Конституционно-правовой статус лиц, избранных в состав органов представительной власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

БЕЛОРУССКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Конституционно-правовой статус лиц, избранных в состав органов представительной власти

по специальности 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Чмыга Оксана

Минск, 2010

Диссертация выполнена в Белорусском государственном университете

Научный руководитель Василевич Григорий Алексеевич, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного права юридического факультета Белорусского государственного университета

Официальные оппоненты: Вишневский Алексей Фёдорович, доктор

исторических наук, профессор кафедры теории и истории государства и права УО «Академия Министерства внутренних дел Республики Беларусь»,профессор права

Бодак Алла Николаевна, кандидат юридических наук, заместитель Министра юстиции Республики Беларусь

Оппонирующая организация УО «Белорусский государственный экономический университет»

ВВЕДЕНИЕ

Важнейшую роль в процессе реализации права белорусского народа на построение независимого демократического социального правового государства как единственного источника государственной власти и носителя суверенитета своего государства на современном этапе играют свободно им избранные органы представительной власти: Парламент и органы местного самоуправления. Выразителями воли представительных органов власти в Республике Беларусь, а, следовательно, и белорусского народа, являются лица, избранные в их состав, - депутаты Палаты представителей, члены Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, депутаты местных Советов депутатов, выборные лица органов территориального общественного самоуправления, чей конституционно-правовой статус является объектом комплексного анализа, проведенного диссертантом в настоящем исследовании. В работе не ставилась цель исследовать конституционно-правовой статус Президента Республики Беларусь как выборного лица, носителя ряда представительских полномочий. Данное обстоятельство объясняется тем, что этой проблеме может быть посвящено отдельное научное исследование. Кроме того, само название темы исследования, посвященного статусу лиц, избранных в состав органов представительной власти, предполагает, что речь идет о коллегиальных органах. правовой статус беларусь самоуправление

Актуальность диссертационной работы и избранной диссертантом ее темы обусловлена тем фактом, что проблемы становления и совершенствования конституционно-правового статуса лиц, избранных в состав органов представительной власти, как института представительной демократии в современной правовой науке, несмотря на всю его значимость, являются все еще мало изученными (в Республике Беларусь указанный правовой институт в комплексном правовом разрезе до последнего времени не являлся предметом диссертационного исследования). Существует ряд недостатков в действующем белорусском законодательстве в названной сфере, есть и проблемы в его применении, что необходимо учитывать при реализации права белорусского народа на построение независимого демократического и правового государства. После распада советской системы появилось новое законодательство, новые требования к выборным лицам, формируется новая правоприменительная практика. В связи с изложенным, есть множество вопросов, имеющих отношение к конституционно-правовому статусу лиц, избранных в состав органов представительной власти, которые подлежат разрешению и поэтому требуют соответствующей максимально комплексной научно-теоретической разработки, которая возможна, прежде всего, путем проведения комплексного анализа названного правого института.

Представленное диссертационное исследование базируется на трудах русских теоретиков начала XX века - А.А. Жижиленко, И.А. Ильина, С.А. Котляревского, В.И. Ленина, П.И. Новгородцева, Л.А. Шалланда; современных российских исследователей - С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, С.С. Алексеева, Г.Г. Арутюняна, П.А. Астафичева, М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, А.А. Безуглова, Н.А. Богдановой, В.И. Васильева, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, И.В. Выдрина, Н.А. Гребенкиной, Л.А. Григоряна, А.В. Зиновьева, О.С. Йоффе, А.М. Кима, П.И. Кононова, В.С. Колеватовой, В.Ф. Коток, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, А.П. Ларькиной, О.Э. Лейста, В.О. Лучина, В.И. Лысенко, О.М. Матвеевой, В.М. Манохина, Т.Г. Морщаковой, Б.Л. Назарова, П.Е. Недбайло, Л.А. Нудненко, А.С. Пиголкина, Ю.Г. Просвирнина, И.С. Самощенко, С.С. Сартаева, Ю.Н. Старилова, М.В. Столярова, Б.А. Страшуна, Т.Я. Хабриевой, Р.О. Халфиной, В.Е. Чиркина, Г.Н. Щедролюбовой, Н.В. Щербаковой, А.Я. Ярматова; белорусских ученых - В.Ф. Беркова, Г.А. Василевича, А.Ф. Вишневского, А.А. Головко, Н.А. Горбаток, С.Г. Дробязко, А.В. Карамышева, Н.М. Кондратович, А.Н. Крамника, В.А. Кучинского, А.Т. Лейзерова, Н.И. Лозовика, Т.С. Масловской, И.И. Маха, А.П. Мельникова, Л.А. Приходько, Ф.С. Приходько, Л.М. Рябцева, Е.П. Сапелкина, К.Л. Томашевского, О.И. Чуприс, А.В. Шавцовой; известных зарубежных мыслителей - Г.В.Ф. Гегеля, Л. Даймонда, М. Дебре, Т. Джефферсона, М. Дюверже, Г. Ласки, Дж. Локка, Г. ван дер Меерша, Т. Мэя, В.Ф. Погорилко, М.Прело, Г.М. Роберта, К. Хессе и других ученых.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Связь работы с крупными научными программами (проектами) и темами.

