Проблемы правового регулирования государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество

Таким образом, государственная собственность субъекта Российской Федерации, формируемая в процессе финансовой деятельности -- это движимое и недвижимое, материальное и не имеющее материального характера имущество, выступающее частью национального дохода, в отношении которого субъект Российской Федерации вправе осуществлять правомочия владения, пользования и распоряжения с целью создания финансовой основы, необходимой для финансирования деятельности по удовлетворению публичного интереса общества, сформированное на основе единых критериев, за счет основанной на законе аккумуляции и использования денежных средств и иного имущества юридических и физических лиц, отчужденных принудительно либо добровольно в форме предусмотренных налоговым законодательством Российской Федерации федеральные, региональные и местные налоги и сборы, пени и штрафов, взимаемых за нарушение налогового законодательства Российской Федерации, а равно доходов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, его продажи, оказываемых бюджетными учреждениями платных услуг, в виде заемных средств, финансовой помощи, и средств, полученных в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности.

Только благодаря государственной собственности Россия к концу XIX - началу XX в. создала железнодорожную сеть, химическую промышленность, металлургию и (в значительной мере) машиностроение, судостроение и металлообработку. Отсутствие преобразований, защищающих права рабочих и крестьян, снижение уровня экономического благосостояния народа, вызванное ведением войны, привели к революционной ситуации.

Право собственности представляет собой наиболее широкое по содержанию вещное право, дающее возможность субъекту права, и только ему, определять содержание и направления использования принадлежащего ему имущества, осуществляя над ним полное «хозяйственное господство».

В пункте 1 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации правомочия собственника раскрываются с помощью традиционной для русского гражданского права «триады» правомочий: владения, пользования и распоряжения.

Перечень объектов, которые могут существовать в государственной собственности, и не могут передаваться в частную собственность, создает определенные преимущества для государственной собственности. Но расширение круга объектов государственной собственности связано с функциями государства, прежде всего, с необходимостью обеспечивать безопасность государства и общества. Вместе с тем, нельзя согласиться с тем, что лишь «небольшая часть имущества, принадлежащего государству, может участвовать в гражданско-правовом обороте, большая же его часть (находящаяся в публичной собственности) из него изъята или участвует в нем в очень ограниченных законом рамках». Представляется, что государство (в нашем случае субъекты РФ) вправе самостоятельно определять степень своего участия в гражданском обороте, хотя это, несомненно, не является самоцелью деятельности государственных органов.

Говоря об отнесении объекта к исключительной государственной собственности, законодатель часто не конкретизирует в федеральной собственности или в собственности субъекта РФ должен находиться тот или иной объект. Однако, применительно к таким субъектам права собственности как субъекты Российской Федерации законодатель предусмотрел серьезные ограничения по кругу объектов собственности. В собственности субъекта Российской Федерации может находиться только:

- имущество, необходимое для осуществления полномочий в рамках предметов ведения субъектов РФ, а также в рамках осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и прямо перечисленных в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

- имущество, необходимое для осуществления полномочий субъекта РФ по предметам совместного ведения, не предусмотренных указанным Федеральным законом и установленных иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ;

- имущество, необходимое для осуществления отдельных полномочий по предметам ведения Российской Федерации, возложенных на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации;

- имущество, необходимое для обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта РФ, государственных гражданских служащих субъекта РФ, работников государственных унитарных предприятий субъекта РФ и работников государственных учреждений субъекта РФ в соответствии с законами субъекта РФ.

Таким образом, в собственности субъекта РФ может находиться исключительно имущество, необходимое ему для реализации его полномочий, закрепленных нормативными актами. Иное имущество не может приобретаться в собственность, а если оно было приобретено, то должно было быть безвозмездно передано из собственности субъекта РФ в федеральную собственность или муниципальную собственность в соответствии с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

В четвертом параграфе первой главы («Доктрина права собственности и концепция развития законодательства о недвижимом имуществе») делается вывод о том, что институт права собственности, оказывая непосредственное влияние на формирование новой российской государственности начала XXI в., служит фундаментом для формирования рыночных отношений и является одним из приоритетных направлений реализации экономической и социальной функции государства. Право собственности как основа функционирования любого правового государства всегда подчиняется социальным целям и задачам. В противном случае государство может потерять свой публичный статус и превратиться в рядового частного собственника.

Право собственности как правовая категория в современной российской цивилистической доктрине (в отличие от западной) определяется как абсолютное право, при котором собственник вправе совершать в отношении принадлежащего ему имущества по своему усмотрению любые действия, которые не исчерпываются триадой правомочий (по владению, пользованию и распоряжению имуществом) и не противоречат законодательству России (статья 209 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Действующее гражданское законодательство не содержит дефиниции «собственность», поэтому без существующей цивилистической доктрины о собственности юридическую природу права собственности, а тем более цели, задачи и назначение государственной регистрации права собственности, познать невозможно.

