Нормативно-правове регулювання розвитку сфери управління відходами в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Нормативно-правове регулювання розвитку сфери управління відходами в Україні

Н. В. Трушкіна

канд. екон. наук,

І. М. Кочешкова

Інститут економіки промисловості НАН України, м. Київ

Постановка проблеми. У сучасних умовах розвитку інституціонального середовища важливу роль відіграє нормативно-правовий механізм, який створю-ється державою в контексті переходу до концепції ста-лого розвитку з метою стимулювання природоохорон-ної діяльності суб'єктів господарювання. Це відповідає Стратегії сталого розвитку «Україна -- 2020», у якій за вектором безпеки передбачено розробку та реалізацію Програми збереження навколишнього природного се-редовища [1].

На даний час головною проблемою в сфері охо-рони навколишнього природного середовища визнано вдосконалення системи управління промисловими відходами. Основні кроки з вирішення даної проблеми прописано в документі ООН «Глобальні цілі сталого розвитку 2030», в якому зазначено про доцільність впровадження заходів з управління переробкою відхо-дів, а також попередження, зменшення, переробки та повторного їх використання [2]. правовий природоохоронний держава

Відповідно до Цілей сталого розвитку 20162030 рр. забезпечення відкритості, безпеки, життєстійкості й екологічної стійкості міст, а також переходу до раціональних моделей споживання і виробництва можна досягти у результаті суттєвого зменшення об-сягу відходів шляхом вживання заходів щодо запо-бігання їх утворенню, скорочення, переробки та по-вторного використання [3].

Нормативно-правові акти України містять ряд базових вимог щодо поводження з відходами, які від-повідають деяким нормам європейського законодав-ства. Так, Закон України «Про відходи» в цілому вра-ховує вимоги Рамкової Директиви 75/442/ЄС про від-ходи та Директиви про небезпечні відходи 91/689/ЄС. Одним із важливих напрямів співробітництва з питань охорони навколишнього середовища, сталого розвитку та зеленої економіки (за Угодою про Асоціацію між Україною та ЄС), як зазначається, визнано управління відходами та ресурсами [4].

Отже, прийняття Закону України «Про відходи» та «Національної стратегії управління відходами в Україні до 2030 року» започаткувало якісно новий етап формування та розвитку системи управління відходами з урахуванням передового зарубіжного досвіду.

Однак процес розбудови нормативно-правової бази в Україні йде суперечливо. Національне законо-давство значною мірою є фрагментарним, неповним або відмінним від відповідного законодавства ЄС. Іс-нують такі недоліки, як невизначеність пріоритетності цілей і недостатній рівень інтеграції питань охорони навколишнього природного середовища у галузевій стратегії. Моніторинг наявних прогалин у нормативно-правовому полі показує, що багато питань з управління відходами в Україні залишаються неврегульова- ними, а окремі аспекти потребують подальшого ре-формування.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. На основі аналізу наукових джерел узагальнено основні положення вчених і фахівців з обраної теми:

- розглянуто систему нормативно-правового за-безпечення господарських операцій з відходами під-приємств, термінологічні проблеми регулювання сфери поводження з відходами [5; 6; 7];

- обґрунтовано необхідність розробки та прий-няття спеціальних законопроектів, які регулюють ді-яльність, пов'язану із вторинними ресурсами (рецик- лінгом матеріалів); встановлено, що у рамках цих за-конів мають бути передбачені конкретні механізми їх реалізації [8];

- досліджено загальні принципи та схеми пово-дження з відходами в країнах ЄС та проблеми імпле-ментації екологічної політики ЄС у сфері поводження з відходами в Україні [9];

- встановлено, що до актуальних завдань урегу-лювання на підзаконному рівні належить поводження з відходами електричного й електронного устаткування [10];

- запропоновано впровадити в Україні інтегрова-ний дозвіл, який зобов'язує заявників використовувати найкращі практики поводження з відходами, що передбачено Директивою 2010/75/ЄС про промислові забруднення [11];

- запропоновано основні напрями господарсько- правового регулювання поводження з відходами: визначення статусу відходів як товару та сировини, особливостей функціонування ринку поводження з відходами та договірної діяльності в цій сфері, госпо-дарської компетенції суб'єктів відносин; забезпечення державно-приватного партнерства [12];

- надано пропозиції з удосконалення законодав-ства України щодо відходів в контексті Угоди про асо-ціацію [13];

- доведено, що відносини права власності на від-ходи регулюються нормами екологічного, цивільного та адміністративного права; обґрунтовано тезу про існування комплексного правового інституту права власності на відходи, який має свої власні принципи, що діють поряд із основоположними, загально правовими та галузевими принципами права [14];

- обґрунтовано пропозиції щодо вдосконалення переліку платників і критеріїв визначення ставок по-датку за розміщення відходів [15].

