваиваются обществом как таковым независимо от характера их потребления (коллективного в широкой трактовке или индивидуального - в узкой);

3) коммунальность (неисключаемость и несоперничество) в присвоении вторичного эффекта, а для смешанных коммунальных благ также и в присвоении первичного эффекта.

Несмотря на такое разделение, вся сфера публичных услуг должна находиться в зоне внимания публичной власти, независимо от субъектов, их оказывающих, то есть публичная власть обязана их обеспечить. Понятие «государственная услуга» рассматривается в смысле разновидности публичной услуги, предоставление которой обеспечивается субъектом публичной власти (публичное образование, его органы), независимо от субъекта её предоставления (государственным сектором (государство в лице государственных органов, коммерческие и некоммерческие организации и учреждения); негосударственным сектором (коммерческие и некоммерческие организации)). Развивая этот тезис, концепция государственных услуг представляется как концепция удовлетворения несводимых потребностей общества в конкретных благах, обладающих социальной полезностью. Концепция государственных услуг - концепция побуждения государства, действующего от имени общества (которое постулирует эти специфические потребности), наделять определённые блага социальной полезностью и соответственно предоставлять их заинтересованным лицам. Данная концепция не является функциональной, то есть не предполагает первоочередным описание, перераспределение между ведомствами, снижение или увеличение числа функций. Подобный подход в отличие от концепции государственных услуг не позволяет производить оценку удовлетворения несводимых потребностей, с точки зрения конечного потребителя. Однако многие исследования государственных услуг сопряжены лишь с функциями государственных органов. Известно, что в функциях органа власти проявляются его свойства, следовательно, оказывая государственные услуги в рамках реализации одной из своих функций, орган исполнительной власти действует властно-распорядительным образом и целью его деятельности является обеспечение публичного интереса [4]. По сути, присутствует теоретическая проблема в разграничении функций государственного управления (социальное благо) и предоставления государственных услуг - тип благ (смешанных и смешанных коммунальных), предоставляемых государственным сектором. Концепция обусловлена признанием постпостмодернистской парадигмой [5] необходимости рыночного подхода к механизму регулирования публичных услуг и провозглашением гражданского общества в целом адресатом публичных услуг.

В гражданском обществе в противовес патерналистскому (когда государство «опекает» все сферы жизни) государство преобразуется в «слугу», выполняющего только необходимые и полезные для общества функции. В таком соотношении государства и общества именно гражданское общество должно определять, что является для него социально значимым, что оно поручает государству (публичной власти), а что общество берёт на себя, создавая негосударственные структуры, включая саморегулируемые организации.

Степень развития гражданского общества, инициация его развития государством, а также конституционное закрепление самостоятельности муниципальных образований требуют разделения публичных и государственных услуг как видового и родового понятия. Думается, подобное разделение возможно лишь в условиях реально функционирующих структур (их формирования и развития) структур гражданского общества (органы местного самоуправления, общественные объединения, религиозные организации, негосударственные организации в сфере бизнеса, образования и культуры, спорта, социальной защиты, а также другие формы инициативного участия граждан в решении конкретных проблем). Таким образом, концепция государственных услуг является продолжением процесса децентрализации государственной власти, который в мировой практике активно шёл на протяжении всего ХХ столетия. Во многом это было обусловлено, с одной стороны, расширением экономических функций государства, а с другой - развитием институтов гражданского общества. В этих условиях проявилась проблема невозможности из единого центра эффективно и в полном объёме удовлетворять разнообразные потребности и интересы. В ходе её теоретического и практического решения получили реализацию идеи местного самоуправления, которые из политической идеи, выросшей на базе развития институтов гражданского общества, стали приобретать устойчивую экономическую основу. Власть сегодня ассоциируется главным образом с двумя уровнями полномочий от лица общества.

Первый уровень - это властные институты государства, второй - выборные органы местного самоуправления, олицетворяющие в значительной мере основные признаки гражданского общества - независимость от прямого государственного управления и широкое участие в контроле за деятельностью структур публичной власти в стране.

Считаем, в данном контексте следует говорить не просто о координации компетенций государственного управления и местного самоуправления, а о рациональном использовании последнего в качестве буферной, посреднической роли между государством и населением, гражданами.

