Постановка проблеми. Орган місцевого cамовpядування, його pозвиток безпоcеpедньо залежить від загального стану інституціонально-політичної системи. Саме від спроможності забезпечити необхідні умови для ефективного функціонування самоврядної влади. Демократичні зміни, прагнення до розбудови повноцінної політичної системи, формування правової держави в Україні зумовлюють необхідність з'ясування загальної і локальної специфіки соціальних, політичних, економічних, культурних процесів на посткомуністичному просторі; визначення змісту та спрямованості сучасної трансформації соціальної і політичної систем України; дослідження еволюції ключових державно-владних інститутів, способів їх функціонування, механізмів стримувань та противаг у контексті досягнення динамічної рівноваги вітчизняної політичної системи.

В сучасних умовах, розвиток інституту місцевого самоврядування складає один із стратегічних пріоритетів українського державотворення. В контексті трансформаційних процесів, які розпочалися в ході "Революції Гідності" і тривають до тепер, особливе значення набуває утвердження ліберально-демократичних принципів урядування із максимальним залученням місцевих громад до процесу прийняття рішень. Важливим аспектом даного процесу є відповідні кроки по вдосконаленню нормативно-правової бази розвитку місцевого самоврядування. Наукові пошуки на даному напрямку актуалізуються в контексті дії євроінтеграційних процесів та реформи децентралізації, що стали модерними чинниками розвитку української державності.

Незважаючи на збільшення кількості диcеpтацiйних робіт та іншої лiтеpатуpи із зазначеної тематики, пpоблематика фоpмування і pозвитку cучаcної ефективної системи місцевого самоврядуванн, а також відповідної нормативно-правової бази у вітчизняних умовах залишаєтьcя важливим предметом наукових пошуків, потpебучи глибокого теоpетичного оcмиcлення та обґpунтування.

Аналіз останніх досліджень і публікацій свідчить про те, що дослідження розвитку місцевого самоврядування (зокрема його правових аспектів) присвячено ряд наукових публікацій та досліджень як вітчизняних (М. Лендьел, В. Попко, М. Ковалів, В. Іваха, В. Кампо, В. Головченко, П. Гураль, І. Бутко) так і зарубіжних (Т. Вюртенбергер, М. Кітінг, С. Ліпсет, Е. Томпсон, С. Нанба В. Волков, С. Князев) науковців. їх наукові напрацювання стали теоретичною основою дослідження представленого в даній статті. Однак, варто відмітити недостатній рівень системтизації наукових напрацювань на даному напрямку. Крім того, відчувається брак досліджень основних проблем та перспективних напрямків вдосконалення системи місцевого самоврядування. Це підживлює значущість наукових пошуків з вибраної проблематики.

Метою статті є аналіз нормативно-правової бази інституту місцевого самоврядування в Україні на сучасному етапі державотворення. Відповідно до мети постають наступні завдання:

• систематизація та аналіз основних нормативно-правових актів, що регулюють правовідносини у сфері місцевого самоврядування;

• систематизація та аналіз стратегічних документів, які визначають напрямки та цілі розвитку місцевого самоврядування;

• визначення ключових напрямків вдосконалення нормативно-правової бази у сфері місцевого самоврядування.

Виклад основного матеріалу. Модерні реалії розвитку української державності детермінують нові умови функціонування основних політичних інститутів. Особливо яскравим прикладом у даному контексті є розвиток місцевого самоврядування. Сталий розвиток системи публічного управління на місцевому рівні є, по-перше, важливим елементом у функціонуванні політичної системи, по-друге, невід'ємним атрибутом сучасної демократії та правової держави. Крім того, прогресивна політика сприяння розвитку місцевих політичних інститутів становить об'єктивне підтвердження прозахідного вектору розвитку української держави. Саме тому, питання реформування системи місцевого самоврядування як чинник процесу демократизації набуває особливого значення на модерному етапі державотворення.

На тлі значних державно-управлінських та політико-правових процесів, які характерні для України протягом останніх років, став можливим поступовий перехід до ліберально-демократичних принципів публічного управління на місцевому рівні. При цьому, можна побачити спільні риси між вітчизняною практикою та міжнародним досвідом. Тим не менш, доречно зауважити, що соціальні та політичні процеси функціонування системи місевого самоврядування в Україні має унікальні риси оскільки на процес реформування місцевого самоврядування здійснюють вплив не тільки внутрішньодержавні фактори, але й геополітичні (насамперед загострення протистояння із Російською Федерацією та її сателітами).

Специфічною характеристикою місцевого самоврядування є те, що його основні інститути є з одного боку органами публічної влади, а з іншого, являють собою елементи громадянського суспільства [7, с.445]. Український вчений М. Іванюк основними ознаками місцевого самоврядування як демократичного інституту та елементу громадянського суспільства вважає:

• по-перше, можливість населення формувати органи влади та їхні структури;

• по-друге, можливість вирішення багатьох питань на зборах і локальних референдумах;

• по-третє, наявність у населення права на політико-правові ініціативи [7, c.445].