Увеличение числа ограничений права собственности, расщепление его на частичные права, существующие самостоятельно, а также научно-технический прогресс, новые экономические условия обнаруживают некоторую узость содержания права собственности как совокупности прав по владению, пользованию и распоряжению. Западные юристы стали критически относиться к известной еще римскому праву триаде полномочий собственника. Правомочия собственника, по мнению зарубежных ученых, должны быть расширены. К триаде прав добавляются от одного (право управления) до двенадцати (и более) других элементов. Так, согласно каталогу правомочий английского юриста А. Оноре, правом собственности может являться любое сочетание правомочий, при условии, что в это право входит хотя бы одно из первых пяти правомочий собственника: 1) право владения, понимаемое как исключительный физический контроль над вещью или как право исключительного ее использования; 2) право пользования или личного использования вещи, когда оно не включает два последующих правомочия; 3) право управления (право решать, как и кем может быть использована вещь); 4) право на доход (на те блага, которые дает реализация двух предыдущих правомочий); 5) право на отчуждение, потребление, трату по своему усмотрению, изменение или уничтожение вещи.

Развитие частного права сопровождается усилением публично-правовых начал в сфере, обычно регулируемой гражданским правом. Особенно наглядно это проявляется применительно к таким традиционным частноправовым ценностям, как свобода договора и неприкосновенность частной собственности. Частное право обеспечивает равенство заключающих договор сторон и их свободу в определении его условий. Появившееся сравнительно недавно (если иметь в виду многовековую историю частного права) публичное право, отражая интересы стремительно усложняющегося общества, подвергает право частной собственности некоторым ограничениям.

Справедливость без регулирования частной собственности, а, следовательно, известного ее ограничения едва ли возможна. Не на этом ли основана современная идея социального государства, провозглашенная и в Конституции РФ, хотя практически почти необеспеченная? Социальное государство -- это выход за рамки юридического равноправия, признание его недостаточным. Это признание несправедливым неравенства стартовых условий, вытекающего из социально-экономического неравенства, это стремление смягчить фактическое неравенство и расширить сферу равенства посредством перераспределения общественного богатства.

Вторая глава диссертации «Содержание института государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество» посвящена исследованию правовой природы понятия «государственная регистрация права собственности на недвижимое имущество», система законодательства, регулирующего процесс государственной регистрации, а также полномочия субъектов Российской Федерации в сфере государственной регистрации права собственности на недвижимость.

В первом параграфе второй главы («Понятие, содержание и значение института государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество») обосновывается вывод, что государственная регистрация права собственности является одним из важнейших признаков абсолютного характера и исключительности самого права собственности, поскольку дает возможность собственнику, опираясь на закон, отстранять всех третьих лиц от «хозяйственного господства» над принадлежащим ему имуществом, если на то нет его воли. Государственную регистрацию следует рассматривать как систему охранительных правоотношений, выражающуюся в признании государством прав субъекта гражданских правоотношений на недвижимое имущество. При этом такой способ защиты права собственника на недвижимое имущество, как оспаривание самой государственной регистрации, не может привести к желаемым правовым результатам.

К моменту вступления в силу Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» действовавшая ранее система регистрации характеризовалась:

- отсутствием единой системы органов, осуществляющих регистрацию;

- отсутствием единых принципов, правил и методов государственной регистрации;

- смешением двух систем регистрации - регистрации документов и регистрации прав на недвижимое имущество.

Эти особенности действовавшей системы регистрации прав и сделок с недвижимостью не способствовали формированию эффективного механизма управления рынком недвижимости со стороны государства, в том числе по причине отсутствия консолидированного банка данных о правах на недвижимость, их переходе от одного правообладателя к другому, об ограничениях (обременениях) прав и иных сделках с недвижимостью. Как следствие, у государства отсутствовал в достаточной степени эффективный механизм предоставления гарантий зарегистрированных прав и сделок с недвижимым имуществом, что влекло за собой при осуществлении сделок с недвижимостью увеличение риска ее добросовестных приобретателей.

Согласно ст. 2 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним - это юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ. Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права, а само зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в суде.

Государственная регистрация прав проводится на всей территории России по установленной Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» специальной системе записей о правах на каждый объект недвижимого имущества в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Датой государственной регистрации прав является день внесения соответствующих записей о правах в Единый государственный реестр прав.