Представленная тема диссертационного исследования одобрена на заседании Ученого Совета Белорусского государственного университета (далее - БГУ) (протокол № 3 от 21 декабря 2006 года). Тема диссертации соответствует специальности 12.00.02. Подготовка диссертационного исследования осуществлялась в соответствии с перечнем приоритетных направлений фундаментальных и прикладных научных исследований Республики Беларусь на 2006-2010 годы, одобренным Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 17 мая 2005 года № 512 (п. 10.7). Диссертационное исследование осуществлено в рамках выполняемого кафедрой конституционного права БГУ задания «История возникновения и развития государственности и национальной правовой системы Беларуси» (регистрационный номер 20061145; код 4.11,Ф.822/92) Государственной комплексной программы на 2006-2010 годы «Теоретико-методологические основы устойчивого развития социально-ориентированной экономики Республики Беларусь» (экономика и общество 4.11) (номер государственной регистрации 20066025).

Цель и задачи исследования.

Целью данного диссертационного исследования является комплексный анализ конституционно-правового статуса лиц, избранных в состав органов представительной власти, а также разработка и обоснование предложений, направленных на совершенствование действующих актов законодательства в исследуемой сфере и практики их реализации.

Цель диссертационного исследования достигается постановкой и решением следующих задач: уяснить сущность и дать определение понятия «выборные лица»; разработать классификацию выборных лиц; осуществить анализ конституционно-правового статуса лиц, избранных в состав Парламента; исследовать правовой статус депутатов местных Советов депутатов; проанализировать правовой статус выборных лиц органов территориального общественного самоуправления; осуществить анализ национальных актов законодательства, международно-правовых документов, а также научно-практических литературных источников в рамках исследуемой проблематики; сформулировать и аргументировать предложения по совершенствованию актов законодательства Республики Беларусь, касающихся регулирования отношений в области конституционно-правового статуса лиц, избранных в состав органов представительной власти и практики их реализации.

В методологическую основу решения поставленных задач исследования автором положен системный подход. Диссертантом был применен универсальный диалектический метод научного познания, а также частно-научные методы: формально-юридический, логический, историко-правовой, сравнительно-правовой, статистический и другие методы научного познания.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, участниками которых являются лица, избранные в состав органов представительной власти.

Предметом диссертационного исследования являются национальные и зарубежные акты законодательства, содержащие правовые нормы, упорядочивающие конституционно-правовой статус лиц, избранных в состав органов представительной власти, практика их реализации, а также научные работы белорусских и зарубежных ученых в названной области права. Выбор объекта и предмета исследования предопределяется актуальностью его темы.

Положения, выносимые на защиту.

1. Авторские определения понятий, составляющие теоретико-правовую основу категории «конституционно-правовой статус лиц, избранных в состав органов представительной власти»: «выборная должность»; «выборное лицо»; «выборное лицо органа территориального общественного самоуправления»; «конституционно-правовой статус депутатов Палаты представителей, членов Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь»; «гарантии деятельности парламентариев»; «организационные гарантии деятельности парламентариев»; «юридические гарантии деятельности парламентариев»; «отзыв парламентария»; «конституционно-правовой статус выборных лиц органов местного самоуправления».

2. Классификация выборных лиц; классификации оснований прекращения полномочий членов Парламента, депутатов местных Советов депутатов; классификации полномочий (прав и обязанностей) членов Парламента, депутатов местных Советов депутатов; классификации гарантий деятельности парламентариев, депутатов местных Советов депутатов. Данные классификации основаны на применении к ряду системных юридических категорий логического метода деления, позволяющего вычленить в целом его элементы, структурировать и определить их функции, достаточно полно раскрыть семантику, объем исходных теоретических конструкций, их частей.

3. Аргументация предложений по совершенствованию Закона Республики Беларусь от 4 ноября 1998 года «О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь», Закона Республики Беларусь от 27 марта 1992 года «О статусе депутата местного Совета депутатов» и других актов законодательства Республики Беларусь с целью совершенствования регулирования отношений в области конституционно-правового статуса лиц, избранных в состав органов представительной власти и практики реализации указанных актов. В частности:

- статью 13 Закона Республики Беларусь «О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь» предлагаем изложить в следующей редакции: «Депутату Палаты представителей, члену Совета Республики, которые не участвовали без уважительных причин в работе заседаний Палаты представителей, Совета Республики, постоянных комиссий, иных органов, членами которых они являются, более 10 дней подряд, по решению Председателя Палаты представителей, Председателя Совета Республики или их заместителей ежемесячная заработная плата выплачивается в размере 1/2 ее части, не выплачиваются компенсационные выплаты за время их отсутствия, а в случае их неучастия без уважительных причин в работе указанных органов более одного месяца возможна постановка соответствующей палатой Парламента перед избирателями округа, от которого избран депутат Палаты представителей, а в отношении члена Совета Республики - перед органом, который его избрал, вопроса об инициировании процедуры отзыва»;

- перечень оснований досрочного прекращения полномочий депутата местного Совета депутатов, закрепленный в статье 6 Закона Республики Беларусь «О статусе депутата местного Совета депутатов» дополнить рядом иных оснований: признание депутата Совета по решению суда безвестно отсутствующим либо объявление его по решению суда умершим; признание депутата Совета по решению суда ограниченно дееспособным; выезд депутата Совета на постоянное место жительства за пределы территории, входящей в избирательный округ; самороспуск местного Совета;

- установить в статье 155 Избирательного кодекса Республики Беларусь запрет на инициирование процедуры отзыва парламентария в течение 6 месяцев со дня начала его полномочий и за 6 месяцев до их прекращения и закрепить дефиницию термина «отзыв парламентария» как меру конституционно-правовой ответственности, связанную с досрочным прекращением мандата депутата Палаты представителей, члена Совета Республики в связи с утратой доверия со стороны лиц, которые его избрали, в соответствии с установленной актами законодательства процедурой, а также ряд других предложений.

