Становлення та розвиток правового регулювання адміністративно-деліктних відносин в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Становлення та розвиток правового регулювання адміністративно-деліктних відносин в Україні

Є. Шульга

Проведено історико-правовий аналіз становлення та розвитку правового регулювання адміністративно-деліктних відносин на території України. В результаті дослідження було проведено періодизацію та виокремлено три основні періоди, перший (перша половина XIX ст. - 1917 рік) - спроби законодавчого закріплення матеріальних та процесуальних норм положень про адміністративні делікти, другий (1917-1991 роки) - викривлення галузі адміністративного права в бік обслуговування державної ідеології та командно-адміністра-тивної системи управління держави, третій (1991 рік - до сьогодні) - відродження адмі-ністративного права в класичному його розумінні та перехід від державоцентристської (радянської) до людиноцентристської моделі державного управління. Детально проана-лізовано стан правового регулювання адміністративно-деліктних відносин на кожному з вказаних періодів. Охарактеризовано основні виклики, з якими сьогодні стикається сучасна Україна. Звернуто увагу на те, що основною причиною викривлення розвитку адміністра-тивного права загалом та адміністративно-деліктних відносин слугують тяжкі наслідки тривалого панування командно-адміністративної системи державного управління в Ра-дянському союзі, частиною якого була Україна.

Ключові слова: адміністративний делікт, адміністративно-деліктні відносини, адміні-стративна юстиція, адміністративно-правове регулювання.

Відхід України від командно-адміністративної системи управління Радянського союзу в нашій державі поставили перед вітчизняним законодавством якісно нові цілі, досягти які можливо лише шляхом його зміни в демократичному, людиноцентристському напрямі. Ринкові перетворення у вітчизняному секторі економіки призвели до зміни окремих видів правовідносин. Не стали винятком і адміністративно-деліктні відносини, які зазнали змін у суб'єктному складі, з'являється юридична особа приватного права, поява нових органів адміністратив-ної юстиції, виокремлення та розмежування понять «правопорушення» та «проступок» тощо. Однак сьогоднішній темп розвитку правового регулювання адміністративно- деліктних відносин не встигає за їх фактичним розвитком, що актуалізує потребу в напрацюванні нових механізмів правового регулювання.

Для напрацювання нових механізмів правого регулювання адміністративно- деліктних відносин необхідно проаналізувати їх становлення та історичний розви-ток у розрізі ретроспективи. Це надасть нам можливість встановити їх сутність, зрозуміти, як вони розвивалися, та спроектувати основні можливі напрями їх подальшого розвитку. Завдяки історичному аналізу, зваживши усі позитивні та негативні етапи правового регулювання, на нашу думку, багатьох помилок можна буде уникнути у наступному напрацюванні якісно нової моделі адміністративно- деліктних відносин, відповідно до проголошеного курсу України на євроінтеграцію та відповідно до положень адміністративної реформи.

Окремі аспекти історико-правового дослідження адміністративних деліктів були предметом вивчення у монументальних працях таких вітчизняних науковців, як: С. Алфьоров, Н. Армаш, С. Ващенко, М. Долгополова, Л. Коваль, В. Колпаков,

О. Кузьменко, А. Купін, В. Курило, Д. Лук'янець, Д. Павлов, С. Пєтков, Є. Соболь, Ю. Старілов. Однак комплексного історико-правового дослідження становлення та розвитку адміністративно-деліктних відносин проведено не було.

Вважається, що початок виокремлення адміністративно-деліктних відносин у самостійну групу збігається з трансформаційними процесами поліцейського права в адміністративне кінця ХІХ століття [1]. Ще в 1903 році відомий адміністративіст В. Гессен зазначав, що: «адміністративне право стоїть паралельно з державним правом. Державне право вивчає організацію держави; адміністративне - його діяльність. Діяльність держави розпадається на п'ять галузей: 1) судова; 2) міжна-родна; 3) військова; 4) фінансова діяльність; 5) діяльність в сфері внутрішнього управління... наукою адміністративного права є та галузь юриспруденції, яка вивчає норми, що регулюють діяльність державної влади у сфері внутрішнього управління» [2, с. 25-26]. При цьому виникнення адміністративного делікту пов'язують із трансформацією у сфері кримінального права, коли з кримінальних правопорушень поступово виділилися групи діянь, які кваліфікували як малозначущі (кримінальні) проступки [1, с. 373].