Государственная регистрация прав на недвижимое имущество носит открытый характер. Орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, обязан предоставлять сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре прав, о любом объекте недвижимости любому лицу, предъявившему удостоверение личности и заявление в письменной форме (юридическому лицу - документы, подтверждающие регистрацию данного юридического лица и полномочия его представителя). Тем самым обеспечивается гласность вещных прав на недвижимость, которая призвана служить интересам покупателей, залогодержателей, арендаторов и т.д.

Во втором параграфе второй главы («Система федерального законодательства о государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество») обосновывается вывод о том, что необходимость систематизации федерального законодательства о государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество была вызвана, во-первых, изменением социально-экономической ситуации в стране в 1990-х годах, общей тенденцией к демократизации законодательства и формированием правового государства, во-вторых, принятием конкретных нормативных правовых актов: Конституции Российской Федерации 1993 г., Гражданского кодекса Российской Федерации (части первой) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ и Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», установивших четкий и эффективный механизм реализации государством своих функций по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в целях охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Государственная регистрация является единственным доказательством зарегистрированного права и может быть оспорена только в суде (пункт 1 статьи 2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»). Говоря об открытости (гласности, публичности) сведений о правах на недвижимость, подчеркнем важность достоверности сведений об объекте недвижимости, а не публичности самой по себе.

Анализ статей 218, 223 и 235 ГК РФ позволяет сделать вывод о том, что сделка по отчуждению недвижимого имущества во всех случаях влечет за собой переход права собственности, то есть прекращение у прежнего собственника и его возникновение у приобретателя. Несогласованность норм материального права, определяющих, что подлежит государственной регистрации - правовой титул на недвижимость или сделка с недвижимостью, в данном случае очевидна. Это, в свою очередь, сказалось и на регистрации. На имеющееся в законодательстве противоречие в части того, что лежит в основе регистрации прав на недвижимость - регистрация правового титула или регистрация сделки, обращали внимание многие юристы.

Отсутствие в законодательстве однозначного ответа на вопрос о том, что регистрируется - правовой титул или сделка, на практике приводит к необходимости заполнять в отношении одной операции с недвижимостью две формы Единого государственного реестра прав: регистрации прав и регистрации сделок. Поэтому мы разделяем точку зрения Г.А. Волкова и Н.А. Сыроедова, предлагающих внести в ГК РФ и Закон о регистрации соответствующие изменения по вопросу однозначности в системе регистрации правового титула (права) или правового акта (сделки). Иную точку зрения по данному аспекту имеют В.С. Буров и О.Г. Ломидзе, которые предлагают изменить Закон о государственной регистрации с целью восстановить регистрацию сделок с недвижимым имуществом, а также дополнить его новыми статьями, касающимися особенностей регистрации отдельных сделок с недвижимостью.

По мнению диссертанта, вряд ли можно согласиться с подобной точкой зрения, поскольку согласно п. 2 ст. 3 ГК РФ, установление норм об обязательной регистрации сделок допустимо только в ГК РФ. Изложенное дает основание утверждать, что в целом российская система государственной регистрации прав на объекты недвижимости соответствует мировому опыту, однако для нее характерны следующие особенности:

а) установлена государственная регистрация права собственности и других вещных прав на недвижимость, а также их ограничений (п. 1 ст. 131 и ст. 164 ГК РФ; ст.4 Закона о регистрации).Недействительна, то есть ничтожна сделка с недвижимостью в случае несоблюдения требования о государственной регистрации (п. 1. ст. 165 ГК РФ);

б) сделка с недвижимостью считается зарегистрированной, а правовые последствия в результате этого наступившими со дня внесения записи о праве на недвижимость или сделки с ней в Единый государственный реестр прав (п. 7 ст. 16 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»);

в) сведения о государственной регистрации прав на недвижимость являются открытыми (п.4 ст.131 ГК РФ, ст.7 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»);

г) государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права, оно может быть оспорено только в суде (п. 1 ст. 2 Закона о регистрации);

д) государственная регистрация ведется в Едином государственном реестре прав на всей территории России по единой системе (п. 1 ст. 131 ГК РФ, п. 2 ст. 2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»);

е) каждый объект недвижимости идентифицируется в Едином государственном реестре прав (ст. 12 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»);

ж) записи в Единый государственный реестр прав вносятся при отсутствии противоречий между заявленными правами и уже зарегистрированными правами на данный объект недвижимого имущества (п. 1 ст. 13 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»).

Иными словами, институт государственной регистрации закрепляет следующие права на недвижимость и их ограничения (обременения): право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного пользования, ипотека, сервитуты, доверительное управление, аренда, а также иные права в случаях, предусмотренных законодательными актами. При этом факт регистрации прав на объекты недвижимости является обязательным, что подтверждается анализом многих норм ГК РФ.

