Споры о компетенции между органами государственной власти субъекта Российской Федерации: понятие и механизмы разрешения

Размещено на http://www.allbest.ru/

Хабаровская государственная академия экономики и права

Юридический факультет

Кафедра конституционного, административного и финансового права

Споры о компетенции между органами государственной власти субъекта Российской Федерации: понятие и механизмы разрешения

канд. юрид. наук, доцент

А.В. Никитина

Annotation

According to the author, the relations between the bodies of State power of a subject of the Russian Federation regarding the resolution of the dispute are appeared to be one of the organizational and legal forms of mutual relations between the legislative (representative), the highest executive bodies of State power of a subject of the Russian Federation and the highest official of a subject of the Russian Federation (head of highest executive State body of a subject of the Russian Federation).

Keywords: executive State government bodies, legislative (representative) body of State power, subject of the Russian Federation.

Отношения между органами государственной власти субъекта РФ по поводу разрешения возникшего между ними спора являются одной из организационно-правовых форм взаимоотношений между законодательным (представительным), высшим исполнительным органами государственной власти субъекта РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). На это указывает ст. 25 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», имеющая наименование «Разрешение споров между законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ» и расположенная в гл. IV Закона «Взаимоотношения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и органов исполнительной власти субъекта РФ».

В основе взаимоотношений и соответственно возникновения споров о компетенции между органами государственной власти субъекта Российской Федерации лежит принцип разделения властей, предполагающий, с одной стороны, самостоятельность органов государственной власти, а с другой - систему сдержек и противовесов, которые и служат благоприятной почвой для возникновения конфликтов компетенции. Следует согласиться с мнением ряда учёных о том, что конфликтность имманентно присуща принципу разделения властей.

Безусловно, самостоятельность органа государственной власти не является причиной возникновения споров о компетенции. Такие причины кроются в несовершенстве законодательства, определяющего полномочия, неправильном применении компетенционных норм, отсутствии оснований и видов ответственности за нарушение компетенции и пр.

В науке конституционного права не выработано единого понятия спора о компетенции. По мнению Ю.А. Тихомирова, компетенционный спор означает несовпадение отдельных позиций и действий субъектов компетенции с их предполагаемыми (нормативными, модельными) действиями и решениями. Рассматривая конституционно-правовый спор о компетенции, Д.А. Кобзарь определяет его как разногласие, противоречие между субъектами конституционно-правовых отношений по поводу компетенции. Следует, однако, отметить, что не все споры о компетенции носят конституционно-правовой характер. Споры о компетенции являются конституционными, если их участниками выступают субъекты конституционно-правовых отношений, статус которых, а значит, и оспариваемые полномочия определены Конституцией РФ и основанными на ней законах. Часть споров о компетенции носит управленческий, то есть административно-правовой характер. Рассматривая понятие спора о компетенции, учёные видят в его основе противоречие, разногласие. Однако, по нашему мнению, этого недостаточно для возникновения спора. Следует согласиться с Е.К. Замотаевой: во-первых, должна сформироваться его фактическая причина - конфликт интересов, во-вторых, необходимо, чтобы, по крайней мере, одна из сторон открыто заявила о состоянии такого конфликта с целью его преодоления. То есть разногласие, противоречие между органами государственной власти субъекта РФ не всегда приобретает форму спора о компетенции. Противоречивая ситуация трансформируется в спор о компетенции только в том случае, если его участники, осознав противоположность своих интересов, начнут предпринимать действия для её разрешения. Существующее правовое разногласие становится правовым спором о компетенции только в том случае, если в установленном нормами права порядке участники спора предъявляют претензии друг другу и стремятся к его разрешению в формах, определённых правовыми нормами. То есть для спора о компетенции как правового спора очень важно стремление его участников к разрешению спора юридическими средствами и с помощью юридических средств.

Таким образом, к основным признакам спора о компетенции между органам государственной власти субъекта РФ следует отнести следующие: 1) спор о компетенции является разновидностью правового (юридического) спора; 2) его участниками являются органы государственной власти или должностные лица субъекта Российской Федерации; 3) между сторонами спора существуют разногласия, противоречия по поводу принадлежности компетенции (полномочий), определённой (определённых) нормами права; 4) возникновение спора о компетенции связано с предъявлением его участников претензий (требований) друг другу; 5) существует потенциальная возможность разрешения данного спора юридическими (правовыми) средствами, к которым относятся согласительные процедуры и (или) судебный порядок. отношение власть должностной спор

Следовательно, спор о компетенции между органами государственной власти субъекта РФ представляет собой разногласие, противоречие между данными органами по поводу принадлежности полномочия, которое разрешается посредством согласительных процедур и (или) в судебном порядке.