Перші витоки поділу правопорушень на злочини та проступки відображені в Уложенні про покарання кримінальні та виправні 1845 року «по роду та важли-вості котрих винні підлягають покаранням кримінальним чи виправним» [3]. Однак чіткого розмежування правопорушень на ці дві групи вказаний документ не проводив. Так само у єдності розглянуто всю сукупність складів протиправних діянь і покарань за них у Статуті про покарання, які накладають мирові судді 1864 року [4]. Тому можна казати про перші спроби поділу правопорушень, однак про виділення такого поняття, як «адміністративний делікт» у той час говорити було зарано.

Проміжний етап розвитку інституту малозначущих злочинів завершився їх формальним виокремленням у самостійний вид кримінально-правових деліктів (проступків) у Кримінальному уложенні 1903 року, які в ст. 3 визначені як «злочинні діяння, які в законі визначені, як вище покарання, арешт або грошова пеня» [5]. Цей документ є першим і єдиним у дореволюційному праві прикладом формального, матеріального - непрямого матеріального законодавчого розмежування злочинів і проступків.

До 1889 року відповідно до загальних положень каральна влада Царської Росії була сконцентрована у судах, справи про малозначні злочини або проступки розглядали мирові судді. Проте у 1889 році інститут мирових суддів скасовують, і останні залишили лише в окремих великих містах (Москва, Санкт-Петербург, Одеса, Харків). У зв'язку з цим судові функції у значному обсязі переходять до адмі-ністративних органів державної влади [6, с. 628]. правовий адміністративний деліктний

Відповідно до правил щодо провадження у справах про проступки 1889 року, право на обвинувачення або викриття винного перед Волосними Судами у справах про проступки надавалося потерпілим від проступків приватним особам, що, однак, не виключало можливість виступати обвинувачами поліцейських та інших адміністративних посадових осіб за всіма тими справами, за якими переслідування могло бути порушене і без скарги потерпілого [7]. Ст. 7 Правил передбачала можливість примирення потерпілого з обвинуваченим, що звільняло обвинуваче-ного від особистої відповідальності та визнавалося як «відмова від винагороди», якщо потерпілий не залишив за собою права на цивільний позов.

З іншого боку, в дореволюційних працях учених адміністративне правопорушення розглядали як неправомірні дії адміністративної влади. Наприклад, І. Т. Тарасов називав їх «адміністративною неправдою» та висловлювався на користь створення системи адміністративних судів з метою касації або прямого скасування неправо-мірних актів адміністративної влади [8, с. 364]. Адміністративну відповідальність автор визначав як відповідальність за рішенням адміністративного суду за вчинення управлінського (адміністративного) правопорушення [9, с. 205].

Зокрема, В. Гессен писав про адміністративні стягнення, що накладалися за невиконання обов'язкових постанов і розпоряджень адміністративної влади [2, с. 42]. За загальним правилом, російське дореволюційне законодавство не визнавало за адміністрацією права накладення адміністративних стягнень, а невиконання закон-них вимог і постанов урядової та поліцейської влади зумовлювало судову відпові-дальність винних. Випадки невиконання найбільш типових і важливих розпоряджень та вимог адміністративної влади індивідуалізувалися законом і обкладалися особливо визначеними стягненнями (ст. 44, 66, 69 та ін. Статуту про покарання, що накладають мирові судді). Усі інші випадки карали за ст. 29 Статуту, що мала загальний, бланкетний характер. Як зазначав В. Гессен, покарання за цією статтею накладали не за порушення закону, а саме за невиконання заснованих на законі адміністративних вимог і постанов [2, с. 42].

