Про правові основи громадянського суспільства та його взаємодію з органами публічної влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 340.12

Національного університету “Львівська політехніка”

ПРО ПРАВОВІ ОСНОВИ ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА ТА ЙОГО ВЗАЄМОДІЮ З ОРГАНАМИ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ

Софія Ковальчук

Постановка проблеми. Дослідження проблеми взаємодії громадянського суспільства та публічної влади в Україні зумовлено багатьма факторами, пов'язаними із сьогоднішнім становленням незалежної, демократичної, правової, соціальної української держави. В ст. 5 Конституції України проголошено одним з напрямів розвитку формування громадянського суспільства, яке є основним джерелом публічної влади. Хоч у Конституції України відсутнє поняття “громадянське суспільство”, низка її статей безпосередньо стосується функціонування інститутів громадянського суспільства, зокрема ст. 5, 36, 37 Конституції.

Важливим є осмислення правової природи громадянського суспільства та основних форм взаємодії з органами публічної влади. Питання взаємодії громадянського суспільства та органів публічної влади набуває особливої актуальності після подій Помаранчевої революції та Революції гідності, які засвідчили про наявність певного антагонізму між громадянським суспільством та органами публічної влади.

Аналіз дослідження проблеми. Ця проблема широко висвітлена в науковій літературі. Вона стала предметом дослідження політології, соціології та філософії. Однак глибшого висвітлення потребує питання правової природи громадянського суспільства в контексті його взаємодії з органами публічної влади. Серед українських вчених-правознавців, які досліджували це питання, на особливу увагу заслуговують праці О. Скрипнюка, О. Петришина, Ю. Тодики, В. Ковальчука, С. Іщука, О. Лотюк, В. Кравчука. Теоретичною основою дослідження стали праці зарубіжних дослідників: Дж. Кіна , Ю. Габермаса, Р. Патнама, Н. Розенблюма, Дж. Коена, Е. Арато та ін.

Мета статті. Всебічний аналіз правових основ громадянського суспільства та його взаємодії з органами публічної влади в контексті українського та європейського досвіду.

Виклад основного матеріалу. Зважаючи на досвід європейських демократій, громадянське суспільство не можна трактувати як антитезу державі, адже саме в громадянському суспільстві формуються суспільні інтереси, що в ідеалі є свого роду “фундаментом”, на якому будується державна влада. Такий взаємозв'язок, передусім, зумовлений правовою природою цих двох суспільних явищ. Так, громадянське суспільство є результатом еволюції суспільства, в якому панувала “боротьба приватних, індивідуальних інтересів, війна всіх супроти всіх”, до самоврядного об'єднання індивідів, які сповідують певну систему основоположних правових принципів (свобода, справедливість, рівність, гуманізм та інші). Так само і держава - продукт розвитку організації необмеженої влади авторитету до авторитету правомірної влади [1; с. 5].

Вперше поняття “громадянське суспільство” використав німецький філософ Г. В. Ф. Гегель, який дійшов висновку, що громадянське суспільство - це особлива стадія у діалектичному русі від сім'ї до держави. На його думку, соціальне життя, характерне для громадянського суспільства, суттєво відрізняється від етичних основ сім'ї та від публічного життя держави. Згідно з вченням німецького філософа громадянське суспільство складається із системи потреб, яка основана на приватній власності, а також на здійсненні правосуддя, поліції та корпораціях [2; с. 169].

Питання природи громадянського суспільства знайшло відображення в працях сучасних вчених Ю. Габермаса, Дж. Кіна, Р. Патнама, Н. Розенблюма. Однак названі вчені акцентували на філософських та політологічних аспектах питання, не звертаючи увагу на правову природу громадянського суспільства.

Не вдаючись в детальний аналіз різноманітних інтерпретацій громадянського суспільства, яке часто розглядають як “незалежні від держави громадські організації, так званий “третій сектор”; “соціальну структуру, яка координує свої дії через низку добровільних асоціацій”; “сукупність груп тиску та інших суб'єктів впливу на політичний процес в суспільстві” та ін., про що багато написано в спеціальній науковій літературі, зокрема, у праці Дж. Коена та Е. Арато “Громадянське суспільство та політична теорія”, зупинимося на правовій природі цього явища.

