Место прокуратуры Российской Федерации в структуре государственного механизма. Полномочия прокурорского надзора за соблюдением Конституции, исполнением законов и законностью правовых актов

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

1. Место прокуратуры Российской Федерации в структуре государственного механизма

Прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, подчиненных Генеральному прокурору РФ и осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Российская прокуратура является самостоятельной структурой, не входящей ни в одну из ветвей власти.

Фундаментальные ветви власти - законодательная, исполнительная и судебная, олицетворяющие собой единую государственную власть и ее разделение, вовсе не исключают возможность существования иных функционально самостоятельных правовых институтов. Их наличие определяется реальными потребностями государственно-правовой жизни, необходимостью демократического контроля и «сдерживания» любой из, основных ветвей власти.

Одновременно всей своей деятельностью прокуратура способствует взаимодействию ветвей власти, их согласованному функционированию как единой государственной власти; все они заинтересованы в сохранении и укреплении законности, обеспечивать которую призвана прокуратура.

Подчинение прокуратуры исполнительной либо судебной власти может разрушить сложившуюся в государстве систему (сдержек и противовесов), усилить опасность нарушения законов. И исполнительные органы, и судебная власть так или иначе применяют законы. Нарушения Конституции, федеральных законов судами, органами исполнительной власти чреваты тяжкими последствиями. Если не иметь независимого от судов прокурорского надзора, то практически не будет механизма реагирования на нарушения законов судами, а если подчинить прокуратуру исполнительной власти, получится, что последняя осуществляет надзор за исполнением законов представительными органами и в определенной мере судебной властью.

Из содержания Конституции РФ следует, что прокуратура не может относиться ни к органам судебной, ни к органам исполнительной власти. Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ст. 118 Конституции), а ст. 77 Конституции устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Органы же прокуратуры, действующие на территории субъектов РФ, являются федеральными органами -- звеньями единой централизованной системы прокуратуры (ст. 129 Конституции РФ).

До принятия Конституции 1993 г. прокуратура была контрольным органом законодательной власти, чему соответствовал порядок назначения Генерального прокурора РФ на должность, его подотчетность только высшим законодательным органам. Таким образом, прокурор был ориентирован на сотрудничество преимущественно с одной ветвью власти - законодательной, только ей он был подконтролен и только ее решения обязан был выполнять.

В настоящее время Президент РФ, будучи главой государства, принял на себя ответственность за состояние правовой системы и правопорядка. Прокуратура должна стать важной опорой президентской власти в ее усилиях по преодолению правовой нестабильности общества, повышению авторитета законов и подзаконных актов.

В этих условиях усиливается роль прокуратуры как централизованной системы, имеющей своих, подчиненных Генеральному прокурору представителей во всех субъектах Федерации, а также в городах и районах.

Прокуратура и законодательная власть.

Взаимоотношения прокуратуры с законодательной властью предопределены Конституцией Российской федерации, в соответствии с п. «з» ч. 1 ст. 102 которой назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ относится к ведению Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Это назначение производится Советом Федерации по представлению Президента РФ. Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению (ст. 12 Федерального закона «О прокуратуре Российской федерации»).

Взаимодействие между прокуратурой и законодательной властью осуществляется постоянно. Чем совершеннее будет российское законодательство и качество отдельных законов, тем, естественно, прокуратура лучше будет выполнять свое государственно-правовое предназначение - надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов. Укрепляя свои связи с законодательной властью, прокуратура способствует устранению многих возникающих в переходный период проблем, связанных с правотворчеством.

К сожалению, на эффективности этой деятельности отрицательно сказывается отсутствие у Генерального прокурора конституционного права законодательной инициативы. В то же время в конституциях (уставах) ряда субъектов федерации право законодательной инициативы прокуроров предусмотрено. Нелогичность данной ситуации очевидна и требует позитивного законодательного разрешения.

Тем не менее, в сложившихся условиях законопроектная деятельность прокуратуры осуществляется достаточно интенсивно. Генеральная прокуратура РФ регулярно направляет в Государственную Думу информацию о недостатках законодательного регулирования отдельных областей общественной жизни. В прокуратуре постоянно ведется серьезная законопроектная работа, проекты отдельных законов направляются субъектам законодательной инициативы (Президенту РФ и Правительству РФ) для последующего их внесения в Государственную Думу. Более перспективным, разумеется, было бы наделение прокуратуры правом законодательной инициативы. Существуют и другие широко используемые формы влияния прокуратуры на законотворческий процесс (экспертиза законопроектов, участие представителей прокуратуры в рабочих группах комитетов Государственной Думы по подготовке ими законопроектов, в парламентских слушаниях и т.д.).