Деяким поліцейським органам закон надавав право накладення адміністративних стягнень, що слугували засобом примусу до виконання їхніх розпоряджень та вимог. До таких органів, зокрема, належали: сільські старости і волосні старшини, земський начальник, місцеве поліцейське керівництво, міністр внутрішніх справ, адміністрація за положенням про посилену та надзвичайну охорону і воєнний стан [2, с. 43].

Закріплені за деякими органами публічної влади повноваження щодо накла-дення адміністративних стягнень, як видається, за своєю природою дуже близькі до сучасних адміністративно-деліктних відносин, а тому вони, поряд із виокремленням малозначущих правопорушень у кримінальному законодавстві, являли собою своєрідний вектор виокремлення адміністративно-деліктних відносин у системі правовідносин дореволюційного часу.

Отже, першим періодом з 1845 по 1917 роки становлення основ адміністра-тивно-деліктного законодавства шляхом трансформації поліцейського права. Окреслений період характеризувався першими спробами законодавчого закріплення матеріальних і процесуальних норм положень про адміністративні делікти та поділу правопорушень на злочини і проступки «по роду та важливості котрих винні підлягають покаранням кримінальним чи виправним», а також формування інститутів адміністративної юстиції.

Після революційних подій жовтня 1917 року почався досить суперечливий радянський період розвитку адміністративно-деліктного права. Радянське адміні-стративне право почало зміну (викривлення) в бік звуження прав людини та посилення ролі обслуговування органів держаної влади, правова реалізація якого зводилася переважно до управлінської функції. Інститут адміністративної юстиції був фактично скасованим, з огляду на комуністичну ідеологію, яка вбачала в ньому інститут захисту «куркульства» (термін автора Є. В. Шульга). У той час і відбувалася підміна понять «адміністративного (управлінського) правопорушення» та «адміністративного проступку (делікту)», і яка, на думку В. Колпакова, продовжує своє існування сьогодні. Учений зазначив, що термін «адміністративне правопорушення» не лише втратило ознаки одного з інститутів адміністративної юстиції та почало сприйматися, і наразі сприймається, як синонім поняття «адміністративний проступок (делікт)», але і по суті відбулася смислова заміна одне одного у синонімічному тезаурусі. А дефініція «адміністративне правопорушення» взяло на себе роль основного терміна при визначенні діянь, які порушують існуючі заборони, а поняття «адміністративний делікт» виконує додаткову, уточнюючу роль [1, с. 123].

Період з 1917 по 1929 роки характеризується повною відмовою від дореволюційної системи права і законодавства, терором в умовах громадянської війни, а потім - поступовим поверненням до правової лібералізації в умовах НЕПу. Період НЕПу характеризувався відсутністю адміністративної юстиції, - суворо окресленого кола органів державного управління, уповноважених притягувати винних до адміністра-тивної відповідальності, що ускладнювало процеси правореалізації, а за скоєння аналогічних адміністративних проступків винні могли нести різні адміністративні покарання [10, с. 157].

У 1927 році вийшов Адміністративний кодекс УСРР, що мав «відомчий характер у межах компетенції НКВС УСРР та його місцевих органів» [11, с. 158]. Цей документ не мав аналогів в інших радянських республіках і містив 15 розділів (поділів), що об'єднували 528 статей. Вказаний Адміністративний кодекс регулю-вав діяльність «в адміністративній царині» Народного Комісаріату Внутрішніх Справ УСРР, Народного Комісаріату Внутрішніх Справ АМСРР, адміністративних відділів округових виконавчих комітетів та адміністративно-міліційних відділків районних виконавчих комітетів, органів міліції та кримінального розшуку, міських рад, селищних рад, сільських рад, їх президій та сільських виконавців, а також інших органів влади та урядових осіб у зазначених у законодавстві випадках (арт. 10) [12]. Тобто, Кодекс ще розпорошив функції адміністративної юстиції серед великої кількості органів адміністративної влади, що залишало ще менше місця для захисту власних прав для людини.