4. Обоснование предложений, направленных на оптимизацию практической деятельности лиц, избранных в состав органов представительной власти: на сессии, в работе с избирателями, во взаимодействии с предприятиями, учреждениями, организациями, органами государственной власти и местного самоуправления, иностранными государствами, населением соответствующей части административно-территориальной единицы и на заседаниях органов территориального общественного самоуправления.

5. Концептуально-теоретическое обоснование необходимости принятия Закона «О статусе выборных лиц органов территориального общественного самоуправления в Республике Беларусь», в котором должны быть собраны воедино и закреплены правовые нормы, максимально комплексно регулирующие статус указанных выборных лиц: норма, легально закрепляющая дефиницию термина «выборное лицо органа территориального общественного самоуправления», а также положения, упорядочивающие отношения в области мандата выборного лица органа территориального общественного самоуправления, оснований его возникновения и прекращения, полномочий, гарантий деятельности, ответственности указанного лица.

Личный вклад соискателя.

Представленное диссертационное исследование выполнено автором самостоятельно. Полученные в ходе проведения исследования выводы отражены в диссертации и научных публикациях диссертанта.

Апробация результатов диссертации.

Основные положения и выводы диссертации обсуждались на заседаниях кафедры конституционного права БГУ, были апробированы на международных научно-практических конференциях: «Национальная государственность и европейские интеграционные процессы» (Минск, БГУ, 10-11 октября 2008 года); «Позитивное право в современных правовых системах» (Брест, УО «Брестский государственный университет им. А.С. Пушкина», 16 апреля 2009 года); «Проблемы формирования правовой культуры молодежи на современном этапе» (Витебск, УО «ВГУ им. П.М. Машерова», 24 - 25 апреля 2009 года); «Актуальные проблемы современного гуманитарного познания» (Витебск, УО «ВГУ им. П.М. Машерова», 29-30 октября 2009 года).

Опубликованность результатов диссертации.

По теме диссертационного исследования опубликованы 8 статей (5,8 авторских листа) в научно-практических журналах, соответствующих пункту 18 Положения о присуждении ученых степеней и присвоении ученых званий в Республике Беларусь, а также 4 публикации (0,7 авторских листа) - в материалах научно-практических конференций. Общий объем публикаций по теме диссертационного исследования составил 6,5 авторских листа.

Структура и объем диссертации.

Поставленная цель, объект, предмет, задачи диссертации предопределили внутреннюю логику и структуру данной работы. Диссертация состоит из введения, общей характеристики работы, трех глав (включающих четыре раздела), заключения, библиографического списка. Общий объем диссертации составляет 134 страницы, включая текстовую составляющую на 115 страницах, библиографический список из 221 наименования (включая публикации диссертанта) на 19 страницах.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Первая глава «Понятие и классификация выборных лиц» состоит из двух разделов. В первом разделе «Понятие выборных лиц» осуществлено комплексное исследование сущности термина «выборные лица», в результате которого диссертантом сформулированы выводы о том, что термины, составляющие категориальный ряд «должность» - «выборная должность» - «должностное лицо» - «служащий» - «выборное лицо» являются в определенном смысле понятиями взаимопределяющими, а, следовательно, и взаимозависимыми. При этом понятия «должностное лицо» и «служащий» имеют общую семантическую природу. Признаки всякого служащего в полной мере применимы и к служащим (должностным лицам), занимающим свои должности на основании факта выборов - выборным лицам. Осуществлен анализ выборов как одного из существующих в настоящее время способов замещения должностей. На основании изложенного определены признаки, содержание и правовые дефиниции терминов: «выборная должность», «выборное лицо», «выборное лицо органа территориального общественного самоуправления».

Во втором разделе «Классификация выборных лиц» осуществлен комплексный анализ имеющих место в настоящее время в законодательстве и в правовой науке классификаций служащих, к числу которых относятся и выборные лица. Проведенный в рамках рассматриваемого исследования анализ оснований деления и видов служащих государственной и частной сфер позволил сделать вывод о том, что с одной стороны, существенной особенностью отечественной легальной классификации должностных лиц является тот факт, что белорусским законодателем утверждена единая классификация должностных лиц, в которой не указывается основание ее деления, что, безусловно, не способствует единообразному ее применению на практике. С другой стороны, и юридическая наука на современном этапе своего развития все еще не выработала универсального (мультиотраслевого) комплекса возможных классификаций выборных лиц, необходимого для оптимизации действующего белорусского законодательства в указанной сфере и, следовательно, для полноценного его применения. Применение деления - вида логического действия - применительно к сложной системной категории «выборные лица» позволило диссертанту сформулировать авторское видение классификации выборных лиц. Предложена следующая классификация выборных лиц: I. выборные лица: 1) государственной сферы, 2) частной сферы. II. выборные лица государственной сферы: 1) являющиеся государственными служащими, 2) не являющиеся таковыми; 3) избранные в состав органов представительной власти: а) республиканского уровня, б) местного уровня; в) реализующие свои полномочия на профессиональной основе, г) без отрыва от основной своей трудовой деятельности, 4) избранные в состав иных выборных органов государства. III. выборные лица частной сферы, осуществляющие свою деятельность в: 1) частных коммерческих объединениях, 2) частных некоммерческих объединениях, 3) частных общественно-хозяйственных объединениях. IV. выборные лица государственной и частной сфер, осуществляющие свою деятельность на: 1) коллегиальной основе (в составе постоянно действующего выборного органа), 2) единоличной основе; 3) возмездной основе, 4) безвозмездной основе; 5) срочной основе, 6) бессрочной основе. V. выборные лица, занимающие: 1) типовые должности: а) в частной сфере, б) в государственной сфере; 2) персонифицированные должности: а) в частной сфере, б) в государственной сфере.