Прокуратура и исполнительная власть.

Взаимоотношения прокуратуры и исполнительной власти строятся по двум направлениям: отношения надзора и отношения взаимодействия. В предмет прокурорского надзора входит исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, контроля их должностными лицами, а также законность издаваемых ими правовых актов.

Взаимодействие прокуратуры с органами исполнительной власти проводится в разных формах: участие в правительственных программах, например по борьбе с преступностью; инициирование разработки и издания постановлений Правительства, затрагивающих права граждан; экспертиза документов, подготовленных в аппарате Правительства РФ, и т.д.

Особое место в этом взаимодействии занимает, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Прокуратура и судебная власть.

Взаимодействие прокуратуры и суда - это проблема сотрудничества и взаимного профессионального контроля, имеющих целью повышение уровня законности и эффективности правоохранительной деятельности. Суд осуществляет контроль за законностью применения прокуратурой мер процессуального принуждения при предварительном расследовании преступлений. Прокуратура контролирует законность судебных решений путем их опротестования в вышестоящие суды.

Проблема взаимодействия прокуратуры с судом -- это проблема ее отношений с судебной властью (Конституционным Судом, судами общей юрисдикции и арбитражными судами).

Взаимоотношения же прокуратуры с Конституционным Судом осложняют положения Конституции РФ 1993 г. Согласно этим положениям Генеральный прокурор РФ был выведен из числа субъектов, которым принадлежит право обращения в этот суд. В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» (1995 г.) (п. 6 ст. 35), правда, говорится о том, что Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Соответствующие поправки и дополнения на этот счет должны быть внесены в Конституцию РФ и в Закон о Конституционном Суде РФ.

Взаимодействие прокурора с судами общей юрисдикции, осуществляющими гражданское и уголовное судопроизводство, и с судами арбитражной системы достаточно специфично. Специфика роли прокурора состоит в том, что, с одной стороны, он выступает как субъект судебного разбирательства в соответствующих формах, предусмотренных процессуальным законодательством, а с другой -- осуществляет некоторые надзорные функции в отношении судебных решений.

Роль прокурора в судебном разбирательстве уголовных дел весьма значительна. Он обладает широкими процессуальными правами, поддерживает возложенную на него государством функцию государственного обвинения. Не менее значительны правовые возможности прокурора как участника гражданского судопроизводства, если этого требует защита интересов государства и граждан. Прокурор в данном случае не подменяет собой истца, он предъявляет иск в защиту заинтересованных лиц Закон предусматривает обязательное участие прокурора в процессе в следующих случаях: при рассмотрении судом жалоб на неправильности в списках избирателей, по делам о признании безвестно отсутствующим или об объявлении умершим, по делам о признании ограниченной дееспособности или недееспособности (ст. 234, 255, 261 ГПК), при рассмотрении дел о моральном вреде, помещении иностранного лица в ЦВРИГ, о невыплате заработной платы, об усыновлении (удочерении) и др.

При вынесении судом незаконных и необоснованных решений органы прокуратуры могут сыграть важную роль в восстановлении ущемленных прав граждан. Законодательство России наделяет прокуратуру широкими полномочиями в сфере судебного надзора. Прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции вправе приносить в вышестоящий суд кассационный или частный протест на незаконное или необоснованное судебное решение. Кроме того, в пределах своей компетенции прокурор может истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым решение, приговор, определение или постановление вступили в законную силу. Установив, что эти акты -- незаконные или необоснованные, прокурор приносит протест в порядке надзора или обращается к вышестоящему прокурору.

Прокуратура и контролирующие органы.

Одной из существенных причин, порождающих возникновение острейших социальных ситуаций в стране, является недостаточно эффективный контроль за исполнительской дисциплиной, соблюдением законов, других нормативных актов, а также судебных решений. Установление оптимальных соотношений прокурорского надзора и функций органов, осуществляющих контрольные полномочия, - важное средство решения данной проблемы. При этом прокурорский надзор - основная форма государственного надзора за исполнением всех действующих законов на территории России.