Розглянемо природу громадянського суспільства з погляду теорії права і держави. В юридичній літературі є ціла низка визначень цього явища. На думку Ю. Тодики, “громадянське суспільство - це система самостійних і незалежних від держави суспільних інститутів і відносин, які забезпечують умови для реалізації приватних інтересів і потреб індивідів та колективів для життєдіяльності соціальної, культурної і духовної сфер, їх відтворення та передачі від покоління до покоління” [3, с. 187]. В. Погорілко зазначає, що громадянське суспільство - це спільність вільних і рівноправних людей, кожному з яких держава забезпечує юридичні можливості бути власником та брати активну і всебічну участь у політичному житті [4, с. 88].

Проаналізувавши різні інтерпретації терміна “громадянське суспільство”, В. Варениця вказує на існування різних підходів до його вивчення, які в загальному вигляді можна класифікувати так: громадянське суспільство - це соціальний простір, порівняно незалежний від держави; це сукупність суб'єктів незалежної соціальної дії; це тип соціальної організації, який включає принципи, що дають змогу досягти мети державно-організаційного забезпечення суспільства і гарантії прав людини: світоглядний принцип свободи особистості, відображеної в громадянських і політичних правах; в економіці - принцип економічної демократії, відображений у свободі підприємництва і праві приватної власності; у політиці - правова держава, верховенство закону, основним змістом якого є захист прав людини, принцип розподілу влади; в управлінні - самоврядування як універсальний принцип організації суспільних, господарських і політичних структур та їх функціонування [5].

На основі наведених вище визначень можна виділити основні характерні риси, притаманні правовій природі громадянського суспільства: свобода, справедливість, рівність. Зокрема, таке суспільство є джерелом життєвої сили для свободи. В межах громадянського суспільства свобода проявляється не так, як у межах держави, де людина заявляє про себе як істота пасивна, безпорадна, оскільки вона об'єкт уваги і маніпулювання, піклування і покарання. В громадянському суспільстві людина заявляє про себе як автономна, суверенна особа. Вона рівна серед рівних, оскільки люди об'єднуються між собою за власним волевиявленням і логічно передбачити, що вони самі виробляють ціннісні орієнтири, норми та правила, яких мають намір дотримуватися.

Сучасне громадянське суспільство - це не лише суспільство вільних індивідів, але й суспільство, побудоване на правомірних (справедливих) відносинах. Визнання зв'язку між правом та справедливістю є складовою європейської правової традиції, починаючи з античних часів. Так, ще з часів римського права відомі висловлювання: in omnibus, maxime tamen in jure aequitas spectanda est - в усіх справах, особливо в праві, треба пам'ятати про справедливість; est autem ius a iustitia, sicut a matre sua, ergo prius fuit iutitia quam ius - право породжене справедливістю як матір'ю, оскільки справедливість передувала праву.

“Громадянське суспільство” - це також наявність самоврядних об'єднань, діяльність яких спрямована на захист прав, свобод людини та громадянина. Саме такий інституційний підхід сьогодні домінує у правовій теорії. У своєму визначенні громадянського суспільства О. Петришин характеризує останнє як сукупність добровільно сформованих громадських інституцій, котрі діють на самоврядних засадах у межах конституції та законів, за посередництвом яких індивіди реалізують свої основні невід'ємні права і свободи. Відповідно до цього визначення, громадянське суспільство має такі характерні властивості: а) його інститути обумовлені безпосередніми життєвими інтересами і потребами людей; б) воно відображає встановлення елементарного соціального взаємозв'язку між індивідами; в) воно має власну організаційну структуру, реально функціонує через певні громадянські інституції; г) інститути громадянського суспільства формуються добровільно і функціонують на засадах самоврядування; д) громадянське суспільство є найадекватнішим середовищем формування й ефективного здійснення правових норм, а тому й виступає належним підґрунтям становлення та функціонування демократичної правової державності [6; с. 3].

