"Спор о праве гражданском" как юридический критерий разграничения административных и гражданских дел: подходы в юридической науке, законодательстве и судебной практике

Размещено на http://www.allbest.ru/

ИССЛЕДОВАНИЯ ДИССЕРТАНТОВ

«спор о праве гражданском» как юридический критерий разграничения административных и гражданских дел: подходы в юридической науке, законодательстве и судебной практике

Роман Моор,

аспирант кафедры конституционного и административного права

Хабаровской государственной академии экономики и права

The author considers that correlation of administrative and civil cases is one of the topical scientific-practical problems of administrative law doctrine and procedural law theory.

Scientific grounding of constitutional-legal idea of administrative court proceeding (especially in the part of determining the subject and mechanism of procedural formalization of this form of proceeding) depends on the right solution of this problem.

Соотношение административных и гражданских дел -- одна из актуальных научно-практических проблем как доктрины административного права, так и теории процессуального права. От правильного разрешения данной проблемы зависит научная обоснованность конституционно-правовой идеи административного судопроизводства (особенно в части определения предмета и механизма процессуального оформления этой формы судопроизводства).

В современной юридической науке, процессуальном законодательстве и судебной практике отсутствует единый подход к пониманию того, что представляют собой административные и гражданские дела, в чем их различия, обусловливающие разные судебные «порядки» их рассмотрения и разрешения. В связи с этим в процессуальной теории возникает полемика относительно выявления научных критериев разграничения данных дел. Гражданский процессуальный кодекс РФ (далее -- ГПК РФ) и Арбитражный процессуальный кодекс (далее -- АПК РФ) различают следующие категории судебных дел:

-- дела, рассматриваемые судом в порядке общего искового производства (исковые дела или гражданские дела в узком смысле) (п. 1 ч. 1 ст. 22 ГПК РФ, ст. 28 АПК РФ);

-- дела, возникающие из административных и публичных правоотношений (собственно административные дела), рассматриваемые судом по общим правилам искового судопроизводства с особенностями, установленными ГПК РФ и АПК РФ для этой категории дел (п. 3 ч. 1 ст. 22, гл. 23 -- 26 ГПК РФ и ст. 29, гл. 22 -- 26 АПК РФ);

Гражданские (исковые) дела -- это спорные вопросы применения и толкования судом норм частного права, возникающие из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных и иных частных правоотношений. В процессе рассмотрения данных дел суд разрешает частноправовые споры, существующие между равными в материальных отношениях субъектами права (споры о праве гражданском). В общем исковом производстве суд защищает права, свободы и законные интересы любых субъектов права, действующих как частные лица (в том числе публично-правовых образований, государственных и муниципальных органов, выступающих в гражданских правоотношениях как юридические лица частного права). Напротив, административные дела -- это спорные вопросы применения и толкования судом норм административного (публичного) права, возникающие из материальных отношений власти-подчинения, а также спорные вопросы, возникающие в связи дефектным нормативным правовым регулированием. В ходе рассмотрения данных дел суд разрешает следующее: 1) споры об объективном праве (споры о коллизиях между нормативными правовыми актами разной юридической силы, споры о соответствии индивидуальных правовых актов закону и иному нормативному правовому акту) [1]; 2) споры о субъективном праве (споры о защите конституционных и субъективных публичных прав и законных интересов, нарушенных правовыми актами органами публичной власти, споры о частных правах и законных интересов, нарушенных указанными актами) [2]; 3) споры о компетенции между органами публичной власти [3]; 4) споры о привлечении к административной ответственности предполагаемых правонарушителей и применении к ним мер административного принуждения. К административным (публичным) делам относятся: 1) дела об оспаривании нормативных правовых актов (гл. 24 ГПК РФ, гл. 23 АПК РФ); 2) дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов публичной власти (гл. 25 ГПК РФ, гл. 24 АПК РФ); 3) дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ (гл. 26 ГПК РФ); 4) дела о взыскании обязательных платежей и санкций (гл. 26 АПК РФ) (в ГПК РФ процессуальный «статус» данных дел четко не определен).