Прокуратура - универсальный орган правозащиты, охранитель законных прав и интересов граждан, юридических лиц, общества и государства. На прокуратуру возложен также надзор за исполнением законов всеми другими правоохранительными и контролирующими органами. Последние же осуществляют не надзор, а функцию контроля за соблюдением и исполнением законов в соответствующих сферах правовых отношений.

Контролирующие органы обязаны представлять в прокуратуру материалы, иную информацию, требующую прокурорского реагирования (в частности, уголовного преследования виновных), оказывать прокуратуре и другим правоохранительным органам содействие при расследовании уголовных дел (путем проведения аудита, выделения специалистов для участия в проверках, предоставления дополнительной информации и т.п.).

Прокуратура в свою очередь обязана информировать контролирующие органы о принятых мерах по представленным ими материалам, принимать меры, чтобы контролирующие органы использовали все возможности для устранения условий, способствующих правонарушениям.

Таким образом, прокуратура представляет собой необходимый и надежно работающий государственный орган системы обеспечения разделения и взаимодействия властей.

правовой прокуратура конституция государственный

2. Полномочия прокурорского надзора за соблюдением Конституции, исполнением законов и законностью правовых актов

Прокурорский надзор за исполнением законов является самостоятельной отраслью прокурорского надзора. Традиционно данная отрасль именовалась «общим надзором». Это название позволяло отграничивать рассматриваемую отрасль от других, специализированных отраслей прокурорского надзора. И хотя в действующем законодательстве, регулирующем прокурорский надзор, термин «общий надзор» не упоминается, он укоренился в сознании работников органов прокуратуры и по-прежнему употребляется ими.

В рассматриваемой отрасли наиболее проявляется сущность и назначение прокурорского надзора в РФ, осуществляемого прокурорами всех звеньев. Именно в ней находит прямое проявление деятельность российской прокуратуры по обеспечению верховенства закона - нормативного фундамента правового государства - охране прав и свобод личности, общественных и государственных интересов. Прокурорский надзор за исполнением законов, как и всякая другая государственная общественно полезная, созидающая деятельность, имеет свой предмет и задачи.

Предмет надзора в отрасли прокурорский надзор за исполнением законов в общем виде определен в ст. 21 Закона о прокуратуре и включает в себя следующее:

1. Надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

2. Надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых (принимаемых) перечисленными выше органами. При анализе этой статьи закона нельзя не прийти к выводу, что в ней названы далеко не все органы, за исполнением законов которыми прокуроры призваны осуществлять надзор. В этой статье не упоминаются предприятия, учреждения, организации, а также различные общественные организации, объединения, движения. В связи с тем, что в обязанности перечисленных органов (организаций) вменено точное исполнение действующих на территории Российской Федерации законов (ст. 15 Конституции РФ) и при их неисполнении или ненадлежащем исполнении нередко ущемляются права и свободы граждан, права и законные интересы юридических лиц, включая и государство, эти органы и организации не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора, независимо от их подчиненности (подведомственности) и формы собственности.

3. Не упоминаются в указанной статье в качестве субъектов надзора и граждане. Между тем требование точного исполнения законов предъявляется также и к гражданам. При нарушениях гражданами законов прокурор принимает меры к привлечению их к установленной законом ответственности. Из этого следует, что граждане в случаях нарушения ими законов также являются субъектами прокурорского надзора.

На территории Российской Федерации действуют федеральные законы, законы субъектов РФ (конституции, уставы, законы), законы муниципальных образований (уставы), в связи с этим возникает вопрос, за исполнением всех ли законов, действующих на территории Российской Федерации, осуществляют надзор прокуроры или только за исполнением федеральных законов. Из анализа смыслового содержания ст. 21 Закона можно прийти к выводу, что прокуроры осуществляют надзор за исполнением федеральных законов, а также не противоречащих федеральному законодательству законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований (районов, городов).

В сферу прокурорского надзора за исполнением законов входят также постановления, принимаемые палатами Федерального Собрания РФ -- Государственной Думой и Советом Федерации.

Прокуроры осуществляют надзор и за исполнением двусторонних и многосторонних международных договоров и других международно-правовых актов, заключенных (подписанных) Россией, или к которым она присоединилась. При этом надо исходить из того, что национальное законодательство должно соответствовать международному законодательству.