Адміністративний кодекс 1927 року не містив конкретних складів адміністра-тивних правопорушень, однак у розділі був опис «адміністративних примусових заходів», до яких, зокрема, входили: громадська догана (усно або в пресі), штраф, примусові роботи на реченець, арешт на реченець, затримання особи, трус і виймання, вживання зброї, безспірне стягання неподаткових сум, виконання коштом зобов' язаного, реквізиція та конфіскація, надзвичайні заходи охорони революційного ладу. Щодо кожного порушення обов'язкової постанови органи міліції або інші урядові особи, уповноважені на те обов'язковою постановою чи законом, мали складати протокол (арт. 44) [12].

Подальший розвиток Радянського адміністративного права також вплинув і на перебіг розвитку адміністративно-деліктних відносин. Окремі склади адміністративних проступків криміналізувалися, а в подальшому декриміналізувалися. Наприклад, дрібне хуліганство Кодексом про адміністративні правопорушення відповідно до змін до адміністративного законодавства 1956 року за вчинення цього проступку було встановлено адміністративну відповідальність і обмежувалося нею, незва-жаючи на повторності даних протиправних вчинків тією ж особою. Однак у 1960 році за вчинення дрібного хуліганства втретє протягом року, була введена кримінальна відповідальність [1, с. 82].

Відновлення інституту адміністративної юстиції припадає на початок 60-х років. Саме в той час 21.06.1961 року був прийнятий Указ Президії Верховної Ради СРСР «Про подальше обмеження застосування штрафів накладених в адміністра-тивному порядку», яким усім оштрафованим в адміністративному порядку грома-дянам та посадовим особам надавалося право оскаржити постанову про накладення адміністративного штрафу в народний суд за місцем проживання [13, с. 88]. Хоча роль адміністративного суду в той час і покладалася не на спеціально створений орган, а лише на так звані «народні суди», однак це вже був перший крок до відновлення адміністративної юстиції та забезпечення прав громадян.

У подальшому на становлення та розвиток адміністративної юстиції вплинули зміни до Цивільного процесуального кодексу РСР від 25.04.1988 року [14], а саме розділу «Скарги на неправомірні дії службових осіб, що ущемляють права громадян», у якому закріплювався порядок розгляду справ, що виникали в межах адміністративно-правових відносин.

Загалом період розвитку адміністративного права за часів Радянського союзу (1917-1991 років) треба охарактеризувати як викривлення галузі адміністративного права в бік обслуговування державної влади, регулювання суспільних відносин та процесів державою, захисту інтересів держави при побудові соціалізму. Адмініс-тративне право СРСР вважалося найважливішим знаряддям втілення в життя політики КПРС, а отже містив чіткий відбиток тогочасної командно-адмі-ністративної системи управління, де центром усього була держава та комуністична ідеологія. За таких умов ні про яке забезпечення прав людини не могло йтися. Вказаний стан речей позначився і на адміністративно-деліктних відносинах. У разі порушення власних прав з боку органів державної влади та їх посадовців особа дуже довгий час не мала права на звернення до суду, в адміністративно-правовому порядку. Вказана можливість почала поступово з'являтися лише з 60-х років минулого століття, і втілилася у вигляді права людини оскаржувати рішення органів державної влади в народних судах, тобто оскарження неправомірних рішень органів державної влади відбувалося у судах загальної компетенції. Однак, попри нормативно-правове закріплення вказаного права, все ж, у Радянський період воно було переважно формальним.

Після розпаду Радянського союзу Україна здобула незалежність, і незважаючи на наявність «радянського спадку» починається новий етап розвитку адміністра-тивно-деліктних відносин.

Перш за все доцільно відзначити загальний розвиток адміністративного права на базі власних наукових шкіл, основу для яких становлять такі вчені, як В. Авер'янов, О. Андрійко, О. Бандурка, І. Голосніченко, Є. Додін, І. Пахомов, А. Клюшниченко, В. Опришко, Л. Коваль, В. Цвєтков, А. Селіванов, С. Ківалов, Є. Кубко, В. Колпаков, А. Комзюк, О. Якуба, Р. Павловський, М. Тищенко, В. Гаращук тощо. Зусилля науковців у першу чергу були спрямовані на покращення адмініс-тративно-правової доктрини та наукового супроводу реалізації Концепції адміністративної реформи в Україні. Наразі, вченим доводиться працювати в напрямі переоцінки значення адміністративного проступку в доктрині адміністративного права, як первинного та основного компоненту, що спонукає до регулювання адміністративно-деліктних відносин.