Кроме того, исходя из современного административно-деликтного законодательства административными делами также считаются дела о привлечении к административной ответственности (ст. 23.1 КоАП РФ, § 1 гл. 25 АПК РФ) и дела об обжаловании постановлений (решений) административных органов о привлечении к административной ответственности (п. 2 -- 4 ст. 30.1 КоАП РФ, § 2 гл. 25 АПК РФ). Также к административным делам можно отнести споры о компетенции между различными государственными и муниципальными органами.

Одним из основополагающих критериев, по которому в судебной практике всегда производилось отграничение административных дел от гражданских, является наличие в последних «спора о праве» [4]. Так, в ч. 3 ст. 247 ГПК РФ применительно производству по делам, возникающим из публичных правоотношений (к административному судопроизводству [5]), установлено следующее правило: в случае, если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. 131 и 132 ГПК РФ. Более того, Пленум Верховного Суда РФ расширил пределы действия данной нормы, применив принцип процессуальной аналогии: «В случае, если наличие спора о праве, подведомственном суду, выяснится при рассмотрении дела в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, то суд выносит определение об оставлении заявления без рассмотрения, в котором разъясняет заявителю и другим заинтересованным лицам их право разрешить спор в порядке искового производства» [6].

Основной тезис вышеуказанного судебного подхода состоит в том, что при разрешении административных дел суд осуществляет исключительно контроль за законностью правовых актов органов публичной власти (реализует судебный контроль). При этом подразумевается, что спор о праве как субъективно-юридическая категория возможен только между равноправными субъектами частных правовых отношений и в связи с этим должен рассматриваться в порядке общего искового производства в рамках гражданского дела. Данный подход породил в юридической науке мнение об отсутствии в административных делах правового спора [7]. Следует заметить, что оговорка «спора о праве» имеет огромное практическое применение в сфере гражданского судопроизводства. В частности, в правоприменительной практике судов общей юрисдикции встречаются дела смешанного типа, в которых наличествуют как гражданско-правовой спор, так и административно-правовой конфликт, при этом от разрешения первого зависит «юридическая судьба» второго.

Так, например, при оспаривании зарегистрированного права собственности на недвижимое имущество заинтересованное лицо, считающее себя собственником данного имущества (истец), должно обратиться в суд не с заявлением об оспаривании акта регистрирующего органа, а с иском к лицу, за которым данное право зарегистрировано (ответчику). В данном случае судом возбуждается гражданское дело, когда в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлекается регистрирующий орган.

Решение суда о признании права собственности за истцом будет являться юридическим основанием для аннулирования регистрирующим органом записи о регистрации права за ответчиком и произведении им же новой записи о регистрации права за истцом.

Другой пример: при защите своего права на получение жилого помещения от муниципального образования заинтересованное лицо (истец), полагающее, что при принятии решения о предоставлении жилого помещения другому лицу была нарушена установленная законом очередность в распределении жилья, должно оспаривать не указанное решение, а возникшее на основании данного решения право другого лица (ответчика). В этом случае истец предъявляет ответчику соответствующий иск, а суд возбуждает гражданское дело, в которое в качестве третьего лица привлекает муниципальный орган, распределивший жилье. Решение суда о признании за истцом права на получение жилья будет являться основанием понуждения муниципального образования (муниципального органа) в предоставлении жилого помещения истцу.

В отличие от ГПК РФ, в АПК РФ применительно к административному судопроизводству, осуществляемому арбитражными судами, для цели обособления административных дел от гражданских дел не используется юридический критерий «спор о праве». Более того, исходя из норм АПК РФ в административных делах наличествует спор о праве. Так, согласно абз. 1 ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности. Вместе с тем арбитражным судам приходится сталкиваться с проблемой разграничения исковых и административных дел на тех же принципиальных позициях, что и оговорка «спор о праве» в гражданском судопроизводстве. Но при этом для данной правовой ситуации арбитражные суды используют несколько иную юридическую категорию -- «способ защиты права». Так, применительно к вышеуказанному примеру об оспаривании заинтересованным лицом (истцом) права собственности, зарегистрированного за другим лицом (ответчиком), в арбитражной практике выработан подход, согласно которому в этом случае приоритетными являются гражданско-правовые способы защиты права: признание права, признание сделки недействительной, применение последствий ее недействительности, понуждение к исполнению обязанности и т.д. [8].