Незважаючи на широке коло наукових дослі-джень з обраної теми, проблема нормативно-правового забезпечення розвитку сфери управління промисловими відходами потребує подальших наукових розробок. Все це значною мірою обумовило вибір теми даного дослідження та його цільову спрямованість.

Метою даного дослідження є аналіз діючих нормативно-правових документів з регулювання розвитку сфери управління відходами, виявлення їх недоліків і розробка пропозицій щодо їх вдосконалення.

Виклад основного матеріалу дослідження. Серед основних екологічних проблем в Україні можна назвати відсутність чіткого розмежування природоохо-ронних і господарських функцій та недотримання за-конодавства з екологічних питань.

Визначено, що приведення у відповідність еколо-гічного законодавства України з положеннями Acquis communautaire (правової системи ЄС, яка включає акти законодавства, прийняті в рамках Європейського співтовариства, спільної зовнішньої політики та полі-тики безпеки), в першу чергу, необхідно здійснити контроль за поводженням з відходами [16].

Тому до ключових завдань національного законо-давства про відходи віднесено [17]:

визначення основних принципів державної полі-тики у сфері поводження з відходами;

правове регулювання відносин щодо діяльності у сфері поводження з відходами;

визначення основних умов, вимог і правил щодо екологічно безпечного поводження з відходами, а також системи заходів, пов'язаних з організаційно-еко-номічним стимулюванням ресурсозбереження;

забезпечення мінімального утворення відходів, розширення їх використання у господарській діяльно-сті, запобігання шкідливому впливу відходів на навко-лишнє природне середовище та здоров'я людини.

У ст. 1 Закону України «Про відходи» визначено зміст терміна «поводження з відходами» як «дій, спря-мованих на запобігання утворенню відходів, їх зби-рання, перевезення, сортування, зберігання, оброб-лення, перероблення, утилізацію, видалення, знешко-дження і захоронення, включаючи контроль за цими операціями та нагляд за місцями видалення» [17].

Отже, до процесів поводження з відходами відне-сено такі, як збирання, перевезення, сортування, збе-рігання, оброблення (перероблення), утилізація, вида-лення, знешкодження і захоронення (рис. 1).

У законодавстві України також зустрічається тер-мін «розміщення відходів», під яким розуміється «збе-рігання та захоронення відходів у спеціально відведе-них для цього місцях чи об'єктах» [17].

Розміщення відходів розглядається також як «по-стійне (остаточне) перебування або захоронення від-ходів у спеціально відведених для цього місцях чи об'єктах (сховища, полігони, комплекси, споруди, ді-лянки)» [18].

Аналіз показує, що більшість нормативно-право-вих документів, які регулюють розвиток сфери управ-ління відходами, не кореспондуються один з одним. При цьому до процесів поводження з відходами, як правило, віднесено обробку (переробку), утилізацію та захоронення відходів (табл. 1).

Доцільним є розробка концепції управління з промисловими відходами в Україні. Разом з тим ні в одному законодавчому документі не розглянуто весь перелік функцій управління (табл. 2).

У діючих актах, як правило, до функцій управ-ління віднесено контроль й облік. При цьому виявлено, що у Законі України «Про відходи» використано і контроль, і нагляд. Так, у ньому вказано про контроль за операціями поводження з відходами та нагляд за місцями видалення [17].

Іноді контроль і облік відносять не до функцій управління, а до процесів поводження з відходами. Наприклад, у Кодексі України про надра зазначено, що при переробці мінеральної сировини повинні за-безпечуватися: раціональне використання відходів пе-реробки (шламу, пилу); складування, облік і зберігання відходів виробництва; облік і контроль за розподілом корисних компонентів [27].