З прийняттям Конституції України 1996 року та Концепції адміністративної реформи відбувається зміна вектора стратегічного розвитку адміністративного права. Так, Основний Закон проголошує людину, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпеку найвищою соціальною цінністю. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження й забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.

У зв'язку з появою ринкових відносин змінився і суб'єктний склад адміністра-тивно-деліктних відносин. Попри те, що КУпАП визначає лише фізичну особу суб'єктом адміністративного проступку, наразі низка нормативно-правових актів регулює питання адміністративної відповідальності юридичних осіб (ЗУ «Про зовнішньоекономічну діяльність» 1991 року, «Про захист економічної конкуренції» 2001 року, Митний кодекс України 2013 року тощо).

Унаслідок реформи Указом Президента України від 16.11.2004 № 1417/2004 «Про утворення місцевих та апеляційних адміністративних судів, затвердження їх мережі», відбулося створення системи адміністративних судів. Спеціалізовані адміністративні суди були створені після набрання чинності Кодексу адміністра-тивного судочинства. Після чого положення про адміністративні суди доопрацьовували, та були видані Укази Президента від 16 травня 2007 року № 417 /2007 «Про кількісний склад суддів адміністративних судів» та від 16 жовтня 2008 року № 941/2008 «Про вдосконалення мережі адміністративних судів». Перелічені нормативні акти адміністративний суд визначався органом судової влади, що уповноважений здійснювати правосуддя в адміністративних справах, шляхом вирішення справ адміністративної юрисдикції (публічно-правових спорів).

Отже, сучасний етап розвитку адміністративного права, що почався з проголо-шенням незалежності 1991 року і який триває до сьогодні доцільно охарактеризувати як відродження адміністративного права в класичному його розумінні та перехід від державоцентристської (радянської) моделі до людиноцентристської, поява адміністративної юстиції в межах адміністративної реформи в Україні.

У результаті дослідження становлення та розвитку правового регулювання адміністративно-деліктних відносин треба виділити такі їх періоди:

I. Перша половина ХІХ століття - 1917 року - перші спроби законодавчого закріплення матеріальних та процесуальних норм положень про адміністративні делікти, формування за європейськими стандартами понять адміністративного (управлінського) правопорушення й адміністративного проступку (делікту) у правовій теорії та відмежування їх від злочинів, формування інституцій адміністративної юстиції;

II. 1917-1991 роки - викривлення галузі адміністративного права в бік обслу-говування державної ідеології та командно-адміністративної системи управління держави. Фактична відсутність прав громадян на судове оскарження рішень органів державної влади. Скасування адміністративної юстиції як буржуазного інституту, що суперечив побудові нового суспільства та правовий нігілізм.

Ш. 1991 року - до сьогодні - відродження адміністративного права в класичному його розумінні та перехід від державоцентристської (радянської) моделі до люди- ноцентристської, поява адміністративної юстиції в межах адміністративної реформи в Україні, поступове розширення кола суб'єктів адміністративно-деліктних відносин.

Список використаних джерел

1. Колпаков В. К. Деліктний феномен в адміністративному праві України: дис. на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук, (спеціальність 12.00.07. - адміністративне право та процес) В. К. Колпаков / Національна академія внутрішніх справ України. Київ, 2005 373 с.

2. Гессен В. Административное право: популярные лекции для самообразования. Санкт- Петербург, 1903. 240 c.

3. Уложения о наказаниях уголовных и исправительных. Свод законов Российской империи. Том XV. URL: http://civil.consultant.ru/.

4. Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями: Судебные уставы 20 ноября 1964 года. СанктПетербургъ, 1867. 199 с.