Публично-правовые способы защиты (в частности, признание правового акта незаконным) в этой ситуации применяются лишь косвенно: суд, рассматривающий дело, может проигнорировать (не применить) акт регистрации права собственности за ответчиком, если имеются обоснованные юридические основания и доводы для «закрепления» указанного права за истцом. При этом арбитражные суды ссылаются на нормативное положение абз. 2 п. 1 ст. 2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ (в ред. от 18 июля 2006 г.) «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», согласно которому государственная регистрация права является единственным доказательством существования зарегистрированного права, в силу чего указанное право может быть оспорено только в судебном порядке[9].

Думается, что для цели разграничения административных и гражданских дел и тем самым четкого обособления предмета административного судопроизводства в юридической науке следует использовать не просто критерий «спор о праве», а «спор о праве гражданском». При этом можно привести следующие аргументы, имеющие юридическое значение.

Во-первых, в административных делах, как и в гражданских, наличествует спор о праве, но в силу своей юридической природы он является административно-правовым (публично-правовым). Данный спор может носить характер спора о праве объективном, когда заявитель отстаивает в суде свою правовую позицию по поводу реального или предположительного несоответствия правового акта органа публичной власти закону и иному нормативному правовому акту большей юридической силы, либо характер спора о праве субъективном, когда заявитель требует в суде защиты своих публичных и частных прав, свобод, законных интересов, реально или предположительно нарушенных незаконными актами органов публичной власти. Также административно-правовой спор может приобрести характер спора о компетенции между органами публичной власти.

При иной интерпретации отвергалась бы сама идея необходимости обращения в суд (факт направления в суд заявления уже свидетельствует о возникшем правовом споре между заявителем и субъектом публичной власти). В этом смысле оговорка «спор о праве», используемая в гражданском судопроизводстве для общего искового производства, подразумевает под собой не что иное, как «спор о праве гражданском», что требует для его разрешения использование только лишь гражданско-правовых способов защиты права. Именно в таком научном истолковании данная оговорка не исключает наличие спора о праве в административных делах. Обязательным субъектом административного правового спора всегда являться орган публичной власти и публичный служащий, наделенный властными полномочиями и реализующий (реализовавший) данные полномочия в рамках спорного нормативно-правового регулирования и спорных административных правовых отношений[10].

Во-вторых, гражданско-правовой спор, рассматриваемый судом, может вытекать из гражданских правоотношений, основанием возникновения которых являются административно-правовые акты. Несмотря на это, гражданско-правовой спор не должен находить свое воплощение в административном деле.

Так, согласно подп. 2 п. 1 ст. 8 Гражданского кодекса РФ, правовые акты органов публичной власти (в частности, индивидуальные, ненормативные акты) являются условиями возникновения, изменения, прекращения гражданских прав и обязанностей частных лиц (служат юридическими фактами для гражданских правоотношений). При этом органы публичной власти, принимая данные акты, подтверждают и признают в административном порядке гражданские права и обязанности частных лиц. Например, принимая подобные акты, органы публичной власти осуществляют регистрацию сделок и прав на недвижимое имущество, лицензирование, приватизацию, разрешают строительство и т.д. Более того, индивидуальные административные акты могут входить в сложный юридический состав (то есть систему юридических фактов), являющийся основанием возникновения частных правоотношений. Так, согласно Земельному кодексу РФ, для юридического оформления отдельных прав на земельные участки необходимо наличие таких юридических фактов, как решение уполномоченного органа о выделении и предоставлении земельного участка, договор о предоставлении права на земельный участок, регистрация данного права в регистрирующем органе.

Поэтому в случае нарушения вышеуказанными правовыми актами гражданских прав и законных интересов определенных лиц последние должны обращаться в суды не с заявлениями об оспаривании данных актов, а с гражданско-правовыми исками об оспаривании основанных на них гражданских прав. При ином подходе нарушался бы принцип эффективности судебной защиты гражданских прав. Но вместе с тем не исключается возможность защиты гражданских прав и в рамках административного дела. Так, в случае отказа государственного или муниципального органа в издании правового акта, влекущего возникновение, изменение, прекращение гражданских прав для заинтересованных лиц, последние могут оспорить данные акты посредством предъявления в суд требований о признании данных актов незаконными и в связи с этим недействительными. В этом случае граждане отстаивают свои законные публичные интересы на установление и подтверждение в административном порядке их гражданских прав.