Особенность прокурорского надзора за исполнением законов в отличие от надзора и контроля, осуществляемого другими государственными органами, выражается в том, что основанием применения прокурором своих полномочий является, как правило, информация о нарушении законов. Обладая такой информацией, прокурор проводит проверки исполнения законов и совершает другие надзорные действия.

В отличие от других отраслей, прокурорский надзор за исполнением законов является наиболее широкой и многогранной отраслью, отхватывающей подавляющее большинство законов, за исключением законов, регулирующих деятельность органов дознания и следствия, судов и арбитражных судов, и органов, исполняющих наказания, назначенные судом.

Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) был учрежден с целью обеспечения единообразного понимания и точного исполнения законов органами представительной и исполнительной власти, органами контроля, предприятиями, учреждениями и организациями, общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Эта цель конкретизируется в законодательстве, регулирующем прокурорский надзор, применительно к задачам, стоящим перед обществом и государством на определенных этапах их развития. Так, в ст. 1 Закона о прокуратуре закреплено, что прокурорский надзор за исполнением законов, как и надзор в других отраслях, осуществляется в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Прокурорский надзор за исполнением законов направлен на то, чтобы правовые акты, издаваемые органами представительной и исполнительной власти, государственного управления, контроля, других органов, соответствовали законам и чтобы законы точно и единообразно исполнялись всеми органами независимо от их подчиненности (подведомственности) должностными лицами и гражданами. Именно в этом заключается основная цель прокурорского надзора за исполнением законов.

Актуальность осуществления прокурорского надзора за исполнением законов обусловливается тем, что точное исполнение законов, в особенности органами представительной власти, органами государственного управления и контроля, правоохранительными органами, имеет исключительно важное значение для успешного выполнении стоящих перед российским государством задач. В первую очередь на этих органах лежит обязанность претворения в жизнь законов, направленных на повышение жизненного уровня населения, развитие социальной сферы и экономики, укрепление государственности, соблюдение конституционных прав и свобод граждан, укрепление законности и правопорядка.

Осуществляя надзор, прокуроры выявляют не только преступления, но и, что особенно важно, такие правонарушения, которые могут перерасти в преступления либо способствуют совершению преступлений.

Конкретные задачи прокурорского надзора за исполнением законов применительно ко всем прокуратурам и отдельно к территориальным и специализированным прокуратурам определяются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов РФ. Особое место среди этих актов занимает приказ Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

В обобщенном виде задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов состоят:

* в обязательном вмешательстве прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении законов путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств;

* наиболее полном использовании возможностей прокурорского надзора за исполнением законов в предупреждении правонарушений и, в первую очередь, преступлений;

* активизации и совершенствовании деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление законности и правопорядка путем проведения прокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях;

* более активном проведении в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений, ставя вопрос о привлечении к установленной законом ответственности правонарушителей вне зависимости от их должностного и имущественного положения, памятуя, что перед законом все равны;

* доведении до населения и общественности через радио, телевидение, периодическую печать информации о работе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением законов, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правонарушаемости в регионах;

* выявлении пробелов (дефектов) действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и принятии мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы. При этом нижестоящие прокуроры могут вносить подобные предложения через вышестоящих прокуроров;

* повышении правовой культуры должностных лиц, в особенности руководителей органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые действия, предпринимателей, а также граждан, привитии им потребности точного исполнения законов. В наибольшей мере этому способствует активно осуществляемый прокурорский надзор за исполнением законов в сочетании с проведением специальных предупредительно-профилактических мероприятий.

Полномочия прокуроров при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов по их содержанию и целенаправленности с определенной долей условности подразделяются на две группы.

Первая группа полномочий прокуроров по надзору за исполнением законов направлена на своевременное выявление нарушений законов и способствующих им обстоятельств (причин и условий) и установление виновных в этом лиц. Эти полномочия закреплены в ч. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре.

Прокурор, осуществляя возложенные на него функции, имеет следующие права:

1. По предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, за исполнением законов которыми он осуществляет надзор. Для вхождения на территорию и в помещения особо режимных (секретных) объектов прокурору необходимо иметь соответствующий допуск, дающий право работы с документами и иными материалами, содержащими сведения, отнесенные к государственной или военной тайне, являющейся разновидностью государственной тайны.