В третьем параграфе второй главы («Полномочия субъектов Российской Федерации в сфере государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество и их закрепление региональным законодательством») делается вывод о том, что наиболее существенные изменения в систему регистрации прав на недвижимое имущество были внесены Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, которым, в частности, были разграничены полномочия Российской Федерации и ее субъектов относительно государственной регистрации прав на недвижимое имущество и которому предшествовал целый ряд нормативных актов.

Одной из главных целей всех вышеперечисленных нормативных правовых актов была передача полномочий по государственной регистрации от субъектов Российской Федерации федеральный уровень. Согласно пункту 2 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ федеральный орган в области государственной регистрации наделялся полномочиями по поэтапному формированию системы органов по государственной регистрации путем проведения необходимых функциональных и структурных изменений действующих на тот момент учреждений юстиции по регистрации прав.

Полномочия Управления Федеральной регистрационной службы по субъекту Российской Федерации следует разделять на четыре вида:

1) административно-управленческие полномочия;

2) справочно-консультационные полномочия;

3) полномочия по координации деятельности адвокатуры и нотариата;

4) полномочия по координации деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.

Основу формирования эффективной системы регионального законодательства о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в субъектах РФ составляет вступивший в силу с 1 января 2005 г. приказ Министерства юстиции РФ от 3 декабря 2004 г. № 183 «Об утверждении Общего положения о территориальном органе Федеральной регистрационной службы по субъекту (субъектам) Российской Федерации» (далее - Приказ № 183). Данный приказ был принят в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положением о Федеральной регистрационной службе, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1315 "Вопросы Федеральной регистрационной службы".

В третьей главе диссертации «Механизм государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество» исследуются правовая природа регистрирующих органов - Федеральной регистрационной службы и ее территориальных органов, а также этапы государственной регистрации права собственности на недвижимость, проблемы, связанные с их осуществлением, и пути решения этих проблем.

В первом параграфе третьей главы («Юридические основания осуществления государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество») разъясняется, что основными целями государственной регистрации прав собственности являются установление стабильности оборота недвижимости, придание предельной открытости (прозрачности) правам на недвижимое имущество и информации об этих правах, а также внесение единообразия в процедуру регистрации прав на недвижимое имущество на всей территории России. Для достижения этих целей перед органами, осуществляющими государственную регистрацию, поставлен ряд задач, реализация которых способствует осуществлению как государственных интересов, направленных на стимулирование экономического развития России, обеспечение полноты сбора налогов, борьбу с преступностью и т.д., так и интересов юридических и физических лиц, касающихся обеспечения государственных гарантий их прав на недвижимость. Их выполнение необходимо для укрепления рынка недвижимости, решения государственной задачи по повышению инвестиционной активности и расширению базы кредитных операций.

Потребность в создании единой системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним была вызвана также тем, что предметом договоров, права по которым подлежат обязательной государственной регистрации, являются объекты, представляющие особую ценность для субъектов гражданского оборота. В отсутствии стабильности и прозрачности рынка недвижимости высока степень риска несения существенных убытков участниками гражданского правового оборота недвижимости. Необходимость эффективного осуществления охраны прав и законных интересов граждан и юридических лиц, государством требовала стройной системы органов государственной регистрации прав на недвижимое имущество. В конечном итоге потребности участников оборота недвижимости определили цели и задачи государственной регистрации прав на недвижимое имущество, в том числе и права собственности.

Акты, изданные органами государственной власти и органами местного самоуправления, как и иные основания государственной регистрации, подлежат правовой экспертизе на общих основаниях, однако их особый статус требует тщательной правовой экспертизы. В частности, в государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество на основании заведомо незаконного акта государственного или муниципального органа должно быть отказано, даже если такой акт и не признан недействительным.

Во втором параграфе третьей главы («Правовая природа и функции Федеральной регистрационной службы и ее территориальных органов как субъектов отношений в сфере государственной регистрации прав») делается вывод о том, что по своей правовой природе Федеральная регистрационная служба и ее территориальные органы как субъекты гражданско-правовых отношений в сфере государственной регистрации прав являются органами государственного управления, осуществляющими властно-правовые функции (полномочия) в рамках гражданско-правовых отношений по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в целях:

- создания предельно открытой системы прав на недвижимое имущество, позволяющей свободно получать информацию об этих правах и осуществлять государственный контроль за совершением сделок с таким имуществом;

- защиты законных прав и интересов различных субъектов прав на недвижимое имущество;

- введения единых процедур регистрации прав на недвижимость на всей территории Российской Федерации.