По мнению О.В. Брежнева, объективная правовая основа конституционно-правовых споров о компетенции обычно имеет следующие формы проявления: 1) выход государственного органа за рамки своей компетенции и реализация им полномочий, которые вообще не могут осуществляться органами публичной власти; 2) реализация государственными органами полномочий, которые должны осуществляться иным государственным органом, поскольку являются частью компетенции; 3) уклонение государственного органа от осуществления своих полномочий в полном объёме (необоснованное бездействие). Предметом же спора о компетенции может быть: совершение действия правового характера; издание правового акта; бездействие органа государственной власти. В силу этого споры о компетенции в подавляющем большинстве случаев приобретают форму оспаривания нормативных или ненормативных актов органов государственной власти, оспаривания их действий (бездействия).

По способу разрешения компетенционные споры можно разделить на следующие: 1) споры, разрешение которых осуществляется только с использованием согласительных процедур (например, в связи с рассмотрением проектов региональных законов, отклонённых высшим должностным лицом субъекта РФ); 2) споры, разрешение которых осуществляется с использованием согласительных процедур; в случае недостижения согласованного решения, разрешение спора осуществляется в судебном порядке; 3) споры, разрешаемые исключительно в судебном порядке. В свою очередь, споры, разрешаемые в судебном порядке, в зависимости от процессуальной формы рассмотрения можно разделить на следующие виды: 1) обжалование нормативных правовых актов на предмет их соответствия актам более высокой юридической силы (в том числе Конституции РФ) с точки зрения установленной этими актами компетенции соответствующего органа государственной власти субъекта РФ; 2) обжалование решения, действия (бездействия) органа государственной власти или должностного лица субъекта РФ; 3) собственно споры о компетенции между органами государственной власти субъекта РФ; 4) споры, разрешаемые в результате толкования положений конституции (устава) субъекта РФ, закона субъекта РФ. В теории и практике разрешения любых юридических споров общепринята точка зрения о предпочтительности использования досудебных и внесудебных способов их разрешения ввиду необходимости разгрузить судебную систему, чтобы не ставить под сомнение возможность судов разрешать споры квалифицированно и в разумные сроки. К числу главных преимуществ внесудебных механизмов разрешения споров можно также отнести более простые и гибкие процедуры, позволяющие добиться более скорого и менее дорогостоящего урегулирования. Всё это в полной мере может быть распространено и на урегулирование споров о компетенции между органами государственной власти субъектов РФ.

Согласно ст. 25 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», споры между законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ по вопросам осуществления их полномочий разрешаются в соответствии с согласительными процедурами, предусмотренными Конституцией РФ, конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, либо в судебном порядке.

Таким образом, основным механизмом, используемым для разрешения споров о компетенции между органами государственной власти субъекта РФ во внесудебном порядке, являются согласительные процедуры. В науке под согласительными процедурами понимается урегулированный нормами конституционного права порядок досудебного разрешения споров между органами государственной власти, направленный на достижение согласованного решения. Суть согласительных процедур состоит в том, что спор разрешается в результате прямого контакта участников спора и достигнутого ими взаимоприемлемого решения.

В федеральном законодательстве не определены виды согласительных процедур, однако из отдельных конституций (уставов) субъектов Российской Федерации можно получить представление о том, какие согласительные процедуры могут применяться для разрешения споров или разногласий относительно полномочий. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 84 Устава города Москвы органы государственной власти города Москвы стремятся решать споры и разногласия путём переговоров, консультаций, с помощью создаваемых на паритетной основе согласительных и иных комиссий, других согласительных процедур либо в судебном порядке. Аналогичная норма содержится и в ч. 1 ст. 37 Конституции Республики Калмыкия. Таким образом, в качестве основных средств разрешения споров о компетенции в рамках согласительной процедуры конституции (уставы) называют переговоры, консультации, согласительные и иные комиссии, оставляя этот перечень открытым, что предполагает возможность использования и иных согласительных процедур, сочетающих в себе признаки названных. Переговоры являются наиболее динамичным и эффективным средством разрешения споров. Они предполагают непосредственное взаимодействие между спорящими органами государственной власти субъектов РФ. Их результатом могут стать разнообразные варианты решения спорного вопроса.