Сучасні умови господарювання вимагають засто-сування рециклінгу як технології вторинного викори-стання відходів. Однак у діючих нормативно-правових документах не зустрічається термін «рециклінг відхо-дів», а зазначено про повторну переробку або раціона-льне використання відходів (рис. 2).

Так, у Гірничому законі України серед основних екологічних вимог у сфері проведення гірничих робіт визнано раціональне використання мінеральних відхо-дів порідних відвалів (сховищ) для повторної переробки на основі широкого застосування новітніх технологій [20].

Разом з цим у ст. 35 «Запобігання шкідливому впливу гірничих робіт» і ст. 36 «Заходи щодо забезпе-чення екологічної безпеки при проведенні гірничих робіт» розділу «Особливості екологічної безпеки гір-ничих робіт» нічого немає про управління відходами на засадах рециклінгу.

При реформуванні енергетичного сектору перед-бачається створити основи для розбудови системи ути-лізації відходів ПЕК, які полягають у:

внесенні змін до нормативно-правових актів щодо стимулювання власників та потенційних споживачів до збільшення обсягів утилізації відходів;

забезпеченні впровадження новітніх технологій та обміну інформацією щодо утилізації відходів ПЕК;

завершенні будівництва сховищ відпрацьованого ядерного палива та високорадіоактивних відходів його переробки [29].

В Енергетичній стратегії Україні до 2035 року до основних заходів для реалізації стратегічних цілей у сфері охорони довкілля віднесено:

створення системи стимулювання використання відходів як джерела енергії для виробництва теплової та електричної енергії;

проведення комплексу пошукових робіт на перс-пективних територіях, придатних для розміщення ус-тановок задля захоронення радіоактивних відходів у глибинних геологічних формаціях [29].

З метою раціоналізації та оптимізації природоко-ристування необхідним є технологічне переоснащення виробництва шляхом мінімізації утворення відходів [16]. При цьому нічого не вказано, як саме планується мінімізувати утворення відходів, які технології мають використовуватися.

Згідно із ст. 55 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» встановлено, що суб'єкти права власності на відходи повинні вжи-вати ефективних заходів для зменшення обсягів утво-рення відходів, а також для їх утилізації, знешкодження або розміщення [24]. Разом з тим не розкрито зміст цих заходів.

У Кодексі України про надра вказано, що при розробці родовищ корисних копалин мають забезпе-чуватися раціональне використання відходів виробни-цтва [27].

У ст. 15 Закону України «Про екологічну експер-тизу» зазначено про забезпечення комплексної пере-робки, утилізації і ефективного використання відходів виробництва [28].

Проведений аналіз свідчить, що актуальною є проблема фінансування заходів з управління відходами та пошук оптимальних джерел. Так, у ст. 41 Закону України «Про відходи» до джерел фінансування віднесено кошти виробників та їх власників, місцевих бюджетів, фондів охорони навколишнього природного середовища, добровільні внески підприємств, установ, організацій, а також кошти державного бюджету Ук-раїни [17].

У Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» економічні заходи забезпе-чення охорони навколишнього природного середовища передбачають визначення джерел фінансування заходів щодо охорони навколишнього природного середовища. При цьому фінансування заходів щодо охорони навколишнього природного середовища здійснюється за рахунок державного бюджету, місцевих бюджетів, коштів підприємств, добровільних внесків, фондів охорони навколишнього природного середовища [24].

Заходи щодо поводження з радіоактивними від-ходами фінансуються за рахунок коштів Державного фонду поводження з радіоактивними відходами (фор-мується на основі коштів, які надходять від екологічного податку), а також благодійних та інших внесків юридичних і фізичних осіб [26].

Висновки. У результаті дослідження встановлено, що діюча нормативно-правова база з управління від-ходами є недосконалою. Законодавство України не враховує особливості управління відходами та напря-мів і механізмів, пов'язаних з рециклінгом відходів.

У зв'язку з цим до прийнятих нормативно-право-вих актів необхідно включити терміни «управління відходами» і «рециклінг відходів».

Серед реформ і програм, які мають у першу чергу реалізовуватися, не включено Програми збереження безпечного стану довкілля і відповідно не розкрито зміст екологічних заходів і механізмів їх фінансування.