2. Иметь доступ к интересующим его документам и материалам. Реализуя это полномочие, прокурор руководствуется исключительно служебными (государственными) интересами. Следует иметь в виду, что закон не содержит каких-либо ограничений в зависимости от содержания документов и материалов, степени их открытости. Прокурор имеет доступ ко всем документам и материалам с грифом «для служебного пользования», а также содержащих сведения, составляющие коммерческую тайну, информацию медицинского, интимного и иного характера, не подлежащую оглашению. Однако, обладая такими сведениями, прокурор не вправе разглашать их. Что же касается документов и материалов, содержащих сведения, составляющие государственную или военную тайну, т.е. документов и материалов с грифом «секретно» и «совершенно секретно», то прокурор допускается к ним при наличии у него соответствующего допуска. Знакомясь с подобными документами и материалами, изучая их, он обязан соблюдать установленные правила обращения с ними. При разглашении сведений, содержащих служебную, военную или государственную тайну, прокурор несет установленную законом ответственность наравне с другими должностными и иными лицами.

3. Требовать от руководителей органов, за исполнением законов которыми осуществляется прокурорский надзор, предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений. Хотя в ст. 22 Закона о прокуратуре и говорится о том, что прокурор может требовать предоставления ему документов и материалов не только от руководителей, но и от других должностных лиц указанных органов, прокуроры предъявляют такое требование, как правило, к руководителям или лицам, их замещающим. Предъявление подобного требования к другим должностным лицам, минуя руководителя органа, явилось бы нарушением правил субординации. Прокурора могут интересовать сведения о состоянии законности, о совершенных правонарушениях и принимаемых мерах к их устранению и предупреждению, о привлечении к ответственности виновных лиц и другая информация. При этом он может истребовать самые различные документы и материалы без каких-либо ограничений. Это могут быть правовые акты, изданные органом; материалы и акты проверок, ревизий, обследований; разного рода разрешения и лицензии; приходно-расходные документы; справки; статистические и другие отчеты и многие другие документы и материалы. В одном случае прокурор истребует документы в офис прокуратуры, в другом -- знакомится с ними по месту их хранения непосредственно во время проведения соответствующих проверок. В соответствии со ст. 6 Закона о прокуратуре статистическая и иная информация, справки, их копии и иные документы, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, предоставляются по требованию прокурора и следователя безвозмездно.

4. Требовать от руководителей органов, перечисленных в ст. 21 Закона о прокуратуре, выделения специалистов для выяснения возникающих вопросов в ходе осуществления надзора за исполнением законов. Прокуроры обращаются к помощи специалистов на разных стадиях надзорного процесса. Наиболее часто специалисты привлекаются для участия в проверках, проводимых прокурором. Главное назначение специалиста как лица, обладающего специальными познаниями, дать обоснованные ответы (заключения) на вопросы, поставленные перед ним прокурором. В качестве специалистов привлекаются работники самых различных профессий: инженеры, техники, экономисты, бухгалтеры, врачи, агрономы и другие, чаще занимающие должности государственных инспекторов (контролеров). Полномочие о выделении специалистов прокуроры чаще реализуют путем направления в адрес руководителя соответствующего органа письменного требования с просьбой направления в распоряжение прокурора того или иного специалиста. Услуги, оказываемые прокурору специалистами, выделяемыми негосударственными органами (структурами), подлежат материальному вознаграждению в виде выплаты гонораров.

5. Требовать от руководителей органов, за исполнением законов которыми осуществляется прокурорский надзор, проведения проверок в связи с поступившими в орган прокуратуры материалами и обращениями. Это полномочие реализуется путем направления в адрес руководителей органов письменного требования с просьбой проведения проверки и сообщении о ее результатах в прокуратуру. На выполнение требования прокурора о проведении проверки обычно дается не более десяти суток со дня его поступления. Чаще проведение проверок поручается органам контроля и вышестоящим органам. На предприятиях, в учреждениях, в организациях проверки преимущественно должны проводиться органами контроля.