Федеральная регистрационная служба и ее территориальные органы имеют двойственную (частно-государственную) правовую природу, являясь, с одной стороны, уполномоченным государством исполнительным органом, осуществляющим по единым правилам на всей территории России процедуру государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, с другой стороны, юридическим лицом, которое действует в гражданско-правовом поле, являясь субъектом - участником гражданско-правовых отношений, возникающих при государственной регистрации прав, наряду с иными участниками (гражданами России, иностранцами и лицами без гражданства, российскими и иностранными юридическими лицами, международными организациями, иностранными государствами, Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями).

В третьем параграфе третьей главы («Этапы государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество и их закрепление в российском законодательстве») делается следующий вывод: процедура проведения (этапы) государственной регистрации установлена в статье 13 («Порядок проведения государственной регистрации прав») Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и состоит из пяти этапов:

- прием документов, необходимых для государственной регистрации прав и сделок и отвечающих требованиям Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», с обязательным приложением документа об уплате государственной пошлины, регистрация приема таких документов;

правовая экспертиза документов и проверка законности сделки;

установление отсутствия противоречий между заявляемыми правами

и уже зарегистрированными правами на данный объект недвижимого имущества, а также других оснований для отказа или приостановления

государственной регистрации прав и сделок;

внесение записи в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним при отсутствии указанных противоречий и других оснований для отказа или приостановления государственной регистрации прав и сделок;

совершение надписей на правоустанавливающих документах и выдача удостоверений о произведенной государственной регистрации прав.

Во исполнение норм Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и Правил ведения ЕГРП, утвержденных постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. № 219, в настоящее время действуют (в редакции от 19 января 2005 г.) утвержденные приказом Министерством юстиции РФ от 1 июля 2002 г. № 184 Методические рекомендации по порядку проведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, направленные на оказание практической помощи регистрирующим органам в целях совершенствования ими практики проведения государственной регистрации.

С утверждением приказом Министерства юстиции РФ от 14 сентября 2006 г. № 293 Административного регламента исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - Административный регламент) процедура приема документов (первого из пяти этапов государственной регистрации) стала более прозрачной, регламентированной и понятной для населения. Итак, регистрационные действия начинаются с первой из перечисленных в разделе 3 Административного регламента административных процедур исполнения государственной функции - процедуры приема документов на государственную регистрацию прав и сделок.

Согласно п. 77 Административного регламента основанием для начала исполнения государственной функции является личное обращение заявителя (правообладателя, сторон (стороны) сделки, их представителей, нотариуса, удостоверившего сделку с соответствующим объектом недвижимого имущества или совершившего иное нотариальное действие, на основании которого возникает соответствующее право) в Росрегистрацию (территориальный орган Росрегистрации, его обособленное подразделение) с комплектом документов, необходимых для государственной регистрации прав.

В четвертом параграфе третьей главы («Гражданско-правовые последствия внесения в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество записи о государственной регистрации права собственности») делается вывод о том, что сделка считается зарегистрированной, а правовые последствия наступившими со дня внесения записи о сделке или праве в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Факт государственной регистрации (внесения записи в указанный Единый государственный реестр) означает, что с этого официального (законного) момента лицо, на имя которого зарегистрировано соответствующее право, имеет установленные законом возможности распоряжаться этим правом, а третьи лица не вправе нарушать это право своими незаконными действиями (бездействием).

Документы, устанавливающие наличие, возникновение, прекращение, переход, ограничение (обременение) прав на недвижимое имущество и представляемые на государственную регистрацию прав, должны соответствовать требованиям, установленным российским законодательством, и отражать информацию, необходимую для государственной регистрации прав на недвижимое имущество в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Указанные документы содержат описание недвижимого имущества и вид регистрируемого права и в установленных законодательством случаях должны быть нотариально удостоверены, скреплены печатями, иметь надлежащие подписи сторон или определенных законодательством должностных лиц.

В четвертой главе диссертации «Основные направления совершенствования нормативно-правового регулирования государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество» исследуются роль и значение Административного регламента исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также проблемы осуществления государственной регистрации и пути их решения.

В первом параграфе четвертой главы («Роль и значение Административного регламента исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество») разъясняется, что в настоящее время система контрольных и надзорных функций в органах исполнительной власти сложна, избыточна, не прозрачна и противоречива - контрольные функции (исследования, обследования, экспертиза, анализ первичной информации и т.д.) пересекаются с надзорными (проведение проверок, наложение взысканий, лицензирование, выдача разрешений, регистрация, приостановление деятельности и т.д.). Это приводит к усилению административного давления, увеличению количества административных ограничений деятельности организаций, в том числе предпринимательской деятельности.

В результате реализации начального этапа административной реформы к 2005 году были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" образованы новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора - на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом - на федеральные агентства.