Во второй главе исследования, именуемой «Конституционно-правовой статус лиц, избранных в состав Парламента», проведен комплексный анализ понятия «конституционно-правовой статус лиц, избранных в состав Парламента», определены основные элементы его содержания, сформулирована правовая дефиниция. Для этого проанализированы основные термины, являющиеся фундаментом данной конструкции и находящихся в ней в тесной взаимосвязи и взаимозависимости: «конституционный статус», «конституционно-правовой статус» субъекта права, «правовой статус (положение)» субъекта права, «статус парламентария».

Диссертантом сделан вывод о том, что элементами конституционно-правового статуса лиц, избранных в состав Парламента, являются: мандат, основания его возникновения и прекращения, полномочия, гарантии деятельности, ответственность указанных лиц.

Отмечено, что природа мандата народного избранника - одного из элементов рассматриваемой категории - во многом предопределяет политико-правовой статус парламентария, является, в определенной мере, предпосылкой его статуса. В работе проанализированы два вида мандата парламентария: свободный и императивный (традиционное деление, преобладающее в современной юридической науке). В Республике Беларусь, по мнению автора, следует говорить об императивном мандате указанного лица. Сделан вывод о том, что на современном этапе развития белорусского государства прямая рецепция смешанной модели мандата парламентария, закрепленной в законодательстве ряда развитых государств, вряд ли будет способствовать решению задачи учета особенностей организации представительной ветви государственной власти в Республике Беларусь. Поэтому целесообразным является постепенный переход к такому нормативному регулированию статуса парламентария, которое содействовало бы становлению в Республике Беларусь смешанной модели представительского мандата указанного выборного лица.

Отмечено, что не менее значимым элементом конституционно-правового статуса современных белорусских парламентариев являются основания возникновения и прекращения их мандата. Исследованы основания приобретения мандата депутатом Палаты представителей, членом Совета Республики. Основания прекращения полномочий белорусского парламентария допустимо подразделить на два вида. В первом случае мандат прекращается в связи с истечением конституционного срока полномочий указанного лица. Во втором случае мандат парламентария прекращается в связи с досрочным прекращением его полномочий, а также в случае досрочного прекращения (роспуска) палат Парламента, что, по мнению автора, является исключением из указанного выше правила. Внесено предложение по изменению и дополнению установленного в законодательстве Республики Беларусь перечня оснований досрочного прекращения полномочий парламентариев.

Полномочия парламентариев - центральный и наиболее значимый элемент категории «конституционно-правовой статус лиц, избранных в состав Парламента». Сделан вывод о том, что семантический объем понятия «полномочия» совпадает со смысловым объемом иных категорий из следующего правового терминологического ряда: «права и обязанности» - «компетенция» - «предметы ведения» - «юрисдикция». Сформулирована авторская классификация полномочий (прав и обязанностей) парламентариев. Диссертантом внесен ряд предложений, направленных на совершенствование актов национального законодательства, регулирующих реализацию полномочий депутатами Палаты представителей, членами Совета Республики, оптимизацию их практической деятельности в названной сфере.

Диссертантом исследована сущность и сформулирована правовая дефиниция термина «гарантии деятельности парламентариев». В рамках рассматриваемой статусной конструкции данный механизм обеспечивает максимальную продуктивность профессиональной деятельности парламентариев. Проведен анализ позиций ряда ученых о видах гарантий деятельности парламентариев. Сделан вывод о том, что, несмотря на общую логическую целостность и аргументированность предложенных классификаций данным авторам с одной стороны не удалось в полном объеме исследовать все возможные характеристики указанной системы, с другой стороны - исключить излишнюю детализацию классификаций. Исходя из необходимости нивелирования указанных недостатков автор предлагает собственное видение подобной классификации и в зависимости от функционального назначения и содержательных характеристик гарантий, их места и роли в ней предлагает подразделить их на две взаимосвязанные группы гарантий: организационные и юридические. При этом организационные гарантии призваны, по мнению автора, выполнять роль вспомогательных по отношению к юридическим гарантиям, стержневых по характеру, поскольку организационные гарантии направлены на создание общего благоприятного режима работы и жизнедеятельности парламентария, юридические же гарантии представляют собой конкретные правовые средства, содействующие фактической эффективной реализации его непосредственных полномочий.

Подчеркивается, что ответственность парламентариев - неотъемлемая структурная часть их конституционно-правового статуса - призвана быть эффективным контролирующим механизмом не только профессиональной деятельности парламентариев, но и залогом стабильности и сбалансированности всей системы представительной демократии. Осуществлено краткое исследование исходной для данного термина составляющей - понятия «юридическая ответственность». Признавая необходимость размежевания негативного и ретроспективного ее аспектов, диссертант приходит к выводу о целесообразности широкого (двуаспектного) понимания юридической ответственности парламентариев - публичных выборных лиц. Сделан вывод о необходимости дополнить Закон Республики Беларусь от 4 ноября 1998 года «О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь» главой, посвященной ответственности депутата Палаты представителей, члена Совета Республики, концептуальное видение некоторых положений которой представлено в диссертационном исследовании.