6. Требовать от руководителей поднадзорных прокурору органов проведения ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных предприятий, учреждений и организаций. Это требование реализуется чаще путем направления письменного требования и реже -- путем вынесения мотивированного постановления. Прокуроры вправе также требовать от соответствующих органов проведения ревизий и инвентаризаций в структурных подразделениях органа (цехах, участках, отделах, лабораториях, службах). Хотя об этом и не упоминается в Законе, но прокуроры могут также требовать от руководителей предприятий, учреждений и организаций проведения служебных расследований в связи, например, с происшедшими авариями, несчастными случаями с людьми, выявленными злоупотреблениями, недостачами материальных средств и т.д. Вправе прокуроры требовать и проведения разного рода экспертиз. Требование о проведении экспертиз реализуется путем вынесения соответствующих постановлений.

7. Вызывать должностных лиц и граждан в прокуратуру или в иное место своего нахождения для истребования объяснений по поводу нарушения закона. Обычно прокурорами истребуются письменные объяснения от должностных лиц и граждан, составляемые ими самостоятельно. Объяснения приобщаются к материалам проверки.

8. Проводить прокурорские проверки исполнения законов и проверки законности правовых актов. Согласно ст. 21 Закона о прокуратуре проверки исполнения законов прокурор проводит на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Что касается проверок законности актов, изданных федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, то они в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. № 30 могут проводиться как при наличии сведений о нарушении законов, так и при их отсутствии. Проверки законности актов в других органах проводятся только в связи со сведениями о нарушении законов. Но и обладая информацией о нарушении законов, прокурор проводит проверки, в частности, на предприятиях, в учреждениях и в организациях, как правило, тогда, когда их проведение нельзя поручить органам контроля, вышестоящим и иным органам. Проверки исполнения законов и проверки законности актов проводятся прокурорами в пределах их должностной компетенции. Так, муниципальные прокуроры (районные, городские) проводят проверки в органах районного звена. Что касается прокуроров субъектов РФ, то они проводят проверки в республиканских, краевых, областных органах. При этом вышестоящий прокурор обладает правом проводить проверки в органах, относящихся к компетенции нижестоящих прокуроров, а в отдельных случаях поручать проведение проверок прокурорам районов и городов в органах краевого, областного и им равных звеньев.

Вторая группа полномочий прокуроров по надзору за исполнением законов направлена на устранение выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств, а также на привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении закона. Названные полномочия закреплены в ст. 22--251 Закона о прокуратуре.

К ним относятся следующие права прокуроров:

1. Опротестовывать противоречащие закону правовые акты либо обращаться в суды и арбитражные суды с заявлениями (исками) о признании таких актов недействующими.

2. Вносить представления в государственные и иные органы об устранении выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств.

3. Возбуждать производство об административном правонарушении.

4. Возбуждать уголовное дело;

5. Требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности (дисциплинарной, материальной).

6. Освобождать лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов.

7. Предостерегать должностных лиц о недопустимости нарушения закона.

Прокурор в пределах своей компетенции также полномочен: принимать меры к обеспечению в установленном порядке возмещения материального ущерба, причиненного нарушением закона; обращаться в интересах государственных, кооперативных органов, общественных организаций и граждан с исковыми заявлениями в суды и арбитражные суды.

В ст. 6 Закона о прокуратуре закреплено принципиально важное положение о том, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Закреплено также, что неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову влечет за собой установленную законом ответственность, как правило, административную.

Многие права прокуроров являются вместе с тем и их обязанностями. Например, из права прокурора истребовать для проверки соответствия законам правовых актов органов представительной и исполнительной власти вытекает его обязанность систематически проводить проверки законности этих актов, принимать меры к своевременному выявлению и устранению нарушений, допущенных при издании указанных актов. Все рассмотренные выше полномочия прокуроров рассчитаны на активное их применение.

Активное, обоснованное применение прокурорами предоставленных им полномочий позволяет своевременно выявлять и устранять нарушения законов, способствующие им обстоятельства, предупреждать нарушения законов и тем самым способствует укреплению законности и правопорядка в регионах и в целом в стране.

Правовые средства, применяемые прокурором при осуществлении деятельности по надзору за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов Российской Федерации и законностью правовых актов.

Полномочия прокурора в области "общего" надзора реализуются при помощи правовых средств.