5. Уголовное уложение 22 марта 1903 г. Санкт-Петербург: Сенатская Типография, 1903. С. 1.

6. Чехович В. А. Мировий суд. // Юридична енциклопедія: в 6 т. Київ: Видавництво «Українська енциклопедія» імені М. П. Бажана, 2001. Т. 3. 628с.

Є. Шульга

ISSN 0136-8168. Вісник Львівського університету. Серія юридична. 2017. Випуск 65 91

7. Правила о производстве делъ о проступках 09.07.1889 г. URL: http://civil.consultant.ru/.

8. Тарасов И. Т. Краткий очерк науки административного права (конспект лекций): в 2 т. Т. 1: Введение и общая часть. Ярославль: типо-лит. Г. Фальк, 1888. С. 364.

9. Тарасов И. Т. Лекции по полицейскому (административному) праву. Т. 2: Общая часть. Москва: печатня Снегиревой, 1910. С. 205.

10. Веденеев В. В. Особенности юридической ответственности в советском государстве в условиях НЭПа: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.01; СамГЭА. - Самара, 2002. С. 157.

11. Іванов В. М. Історія держави і права України: навчальний посібник. Київ: Атіка, 2007. С. 458.

12. Адміністративний кодекс УСРР, затверджений постановою Всеукраїнського Централь-ного Виконавчого Комітету від 12.10.1927 р. URL: http://search.ligazakon.ua/ l_doc2.nsf/- link1/KP270014.html.

13. Гришин Н. В. Соціально-правовий аспект адміністративної відповідальності дис. кандидата юрид. наук: 12.00.07. Харків, 2008. 194 с.

14. Указ Президії Верховної Ради Української РСР «Про внесення доповнень і змін до Цивільного процесуального кодексу Української РСР від 25.04.1988 р. №5803-ХІ URL: http ://zakon2.rada.gov.ua/.

References

1. Kolpakov, V. (2005). A delict phenomenon in the administrative law of Ukraine (Unpublished dissertation). National Academy of Internal Affairs of Ukraine, Kyiv.

2. Hessen, V. (1903). Administrative law: popular lectures for self-education, St. Petersburg.

3. Regulations on punishment of criminal and correctional. Code of Laws of the Russian Empire (1885), viewed 08 August 2017. Retrieved from http://civil.consultant.ru/.

4. Charter of punishments imposed by magistrates (1867). Judiciary statutes on November 20, 1964. The second supplemented edition. Part Four. St. Petersburg.

5. Uholovnoe ulozhenye 22 march 1903. (1903) St. Petersburg: Senatskaia Typohrafyia.

6. Chekhovich, V. (2001). World Court. Legal Encyclopedia: In 6 volumes. Kuiv: Ukrainian Encyclopedia after М. P. Bazhana.

7. Rules on the production of cases of misconduct 09/07/1889. Retrieved from http://civil.- consultant.ru/

8. Tarasov, I. (1888). A short essay on the science of administrative law (lecture notes). Yaroslavl: Tipo-lit. G. Falk.

9. Tarasov, I. (1910). Lectures on police (administrative) law. Moscow: Printing of Snegireva.

10. Vedeneev V. V. (2002). Features of legal responsibility in the Soviet state in the NEP (Unpublished dissertation). Samara State University of Economics, Samara.

11. Ivanov, V. (2007). History of the State and Law of Ukraine. Kyiv: Atika.

12. The Administrative Code of the Ukrainian SSR. Approved by the decision of the All- Ukrainian Central Executive Committee (1927). Retrieved from http://search.ligazakon.ua/

13. Grishin, N. (2008). Socio-legal aspect of administrative responsibility (Unpublished dissertation). Kharkiv.

14. Decree of the Presidium of the Supreme Council of the Ukrainian SSR «On Making Addenda and Amendments to the Civil Procedural Code of the Ukrainian SSR» (1988) (April 25, 1988, No. 5, 803-XI). Retrieved from http://zakon2.rada.gov.ua/

Размещено на Allbest.ru