Административная ответственность в сфере недропользования и проблема лицензирования в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Административная ответственность в сфере недропользования и проблема лицензирования в Российской Федерации

Российское законодательство предусматривает лицензирование недропользования с момента принятия закона РФ от 21.02.1992 №2395-1 «О недрах» [11]. В соответствии со ст. 11 предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами. Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов

Статья 7.3. Кодекса РФ об административных правонарушениях устанавливает ответственность за пользование недрами без лицензии на пользование недрами либо с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденных в установленном порядке технических проектов. Нарушение данной нормы влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от восьмисот тысяч до одного миллиона рублей. Пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до сорока тысяч рублей; на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей [7].

Система требований, реализация которых обеспечивает соблюдение установленного порядка пользования недрами, является основой государственной политики по охране недр. Рациональное использование недр является приоритетным условием политики по усовершенствованию нормативно-правовой базы в этой сфере [2, с. 2]. В то же время, практика недропользования в последнее время обнаруживает наличие некоторого конфликта целеполагания в процессе пользования недрами.

Приоритет интересов коммерческих организаций в сфере экономики нередко приводит к тому, что одной из главных проблем становится загрязнение земель как следствие негативного воздействия выбросов вредных веществ как результата деятельности промышленных предприятий. Поэтому одной из актуальнейших задач правового регулирования становится достижение на практике такого положения, при котором, как отмечает, например, А.М. Волков, «административно-правовой механизм регулирования в этой сфере должен преследовать… реализацию публичных интересов» [5, с. 166].

Как справедливо замечает Е.Л. Владимирова: «Актуальность проблемы обеспечения экологической безопасности страны в условиях роста экономики России обусловлена тем, что с 2000 г. впервые за последние 10 лет начался рост объемов промышленных выбросов, напрямую связанный с ростом производства продукции по ряду отраслей промышленности, в том числе МСК (минерально-сырьевого комплекса), в условиях истощения основных фондов, выработки ресурсов оборудования опасных объектов, нехватки финансовых средств на закупку современного оборудования, несовершенства экологического законодательства и отсутствия действенных инструментов экономического стимулирования рационального природопользования» [4, с. 206].

Разрешительно-лицензионная система, положенная в основу отношений по предоставлению права использования недр, в целом призвана сформировать взаимовыгодные отношения партнерства государства и частного сектора в сфере недропользования. При этом одним из средств достижения этой цели является правовой институт лицензирования, который все активнее внедряется в правоприменительную деятельность органов исполнительной власти, в том числе органов управления недропользованием [14, с. 167].

В то же время, как отмечает А.В. Третьякова: «существующий механизм предоставления прав пользования участками недр направлен, с одной стороны, на соблюдение конкурентных прав и законных интересов частных лиц, действующих в сфере недропользования, в целях обеспечения равного доступа хозяйствующих субъектов к системе распределения прав на участки недр, а с другой - на соблюдение публичных интересов государства и общества, связанных с обеспечением эффективного, безопасного и рационального недропользования» [14, с. 169]. Действующая система лицензирования недропользования, отмечает автор, «не в полной мере предоставляет пользователю недр необходимые гарантии, с одной стороны, а с другой стороны, не обеспечивает эффективного использования недр в интересах государства» [14, с. 169].

Такое положение усугубляется тем, что, по словам В.Б. Агафонова, доступ к информации о выполнении недропользователями требований лицензий (лицензионных соглашений), технических проектных документов на разработку месторождений полезных ископаемых, и пр. не только затруднен, но вообще не прописан, и даже не декларируется [1, с. 125]. Это при том, что, как утверждает А.В. Илюшин, «федеральное законодательство о недрах должно быть направлено исключительно на правовую регламентацию ключевых, наиболее важных и общераспространенных вопросов, возникающих в сфере недропользования, и определение законотворческих рамок для субъектов РФ» [6, с. 125].

Таким образом, исследователями сегодня отмечается проблема приведения системы лицензирования недропользования в должное и соответствующее новым направлениям экономической политики государства состояние. Из наиболее известных исследований следует назвать работы О.М. Теплова [13], Д.В. Василевской и Д.А. Литуновской [3], Н.К. Никитиной [9], М.С. Шлютер [15] и др. Практически всеми подчеркивается необходимость совершенствования правового регулирования в данной сфере в целях избегания роста количества административных правонарушений.

Более того, учитывая кризисный фактор развития российской экономики и наличие системы санкций со стороны ряда государств, проблема лицензирования недропользования приобретает исключительно актуальный, стратегический характер. В последнее время государственная политика в области недропользования все более концентрируется на вопросе об актуализации лицензий на пользование недрами как механизме увеличения эффективности недропользования [12]. При этом с одной стороны обнаруживается проблема невовлечения в добычу значительной части разведанных запасов. Например, как отмечает председатель Комитета ГД по природным ресурсам, природопользованию и экологии В.И. Кашин, лишь 82% разведанных запасов нефти введено в разработку [12]. С другой стороны, значительная часть действующих лицензий была выдана в 1990-е годы, как подтверждение прав, полученных в советский период. При оформлении документов часто не учитывались факторы, негативно влияющие на темпы освоения участков недр. В результате накопившееся количество различных неустранимых нарушений создает для добросовестных компаний угрозу досрочного прекращения права пользования недрами [12]. Ревизия лицензионных соглашений на право пользования недрами установила, что из 7605 действующих на момент июля 2015 г., подлежали актуализации 5573 лицензии, в том числе 2932 лицензии по углеводородному сырью и 2461 лицензия по твердым полезным ископаемым [12].