Осуществляя возложенные на прокуратуру функции и преследуя обозначенные законодателем цели, прокурор выполняет конкретные действия, право (обязанность) на совершение которых имеет законодательное закрепление. Следует отметить, что в теории и практике прокурорского надзора нет дифференциации прав и обязанностей прокурора, поэтому право прокурора одновременно является и его обязанностью.

Полномочия и правовые средства прокурора можно соотнести как законодательно закрепленное право (обязанность) поступать определенным образом (модель возможного поведения) и форму выражения права (модели) в действительности.

Правовые средства, используемые прокурором при осуществлении надзора за исполнением законов могут быть определены как формы реализации предусмотренных законодательством полномочий прокурора, выражающиеся в совершении конкретных действий и вынесении официальных документов.

Правовые средства, применяемые прокурором в данном направлении, классифицируются на две группы:

1) средства выявления нарушений закона;

2) средства реагирования на нарушения закона, включая средства превентивного действия.

Важнейшим средством выявления нарушений законов являются прокурорские проверки. Своевременность и полнота - главные требования, которые к ним предъявляются, поскольку запоздалое обнаружение нарушений закона, равно как и их неполное выявление, способствуют созданию условий для совершения новых правонарушений.

Проверки исполнения законов и законности правовых актов тесно взаимосвязаны. Так, например, проводя проверку исполнения Закона РФ от 19 апреля 1991 г. № 1031-1 "О занятости населения в Российской Федерации" в районном центре занятости, прокурор обязательно проверяет и законность изданных руководителем центра приказов в ходе исполнения этого закона. Это объясняется тем, что руководители любых органов в основном исполняют законы в так называемой активной форме, т.е. в форме исполнения законов, выражающейся в издании нормативных правовых актов, как письменных, так и устных, и совершении других юридически значимых действий.

В процессе проверок исполнения законов прокуроры самостоятельно, а иногда с помощью специалистов выясняют самые различные правовые вопросы, касающиеся исполнения законов. Характер выясняемых вопросов зависит от сведений о нарушении закона, которыми обладает прокурор. Во всех случаях в первую очередь подлежат проверке сведения о нарушении закона. Но если становится известно, что имели место и другие нарушения законов, в том числе и в других структурных подразделениях, то объем проверки увеличивается.

Суть процесса проверки законности правового акта сводится к тщательному прочтению прокурором всего текста акта, мысленному сличению предписаний, содержащихся в нем, с нормами применяемого закона, а также к ознакомлению с материалами, послужившими основанием к изданию акта. На незаконность акта может указывать целый ряд обстоятельств, например: в нем допущено нарушение материального закона по существу; его содержание не соответствует фактическим обстоятельствам (жизненной ситуации); он противоречит ранее принятым тем же органом актам; не соблюден порядок принятия или издания акта, закрепленный в регламенте органа, в нем отсутствуют необходимые реквизиты и т.д.

Кроме прокурорской проверки, правовыми средствами являются: требование от поднадзорных органов проведения проверки и ревизии; рассмотрение заявлений, жалоб и иных обращений граждан; направление исковых заявлений в суды и арбитражные суды; вынесение актов прокурорского реагирования.

Акт прокурорского реагирования может аккумулировать в себе несколько требований прокурора. Так, представление может содержать требование о привлечении лица к дисциплинарной ответственности и о возложении обязанности принять меры к устранению нарушений закона, причин и условий такого нарушения.

В соответствии с Законом о прокуратуре в ходе осуществления "общего" надзора прокурор вправе (обязан) применять следующие акты прокурорского реагирования:

- протест (ст. 23);

- представление (ст. 24);

- постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (ст. 25);

- предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25);

- требование об изменении нормативного правового акта (ст. 9.1).

Выбор и применение акта прокурорского реагирования зависят от характера нарушения закона, конкретных обстоятельств, ему способствовавших, и осуществляется прокурором.

3. Решить задачу со ссылками на нормативно-правовой материал

Недавно назначенный на должность помощник прокурора района, не располагая сведениями о нарушении законов, прибыл в ОАО «Кирпичный завод» для проведения проверки исполнения трудового законодательства. Он доложил руководителю завода о цели своего прибытия и потребовал представить ему соответствующие документы. Руководитель, посоветовавшись с юристом предприятия, отказался выполнить требование помощника прокурора. Помощник прокурора написал рапорт, в котором изложил суть дела и попросил помощи у прокурора района. Какая информация является основанием для прокурорской проверки? Вправе ли помощник прокурора проводить прокурорскую проверку на данном объекте? Сформулируйте определение понятия «Прокурорская проверка». Оцените действия помощника прокурора в соответствии с ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации».