В работе также подчеркивается, что, будучи разновидностью юридической ответственности, конституционно-правовая ответственность парламентариев часто пересекается с их политической ответственностью. Диссертант приходит к выводу, что основанием применения мер политической ответственности к парламентарию является невыполнение (ненадлежащее выполнение) положений его предвыборной программы, влекущее политическую неудовлетворенность избирателей результатами его работы на посту парламентария и соответствующее возможное неизбрание данного лица на следующих парламентских выборах его избирателями. Внесено предложение публиковать каждые 6 месяцев со дня начала полномочий парламентариев общедоступные сборники, содержащие отчеты парламентариев о результатах работы, степени исполнения ими их предвыборных программ.

Третья глава «Конституционно-правовой статус выборных лиц органов местного самоуправления» включает в себя два раздела. Первый раздел «Правовой статус депутатов местных Советов депутатов» посвящен комплексному анализу правового положения указанных выборных лиц. В данном разделе диссертантом сформулирована собственная дефиниция категории «конституционно-правовой статус выборных лиц органов местного самоуправления». По мнению автора, под указанным термином следует понимать регламентированное актами законодательства правовое положение лиц, избранных в состав местных Советов депутатов, органов территориального общественного самоуправления, объединяющее в единую целостную систему его взаимосвязанные и взаимозависимые элементы: мандат, основания его возникновения и прекращения, полномочия и гарантии деятельности, а также ответственность указанных лиц. Определены важнейшие характеристики конституционно-правового статуса выборных лиц органов местного самоуправления: многообразие нормативного массива, регулирующего правовое положение названных лиц (основой их статуса являются международные акты, в частности, такие как Международный пакт о гражданских и политических правах, Европейская хартия о местном самоуправлении, а также ряд национальных актов - действующие Конституция Республики Беларусь, Избирательный кодекс Республики Беларусь, Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», Закон Республики Беларусь «О статусе депутата местного Совета депутатов», нормативные правовые акты Президента Республики Беларусь, регламенты местных Советов депутатов и т.п.), его единая с конституционно-правовым статусом белорусских парламентариев представительная природа, сочетание в ней общественных и государственных начал. Проанализированы основные характеристики правового статуса депутатов местных Советов депутатов, детально рассмотрена его специфика. Сформулировано авторское видение классификации оснований прекращения полномочий депутатов местных Советов депутатов; классификации полномочий (прав и обязанностей) депутатов местных Советов депутатов; классификации гарантий деятельности депутатов местных Советов депутатов. Внесены предложения направленные на оптимизацию практической деятельности депутатов местных Советов депутатов, а также на совершенствование Закона Республики Беларусь от 27 марта 1992 года «О статусе депутата местного Совета депутатов» и других актов законодательства Республики Беларусь. Сделан вывод о том, что работоспособность местного Совета зависит, скорее, от качественных характеристик его состава, нежели от количественных показателей структуры данного местного представительного органа, а погоня за количественным ростом численности депутатов Совета приведет лишь к качественному снижению эффективности работы данных местных представителей.

Во втором разделе «Правовой статус выборных лиц органов территориального общественного самоуправления» отмечается, что в белорусском государстве ОТОС приобретают все большее распространение и значение. Данное обстоятельство объясняется тем, что республиканские органы власти, местные Советы депутатов и органы местного управления оказывают значительную помощь в становлении ОТОС и упрочении их правового положения. Вместе с тем, до настоящего времени, в научном мире не сложилась целостная концепция правового статуса выборных лиц как коллегиальных, так и единоличных ОТОС. Как следствие этого, в Республике Беларусь отсутствует закон, который вобрал бы воедино все правовые нормы, регулирующие правовое положение указанных выборных лиц. Принятие подобного закона под условным названием «О статусе выборных лиц органов территориального общественного самоуправления в Республике Беларусь» представляется насущной проблемой краткосрочной перспективы белорусского законотворчества. В настоящей же работе диссертантом предложено собственное концептуальное видение рассматриваемой проблемы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Основные научные результаты диссертации

1. Под «выборной должностью» предлагаем понимать зафиксированное в акте законодательства, локальном нормативном акте служебное положение лица, обусловленное фактом избрания, в результате которого выборное лицо в течение определенного срока реализует свои властные полномочия, соизмеряя свои решения с позицией круга лиц, его избравших. Под «выборным лицом» - лицо, являющееся представителем лиц, его избравших, в соответствующем субъекте власти и реализующее властные полномочия с учетом занимаемой им должности [4, с. 27-33].

2. Предлагаем классификацию выборных лиц: I. выборные лица: 1) государственной сферы, 2) частной сферы. II. выборные лица государственной сферы: 1) являющиеся государственными служащими, 2) не являющиеся таковыми; 3) избранные в состав органов представительной власти: а) республиканского уровня, б) местного уровня; в) реализующие свои полномочия на профессиональной основе, г) без отрыва от основной своей трудовой деятельности, 4) избранные в состав иных выборных органов государства. III. выборные лица частной сферы, осуществляющие свою деятельность в: 1) частных коммерческих объединениях, 2) частных некоммерческих объединениях, 3) частных общественно-хозяйственных объединениях. IV. выборные лица государственной и частной сфер, осуществляющие свою деятельность на: 1) коллегиальной основе (в составе постоянно действующего выборного органа), 2) единоличной основе; 3) возмездной основе, 4) безвозмездной основе; 5) срочной основе, 6) бессрочной основе. V. выборные лица, занимающие: 1) типовые должности: а) в частной сфере, б) в государственной сфере; 2) персонифицированные должности: а) в частной сфере, б) в государственной сфере [8, с. 72-77].