Консультации выступают в качестве разновидности переговоров. Они представляют собой взаимное информирование о действительных намерениях и действиях органов государственной власти и должностных лиц субъекта РФ в связи с реализацией своей компетенции. Исходя из правовой природы консультаций, они являются, скорее, не средством разрешения возникшего спора, а средством его предотвращения.

Порядок проведения переговоров и консультаций не урегулирован законодательно. Однако довольно подробно регулируется порядок создания и деятельности согласительных комиссий, особенно тогда, когда речь идёт о согласительных комиссиях по проекту регионального закона, отклонённого высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

На основании ч. 5 ст. 38 Устава Сахалинской области споры между Сахалинской областной думой и правительством Сахалинской области, возникающие по вопросам осуществления их полномочий, по принятым данными органами государственной власти нормативным правовым актам и иным вопросам, решаются путём создания согласительных комиссий. Согласительные комиссии создаются в срок не более десяти дней после письменного предложения об этом одной из сторон. В течение десяти дней после создания согласительные комиссии должны рассмотреть спор. Решения согласительных комиссий носят рекомендательный характер и рассматриваются Сахалинской областной думой и губернатором Сахалинской области совместно.

В Уставе (Основном законе) Владимирской области предусмотрено, что разногласия между Законодательным собранием и губернатором, возникающие по вопросам осуществления их полномочий, принятия законов и иных нормативных правовых актов, по другим вопросам, решаются путём создания на паритетной основе согласительных комиссий. Порядок создания и работы согласительной комиссии определяется областным законом, Регламентом Законодательного собрания. В связи с этим в ст. 106 Регламента Законодательного собрания Владимирской области довольно подробно определён порядок формирования и работы согласительной комиссии по закону, отклонённому губернатором.

Отдельные конституции (уставы) предусматривают также использование такой процедуры, как посредничество, не называя его таким образом. Посредничество предполагает включённость в процесс урегулирования спора третьего, как правило, не заинтересованного напрямую в результатах разрешения спора лица. Задача посредника заключается в согласовании противоположных позиций сторон, участвующих в споре, и внесении собственных предложений по урегулированию спора, приемлемых для сторон. Например, в соответствии со ст. 113 Устава Красноярского края правительство края разрешает споры о полномочиях между органами исполнительной власти.

Своеобразной формой посредничества выступает ситуация, когда к разрешению спора привлекается глава субъекта РФ или Президент РФ. Ряд конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, закрепляя компетенцию высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), определяет его роль в разрешении компетенционных споров между органами государственной власти субъекта РФ. Например, в соответствии с п. «х» ч. 3 ст. 90 Устава Красноярского края губернатор Красноярского края использует согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти края. Аналогичное полномочие закреплено за главой Карачаево-Черкесской Республики ч. 2 ст. 73 Конституции Карачаево-Черкесской Республики. Полномочия Президента РФ по урегулированию споров и разногласий между органами государственной власти субъектов РФ предусмотрены Конституцией РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 80 Конституции РФ Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В связи с этим Президент РФ наделён полномочием использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий как между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, так и между органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ). Президент РФ может начать использовать согласительные процедуры как по собственной инициативе, так и по предложению сторон - участников спора. В силу того, что федеральными нормативными правовыми актами не определён порядок использования Президентом РФ согласительных процедур, можно предположить, что участие Президента РФ в разрешении споров о компетенции между органами государственной власти субъектов РФ возможно в трёх основных формах: 1) предложение (поручение) заинтересованным сторонам - участникам спора провести переговоры или консультации; 2) определение посредника (третьей стороны) для урегулирования спора; 3) создание согласительной комиссии на паритетных началах из представителей спорящих органов государственной власти субъекта РФ.

В соответствии с п. 4 Положения об Управлении Президента РФ по вопросам внутренней политики на Управление возложена функция обеспечения в пределах своей компетенции проведения согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Следует согласиться с мнением, выраженным в науке конституционного права, о том, что все эти согласительные процедуры зачастую «имеют незначительный (конституционно-правовой) аспект». Все дело в том, что ни в федеральном, ни в региональном законодательстве подробно не закреплены субъекты, порядок и формы проведения соответствующих процедур, формы закрепления и юридические последствия результатов. Регулирование данных аспектов внесудебных механизмов разрешения региональных споров о компетенции, безусловно, способствовало бы их более активному использованию в практике регионального государственного строительства. В том случае, если применение согласительных процедур не привело к разрешению спора между органами государственной власти субъекта РФ, спор передаётся на рассмотрение соответствующего суда, согласно подсудности. Как уже было сказано выше, споры о компетенции могут быть рассмотрены и разрешены в рамках различной процессуальной формы. Это могут быть процедуры: разрешения спора о компетенции; обжалование нормативных правовых актов; обжалование решения, действия (бездействия) органа государственной власти или должностного лица субъекта РФ; толкования положений конституции (устава) субъекта РФ, закона субъекта РФ.