Прокурорская проверка - это совокупность проводимых прокурорами с учетом предусмотренной компетенции в отношении поднадзорных им органов и иных лиц мероприятий, имеющих своей целью оценку содержания деятельности (осуществленных действий, бездействия, принятых решений, изданных правовых актов) указанных объектов и субъектов на предмет соответствия ее требованиям Конституции и законов, действующих на территории РФ.

Прокурорская проверка проводится, как правило, на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов (абзац 2 п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, п. 6 приказа Генеральной Прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", далее - Приказ N 195): обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т. п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь -- для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите.

Согласно закону, прокурор проверяет исполнение Конституции РФ и законов, а также соблюдение прав и свобод человека органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (п.п. 1, 2 ст. 1 Закона о прокуратуре). Фактически прокуроры также проверяют исполнение подзаконных актов, изданных на основе и во исполнение конкретного закона (п. 9 Инструкции, утв. приказом Генеральной прокуратуры РФ от 7 июня 2011 г. N 168, постановление ФАС Волго-Вятского округа от 25.10.2004 г. по делу N А39-4211/2003-148/18, кассационное определение Санкт-Петербургского городского суда от 24.01.2012 г. N 33-734/2012), и проводят проверки в отношении юридических лиц (решение Верховного суда Республики Мордовия от 06.07.2012 г. N 7.2-49/2012).

Предмет и пределы проверки не ограничены законом. Однако при осуществлении проверки прокурор не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре). Кроме того, позицию относительно полномочий, предоставленных органам прокуратуры ст. 22 Закона о прокуратуре, высказал Верховный суд Российской Федерации еще в 2003 г. (Постановление от 06.06.2003 г. № 86-В03-2). Так, согласно позиции Верховного суда, Закон о прокуратуре не предоставляет прокурору произвольного права на проведение проверок (в том числе вызов в прокуратуру для дачи объяснения), ст. 22 Закона о прокуратуре связывает это право с нарушением закона. Таким образом, у прокуратуры должны быть веские основания для проведения проверки того или иного хозяйствующего субъекта, и руководитель предприятия вправе требовать предъявления данных оснований. Основания проведения проверки должны быть надлежащим образом оформлены, а не являться лишь словами сотрудника прокуратуры. По условиям задачи сказано, что помощник прокурора сведениями о нарушении прав не обладал, и самовольно приехал с проверкой в организацию, не имея весомых оснований для проведения прокурорской проверки. Полагаю, что прокурорская проверка в данной организации могла бы быть только по факту нарушения трудового законодательства. Но в условиях задачи факта нарушения не было. Для проверки исполнения требований трудового законодательства есть трудовые инспекции, уполномоченные осуществлять данную деятельность. Кроме того, органам прокуратуры запрещено подменять иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина (п. 2 ст. 21, п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре), но данные запреты не конкретизируется ни в Законе о прокуратуре, ни в актах, ни в судебной практике. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что только при наличии информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, помощник прокурора имел право беспрепятственно проходить ОАО «Кирпичный завод» и изучать необходимую документацию. Безосновательные проверки организаций не входят в компетенцию прокуратуры. Поэтому прокурор района должен объяснить помощнику, что в первую очередь работник прокуратуры должен сам действовать в рамках закона, а уже потом проверять деятельность других участников правоотношений.

Таким образом, действия помощника прокурора можно считать некомпетентными, безграмотными и несоответствующими ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации».

Литература

1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ).

2. Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.1992 N 2202-1-ФЗ.

3. "Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" от 14.11.2002 N 138-ФЗ (ред. от 29.07.2017) (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.08.2017).

4. Постановление Верховного суда Российской Федерации от 06.06.2003 г. № 86-В03-2.

5. Решение Верховного суда Республики Мордовия от 06.07.2012 г. N 7.2-49/2012.

6. Инструкция, утв. приказом Генеральной прокуратуры РФ от 7 июня 2011 г. N 168.

7. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 25.10.2004 г. по делу N А39-4211/2003-148/18.

8. Приказ Генеральной Прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина".

Размещено на Allbest.ru