Административный регламент исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в рамках проводящейся в России административной реформы призван решить ряд задач:

1) упростить и сделать более прозрачной и понятной систему контрольных и надзорных функций в Федеральной регистрационной службе и ее территориальных органах;

2) установить эффективную систему информирования населения об исполнении государственной функции, включающую в себя предоставление информации: непосредственно в территориальных органах Росрегистрации, исполняющих государственную функцию; с использованием средств телефонной связи, электронного информирования, вычислительной и электронной техники; посредством размещения в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (Интернет), публикации в средствах массовой информации, издания информационных материалов (брошюр, буклетов и т.д.);

3) ввести общий порядок получения населением консультаций (справок) об исполнении государственной функции по вопросам: перечня документов, необходимых для государственной регистрации прав, комплектности (достаточности) представленных документов; размера государственной пошлины (платы за выдачу информации о зарегистрированных правах); источника получения документов, необходимых для государственной регистрации прав (орган, организация и их местонахождение); времени приема и выдачи документов; сроков государственной регистрации прав; порядка обжалования действий (бездействия) и решений, осуществляемых и принимаемых в ходе исполнения государственной функции, и др.

Во втором параграфе четвертой главы («Проблемы осуществления государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество и пути их решения») делается вывод о том, что система органов государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним достаточно сложна и сегодня весьма далека до окончательного формирования. Прежде всего, это связано с тем, что сегодня преобладает проблема правового регулирования совершения таких сделок, которые раньше не были характерны для гражданского оборота России, а в условиях рыночной экономики выдвигаются на первый план - сделки с недвижимостью, ибо право собственности делится на правомочия: владения, пользования и распоряжения. От того, что именно будет превалировать в праве собственности, зависит и построение системы органов государственной регистрации.

Как представляется диссертанту, в будущем органы государственной регистрации должны максимально быть приближены к движению объектов собственности, поскольку они, являясь юридическими лицами, имеют обособленный правовой статус, и основу их деятельности составляют нормы гражданского и смежных с ним отраслей права. Известно, что государственный аппарат исторически складывался последовательно, имеет свою структуру и наделяется определенными функциями. С появлением органов государственной регистрации прав на объекты недвижимости они вошли в общую систему государственного аппарата, где сложились определенные устойчивые взаимосвязи.

Изучение правового статуса органов государственной регистрации обусловлено тем, что к ним можно отнести органы и организации, участвующие в процессе создания учреждений юстиции по регистрации прав (например, органы власти субъектов Российской Федерации), а также в процессе подготовки ряда документов, необходимых для функционирования органов регистрации (например, органы технического и кадастрового учета объектов недвижимости).

Поэтому опираясь на результаты проведенного нами исследования, мы полагаем, что органы государственной регистрации прав на недвижимость должны иметь самостоятельную структуру с учетом положений главы 2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». См.: Ширинская Е.Ю. Гражданско-правовое регулирование государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Российской Федерации / Дис... канд. юрид. наук. - М., 2005. - С. 93. Данное утверждение основано на том, что согласно ст. 9 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» «учреждение юстиции по регистрации прав - государственный орган, который является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и наименованием своего учреждения». Более того, государственная регистрация, как таковая, представляет собой «юридический акт признания и подтверждения государством, то есть Российской Федерацией, возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом РФ».

Двойственная правовая природа государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним состоит в том, что, с одной стороны, Конституция Российской Федерации (статья 8) гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности. С другой стороны, государственная регистрация отношений собственности есть, по существу, ограничение этой свободы. Для разрешения данной коллизии необходимо, чтобы органы государственной регистрации прав на движимое и недвижимое имущество приближались к потребностям собственника, а не государства, что будет соответствовать конституционным положениям о приоритете человека, его прав и свобод. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. В этом - основа государственной политики, где права и свободы человека являются критерием прогресса.

В третьем параграфе четвертой главы («Основные направления совершенствования федерального законодательства о государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество») делается вывод о том, что управленческая функция по созданию и совершенствованию органов государственной регистрации прав собственности есть прерогатива органов государственной власти и управления. Предоставление полномочий по созданию органов государственной регистрации субъектам Российской Федерации является переходным моментом. Полученный опыт должен быть обстоятельно изучен и реализован в специально разработанном федеральном законе «Об организации и функционировании государственных органов по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Многие функции по обеспечению проверки и экспертизы документов, необходимых для регистрации прав собственности, должны быть возложены государством как на сами органы государственной регистрации, так и на иные специальные структуры, с проработкой процедур формальностей и определением ответственности за их исполнение. Например, в настоящее время не определены пределы проведения экспертизы документов учреждением юстиции по регистрации прав; у регистратора прав, по российскому законодательству, отсутствует возможность проверять чистоту титула владельца при осуществлении первичной записи в реестре. В связи с этим необходима конкретизация в действующем законодательстве полномочий регистрирующего органа по определению пределов правовой экспертизы представляемых на регистрацию документов, т. к. в одних случаях действия учреждений юстиции могут быть признаны недействительными ввиду выхода за рамки своих полномочий (истребование дополнительных документов, не предусмотренных законом), в других - может быть вынесено частное определение в связи с ненадлежащим проведением правовой экспертизы.