Разрешение спора о компетенции как отдельное, специфическое полномочие суда предусмотрено Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде РФ» (как полномочие Конституционного Суда РФ), Гражданским процессуальным кодексом РФ (как полномочие Верховного Суда РФ) и законодательными актами субъектов РФ (как полномочие конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

В соответствии с п. «в» ч. 2 ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ» Конституционный Суд РФ наделён полномочием разрешать споры о компетенции между высшими государственными органами субъектов РФ. При этом гл. 11 данного Закона определяет особенности производства по данной категории дел. На основании ст. 92 указанного Закона правом на обращение в Конституционный Суд РФ с ходатайством о разрешении спора о компетенции обладает любой из участвующих в споре органов государственной власти, указанных в ч. 3 ст. 125 Конституции РФ, а Президент РФ также в случае, предусмотренном ч. 1 ст. 85 Конституции РФ. При этом ходатайство органа (органов) государственной власти допустимо, если: 1) оспариваемая компетенция определяется Конституцией РФ; 2) спор не касается вопроса о подведомственности дела судам или о подсудности; 3) спор не был или не может быть разрешён иным способом; 4) заявитель считает издание акта или совершение действия правового характера либо уклонение от издания акта или совершения такого действия нарушением установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между органами государственной власти; 5) заявитель ранее обращался к указанным в ч. 3 ст. 125 Конституции РФ органам государственной власти с письменным заявлением о нарушении ими определённой Конституцией РФ и договорами компетенции заявителя либо об уклонении этих органов от осуществления входящей в их компетенцию обязанности; 6) в течение месяца со дня получения письменного заявления, упомянутого в п. 5 данной части, не были устранены указанные в нём нарушения; 7) в случае обращения соответствующего органа государственной власти к Президенту Российской Федерации с просьбой об использовании согласительных процедур, предусмотренных ст. 85 Конституции РФ, Президент РФ в течение месяца со дня обращения не использовал эти согласительные процедуры либо такие процедуры не привели к разрешению спора.

Ходатайство Президента Российской Федерации, внесённое в порядке применения ч. 1 ст. 85 Конституции РФ, допустимо в случаях: 1) Президент РФ использовал согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти; 2) разногласия между органами государственной власти являются подведомственным Конституционному Суду РФ спором о компетенции (ст. 93 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ»).

Конституционный Суд РФ рассматривает споры о компетенции исключительно с точки зрения установленных Конституцией РФ разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, а также с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации, установленного Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Рассмотрение дела о соответствии нормативного акта, являющегося предметом спора о компетенции, Конституции РФ по содержанию норм, форме, порядку его подписания, принятия, опубликования или введения в действие возможно только на основании отдельного запроса и в соответствии с порядком рассмотрения дел о конституционности нормативных актов (ст. 94 Закона).

В соответствии со ст. 95 Закона по итогам рассмотрения спора о компетенции Конституционный Суд Российской Федерации принимает одно из следующих постановлений: 1) подтверждающее полномочие соответствующего органа государственной власти издать акт или совершить действие правового характера, послужившие причиной спора о компетенции; 2) отрицающее полномочие соответствующего органа государственной власти издать акт или совершить действие правового характера, послужившие причиной спора о компетенции.

Если Конституционный Суд РФ признает издание акта не входящим в компетенцию издавшего его органа государственной власти, акт утрачивает силу со дня, указанного в решении.

В тех случаях, когда разрешение спора о компетенции не подведомственно Конституционному Суду РФ, спор может быть передан на рассмотрение Верховного Суда РФ. В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 27 Гражданского процессуального кодекса РФ Верховный Суд РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела по разрешению споров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, переданных на рассмотрение в Верховный Суд РФ Президентом РФ в соответствии со ст. 85 Конституции РФ.