В-третьих, административно-правовой спор, находящий свое выражение в административных делах, не должен быть сопряжен с гражданско-правовыми отношениями, которые затрагивают права и законные интересы третьих лиц [11]. Если это имеет место, то налицо только лишь спор о праве гражданском.

Спор о праве, существующий в административных делах, всегда вытекает из административных (публичных) правоотношений, носящих в основном характер власти-подчинения (субординации). В данных отношениях участвуют определенные субъекты административного права, в том числе органы публичной власти. Если для цели разрешения спора о праве требуется привлечение в административное дело третьих лиц, с которым орган публичной власти не состоит и не состоял в административно-правовых отношениях, и в связи с этим спор сопряжен с гражданско-правовыми притязаниями частных лиц, то данный спор перестает быть чисто административным (становится гражданским), а возбужденное административное дело должно быть преобразовано в гражданское (при наличии на это согласия заявителя).

В-четвертых, при рассмотрении административных и гражданских дел используются различные способы защиты прав. Так, при разрешении гражданско-правовых споров в основном используются частноправовые способы защиты права (признание права, восстановление положения, существовавшего до нарушения права, применение последствий ничтожности сделки, признание сделки недействительной, понуждение к исполнению обязанности т.п.). При рассмотрении административных дел суд применяет только лишь публично-правовые способы защиты прав и охраны правопорядка, в частности: признание нормативных правовых актов недействующими и недействительными, понуждение к исполнению публично-правовой обязанности (например, к обязанности по уплате налогов и сборов), привлечение к публично-правовой ответственности (например, к административной ответственности) и т.д.

Вместе с тем при разрешении гражданско-правовых притязаний частных лиц суд может применять такой публично-правовой способ защиты, как неприменение акта государственного и муниципального органа, являющегося основанием возникновения, изменения и прекращения спорного гражданского правоотношения (спорных гражданских прав и обязанностей частных лиц).

Таким образом, материально-правовая оговорка «спор о праве гражданском» является одним из основополагающих критериев, на основе которого производится отграничение административных дел от гражданских дел. Поэтому указанный критерий всегда должен находить свое воплощение в процессуальных правилах административного судопроизводства для цели определения предмета последнего.

Вместе с тем в качестве исключения в рамках административного судопроизводства можно сосредоточить отдельные гражданско-правовые (имущественные) споры. Так, например, заявителем могут быть предъявлены в суд как требование о признании правового акта незаконным, так и имущественные требования к государственному и муниципальному органу, публично-правовому образованию о восстановлении последними имущественных прав и законных интересов заявителя, нарушенных данным актом (возврат незаконно изъятого и конфискованного имущества, возврат неосновательно взысканных налогов и сборов, возмещение убытков и компенсация морального вреда. [12]). В этом случае, по моему мнению, следует допустить возможность рассмотрения судом вышеуказанных имущественных требований в рамках административного дела (именно такой подход можно встретить в правоприменительной практике военных судов [13]). Более того, можно предложить более кардинальную научную гипотезу: имущественные притязания частных лиц, вытекающие из административных правоотношений, сопряженные с имущественными требованиями к казне Российской Федерации, казне субъекта Росийской Федерации и казне муниципального образования, государственным и муниципальным органам считать административно-правовыми спорами и в связи с этим распространить на данные споры принципы и правила административного судопроизводства. Научная обоснованность указанного предложения подтверждается, в частности, следующим аргументом: суд, принимающий решение о признании административного акта незаконным, вправе восстановить нарушенные данным актом права и законных интересы путем указания административному органу на способы восстановления данных прав и интересов (ч. 1 ст. 258 ГПК РФ, п. 3 ч. 4 и п. 3. ч. 5 ст. 201 АПК РФ), в том числе и на такие способы, как восстановление имущественных прав (возврат изъятого имущества и взысканных денежных средств), возмещение убытков и компенсация морального вреда. При этом возможны два варианта восстановления прав частных лиц:

1) восстановление имущественных прав и законных интересов частных лиц самим органом публичной власти, нарушившим указанные права (например, налоговый орган, необоснованно начисливший и взыскавший налог с налогоплательщика и впоследствии отказавший в возврате данного налога на основании ст. 78 -- 79 Налогового кодекса РФ, может быть понужден судом к принятию решения о возврате суммы налога налогоплательщику из бюджета. Данное решение будет являться юридическим основанием для возврата налога из бюджета соответствующего уровня, в этом контексте полномочие органа публичной власти по восстановлению прав и законных интересов частных лиц должно быть предусмотрено в законе;

2) восстановление имущественных прав и законных интересов частных лиц публично-правовым образованием в лице уполномоченного органа публичной власти -- главного распорядителя бюджетных средств (например, при возмещении убытков и морального вреда, причиненных незаконными актами органов публичной власти, на основании ст. 16, 1069-1071 Гражданского кодекса РФ и абз. 2 п. 10 ст. 158, ст. 241.1-242.5 Бюджетного кодекса РФ) [14].

Таким образом, в рамках административного судопроизводства могут быть сформулированы процессуальные правила рассмотрения судом гражданских исков, вытекающих из административных (публичных) правоотношений (административных актов) и сопряженных с имущественными требованиями к публично-правовым образованиям и органам публичной власти. Если данные гражданские иски связаны с имущественными требованиями к органам публичной власти, то полномочие последних на восстановление имущественных прав должно быть предусмотрено в законе.

административный гражданский дело судопроизводство

Литература

1. Зеленцов А. Б. Административное судопроизводство в России : проблемы правового регулирования // Конституционное право : Восточное обозрение. 2003. № 2 (43). С. 93; Зеленцов А. Б., Яхин Ф. Ф. О предмете административного правового спора // Юрист. 2003. № 11. С. 36; Кирсанов В. А. Теоретические проблемы по оспариванию нормативных правовых актов : дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 90.

2. Чечот Д. М. Административная юстиция : теоретические проблемы. Л., 1973. С. 80; Боннер А. Т. Некоторые вопросы производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений // Правоведение. 1964. № 1; Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор (теоретико-методологические подходы к исследованию) // Правоведение. 2000. № 1 С. 72; Пошивайлова А. В. Особенности административно-юстиционного спора // Закон и право. 2004. № 1. С. 36; Хаманева Н. Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // Государство и право. 1998. № 12. С. 30.

3. Тихомиров Ю. А. Административное судопроизводство в России : перспективы развития // Российская юстиция. 1998. № 8. С. 37.

4. О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан : постановление Пленума Верховного Суда РФ от 21.12.1993 г. № 10 (в ред. от 24.04.2002 г) // Информационная правовая система «Консультант полюс».

5. Егорова О. В. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, и гражданское судопроизводство // Журнал российского права. 2001. № 5. С. 134.

6. О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации : постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20.01.2003 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 3.

7. Гражданский процесс : учебник. -- 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. М. К. Треушникова. М., 2006. С. 448.

8. Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 21.06.2005 г. по делу № Ф03-А51/05-1/1439; Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 21.06.2005 г. по делу № Ф03-А51/05-1/1433; Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 01.08.2005 г. по делу № Ф03-А51/05-1/1686 // Информационная правовая система «Консультант плюс».

9. О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним : ФЗ от 21.07.1997 г. № 122-ФЗ (в ред. от 18.07.2006 г.) // Информационная правовая система «Консультант Плюс».

10. О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации : постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20.01.2003 г. № 2 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 3.

11. Пошивайлова А. В. Особенности административно-юстиционного спора // Закон и право. 2004. № 1. С. 36; Хазанов С. Д. Правосудие по административным делам : проблемы разграничения компетенции // Академический юридический журнал. 2002 (январь -- март). № 1 (7). С. 4.

12. Хазанов С. Д. Правосудие по административным делам : проблемы разграничения компетенции // Академический юридический журнал. 2002 (январь -- март). № 1 (7). С. 3 -- 4; Вознесенский С. «Если бы существовал только один суд…» -- этим словам без малого полтора века // Закон. Приложение к газете «Известия». 2003. № 1.

13. О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих : постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14.02.2000 № 9 (в ред. от 20.01.2003 г.) // Информационная правовая система «Консультант Плюс».

14. О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Росийской Федерации : постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда от 22.06.2006 г. № 23 // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2006. № 8.

Размещено на Allbest.ru