3. Предлагаем под конституционно-правовым статусом лиц, избранных в состав органов представительной власти, понимать регламентированное актами законодательства политико-правовое положение лиц, избранных в состав Парламента, правовое положение лиц, избранных в состав местных Советов депутатов, органов территориального общественного самоуправления, объединяющее в единую целостную систему его взаимосвязанные и взаимозависимые элементы: мандат, основания его возникновения и прекращения, полномочия и гарантии деятельности, а также ответственность указанных лиц [7, с. 257-260; 6, с. 105-114].

4. По своей природе мандат белорусских парламентариев, депутатов местных Советов депутатов - императивный. Природа мандата выборных лиц ОТОС - не нашла должного своего освещения. На современном этапе развития белорусского государства представляется необходимым постепенный переход к смешанной модели мандата лиц, избранных в состав органов представительной власти. В контексте смешанной модели мандата парламентария необходимо обеспечить контроль избирателей за деятельностью своего представителя посредством законодательного закрепления конкретного механизма фиксации предвыборных заявлений членов Парламента [1, с. 114-118; 5, с. 140-150; 6, с. 105-114].

5. Основания приобретения и прекращения мандата парламентариев, депутатов местных Советов депутатов, выборных лиц ОТОС определяют временной период реализации их полномочий. Полагаем, что нормативное закрепление положения об обязательном принесении присяги парламентариями на первом заседании каждой из палат Парламента стало бы вполне логичным заключительным этапом официального признания их мандата. Основания прекращения мандата парламентариев, депутатов местных Советов депутатов допустимо подразделить на два вида:1) в связи с истечением конституционного срока полномочий указанных лиц; 2) в связи с досрочным прекращением полномочий, а также в случае досрочного прекращения полномочий (роспуска) палат Парламента, местных Советов депутатов. Мандат выборного лица ОТОС прекращается в связи с ликвидацией ОТОС либо досрочно. Предлагаем пересмотреть основания досрочного прекращения деятельности парламентария, депутата местного Совета депутатов, связанные со вступлением в отношении них в законную силу обвинительных приговоров судов. Полагаем, что досрочное прекращение их полномочий возможно в том случае, когда приговор связан с назначением наказания в виде исправительных работ, ареста, ограничения либо лишения свободы, пожизненного заключения и смертной казни, а также лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (отбывание данных видов наказания несовместимо с эффективной реализацией полномочий указанных выборных лиц). Существующий перечень оснований досрочного прекращения мандата парламентариев, депутатов местного Совета депутатов предлагаем дополнить следующим рядом иных оснований: признание парламентария, депутата местного Совета по решению суда безвестно отсутствующим либо объявление его по решению суда умершим; выезд парламентария на постоянное место жительства за рубеж (депутата местного Совета за пределы территории, входящей в избирательный округ); признание депутата местного Совета по решению суда ограниченно дееспособным; самороспуск палат Парламента, местного Совета депутатов [3, с. 121-124; 5, с. 140-150; 6, с. 105-114].

6. В зависимости от сферы реализации полномочий (прав и обязанностей) парламентариев, депутатов местных Советов депутатов предлагаем различать: полномочия на сессии; полномочия, связанные с работой с избирателями; полномочия, направленные на взаимодействие с предприятиями, учреждениями, организациями, органами государственной власти и местного самоуправления, иностранными государствами. В контексте полномочий парламентариев на сессии, полагаем, для того, чтобы уменьшить вероятность необоснованного внесения законопроектов, следствием принятия которых может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, депутатам - инициаторам законопроектов - на добровольной основе целесообразно заручаться поддержкой своих коллег, например, не менее 10 % от состава Палаты представителей. Полезно предоставить парламентариям право знакомить соответствующую палату Парламента с наиболее важными, имеющими общегосударственное значение обращениями, письмами, жалобами, предложениями избирателей, которые они получили в процессе своей работы с электоральным корпусом (для этих целей целесообразно резервировать 1 заседание палаты Парламента в месяц). В рамках полномочий, связанных с работой с избирателями,зным предоставить ему право ззму право ззнакомится представителем своих избирателей права парламентарию предоставляется `````` всем членам Парламента необходимо широко использовать возможности Интернета, посредством размещения в нем собственных официальных сайтов, диалоговых «форумов», посредством которых допустимо вырабатывать стратегию работы в Парламенте, обсуждать свои законотворческие инициативы, размещать доступные для всеобщего обозрения отчеты, отслеживать свой рейтинг по результатам профессиональной деятельности и т.п. Полагаем, что парламентарии обязаны также чаще использовать и возможности СМИ. Для этого необходимо регулярно проводить в прямом эфире радио- и телепередачи местного и республиканского форматов с участием членов Парламента, посвященные тем или иным актуальным вопросам их парламентской деятельности или жизни региона (в среднесрочной перспективе, целесообразно создание самостоятельной парламентской программы телевидения и/или трансляция работы белорусского Парламента в режиме реального времени на собственном Интернет-сайте). Во всех ведущих республиканских и региональных газетных изданиях должна быть размещена соответствующая диалоговая колонка «вопрос-ответ» в формате «читатель - парламентарий». Полагаем, депутату Палаты представителей в целях укрепления его связей с электоральным корпусом целесообразно отчитываться о своей работе перед избирателями округа не реже 1 раза в 6 месяцев. При этом содержание отчета необходимо публиковать в СМИ. В контексте полномочий, направленных на взаимодействие с предприятиями, учреждениями, организациями, органами государственной власти и местного самоуправления, иностранными государствами нормативный список ограничений деятельности парламентариев представляется необходимым дополнить наложением на них обязанности соблюдать запрет на получение гонораров за выступления и публикации, проведение и подготовка которых связаны с реализацией мандата представителей, а также нормой, согласно которой парламентарии обязаны были бы ежегодно предоставлять сведения о принадлежащем им ценном движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах. Допустимо нормативно закрепить норму и о том, что при реализации парламентарием права выступать по вопросам своей деятельности в СМИ, по его желанию ежемесячно следует предоставлять не менее 5 минут на радио, 10 минут на телевидении, 1/16 полосы в печатных СМИ, учредителем которых выступают органы государственной власти, организации или учреждения, которые финансируются полностью или частично за счет средств государственного бюджета. Полномочия выборных лиц ОТОС, полагаем, находят свое воплощение в двух сферах: на заседаниях названного органа и во взаимодействии с органами государственной власти и местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, населением соответствующей части административно-территориальной единицы.