Останніми роками в українському правовому лексиконі все частіше з'являється поняття “громадянське суспільство” поряд з таким категоріями, як “держава”, “права людини”, “демократія”, “конституціоналізм”. Показовим є те, що в першому проекті Конституції України 1996 р. містився окремий розділ “Громадянське суспільство і держава”, який, однак, не ввійшов до тексту Основного Закону. Важливо зазначити, що в Законі України “Про засади внутрішньої і зовнішньої політики” від 1 липня 2010 року в ст. 5 законодавець чітко визначив засади внутрішньої політики у сфері формування інститутів громадянського суспільства, а саме: утвердження громадянського суспільства як гарантії демократичного розвитку держави; завершення політичної реформи, посилення взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування і об'єднань громадян, запровадження громадського контролю за діяльністю влади; забезпечення незалежної діяльності об'єднань громадян, посилення їхнього впливу на прийняття суспільно важливих рішень; підвищення ролі, відповідальності політичних партій, сприяння політичній структуризації суспільства на засадах багатопартійності, створення умов для забезпечення широкого представництва інтересів громадян у представницьких органах влади; проведення регулярних консультацій з громадськістю з важливих питань життя суспільства і держави [7].

Поняття “інститути громадянського суспільства” відображено в підзаконних нормативних актах. Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 5 листопада 2008 року № 976 під інститутами громадянського суспільства слід розуміти громадські організації, професійні та творчі спілки, організації роботодавців, благодійні, релігійні організації, органи самоорганізації населення, недержавні засоби масової інформації, інші непідприємницькі товариства, установи, легалізовані відповідно до законодавства.

Отож, базовим елементом громадянського суспільства є його незалежні самоврядні інститути, які, взаємодіючи з органами державної влади, виконують важливі легітимувальні функції як усередині суспільства, так і в процесі його взаємодії з органами державної влади. По-перше, інститути громадянського суспільства виступають гарантами непорушності особистих прав громадян, дають їм впевненість у своїх силах, слугують опорою у їх можливому протистоянні з державною владою. По-друге, громадянське суспільство є засобом самовираження громадян, їх самоорганізації та самостійної реалізації ними власних інтересів. По-третє, інститути громадянського суспільства систематизують, впорядковують, надають урегульованості протестам і вимогам людей, які в іншому випадку могли стати руйнівними, і в такий спосіб створюють сприятливі умови для функціонування державної влади. По-четверте, ці інститути виконують функцію захисту інтересів певної групи в її протиборстві з іншими групами інтересів і завдяки цьому кожна група отримує шанс “бути почутою нагорі” владної піраміди. По-п'яте, інститути громадянського суспільства здійснюють ефективний контроль за формуванням та функціонуванням органів державної влади, встановлюючи межі їхньої компетенції.

На думку Ф. Шміттера, інститути громадянського суспільства мають щонайменше чотири ознаки. По-перше, вони повинні бути здатні планувати та реалізовувати колективні акції щодо захисту чи досягнення власних інтересів. По-друге, вони, як правило, незалежні як від органів державної влади, так і від приватних корпоративних об'єднань. По-третє, такі групи не прагнуть підмінити собою державні владні структури і не намагаються захопити державну владу. По- четверте, вони завжди згідні діяти у межах легітимно встановлених законом політико-правових норм [8, с. 16].

Ще однією складовою громадянського суспільства є система правових норм, що регулює взаємовідносини між людьми всередині цього суспільства, закріплює правові основи функціонування громадянських інститутів та встановлює чітку процедуру взаємовпливу громадянського суспільства на державу і, навпаки, держави на громадянське суспільство.

Зазначимо, що у конституціях багатьох країн світу вживається термін “громадянське суспільство”, зокрема в Конституції Литви, Чехії та Болгарії. В Єгипті питання щодо громадянського суспільства регулює Закон “Про неурядові товариства та організації” від 2002 р. і Виконавчий статут з права від 2002 р. Норми цього Закону доволі обмежувальні, проте Єгипет має один із найдинамічніших секторів громадянського суспільства серед усіх країн, що розвиваються.

У Великобританії та Канаді діють угоди щодо взаємовідносин між урядом і некомерційним сектором, а у Данії - “Стратегія підтримки громадянського суспільства”. Такі країни, як Естонія, Хорватія, Угорщина, Казахстан, Молдова, визнають, що потребують впровадження державної політики у сфері застосування принципів щодо розвитку громадянського суспільства. В Естонії парламент у 2002 р. ухвалив “Концепцію розвитку громадянського суспільства Естонії”, а у 20042006 рр. діяв ухвалений урядом “План дій щодо реалізації Концепції розвитку громадянського суспільства Естонії”. У липні 2006 р. Указом Президента Республіки Казахстан ухвалено “Концепцію розвитку громадянського суспільства в Республіці Казахстан на 2006-2011 роки” [9, с. 82].