Основной проблемой применения данной статьи является отсутствие в Гражданском процессуальном кодексе РФ отдельной главы, посвящённой особенностям производства по данной категории дел. Очевидно, что данная категория дел относится к делам, возникающим из публичных правоотношений, и подлежит рассмотрению в соответствии с гл. 23 «Общие положения» подразд. III «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений». Между тем, полагаем, что в данном подразделе должна содержаться отдельная глава «Производство по делам о разрешении споров о компетенции», в которой должны быть определены особенности подачи заявления о разрешении спора о компетенции, особенности рассмотрения данного дела и особенности содержания решения о рассмотрении спора о компетенции и последствия его вынесения. Более того, было бы логичным, если правом на обращение в Верховный Суд РФ за разрешением спора о компетенции обладал не только Президент РФ, но и органы государственной власти, участвующие в споре.

Конституционные (уставные) суды субъектов РФ также обладают полномочием разрешения споров о компетенции между органами государственной власти субъектов РФ. Однако законодательство не всех субъектов РФ, где учреждены данные суды, предусматривает за региональным конституционным (уставным) судом такое полномочие. На сегодняшний день правом разрешать споры о компетенции наделены: Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) (п. 2 ч. 1 ст. 3 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) «О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве»); Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики (п. 2 ст. 3 Закона Кабардино-Балкарской Республики «О Конституционном Суде Кабардино-Балкарской Республики»); Конституционный Суд Республики Бурятия (ст. 3 Закона Республики Бурятия «О Конституционном Суде Республики Бурятия»); Конституционный Суд Республики Татарстан (ч. 3 ст. 3 Закона Республики Татарстан «О Конституционном Суде Республики Татарстан»); Конституционный Суд Республики Северная Осетия - Алания (ст. 3 Закона Республики Северная Осетия - Алания «О Конституционном Суде Республики Северная Осетия - Алания»; Конституционный Суд Республики Адыгея (п. 2 ч. 1 ст. 3 Закона Республики Адыгея «О Конституционном Суде Республики Адыгея»); Уставный суд Калининградской области (ч. 4 ст. 4 Закона Калининградской области «Об Уставном суде Калининградской области»); Уставный суд Челябинской области (п. 3 ч. 1 ст. 3 Закона Челябинской области «Об Уставном суде Челябинской области»).

Как и Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде РФ», региональные законы содержат главы об особенностях производства в региональном судебном органе конституционного контроля по делам о разрешении споров о компетенции. Например, в Законе Калининградской области «Об Уставном суде Калининградской области» это гл. 11. В соответствии с положениями данной главы правом на обращение в Уставный суд с ходатайством о разрешении спора о компетенции обладает любой из участвующих в споре органов государственной власти Калининградской области. Обращение органа (органов) государственной власти Калининградской области о разрешении спора о компетенции допустимо в случаях: 1) оспариваемая компетенция определяется Уставом (Основным законом) Калининградской области; 2) спор не касается вопроса о подведомственности дела судам или о подсудности; 3) спор не был или не может быть разрешён иным способом; 4) заявитель считает принятие нормативного правового акта или совершение действия правового характера либо уклонение от принятия нормативного правового акта или совершения такого действия нарушением установленного Уставом (Основным законом) Калининградской области разграничения компетенции между органами государственной власти Калининградской области, между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления. Уставный суд рассматривает споры о компетенции исключительно с точки зрения установленных Уставом (Основным законом) Калининградской области на основе Конституции РФ разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Калининградской области, установленного Уставом (Основным законом) Калининградской области.

Рассмотрение дела о соответствии нормативного правового акта, являющегося предметом спора о компетенции, Уставу (Основному закону) Калининградской области по содержанию норм, по форме нормативного правового акта, по порядку подписания, принятия, опубликования или введения в действие возможно только на основании отдельного запроса и в соответствии с порядком рассмотрения дел о соответствии Уставу (Основному закону) Калининградской области нормативных правовых актов.

По итогам рассмотрения спора о компетенции Уставный суд принимает в форме постановления одно из следующих решений: 1) подтверждающее полномочия соответствующего органа государственной власти принять нормативный правовой акт или совершить действие правового характера, послужившие причиной спора о компетенции; 2) отрицающее полномочия соответствующего органа государственной власти принять нормативный правовой акт или совершить действие правового характера, послужившие причиной спора о компетенции.

В случае если Уставный суд признает принятие нормативного правового акта не входящим в компетенцию издавшего его органа государственной власти Калининградской области, нормативный правовой акт утрачивает силу со дня, указанного в постановлении Уставного суда.

Безусловно, спор о компетенции можно разрешить и путём оспаривания в соответствующем суде правового акта, принятием которого была нарушена компетенция органа государственной власти субъекта РФ. Оспаривание правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации возможно в судах любой подсистемы судебной системы Российской Федерации - судах общей юрисдикции, арбитражных судах, конституционных судах.