В процессе реализации депутатом местного Совета депутатов полномочий на сессии было бы полезно, чтобы депутатские группы формировали свой «актив»: своего рода вспомогательные рабочие группы, куда могли бы приглашаться с правом совещательного голоса депутаты местных Советов депутатов предыдущих созывов, представители ОТОС, политических партий, общественных объединений, трудовых коллективов и местных СМИ [10, с. 176-177; 9, с. 117-119; 5, с. 140-150; 6, с. 105-114].

7. Под гарантиями деятельности лиц, избранных в состав органов представительной власти, предлагаем понимать систему условий и средств фактического обеспечения эффективной реализации названными представителями своих полномочий (прав и обязанностей), определенных в Конституции и законах. В зависимости от функционального назначения и содержательных характеристик гарантий, их места и роли в системе гарантий, предлагаем выделять две взаимосвязанные группы гарантий рассматриваемых представителей: организационные и юридические.

В контексте юридических гарантий деятельности парламентариев предлагаем нормативно закрепить положение (рекомендательного характера), которое бы предоставляло бы парламентарию возможность в связи с возбужденным в отношении него уголовным делом на добровольной основе отказаться от своего иммунитета. Вместе с тем, должна быть закреплена и обратная процедура: в случае прекращения уголовного дела по реабилитирующим основаниям либо вынесения оправдательного приговора в отношении парламентария, лишенного иммунитета в установленном актами законодательства порядке. Было бы полезно нормативно закрепить и положение об юридической ответственности за применение насилия или угрозу его применения в отношении близких родственников и членов семей парламентария, защите их чести и достоинства, находящиеся в непосредственной связи с реализацией мандата данного выборного лица.

В рамках организационных гарантий деятельности депутата местного Совета депутатов для осуществления депутатской деятельности ему допустимо предоставить право иметь до трех помощников, осуществляющих свою деятельность на добровольной безвозмездной основе (подбор помощников, распределение обязанностей, ответственность за их деятельность возлагается на депутата местного Совета). Помимо прочего, целесообразно предусмотреть обязательное повышение депутатской квалификации депутатов местных Советов, особенно в правовой и экономической сферах. Подобные формы обучения могут быть организованы республиканскими либо региональными высшими образовательными учреждениями при поддержке Главного управления правового и кадрового обеспечения Администрации Президента Республики Беларусь, комиссий палат Парламента, занимающихся вопросами местного самоуправления, Совета по взаимодействию органов местного самоуправления при Совете Республики. Целесообразно также предусмотреть трехмесячный срок, в течение которого глава Совета после прекращения своих полномочий может обратиться с просьбой о своем трудоустройстве. В рамках юридических гарантий деятельности депутата местного Совета необходимо нормативно закрепить юридическую ответственность за применение насилия либо угрозу его применения в отношении его близких родственников, членов семьи, а также обязательной защите их чести и достоинства, находящиеся в непосредственной связи с осуществлением его депутатской деятельности [12, с. 216-218; 2, с. 67-71; 5, с. 140-150; 6, с. 105-114].