В четвертом параграфе четвертой главы («Основные направления развития регионального законодательства о государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество») делается вывод о том, что государству в лице законодателя необходимо в ближайшее время проработать концептуальные положения регистрационной деятельности, включая методологические и процедурные аспекты, с тем чтобы на всей территории России (во всех субъектах Российской Федерации) существовала единая система органов государственной регистрации прав собственности. В качестве проблемных следует выделить вопросы, касающиеся толкования и применения конкретных положений Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ

«О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и их соответствия нормам Гражданского кодекса Российской Федерации; методики четкого определения и описания некоторых объектов недвижимого имущества, их частей, включая комплексы недвижимого имущества, процедуры регистрации прав на данные объекты, а также на объекты незавершенного строительства; механизма реализации арестованного недвижимого имущества и ряд других.

Правовой статус регистрирующих учреждений (территориальных органов Росрегистрации) до конца не получил надлежащей определенности и ясности, которые позволили бы четко установить их место в общей системе органов государственной регистрации. Именно некоторая нерешительность разработчиков действующего законодательства, по нашему мнению, порождает разноголосицу и пробелы в правовом регулировании деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию прав. Так, например, проведенное нами исследование по данному аспекту показало, что в субъектах РФ соответствующие учреждения носили (до 2004 г.) самые разные наименования; чаще всего встречались такие разновидности наименований, как «учреждение юстиции» и «палата», их доля по данным Минюста РФ составляла, соответственно, 30% и 33% учреждений юстиции по регистрации прав, 23% таких учреждений носили наименования «регистрационный центр» либо «центр по регистрации». Наименование «департамент» составляло 6%; наименование «комитет» или «управление» имели 3% учреждений юстиции. Одно учреждение по регистрации прав имело наименование «Госрегистратура» и одно - «Бюро». Такая несогласованность в наименованиях органов по государственной регистрации прав объясняется тем, что в каждом регионе местные структуры стремились проявить свою «суверенность». На практике приходилось вносить такие наименования в уже действующую систему регистрирующих органов (БТИ, земельные комитеты и т.д.) и впоследствии перераспределять полномочия между существующими структурами и новыми образованиями.

Несогласованность в наименовании органов по государственной регистрации прав объясняется также и спешностью их создания (к 2000 году система государственной регистрации должна была быть организована во всех субъектах РФ. Таким образом, в России получили реализацию весьма разнообразные подходы к образованию органов, осуществляющих государственную регистрацию прав, что, по нашему мнению, затрудняет идентификацию соответствующих учреждений, усложняет правообладателям оформление документов, препятствует обеспечению единства этой системы, взаимодействия, обмену информации между органами, не способствует унификации процедуры проведения регистрации прав и ведения Единого государственного реестра прав. Но, как мы отмечали выше, прерогатива образования органов государственной регистрации прав принадлежит полностью государству. В этом нет сомнения, поскольку в ст. 72 Конституции РФ достаточно четко закреплено положение о том, что эти вопросы относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.

В заключении содержатся основные положения и выводы проведенного исследования.

регистрация собственность недвижимое имущество

ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1. Карлин А.Б. Проблемы правового регулирования государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество. Монография. - М.: Манускрипт, 2007. 16 п.л.

2. Карлин А.Б. Российская юридическая энциклопедия. Отдельные статьи. - М., 1999. 1 п.л.

3. Карлин А.Б. Гражданское право. Учебник / Под ред. В.В. Залесского, М.М. Рассолова. Глава 19. - М.: Юнити, 2002. 60/1 п.л.

4. Карлин А.Б. Роль Министерства юстиции Российской Федерации в создании правовой основы реформирования экономики / Роль органов юстиции в правовом государстве. - М., 2002. 0,5 п.л.

5. Карлин А.Б. Российский опыт кодификации / Качество регламентации. Франко-российский семинар. - М., 2002. 3 п.л.

6. Карлин А.Б. Государственное регулирование рыночной экономики. - М., 2003. 6 п.л.

7. Карлин А.Б. Арбитражное управление. Учебно-методическое пособие для арбитражных управляющих (в соавт. с Н.Н. Артемовой, П.В. Бахаревым, Т.В. Гордиевской и др.). - М.: Фонд содействия и поддержки антикризисного управления, 2003. 60/15 п.л.