До розділу VI «Заходи і вимоги щодо запобігання або зменшення утворення відходів та екологічно без-печного поводження з ними» Закону України «Про відходи» слід внести ряд змін і доповнень, а саме:

- включення комплексу заходів з мінімізації об-сягів утворення відходів;

- вирішення проблеми управління відходами до-цільно розписати за різними варіантами, що принци-пово відрізняються технологією поводження;

- розробка і впровадження рециклінгу як техно-логії вторинного використання відходів;

- доповнення переліку фінансових механізмів ре-алізації публічно-приватного партнерства в сфері уп-равління відходами.

У Національній стратегії управління відходами в Україні до 2030 року зазначено про необхідність роз-робки законопроектів про відходи та вторинні ресурси, а також управління відходами видобувної проми-словості [21].

Таким чином, до пріоритетних напрямів удоско-налення управління відходами можна віднести:

- забезпечення безпечного видалення відходів, що не підлягають утилізації, шляхом розроблення від-повідних технологій, екологічно інноваційних методів, інструментів і засобів поводження з відходами;

- сприяння створенню об'єктів логістичної ін-фраструктури;

- реалізація всього переліку функцій управління відходами як безперервного процесу;

- розробка фінансового механізму застосування публічно-приватного партнерства на основі залучення приватних інвестицій та інших позабюджетних джерел фінансування у сферу управління відходами.

Список використаних джерел

1. Стратегія сталого розвитку «Україна -- 2020»: Указ Президента України від 12.01.2015 р. № 5/2015 [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: http://za- kon0. rada.gov. ua/laws/show/5/2015.

2. Глобальні цілі сталого розвитку 2030 / Офіцій-ний сайт ООН в Україні. -- Режим доступу:

http://www.un.org.ua/images/docu- ments/3615^m_web.pdf.

3. Цілі сталого розвитку 2016-2030 рр. / Офіційний сайт ООН в Україні. -- Режим доступу:

http://www.un.org.ua/ua/oon-v-ukraine.

4. Навколишнє середовище / Економічне та га-лузеве співробітництво: розділ 5 // Економічний ком-понент Угоди про Асоціацію між Україною та ЄС [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: http: //www.ier. com.ua/ua/ Ukraine_EU_ project/ materials/ AA_title_5/industry_ entrepreneurship.

5. Дєєва Н.Є. Інституційні заходи регулювання поводження з електронними відходами / Н.Є. Дєєва, Ю.Є. Шулаєва // Теоретичні та прикладні питання економіки. -- 2010. -- Вип. 22. -- С. 172-178.

6. Міщенко В.С. Інституціональний розвиток сфери поводження з відходами в Україні: на шляху єв-ропейської інтеграції / В.С. Міщенко, Ю.М. Макове- цька, Т.Л. Омельяненко. -- К.: ДУ «Інститут економіки природокористування та сталого розвитку НАН Укра-їни», 2013. -- 192 с.

7. Романчук К.В. Напрями облікового забезпе-чення та регулювання господарських операцій підпри-ємств у сфері поводження з відходами / К.В. Романчук, К.В. Шиманська // Проблеми теорії та методології бухгалтерського обліку, контролю і аналізу. -- 2013. -- Вип. 3 (27). -- С. 281-296.

8. Міщенко В.С. Нормативно-правові та еконо-мічні аспекти поводження з відходами в Україні [Еле-ктронний ресурс] / В.С. Міщенко, Г.П. Виговська. -- Режим доступу: http://waste.ua/eco/2012/waste-manage- ment/legislation.

9. Лоєва І.Д. До проблеми імплементації політики ЄС у сфері поводження з відходами в Україні / І.Д. Лоєва, М.О. Караман // Вісник Одеського державного екологічного університету. -- 2014. -- Вип. 18. -- С. 43-47.

10. Годована І.П. Стан та напрямки вдоскона-лення системи управління відходами в Україні / І. П. Годована, Г.В. Костюк // Технології та дизайн. -- 2014. -- № 1(10). -- С. 1-6.

11. Третяк Т.О. Правові питання дозволу на здій-снення операцій у сфері поводження з відходами як засобу зменшення обсягу утворення відходів в Україні / Т. О. Третяк // Право і громадянське суспільство. -- 2014. -- № 1. -- С. 90-101.