В Україні є нормативні акти, відповідно до яких здійснюється та планується державна політика у сфері взаємодії влади та громадянського суспільства. Це, зокрема, Закон України “Про основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007-2015 роки”, укази Президента України “Про додаткові заходи щодо забезпечення відкритості у діяльності органів державної влади” від 1 серпня 2002 р. № 683, “Про забезпечення умов для більш широкої участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики” від 31 липня 2004 р. № 854, “Про сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні” від 26 лютого 2016 р. № 68/2016, що затверджує Національну стратегію сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016-2020 рр.

Саме в останньому документі визначено механізм взаємодії громадянського суспільства з публічною владою, через забезпечення ефективних процедур участі громадськості під час формування та реалізації державної регіональної політики та вирішення питань місцевого значення, а саме через проведення консультацій з громадськістю з питань щодо проектів нормативно- правових актів під час їх розроблення; проведення місцевих референдумів, затвердження порядку проведення мирних зібрань, сприяння запровадженню на рівні органів місцевого самоврядування публічних консультацій з громадськістю, громадської експертизи їхньої діяльності та діяльності їхніх виконавчих органів, посадових осіб, комунальних підприємств, організацій та установ; сприяння запровадженню обов'язкових публічних консультацій під час підготовки проектів Державного бюджету України та місцевих бюджетів; визначення порядку здійснення громадської експертизи діяльності з надання адміністративних послуг, а також діяльності бюджетних установ, які надають соціальні послуги; створення ефективного механізму реалізації права громадян на звернення до органів місцевого самоврядування з електронними петиціями; сприяння введенню до регламентів місцевих рад обов'язкових процедур забезпечення інформаційної прозорості та відкритості, зокрема питань залучення громадськості до підготовки проектів актів, що мають важливе суспільне значення [10].

Позитивним кроком у взаємодії державної влади та громадянського суспільства є закріплення на законодавчому рівні таких форм взаємодії, як: консультації з громадськістю та діяльність громадських рад при органах виконавчої влади; громадська експертиза діяльності органів виконавчої влади. правовий влада демократичний цінність

Громадські експертизи передбачають особливі контрольні повноваження інститутів громадянського суспільства щодо органів виконавчої влади. Вищевказані механізми закріплено, зокрема, в таких нормативно-правових актах: Указ Президента України “Про забезпечення умов для більш широкої участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики” від 31 липня 2004 р. № 854 [11], Постанова Кабінету Міністрів України “Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики” від 3 листопада 2010 р. № 996 (зі змінами) [12], Постанова Кабінету Міністрів України від 5 листопада 2008 року № 976 “Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади” [13]. Також одним із нових нормативних актів, який передбачає взаємодію органів публічної влади і громадянського суспільства щодо забезпечення інформаційної прозорості, створення добросовісної конкурентності та запобігання проявам корупції є Закон України “Про публічні закупівлі” від 10.12.2016 р. № 922-19. На основі Закону України Міністерство економічного розвитку та торгівлі України запустило акредитований тендерний майданчик - “ProZorro”. Хоч норми цього закону стосуються більше економічної сфери держави, проте державні закупівлі протягом тривалого часу були інструментом відмивання коштів з державного бюджету. Корупційні діяння у цій сфері сягнули масштабів усіх рівнів від найменших сільських рад до найбільших державних підприємств, установ та організацій. Тому, не вдаючись у детальний аналіз, можна сказати про те, що цей закон не тільки дещо змінює саму процедуру державних закупівель, а й надає цій процедурі публічності, оскільки результати тендерів стають відкритими на офіційному сайті для всіх, з'являється можливість моніторингу, закріплюється електронна система оскарження процедури до уповноваженого органу - Антимонопольного комітету України. Тобто цей закон уможливлює здійснення громадського контролю, а саме ч. 1 та ч. 2 ст. 9 закону передбачається забезпечення громадського контролю через вільний доступ до всієї інформації щодо публічних закупівель, яка підлягає оприлюдненню, до аналізу, моніторингу інформації, розміщеної в електронній системі закупівель, а також інформуванням через електронну систему закупівель або письмово органів, уповноважених на здійснення контролю, про виявлені порушення законодавства у сфері публічних закупівель та недоліки роботи електронної системи закупівель. Замовники й учасники процедур закупівель та уповноважений орган повинні сприяти залученню громадськості до здійснення контролю у сфері закупівель відповідно до законів України “Про громадські об'єднання”, “Про звернення громадян” і “Про інформацію” [14].

