Розвиток мережевих форм врядування на місцевому та регіональному рівні: досвід Фінляндії

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Харківський регіональний інститут державного управління

Національної академії державного управління при Президентові України

Розвиток мережевих форм врядування на місцевому та регіональному рівні: досвід Фінляндії

Хашиєва Л. В.,

к.держ.упр., докторант кафедри політології та філософії

Статтю присвячено дослідженню сучасного досвіду Фінляндії щодо розвитку мережевих форм врядування на місцевому та регіональному рівні. Розглядаються різні форми організації мережевих структур, здійснюється порівняльний аналіз їх ефективності. Визначаються можливі напрями використання фінського досвіду в умовах України.

Ключові слова: мережеве врядування, мережеве суспільство, регіональне та місцеве самоврядування, міжмуніципальне співробітництво.

Khashyieva L. V.,

PhD in Public Administration, Doctoral student of Political Science and Philosophy Department, мережевий врядування місцевий

KRI NAPA, Kharkiv

DEVELOPMENT OF NETWORK FORMS OF GOVERNANCE AT LOCAL AND REGIONAL LEVEL: THE EXPERIENCE OF FINLAND

The article is devoted to the study of Finland recent experience in the field of network governance at the local and regional level. Different forms of network structures are considered, the comparative analysis of their effectiveness is done. Possible ways of Finnish experience application at the Ukrainian context are defined.

Key words: network governance, network society, regional and local self-government, intermunicipal cooperation.

Останнім часом тема мережевого врядування набула особливого розвитку як у науці публічного управління, так і в інших галузях соціально-гуманітарного знання. Тож не дивно, що й саме поняття “мережа” використовується сьогодні в соціальних науках поряд із такими усталеними термінами, як “структура”, “організація” або “інститут”. Це поняття застосовують економісти, соціологи, політологи, правознавці в найрізноманітніших контекстах та на різних рівнях аналізу: від дослідження структури конкретної організації до обґрунтування мережевої концепції сучасного суспільства.

Зокрема, у західній політичній науці та теорії публічного адміністрування розповсюджено думку щодо трансформації політичної та управлінської парадигм від ієрархій/організацій (ринків/анархій) до мережевих структур. Зміст відповідного процесу полягає в тому, що соціум більше не контролюється виключно централізованими структурами. У сучасному світі інструменти контролю “розпорошено” між численними акторами, і їхня координаціє більше не є результатом “централізованого керівництва”, а виникає у процесі цілеспрямованої взаємодії окремих акторів [7, с. 505]. Розповсюдження та обґрунтування таких гіпотез призвело до створення самостійної соціологічної теорії, яка представляє сучасне суспільство як мережеве.

У завершеному вигляді теорію мережевого суспільства було розроблено та представлено одним із видатних соціологів Мануелем Кастельсом у його працях “Інформаційна епоха: економіка, суспільство та культура”, “Розквіт мережевого суспільства”, “До соціології мережевого суспільства”. У своєму аналізі сучасного суспільства М. Кастельс виходить з ідеї зміни організаційних форм, пов'язаних із дебюрократизацією управлінських організацій, заснованою на розповсюдженні мереж та передачі бюрократією влади інформаційним працівникам, що оперують у мережах [3; 4].

У галузі публічного управління та публічної політики мережеве врядування актуалізує взаємозалежність традиційних суб'єктів політики (уряд, парламент, окремі відомства) та різних суспільних акторів. Мережеве врядування трактується, перш за все, як гнучка модель прийняття публічних рішень, заснована на використанні відкритих мереж. Тож, стрижнева ідея мережевого врядування полягає в тому, що у процесі прийняття рішень ієрархічна модель відносин держави та суспільства заміщується довгостроковими відносинами взаємозалежності між акторами, які діють у різних державних та суспільних структурах.

Як наголошує фінський науковець Саарелайнен, мережеве управління “переформатує відносини між державою, ринком та суспільством за рахунок конституювання нових правил, що регулюють співвідношення соціальних сил у суспільстві” [8, с. 8]. У методології мережевого врядування наголос робиться на особливій ролі мереж, які координують розрізнені організації, та посиленні участі різних акторів у політичному процесі.

Основну причину появи та широкого розповсюдження методів мережевого врядування більшість авторів вбачає в тому, що держава не в змозі одноосібно ефективно протистояти новим економічним, соціальним та культурним викликам. Інакше кажучи, суспільний сектор сьогодні значно більше залежить від приватного та неурядового секторів, аніж це було двадцять-тридцять років тому. Отже, значний обсяг політико-управлінських рішень формується та реалізується за рахунок узаємодії між публічними та приватними акторами. На субнаціональному рівні управлінські мережі являють собою ефективний спосіб забезпечення участі в регіональному та місцевому процесах прийняття рішень або, щонайменш, засіб впливу на цей процес.