Європейська Хартія Місцевого самоврядування трактує місцеве самоврядування як здатність та право територіальних об'єднань громадян, а також утворених ними управлінських структур автономно вирішувати певну частину місцевих питань, діючи відповідно до чинного законодавства відповідної держави [1].

Законодавством України (а саме законом "Про місцеве самоврядування в Україні") місцеве самоврядування визначається як гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України [3].

З правової точки зору, місцеве самоврядування в Україні є одним із фундаментальних елементів демократичного режиму. Перш за все, важливо зазначити, що важливість місцевого самоврядування як демократичного інституту закріплена Конституцією України. В Статті 7 Основного Закону зазначено, що "в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування". Розділ XI "Місцеве самоврядування" Конституції присвячений саме питанням організації публічного управління на місцевому рівні. Окремо необхідно відмітити, що в 5 липня 1997 року Верховна Рада ратифікувала вже згадану вище Європейська Хартія Місцевого самоврядування, що багато в чому визначило подальші напрямки правової регламентації даного кола питань [6].

В контексті цілей дослідження важливо висвітлити сутність ключових нормативно-правових актів, які присвячені питанням місцевого самоврядування. Основоположним документом в даній сфері є Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", що був прийнятий у 1997 році. Він визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правовий статус і повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування. в даному законі конкретизовано принципи, атрибути, механізми та інструменти забезпечення автономного статусу громади у процесі вирішення питань місцевого значення [3].

місцеве самоврядування європейський принцип

Як зазначають вітчизняні науковці М. Ковалів та В. Іваха, аналіз положень Конституції України та закону "Про місцеве самоврядування в Україні" дає змогу констатувати два важливі висновки:

Конституція України визнає право самостійно вирішувати питання місцевого значення лише за первинними територіальними громадами - жителями "природних" адміністративно-територіальних одиниць, тобто поселень (сіл, кількох сіл, селищ та міст).

Конституція та Закон "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачають, що право територіальної громади на місцеве самоврядування здійснюється громадою як безпосередньо через форми прямої демократії (місцеві вибори, загальні збори тощо), так і через діяльність виборних та інших органів місцевого самоврядування [8, с.47].

Крім того, слід зазначити, що вітчизняні законодавці сфокусували особливу увагу на регламентації окремих елементів місцевого самоврядування. Так зокрема, високу значущість, з точки зору організаційних та кадрових аспектів місцевого самоврядування, мало прийняття в 2001 р. закону "Про службу в органах місцевого самоврядування". Даний нормативно-правовий акт регулює правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, визначає загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування.

В контексті висвітлення даного питання важливо проаналізувати адміністративну реформу в Україні, практичне впровадження якої розпочалося в 2015 році. її базовою характеристикою є процес перерозподілу повноважень між центром та регіонами на користь останніх. Децентралізація влади стала модерною тенденцією в сфері державно-правових та управлінських процесів. В контексті реформи Верховною Радою України в лютому 2015 року було прийнято закон "Про добровільне об'єднання територіальних громад". Даний нормативно - правовий акт був прийнятий з метою регулювання правовідносини, які виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об'єднаних територіальних громад [2].

В ході реалізації цілей децентралізації разом із вищеназваним були прийняті закони, які були направлені на адаптацію діючої правової бази: закон "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо статусу старости села, селища)"; закон "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо добровільного приєднання територіальних громад)"; закон "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо зарахування окремих адміністративних зборів до місцевих бюджетів"; закон "Про внесення змін до деяких законів України щодо особливостей державної реєстрації органів місцевого самоврядування як юридичних осіб" та інші [5].

Переходячи до питання висвітлення стратегічних документів в сфері місцевого самоврядування слід наголосити на наступних моментах. Кабінетом Міністрів та Міністерством регіонального розвитку зокрема було проведено вагому роботу щодо розробки цілей та визначення стратегічних орієнтирів на даному напрямку. Насамперед доцільно відмітити схвалення урядом "Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні" (1 квітня 2014 року). Основною метою даного документу є визначення напрямів, механізмів і строків формування ефективного місцевого самоврядування та територіальної організації влади для створення і підтримки повноцінного життєвого середовища для громадян. У 2015 році Кабміном було сформовано та затверджено план заходів щодо реалізації даної концепції [5].

Знаковою подією в сфері місцевого самоврядування стало затвердження урядом України "Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року", в якій було представлено ключові завдання регіонального розвитку та алгоритм їх досягнення. Стратегія визначає цілі державної регіональної політики та основні завдання центральних та місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, спрямовані на досягнення визначених цілей [5].

Також доречно зауважити, що місцеве самоврядування визначене як важливий елемент громадянського суспільства в рамках затвердженої Президентом України "Національної стратегії сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016-2020 роки" (Указ Президента України від 26 лютого 2016 року № 68/2016). Так одним із стратегічних напрямків визначено "забезпечення ефективних процедур участі громадськості під час формування та реалізації державної, регіональної політики, вирішення питань місцевого значення" (Розділ 4.2 Стратегії) [10].