Звісно, закон має як позитивні, так і негативні аспекти, але можемо говорити про те, що Національна стратегія сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016-2020 рр. реалізовується повільними кроками саме через ухвалення такого Закону та процедури практичного його застосування.

Варто вказати на обмежену сферу застосування згаданих механізмів взаємодії у зв'язку із застосуванням на підставі актів Уряду України та поширенням їх на вертикаль виконавчої влади, механізми “консультації з громадськістю” та “громадські експертизи” для органів публічної влади є суто рекомендаційними. А “громадський контроль” у вищезгаданому законі передбачає невтручання громадян і громадських організацій та їх спілок у процедури закупівлі.

Поряд з важливістю законодавчого регулювання діяльності громадських організацій важливо вказати на межі такого правового регулювання, зокрема, держава не повинна втручатися у діяльність інститутів громадянського суспільства. Межі правового регулювання права на свободу об'єднання визначив Конституційний Суд України у мотивувальній частини Рішення від грудня 2001 р. № 18-рп/2001 так: Конституція України встановила межі втручання держави в реалізацію права громадян на свободу об'єднання. Пункт 11 частини першої ст. 92 Конституції України передбачає, що виключно законами визначаються “засади утворення і діяльності... об'єднань громадян”. Інші (що не є найбільш загальними) питання реалізації права на свободу об'єднання в громадянському суспільстві не підлягають державному регулюванню і мають вирішуватися на вільний розсуд його членів”[15].

Висновки. Зважаючи на зазначене вище, є всі підстави вважати, що громадянське суспільство - правове явище з такими характерними ознаками: існування самоврядних та незалежних інституцій; високий рівень правосвідомості громадян; гарантії прав, свобод людини та громадянина, прозорість у відносинах суспільства та влади. Громадянське суспільство можна визначити так - це об'єднання вільних осіб, які є правосвідомими членами суспільства та реалізують свої основні невід'ємні права і свободи через добровільно сформовані громадянські інститути, які діють на самоврядних засадах у межах Конституції та законів України. Ефективність функціонування громадянського суспільства безпосередньо пов'язана з процедурою взаємодії з органами публічної влади. Тому важливо, щоб норми законодавства визначали статус громадянського суспільства не лише як дорадчого консультативного органу, рекомендації якого можуть і не враховувати органи публічної влади, але й зробити їх обов'язковими.

Література

1. Грудицына Л. Ю. Гражданское общество, народ и власть: концептуальное понимание и российская специфика / Л. Ю. Грудицына, С. М. Петров // Государство и право. - 2012. - № 6. - 464 с.

2. Гегель Г. В. Философия права / Г. В. Гегель. - М. : Мысль, 1990. - 524 с.

3. Тодика Ю. М. Конституція України : проблеми теорії і практики : монографія / Ю. М. Тодика. - Х. : Факт, 2000. - 608 с.

4. Конституційне право України: / [В. Я. Тацій, В. Ф. Погорілко, Ю. М. Тодика та ін.]; за ред.. В. Я. Тацій, В. Ф. Погорілко Ю. М. Тодики. - К.: Український центр правничих студій, 1999. - 376 с.

5. Варениця В. А. Соціальний діалог: громадянське суспільство та демократія співучасті / В. А. Варениця // Право і Безпека. - 2009.

7. Закон України “Про засади внутрішньої і зовнішньої політики” 1 липня 2010

8. Шмиттер Ф. Размышления о гражданском обществе и консолидации демократии / Ф. Шмиттер // Полис. - 1996. - №5. - С. 11-26.

9. Берченко Г. В. Конституційні засади громадянського суспільства в Україні / Г. В. Берченко : дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 “Конституційне право; муніципальне право” /Г. В. Берченко. - Х.: 2011. - 219 с.

10. Указ Президента України “Про сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні” 26 лютого 2016 року № 68/2016 / Верховна Рада України.

Анотація

The main theoretical legal principles and prerequisites of the concept of civil society forming in the theoretical and legal thought, the current state of interaction between civil society and public authorities are examined. The problems facing towards the introduction and implementation of democratic values of civil society, and solutions through reasonable balance of interests of public authorities and civil society in Ukraine are analyzed.