В соответствии с положениями п. 2 ч. 1 ст. 26 Гражданского процессуального кодекса РФ верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций. Положения ст. 251 - 253 Гражданского процессуального кодекса РФ определяют особенности производства по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части. В рамках разрешения спора о компетенции с заявлением о признании нормативного правового акта субъекта РФ противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации или высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция. При этом не подлежат рассмотрению в суде в порядке, предусмотренном данными нормами, заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ. Суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления. Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими влечёт за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

Очевидно, что компетенция органа государственной власти субъекта РФ может быть нарушена принятием не только нормативного правового акта, но и решения, оформленного в качестве индивидуального (ненормативного) акта, совершением юридически значимого действия или бездействием. В силу этого, органы государственной власти субъектов РФ должны обладать возможностью обжаловать в суде общей юрисдикции и ненормативные правовые акты. Однако Гражданский процессуальный кодекс РФ не даёт им такой возможности. В соответствии с ч. 1 ст. 254 Гражданского процессуального кодекса РФ оспорить в суде общей юрисдикции решения, действие (бездействие) органа государственной власти вправе лишь гражданин или организация, чьи права и свободы нарушены таким актом, действием или бездействием. Вместе с тем такое законодательное решение не способствует формированию правовых механизмов разрешения споров о компетенции. Более того, принцип универсальности судебной власти предполагает, что любое лицо (в том числе орган государственной власти) должно иметь возможность обратиться в суд за разрешением любого спора, если у него есть интерес в его разрешении. В силу этого, полагаем, что в ч. 1 ст. 254 Гражданского процессуального кодекса РФ должны быть внесены изменения, позволяющие органам государственной власти оспаривать решения или действия иных органов государственной власти, если этими решениями или действиями нарушена их компетенция. В отличие от Гражданского процессуального кодекса РФ нормы Арбитражного процессуального кодекса РФ позволяют органам государственной власти субъектов РФ обращаться с заявлениями в арбитражный суд как о признании нормативных правовых актов недействующими, так и о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия. Заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано, если органы государственной власти субъектов РФ полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 2 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса РФ). С заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, орган государственной власти субъекта РФ вправе обратиться, если он полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают его права и законные интересы предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создаёт иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ).

В Конституционном Суде РФ в порядке абстрактного нормоконтроля могут быть оспорены лишь нормативные правовые акты. В случае возникшего спора о компетенции между органами государственной власти субъекта РФ в связи с принятием нормативного правового акта заинтересованный в разрешении спора орган государственной власти (законодательный или исполнительный) может подать в Конституционный Суд РФ запрос о проверке конституционности конституции (устава) субъекта РФ, а также закона и иного нормативного акта субъекта РФ, изданного по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (подп. «б» п. 1 ст. 3, ст. 84 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ»). Запрос в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке конституционности нормативного акта органа государственной власти субъекта РФ либо его отдельного положения допустим, если заявитель считает его не подлежащим действию из-за неконституционности либо подлежащим действию вопреки официально принятому решению высших государственных органов субъектов Российской Федерации или их должностных лиц об отказе применять и исполнять его как не соответствующего Конституции РФ. Запрос о проверке конституционности нормативного акта субъекта РФ допустим, если нормативный акт издан по вопросу, относящемуся к ведению органов государственной власти Российской Федерации или к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 85 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ»).

По итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативного акта органа государственной власти Конституционный Суд РФ принимает одно из следующих постановлений: 1) о признании нормативного акта либо отдельных его положений соответствующими Конституции РФ; 2) о признании нормативного акта или его отдельных положений не соответствующими Конституции РФ (ст. 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ»).

В рамках разрешения споров о компетенции между органами государственной власти субъектов РФ конституционный (уставный) суд субъекта РФ наделён полномочием рассматривать дела о соответствии конституции (устава) субъекта РФ региональных законов, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации (ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»). Таким полномочием наделены все действующие в Российской Федерации конституционные (уставные) суды. Однако отдельные конституционные (уставные) суды наделены полномочием по проверке на соответствие конституции (уставу) ненормативных правовых актов (или актов правоприменительной практики). Так, в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 3 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) «О Конституционном Суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве» Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) проверяет конституционность актов правоприменительной практики органов исполнительной власти Республики Саха (Якутия). А в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 3 Закона Челябинской области «Об Уставном суде Челябинской области» Уставный суд Челябинской области рассматривает дела о соответствии Уставу области: действий (бездействия) губернатора области; ненормативных правовых актов губернатора области, правительства области, Законодательного собрания области, органов исполнительной власти области. Зачастую возникновение спора о компетенции между органами государственной власти субъекта РФ связано с неопределённостью в понимании положений того или иного нормативного правового акта, закрепляющего полномочия спорящего органа власти. В этом случае спор о компетенции может быть разрешён в процедуре толкования нормативного правового акта. Чаще всего в субъектах РФ применяется процедура толкования конституции (устава) субъекта РФ.