8. Юридическая ответственность лиц, избранных в состав органов представительной власти, требует широкого (двуаспектного) понимания и может проявляться, с одной стороны, в негативных и позитивных ее формах, с другой - персонифицированных и коллегиальных ее проявлениях. В Республике Беларусь выборные лица органов местного самоуправления несут за свою деятельность следующие виды ответственности: конституционно-правовую, политическую. Признавая ответственность парламентариев неотъемлемой частью их конституционно-правового статуса, представляется необходимым Закон Республики Беларусь «О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь» дополнить соответствующей главой, посвященной ответственности депутата Палаты представителей, члена Совета Республики, концептуальное видение некоторых положений которой представлено в настоящем исследовании. В указанном Законе за нарушение правил парламентской дисциплины предлагаем предусмотреть следующие меры дисциплинарной ответственности парламентариев: 1) призыв к порядку; 2) призыв к порядку с занесением в протокол, с соответствующим обязательным единовременным применением санкции материального характера в размере 1/3 ежемесячного денежного вознаграждения парламентария; 3) выражение порицания с соответствующим обязательным единовременным применением санкции материального характера в размере 1/2 ежемесячного денежного вознаграждения парламентария; 4) лишение слова по рассматриваемой проблеме с соответствующим обязательным единовременным применением санкции материального характера в размере 1/2 ежемесячного денежного вознаграждения парламентария; 5) выдворение из зала заседания (сроком на 5 дней) с соответствующим обязательным применением санкции материального характера в размере 1/2 ежемесячного денежного вознаграждения парламентария сроком на два месяца; 6) постановка соответствующей палатой Парламента перед избирателями округа, от которого избран депутат Палаты представителей, а в отношении члена Совета Республики - перед органом, который его избрал, вопроса об инициировании процедуры отзыва парламентария. Предлагаем статью 13 указанного выше Закона изложить в следующей редакции: «Депутату Палаты представителей, члену Совета Республики, которые не участвовали без уважительных причин в работе заседаний Палаты представителей, Совета Республики, постоянных комиссий, иных органов, членами которых они являются, более 10 дней подряд, по решению Председателя Палаты представителей, Председателя Совета Республики или их заместителей ежемесячная заработная плата выплачивается в размере 1/2 ее части, не выплачиваются компенсационные выплаты за время их отсутствия, а в случае их неучастия без уважительных причин в работе указанных органов более одного месяца возможна постановка соответствующей палатой Парламента перед избирателями округа, от которого избран депутат Палаты представителей, а в отношении члена Совета Республики - перед органом, который его избрал, вопроса об инициировании процедуры отзыва». Предлагаем под отзывом парламентария понимать меру конституционно-правовой ответственности, связанную с досрочным прекращением мандата депутата Палаты представителей, члена Совета Республики в связи с утратой доверия со стороны лиц, которые его избрали, в соответствии с установленной актами законодательства процедурой. Указанную дефиницию, предлагаем внести в статью 155 Избирательного кодекса Республики Беларусь, установить в этом акте запрет на инициирование процедуры отзыва парламентария в течение 6 месяцев со дня начала его полномочий и за 6 месяцев до их прекращения. Предлагаем публиковать каждые 6 месяцев со дня начала полномочий парламентариев соответствующие общедоступные сборники, содержащие отчеты парламентариев о результатах своей работы, степени исполнения ими их предвыборных программ.

Местный Совет депутатов необходимо наделить правом возбуждения процедуры отзыва депутата Совета в случае злостного систематического невыполнения им предусмотренных законом депутатских обязанностей (неучастие депутата Совета в работе сессий Совета и заседаниях его органов, в состав которых он избран или входит по должности, без уважительных причин более одной сессии или грубое нарушение норм депутатской этики более трех раз) [11, с. 294-296; 5, с. 140-150; 6, с. 105-114].

9. Под термином «выборное лицо органа территориального общественного самоуправления» предлагаем понимать лицо, являющееся представителем избравших его жителей соответствующей части административно-территориальной единицы либо членов ее коллегиального органа территориального общественного самоуправления и реализующее властные полномочия по осуществлению инициатив указанных членов территориального сообщества по вопросам местного значения с учетом занимаемой им должности [6, с. 105-114].

10. Предлагаем принять Закон «О статусе выборных лиц органов территориального общественного самоуправления в Республике Беларусь». Авторское концептуальное видение подобного акта представлено в настоящем исследовании [6, с. 105-114].

Рекомендации по практическому использованию результатов

Практическая значимость результатов, полученных диссертантом в итоге проведения исследования конституционно-правового статуса лиц, избранных в состав органов представительной власти, заключается в следующем. Теоретические положения и выводы представленного исследования могут быть использованы без корректировки соответствующих актов законодательства в практической деятельности лиц, избранных в состав органов представительной власти Республики Беларусь, в правотворческой деятельности в целях совершенствования законодательства в названной сфере. Положения данной работы могут быть также использованы в процессе подготовки учебников, учебных пособий, при преподавании курсов «Конституционное право Республики Беларусь», «Муниципальное право Республики Беларусь», «Конституционное право зарубежных государств» (сравнительно-правовой аспект), «Теория государства и права», спецкурса «Парламентское право Республики Беларусь», а также некоторых разделов курсов «Основы права», «Политология» и т.п. Помимо того, теоретические выводы и положения, полученные в результате проведенного диссертантом исследования, могут быть использованы и в дальнейших научных разработках в указанной области.

СПИСОК ПУБЛИКАЦИЙ СОИСКАТЕЛЯ

Статьи в научных изданиях, включенных ВАК Республики Беларусь в перечень изданий для опубликования результатов диссертационных исследований

1. Чмыга, О.В. Виды мандатов парламентариев: сущность и специфика / О.В. Чмыга // Проблемы упр. - 2008. - № 3. - С. 114-118.

2. Чмыга, О.В. Юридические гарантии реализации полномочий парламентариев: сущность и значение / О.В. Чмыга // Право.by. - 2009. - № 1. - С. 67-71.

3. Чмыга, О.В. Основания возникновения и прекращения мандата лиц, избранных в состав белорусского Парламента / О.В. Чмыга // Вестн. Полоц. гос. ун-та. Сер. D, Экон. и юрид. науки. - 2009. - № 4. - С. 121-124.

4. Чмыга, О.В. Проблема определения сущности категории «выборные лица» и формулирования ее правовой дефиниции / О.В. Чмыга // Право.by. - 2009. - № 3. - С. 27-33.

5. Чмыга, О.В. Конституционно-правовой статус депутата местного Совета: вопросы теории и практики / О.В. Чмыга // Вестн. Полоц. гос. ун-та. Сер. D, Экон. и юрид. науки. - 2009. - № 10. - С. 140-150.

6. Чмыга, О.В. Выборные лица органов территориального общественного самоуправления: особенности правового положения / О.В. Чмыга // Вестн. Конституц. Суда - 2009. - № 3. - С. 105-114.