8. Карлин А.Б. Развивать потенциал системы государственной регистрации прав на недвижимость // Итоги пятилетней деятельности и перспективы развития системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Сборник трудов. - М., 2003. № 2. 0,6 п.л.

9. Карлин А.Б. Пятилетие системы государственной регистрации прав / Система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. - М., 2003. 0,2 п.л.

10. Карлин А.Б. Развивать потенциал системы государственной регистрации прав на недвижимость / Итоги пятилетней деятельности и перспективы развития системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Сборник трудов. - М., 2003. 1 п.л.

11. Карлин А.Б. Органы юстиции и правовая реформа / 200 лет Министерству юстиции России. Сборник научных трудов. - Тюмень, 2003. 0,4 п.л.

12. Карлин А.Б. Уроки М.М. Сперанского. Вступительная статья к монографии В.А. Томсинова «Судьба реформатора, или Жизнь Сперанского». - М., 2003. 0,3 п.л.

13. Карлин А.Б. Антикризисное управление. Учебное пособие по единой программе подготовки арбитражных управляющих. Правовые основы. Том I / Вступительная статья. - М.: Инфра-М, 2004. 0,4 п.л.

14. Карлин А.Б. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: Официальный текст: С историко-правовым комментарием. - М.: Норма, 2004. 28 п.л.

15. Карлин А.Б. Прокурорский надзор. Учебник (в соавт. с А. Винокуровым).- М.: Экзамен, 2004. 25 п.л.

16. Карлин А.Б. Сборник нормативных правовых актов и методических материалов о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Том 1 / Вступительная статья. - М., 2004. 0,25 п.л.

17. Карлин А.Б. Перспективы совершенствования законодательства о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним / Регистрация прав на недвижимость. Сборник трудов. - М., 2004. № 1. 2 п.л.

18. Карлин А.Б. Сборник нормативных правовых актов и методических материалов о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Том 2 / Вступительная статья. - М., 2004. 0,2 п.л.

19. Карлин А.Б. Новый этап реформирования государственной службы / Государственная гражданская служба в России. Сборник научных трудов. - М., 2005. 0,5 п.л.

20. Карлин А.Б. Совершенствование государственной службы в современных условиях / Юристы в годы Великой Отечественной войны. Сборник трудов. - М., 2005. 2,3 п.л.

21. Карлин А.Б. Комментарий к Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации». - М., 2005. 16 п.л.

22. Карлин А.Б. Государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации в системе государственной службы России / Проблемы государственной и муниципальной службы: стратегия и тактика реформ. Сборник трудов. - Барнаул, 2006. 0,8 п.л.

23. Карлин А.Б. Реформа государственной службы Российской Федерации. - М., 2006. 10 п.л.

24. Карлин А.Б. Участие прокурора в рассмотрении арбитражных дел об отчуждении государственного и общественного имущества // Законность. 1994. № 1. 0,3 п.л.

25. Карлин А.Б. Совершенствовать законопроектную деятельность // Хозяйство и право. 2001. № 2. 0,2 п.л.

26. Карлин А.Б. Правовая основа экономических преобразований // Законодательство. 2001. № 12. 0,5 п.л.

27. Карлин А.Б. Нормативно-правовое обеспечение социально-экономической сферы // Российская юстиция. 2002. № 9. 0,5 п.л.

28. Карлин А.Б. К вопросу о роли и значении Административного регламента исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. № 6. 1,2 п.л.

29. Карлин А.Б. Социальная сущность преступных последствий // Вестник Ленинградского госуниверситета. 1982. № 5. Выпуск 1. 0,6 п.л.

30. Карлин А.Б. Проблемы активизации законопроектной деятельности // Закон и право. 2001. № 1. 0,6 п.л.

31. Карлин А.Б. Роль Минюста в демократических преобразованиях в России // Закон и право. 2001. № 4. 0,3 п.л.

32. Карлин А.Б. Правовая основа экономических преобразований // Законодательство. Право для бизнеса. 2001. № 12. 0,6 п.л.

33. Карлин А.Б. Проблемы и перспективы развития системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним // Закон и право. 2001. № 10. 0,5 п.л.

34. Карлин А.Б. Государство - чиновнику, чиновник - государству // Государственная служба. 2002. № 4 (14). 0,5 п.л.

35. Карлин А.Б. Социальное государство и правовые проблемы свободы экономической деятельности // Вестник Российской правовой академии. 2003. № 4. 0,3 п.л.

36. Карлин А.Б. На пути обновления правовой идеологии банкротства // Закон и право. 2003. № 8. 0,7 п.л.

37. Карлин А.Б. Конституционный принцип свободы экономической деятельности в условиях социального государства. Проблемы реализации // Закон и право. 2003. № 12. 0,4 п.л.