В современных российских условиях, когда структуры гражданского общества только формируются, приоритет в управлении взаимодействием гражданского общества и структур публичной власти принадлежит органам государственной власти. В этой связи представляется, что административная реформа - попытка (на данном этапе не будем оценивать её результаты) привлечения предпринимательских (бизнес), общественных организаций к выработке социально-экономической политики, наладки механизма такой кооперации и его законодательную основу (в частности, открыть доступ гражданских институтов в коллегиальные органы, чтобы вместе регулировать наём госслужащих, конфликты интересов, доступ к информации.

Специфику связей гражданского общества и структур публичной власти в современных российских условиях составляют: фрагментарность структур гражданского общества, высокий уровень ожиданий от государства при одновременном низком уровне доверия к структурам публичной власти, неразвитость форм участия населения в контроле государственной деятельности и принимаемых управленческих решений, существенные территориальные различия в коммуникативном взаимодействии гражданского общества и структур публичной власти [6]. Именно в условиях конструктивного взаимодействия государства с гражданским обществом и бизнесом может иметь место концепция государственных услуг, позволяющая повысить эффективность государства и, как следствие, оказать положительное влияние на развитие экономики страны, благосостояние его граждан.

Более того, концепция государственных услуг (массовая сфера взаимодействия власти и общества - оказание гражданам государственных услуг) представляет собой инициацию государством развития организаций гражданского общества, а как сфера взаимодействия власти и бизнеса - оказание организациям государственных услуг - представляет собой инициацию государством развития частно-государственного партнёрства. Таким образом, концепция государственных услуг -- переход от доминирования (задание направлений и пределов развития) государства над гражданским обществом и бизнесом к сотрудничеству (включающее как кооперацию, так и добросовестную конкуренцию).

Концепция государственных услуг меняет роль государства в условиях активизирующегося гражданского общества. Совершенствование государства и его аппарата, государственного сектора с учётом такой активности - глобальный процесс. Ключевыми предпосылками, лежащими в основе концепции государственных услуг являются следующие: 1) принцип доминантной роли фактора взаимодействий, рассматриваемого как ключевое условие экономического развития в условиях современной, пронизанной интенсивными коммуникациями экономики; 2) возрастающее значение субъектного начала в современной экономической деятельности; 3) позиционирование государства как полноценного рыночного субъекта.

В свете концепции государственных услуг государственное управление понимается в общем смысле как процесс управленческого воздействия государства (субъект управления) на общество (объект управления). При этом государство рассматривается как совокупность субъектов управленческой деятельности, а общество - совокупность граждан и организаций. услуга государственный демократический политический

Ценность концепции государственных услуг, на наш взгляд, состоит в том, что она призвана позволить определить методологию решения проблемы, заключающейся в противоречии между объективной потребностью управленческой практики в системе и технологии взаимодействия государства с физическими и юридическими лицами с целью повышения эффективности государственного управления и неразработанностью концептуальных основ и научно-теоретического обоснования их реализации.

Достижение обозначенной цели возможно путём адаптации к государственному управлению управленческих технологий, базирующихся на принципе доминантной роли фактора взаимодействий [7]. При этом необходимыми императивами такой адаптации является представление деятельности государства как услуги обществу и определение концепции государственных услуг как системы теоретико-методологических идей по определению сущности, целей, задач, критериев, принципов и методов совершенствования государственного управления, а также организационно-практических подходов к формированию механизмов её реализации.

Литература

1. Зулькарнай И. Государство как фирма по предоставлению общественных услуг // Общество и экономика. 2006. № 5. С. 74 - 115.

2. Тамбовцев В. Л. Государство как инициатор развития гражданского общества // Общественные науки и современность. 2007. № 2. C. 69 - 77.

3. Аузан А. А., Тамбовцев В. Л. Экономическое значение гражданского общества // Вопросы экономики. 2005. № 5.

4. Шевелева Н. А. Публичные услуги и их финансирование // Публичные услуги : правовое регулирование (российский и зарубежный опыт) : сб. науч. тр. М., 2009.

5. Пацуркивский П. С. Эволюция категории «публичные услуги» // Публичные услуги : правовое регулирование (российский и зарубежный опыт) : сб. науч. тр. М., 2009.

6. Воробьёв Ю. Л. Коммуникативное взаимодействие гражданского общества и структур публичной власти как управленческий процесс : автореф. дис. ... д-ра социлог. наук. М., 2008.

7. Карловская Е. А. Менеджмент государственных услуг (клиент-ориентированная стратегия) // Региональный рынок товаров и услуг : инновационные технологии и организация бизнеса : материалы межд. научно-практ. конф. Хабаровск : РИЦ ХГАЭП, 2008. Ч. 2. С. 86 - 91.

Размещено на Allbest.ru