Окремо варто відмітити, що у Стратегії сталого розвитку "Україна - 2020" (від 12 січня 2015 р.) визначаються мета та першочергові умови - оборонні, соціально - економічні, організаційні, політико-правові, виконання яких забезпечать в подальшому повноцінне членство в ЄС. Документ підкреслює необхідність досягнення консенсусу у відносинах між владою, бізнесом та громадянським суспільством, яке повинно здійснювати контроль за владою, жити відповідно до принципів Конституції гідності та неухильно додержуватися Конституції України та законів України [9, с.77].

Даний програмний документ визначає пріоритетним напрямом державної політики у сфері місцевого самоврядування є забезпечення реалізації на місцях Стратегії розвитку України - 2020, а саме: спрямування діяльності органів місцевого самоврядування за такими напрямками як сталий розвиток країни; безпека держави, бізнесу та громадян, відповідальність і соціальна справедливість та інші. В розрізі даної тематики, слід зазначити, що питанням розвитку місцевого самоврядування присвячені три окремих напрямки: проведення децентралізації та реформи місцевого самоврядування; реформа органів публічного управління; залученість органів місцевого самоврядування до реалізації першочергових реформ в цілому [9, с.77].

Загалом, зважаючи на вищенаведені аргументи та факти, доречно відзначити наявність необхідних конституційно-правових підстав для розвитку інституту місцевого самоврядування в Україні. Таким чином, основу регулювання правовідносин між усіма суб'єктами (територіальними громадами, органами місцевого самоврядування, органами виконавчої влади на місцях і т. д) складають Конституція України та відповідні нормативно-правові акти. У свою чергу, основні орієнтири, пріоритети та напрямки розвитку місцевого самоврядування визначені в стратегічних та програмних документах.

Разом з тим, важливою складовою даного дослідження є констатація того факту, що в сучасних умовах для нормативно-правової бази місцевого самоврядування характерні наступні недоліки:

По-перше, недієвість окремих нормативно-правових актів, документів, положень. Фактично, в сучасних українських реаліях, наявність необхідної нормативної бази не гарантує дотримання визначених ними "правил гри" усіма учасниками управлінських процесів на місцевому рівні. Довершеність та комплексність законів та нормативних документів в сфері місцевого самоврядування нівелюється їх недотриманням на практиці.

По-друге, невідповідність нормативної бази розвитку місцевого самоврядування європейським стандартам. Європейський вектор зовнішньої політики України та інтеграційні процеси пов'язані із ним об'єктивно обумовлюють необхідність адаптації вітчизняного законодавства до стандартів ЄС. Перш за все, йдеться про остаточне утвердження ключових положень Європейської хартії місцевого самоврядування в правовій практиці України (хоча Хартія ратифікована Верховною Радою актуальною проблемою залишається імплементація її основних норм).

По-третє, відірваність роботи органів місцевого самоврядування від загальних завдань визначених стратегічними документами. При чому, в даному контексті, важливо відмітити не тільки відсутність конкретних кроків для досягнення базових цілей в сфері місцевого самоврядування, але й відсутність розуміння основних орієнтирів національної політики на даному напрямку.

Своєчасні дієві кроки на вищезгаданих проблемних ділянках становлять стратегічну важливість, перш за все, з точки зору євроінтеграційних амбіцій України. Вдосконалення правових аспектів розвитку місцевої демократії є одним із необхідних заходів у адаптації вітчизняного законодавства до стандартів ЄС. Зважаючи на це доцільно зазначити, що необхідними кроками у подоланні вищезазначених проблем є:

• Широке та дієве залучення представників громадянського суспільства (лідерів громадської думки, громадських організацій та спілок, неурядових аналітичних центрів, засобів масової інформації) до моніторингу діяльності органів місцевого самоврядування з метою контролю за дотриманням ними чинного законодавства.

• Імплементація базових норм та принципів Європейської хартії місцевого самоврядування в правовій практиці України, а також адаптація вітчизняного законодавства до стандартів ЄС. У даному контексті, важливо залучати до правової роботи європейських фахівців та експертів, а також проводити консультації із представниками наднаціональних структур ЄС (Європейський парламент, Європейська комісія, Рада ЄС), а також спільними органами створеними після укладення Угоди про Асоціацію між Україною та ЄС (Рада Асоціації, Комітет Асоціації, підкомітети).

Встановлення чітких зв'язків між базовими цілями розвитку місцевого самоврядування (визначеними в основних стратегічних документах) та планами роботи органів місцевого самоврядування. Такий крок можливий при встановленні центральними органами виконавчої влади чітких завдань та напрямів їх реалізації для регіонів, проведення аналогічних кроків на рівні обласного керівництва.

Загалом доречно зауважити, що вирішення ключових проблем однаковою мірою вплине як на якість менеджменту на локальному рівні, так і на престиж та імідж України в очах європейської політичної еліти. Таким чином, вдосконалення в сфері місцевого самоврядування являє собою один із невідємних етапів у процесі підтвердження кредиту довіри, який був виданий українській державі західними партнерами. Ключовими орієнтирами в даному контексті, виступають ліберально-демократичні цінності та принципи європейського права, які слугують основою функціонування місцевої демократії у розвинених державах ЄС.

Висновки