12. Зуєв В.А. Проблеми та перспективи розвитку господарсько-правового регулювання поводження з відходами в Україні [Електронний ресурс] / В.А. Зуєв // Право та інноваційне суспільство. -- 2014. -- № 1 (2). -- С. 44-52. -- Режим доступу: http://apir.org.ua/wp- content/uploads/2014/11/Zuiev.pdf.

13. Федунь М.В. Правове регулювання пово-дження з відходами згідно з Угодою про асоціацію між Україною та Європейським Союзом / М.В. Федунь // Науковий вісник Міжнародного гуманітарного уніве-рситету. -- Сер. Юриспруденція. -- 2015. - № 13. -- Т. 2. -- С. 124-126.

14. Цалин Р.В. Принципи правового регулювання відносин права власності на відходи в Україні / Р.В. Цалин // Право і суспільство. -- 2015. -- № 6. -- Ч. 3. -- С. 107-112.

15. Трегуб О.А. Податок за розміщення відходів як складова економіко-правового забезпечення пово-дження з ними / О.А. Трегуб // Юридичний науковий електронний журнал. -- 2016. -- № 4. -- С. 97-100.

16. Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року: Закон України від 21.12.2010 р. № 2818-VI [Електрон-ний ресурс]. -- Режим доступу: http://zakon5.rada.gov. ua/laws/show/2818-17.

17. Про відходи: Закон України від 05.03.1998 р. № 187/98-ВР (із змін., редакція від 18.12.2017 р.) [Еле-ктронний ресурс]. -- Режим доступу: http://zakon2. rada.gov.ua/laws/show/187/98-ВР.

18. Податковий кодекс України від 02.12.2010 р.

№ 2755-VI (із змін., редакція від 10.09.2017 р.) [Елек-тронний ресурс]. -- Режим доступу: http://za-kon5.rada.gov.ua/laws/show/2755-17.

19. Про державно-приватне партнерство: Закон України від 01.07.2010 р. № 2404-VI (із змін., редакція від 24.05.2016 р.) [Електронний ресурс]. -- Режим до-ступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2404-17.

20. Гірничий закон України від 06.10.1999 р. № 1127-XIV (із змін., редакція від 05.04.2015 р.) [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: http://za- kon5.rada.gov.ua/laws/show/1127-14.

21. Національна стратегія управління відходами в Україні до 2030 року: Розпорядження Кабінету міністрів України від 08.11.2017 р. № 820-р [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: http://search.ligazakon.ua/ I_doc2.nsf/ link1/KR170820.html.

22. Про концесії: Закон України від 16.07.1999 р. № 997-XIV (із змін., редакція від 24.05.2016 р.) [Елек-тронний ресурс]. -- Режим доступу: http://zakon3. rada.gov.ua/laws/show/997-14.

23. Про Загальнодержавну цільову екологічну програму поводження з радіоактивними відходами: Закон України від 17.09.2008 р. № 516-VI (із змін., ре-дакція від 15.11.2011 р.) [Електронний ресурс]. -- Ре-жим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/516- 17.

24. Про охорону навколишнього природного се

редовища: Закон України від 25.06.1991 р. № 1264-XII (із змін., редакція від 18.12.2017 р.) [Електронний ре-сурс]. -- Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/

laws/show/1264-12.

25. Про оцінку впливу на довкілля: Закон України від 23.05.2017 р. № 2059-VIII [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/ laws/show/ 2059-19.

26. Про поводження з радіоактивними відходами: Закон України від 30.06.1995 р. № 255/95-ВР (із змін., редакція від 01.01.2017 р.) [Електронний ресурс]. -- Ре-жим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/255/ 95-ВР.

27. Кодекс України про надра від 27.07.1994 р. № 132/94-ВР (із змін., редакція від 01.01.2016 р.) [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: http://zakon3. rada.gov.ua/laws/show/132/94-ВР.

28. Про екологічну експертизу: Закон України від 09.02.1995 р. № 45/95-ВР (із змін., редакція від 04.08.2016 р.) [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/45/95-ВР.

29. Енергетична стратегія України на період до 2035 року «Безпека, енергоефективність, конкуренто-спроможність»: Розпорядження Кабінету міністрів Ук-раїни від 18.08.2017 р. № 605-р [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/ 605-2017-р.

Размещено на Allbest.ru