Учитывая современную экономическую ситуацию трудно не согласиться с В.И. Кашиным, который считает лицензирование, наряду с экономическими и налоговыми инструментами, ключевым механизмом государственного управления: «Лицензия не только удостоверяет право пользования недрами в установленных границах и на определённый срок, но и содержит обязательства перед государством, которые недропользователь должен выполнить» [12]. Суть актуализации лицензий на право недропользования заключается в допущении к пользованию недр добросовестных пользователей. Отсутствие у недропользователя или обеспечение устранения ими нарушений проектной документации, отсутствие задолженности по платежам за пользование недрами, а также реализация предписаний о предоставлении геологической информации являются главным условием актуализации лицензий. При этом новой тенденцией в лицензировании можно считать стремление, в первую очередь, отразить в лицензионных соглашениях обязательства, необходимые для обеспечения рационального и эффективного недропользования, в том числе и обязательства по повышению извлечения полезных ископаемых [12].

19 июня 2015 г. председатель Комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии В.И. Кашин представил Государственной Думе к принятию во втором и в третьем чтениях проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» (Проект №672302-6) [10].

Данным законом, в части лицензирования деятельности в области обращения с отходами уточняется переходный период в целях обеспечения возможности получения лицензий всеми организациями, работающими с отходами. В целях предупреждения недобросовестной конкуренции в сфере услуг по обезвреживанию, размещению отходов Федеральным законом предлагается установить, что на 1 объект, связанный с обращением с отходами, может быть выдана только одна лицензия.

В результате реализации данной нормы, лицензию сможет получить только «реальный» собственник полигона, что исключает возможность получения лицензий так называемыми «фирмами-однодневками», которые берут в аренду «куски» полигона и зачастую не несут никакой ответственности [10]. Таким образом существующая динамика регулирования лицензирования в сфере недропользования может свидетельствовать о том, что актуализация лицензирования - начало более масштабного процесса реализации Ст. 9.1. Конституции РФ, согласно которой Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории [8]. В то же время, актуализация лицензирования может явиться косвенным методом усиления административной ответственности за нарушения в сфере недропользования, что в целом соответствует современным тенденциям в экономической политике РФ.

Литература

недропользование лицензионный административный ответственность

1. Агафонов В.Б. Правовые проблемы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами // Пробелы в российском законодательстве. 2011. №2. С. 121-125.

2. Бирюков В.Л., Данилов Г.А. Правовой контроль за рациональным использованием и охраной недр // Экология промышленного производства. 2006. №2. С. 2-7.

3. Василевская Д.В., Литуновская Д.А. Лицензирование недропользования в России: практические проблемы и их решения. Комментарии и документы. М.: Недра, 2009. 225 с.

4. Владимирова Е.Л. Экокриминологический анализ преступности в сфере охраны и использования недр // Ленинградский юридический журнал. 2009. №2 (16). С. 206-215.

5. Волков А.М. Административно-правовое регулирование недропользования в Российской Федерации. дисс…к.ю.н. М., 2009. 192 с.

6. Илюшин А.В. Правовые основы административно-правового регулирования отношений в области использования и охраны недр (на примере Сибирского федерального округа) // Вестник Томского государственного университета. 2007. №. 302. С. 123-126.

7. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. №195-ФЗ // Российская газета №2868 от 31 декабря 2001 г.

8. Конституция Российской Федерации // Российская газета от 25 декабря 1993 г. №237.

9. Никитина Н.К. Эффективность функционирования государственной системы лицензирования прав пользования недрами в российской Федерации. М.: Геоинформмарк. 2009. 188 с.

10. Новости Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии. 19.06.2015 // Электронный ресурс:

http://www.komitet2-21.km.duma.gov.ru/site.xp/052057124049057050051.html (дата обращения 10.09.2015).

11. О недрах: Закон РФ от 21.02.1992 №2395-1 (ред. от 28.12.2013, с изм. от 23.06.2014) // Собрание законодательства РФ. 1995. 6 марта. №10.

12. Председатель Комитета В.И. Кашин: «Актуализация лицензий на пользование недрами как механизм эффективности недропользования» 20.07.2015 // Электронный ресурс: http://www.komitet2-21.km.duma.gov.ru/site.xp/050049124049057052057.html (дата обращения 10.09.2015).

13. Теплов О.М. Институт лицензирования пользования недрами в Российской Федерации. Дисс… к.ю.н. М., 1995 - 211 с.

14. Третьякова А.В. Правовое обеспечение лицензирования недропользования // Теория и практика общественного развития. 2014. №12. С. 167-170.

15. Шлютер М.С. Административная ответственность за правонарушения в области охраны недр и недропользования. М.: Проспект, 2015. 136 с.

Размещено на Allbest.ru