В тех субъектах РФ, где созданы конституционные (уставные) суды, толкование конституции (устава) является полномочием данного суда. Например, Конституционным Судом Республики Тыва был разрешён следующий спор о компетенции. Между Законодательной палатой Великого Хурала Республики Тыва и председателем Правительства Республики Тыва возник спор о том, может ли председатель Правительства Республики Тыва осуществить назначение исполняющего обязанности заместителя председателя Правительства Республики Тыва, министра республики Тыва без согласования с Законодательной палатой Великого Хурала Республики Тыва и на какой срок возможно такое назначение при том, что, согласно ч. 1 ст. 6 Конституционного закона Республики Тыва от 31 декабря 2003 г. № 95 ВХ-1 «О Правительстве Республики Тыва», заместители председателя Правительства Республики Тыва, министры финансов и экономики Республики Тыва назначаются на должность председателем Правительства Республики Тыва по согласованию с Законодательной палатой Великого Хурала Республики Тыва. Данный спор был разрешён Конституционным Судом Республики Тыва путём дачи толкования Конституции Республики Тыва. Конституционный Суд Республики Тыва постановил, что председатель Правительства Республики Тыва как высшее должностное лицо Республики Тыва и глава исполнительной ветви власти, несущий ответственность за её деятельность, в соответствии с Конституцией Республики Тыва имеет право самостоятельно назначить исполняющего обязанности заместителя председателя Правительства Республики Тыва, министра финансов и экономики Республики Тыва, при этом сроки исполнения обязанностей заместителей председателя Правительства Республики Тыва, министров финансов и экономики Республики Тыва до внесения их кандидатур на согласование в Законодательную палату Великого Хурала Республики Тыва должны быть установлены республиканским законодателем.

Таким образом, возникший между органами государственной власти субъектов РФ спор о компетенции можно разрешить в рамках одной из четырёх процедур: 1) процедуры разрешения спора о компетенции; 2) процедуры оспаривания нормативного правового акта субъекта РФ; 3) процедуры оспаривания решения, действия органа государственной власти субъекта РФ, послуживших причиной нарушения компетенции; 4) процедуры толкования нормативного правового акта, содержащего неопределённость в понимании положений о полномочиях государственного органа. От того, какой именно акт оспаривается, какому нормативному акту он противоречит, какие органы государственной власти субъекта РФ являются участниками спора, интересы в какой сфере общественных отношений затронуты, будет зависть выбор судебного органа, разрешающего спор, и выбор одной из четырёх судебных процедур, используемых для разрешения спора о компетенции.

Литература

1. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : ФЗ от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ (в ред. ФЗ от 07.06.2013 г. № 118-ФЗ) // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

2. Кобзарь, Д. А. Судебное разрешение конституционно-правовых споров о компетенции в Российской Федерации : дис. … канд. юрид. наук / Д. А. Кобзарь. - М., 2005.

3. Брежнев, О. В. Споры о компетенции между органами власти как объект судебного конституционного контроля / О. В. Брежнев // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 4. С. 34.

4. Тихомиров, Ю. А. Споры о компетенции / Ю. А. Тихомиров

5. Замотаева, Е. К. Конституционно-правовые споры / Е. К. Замотаева // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 5. С. 4.

6. Цатурян, Т. В. Конституционно-правовое регулирование согласительных процедур разрешения споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации : дис. …канд. юрид. наук / Т. В. Цатурян. - М., 2009.

7. Устав города Москвы от 28.06.1995 г. (в ред. Закона города Москвы от 19.12.2012 г. № 69) // Ведомости Московской городской думы. 2001. № 8. Ст. 130.

8. Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия от 05.04.1994 г. (в ред. Закона Республики Калмыкия от 29.06.2012 г.) // Ведомости Народного Хурала (парламента) Республики Калмыкия. 1996. С. 10.

9. Устав Сахалинской области от 09.07.2001 г. № 270 (в ред. Закона Сахалинской области от 11.04.2013 г. № 31-ЗО) // Губернские ведомости. 2001. 11 июля.

^.10. Устав (Основной Закон) Владимирской области : закон Владимирской области от 14.08. 2001 г. № 62-ОЗ (в ред. Закона Владимирской области от 10.06.2013 г. № 61-ОЗ) // Владимирские ведомости. 2001. 23 августа.

^.11. О Регламенте Законодательного собрания Владимирской области : постановление Законодательного собрания Владимирской области от 29.07.2009 г. № 180 (в ред. Постановления Законодательного собрания Владимирской области от 30.11.2012 г. № 365) // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс : региональное законодательство».

12. Устав Красноярского края от 05.06.2008 г. № 5-1777 (в ред. Закона Красноярского края от 04.04.2013 г. № 4-1178) // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2008. № 29.

13. Конституция Карачаево-Черкесской Республики от 05.03.1996 г. (в ред. Конституционного закона Карачаево-Черкесской Республики от 27.06.2012 г. № 49-Р) // Сборник законов и постановлений КЧР 1995 - 1999 гг. Ч. I.

14. Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по внутренней политике : указ Президента РФ от 21.06.2004 г. № 791 (в ред. Указа Президента РФ от 12.07.2012 г. № 981) // СЗ РФ. 2004. № 26. Ст. 2650.

15. О Конституционном Суде Российской Федерации : ФКЗ от 21.07.1994 г. № 1-ФКЗ (в ред. ФКЗ от 05.04.2013 г. № 1-ФКЗ) // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

16. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 г. № 138-ФЗ (в ред. ФЗ от 02.07.2013 г. № 167-ФЗ) // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.

17. О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве : конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 15.06.2002 г. 16-з № 363-II (в ред. Закона Республики Саха (Якутия) от 31.05.2013 г. 1198-З № 1289-IV) // Якутские ведомости. 2002. 3 июля.

18. О Конституционном суде Кабардино-Балкарской Республики : закон Кабардино-Балкарской Республики от 12.12.1997 г. № 38-РЗ (в ред. Закона Кабардино-Балкарской Республики от 19.02.2013 г. № 10-РЗ) // Кабардино-Балкарская правда. 1997. 23 декабря, 25 декабря.

19. О Конституционном суде Республики Бурятия : закон Республики Бурятия от 25.10.1994 г. № 42-I (в ред. Закона Республики Бурятия от 07.03.2013 г. № 3195-IV) // Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия. 1995. № 2.

20. О Конституционном суде Республики Татарстан : закон Республики Татарстан от 22.12.1992 г. № 1708-XII (в ред. Закона Республики Татарстан от 03.12.2009 г. № 57-ЗРТ) // Ведомости Государственного Совета Татарстана. 1998. № 11. Ст. 312.

21. О Конституционном суде Республики Северная Осетия-Алания : закон Республики Северная Осетия-Алания от 15.06.2001 г. № 17-РЗ (в ред. Закона Республики Северная Осетия-Алания от 14.07.2011 г. № 3-РКЗ) // Северная Осетия. 2001. 5 июля.

22. О Конституционном суде Республики Адыгея : закон Республики Адыгея от 17.06.1996 г. № 11 (в ред. Закона Республики Адыгея от 04.04.2013 г. № 173) // Ведомости Государственного Собрания - Хасэ Республики Адыгея. 1996. 22 мая.

23. Об Уставном суде Калининградской области : закон Калининградской области от 02.10.2000 г. № 247 (в ред. Закона Калининградской области от 22.12.2009 г. № 407) // Дмитрия Донского. 2000. 14 октября, 21 октября, 28 октября.

24. Об Уставном суде Челябинской области : закон Челябинской области от 27.10.2011 г. № 220-ЗО (в ред. Закона Челябинской области от 28.02.2013 г. № 463-ЗО) // Южноуральская панорама. 2011. 15 ноября (спецвыпуск № 64).

25. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 г. № 95-ФЗ (в ред. ФЗ от 02.07.2013 г. № 186-ФЗ) // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.

26. О судебной системе Российской Федерации : ФКЗ от 31.12.1996 г. № 1-ФКЗ (в ред. ФКЗ от 25.12.2012 г. № 5-ФКЗ) // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.

27. По делу о толковании пункта «ж» части 2 статьи 111 Конституции Республики Тыва в связи с запросом Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва : постановление Конституционного суда Республики Тыва от 10.06.2009 г. № 1-П // Тувинская правда. 2009. 16 июня.

Размещено на Allbest.ru