Незважаючи на значну кількість наукових доробків, присвячених тим чи іншим аспектам зазначеної проблеми, процеси розвитку мережевих форм урядування на місцевому та регіональному рівні залишаються недостатньо дослідженими, що зумовлює необхідність подальших зусиль у цьому напрямі.

Мета цієї публікації - проаналізувати практику реалізації мережевих форм регіонального та місцевого врядування у сучасній Фінляндії. Відповідний вибір не є випадковим. Саме Фінляндія демонструє сьогодні численні позитивні приклади розроблення та упровадження різних інновацій на всіх рівнях публічного управління. Її справедливо вважають однією з держав з найбільш розвиненим інформаційним суспільством [4; 10]. Не є виключенням і величезний досвід, нагромаджений Фінляндією щодо мережевих методів та форм управління, особливо на регіональному та місцевому рівнях.

Регіональний рівень управління у Фінляндії зазнав суттєвих змін у 2010 р. До цього часу протягом 170 років територію Фінляндії було поділено на вісім губерній (ляней), що були регіональними адміністративними одиницями першого порядку. Підчас реформи 1997 р. їх було перетворено на шість нових, більш значних за територією губерній: Південну Фінляндію, Західну Фінляндію, Східну Фінляндію, Оулу, Лапландію, а також автономну губернію Аландські острови. Тринадцять років потому губернії, й, відповідно, посади губернаторів, що призначались президентом, було ліквідовано, а їхні місця посіли агенції регіонального управління. Головною регіональною адміністративно-територіальною одиницею, таким чином, стали регіони (фін. Maakunta). Наразі у Фінляндії функціонує 20 регіонів, які, у свою чергу, поділено на 72 райони (фін. Seutukunta).

У результаті регіональний рівень управління у Фінляндії на сьогодні формують дві структури: представництва державної адміністрації (перш за все окремих міністерств) та муніципальна адміністрація на рівні регіону. Функціонально регіональна державна адміністрація фокусує увагу на експертно-аналітичній та інформаційній роботі за кожним з напрямів державної політики, що підвідомчі окремим міністерствам. Муніципальна адміністрація на рівні регіону представлена 20 регіональними радами, які є законодавчо затвердженими міжмуніципальними органами управління. Їхня компетенція обмежена переважно питаннями регіонального планування та розвитку, тобто тими проблемами, якими окремі муніципальні утворення займатися самостійно не можуть. Отже, регіональне управління у Фінляндії має достатньо складний характер, що значно зумовило потребу в мережевих структурах на цьому рівні.

Мережеві управлінські структури представлено на регіональному рівні Фінляндії “комітетами регіонального управління”, що знаходяться у віданні бюро регіональних рад та являють собою формально засновані мережеві структури, відповідальні за питання регіонального розвитку, а саме координацію виконання та фінансування регіональних стратегічних програм. Комітети регіонального управління формують представники таких груп акторів: муніципалітетів, державної влади, представників бізнесу та неурядових організацій. Вони розробляють та узгоджують пропозиції у річний план реалізації відповідних програм. Крім того, зазначені мережеві структури відповідальні за ефективну реалізацію загальноєвропейських програм, що реалізуються під егідою Європейського Союзу. Останній факт став вагомим мотивувальним фактором щодо формування та участі в таких мережах, оскільки вони здатні реально впливати на процеси перерозподілу коштів із фондів ЄС. Цим структурам притаманні, з одного боку, достатньо високий ступінь формалізації, але з іншого - широкі повноваження щодо прийняття управлінських рішень.

Отже, мережеві форми управлінських організацій на регіональному рівні Фінляндії активно затребувані у процесі прийняття рішень, мають реальні повноваження та добре мотивовані до співробітництва. До того ж вони виконують допоміжну роль по відношенню до державних та муніципальних структур, сприяючи подоланню інституціональної фрагментарності влади на регіональному рівні.

Ситуацію на муніципальному рівні управління відзначено ще більш широким розповсюдженням мережевих форм кооперації, а також їхньою значною різноманітністю. До початку 2015 р. у Фінляндії нараховувалось 336 муніципалітетів. Вони суттєво відрізняються один від одного за розмірами території та рівнем добробуту. Наприклад, у Гельсінкі мешкає понад 500 тис. жителів, у той час як малонаселені острівні муніципалітети можуть нараховувати не більш кількох сотень мешканців. Економічні та соціальні умови розвитку великих та середніх муніципалітетів південної Фінляндії суттєво відрізняються від тих, що існують у малонаселених сільських муніципалітетах північної та східної частини країни. Попри ці відмінності перелік муніципальних функцій у Фінляндії дуже широкий. Наприклад, такі витратні повноваження, як забезпечення послуг охорони здоров'я, однаковою мірою покладаються на таке велике місто, як Тампере, з населенням 200 тис. осіб, та сільський муніципалітет Улово з населенням 1 тис. осіб [9]. У результаті виникає проблема перевантаженості муніципальних утворень, коли завдання місцевого самоврядування є занадто значними порівняно з ресурсами, якими вони володіють. Ця проблема набула для Фінляндії особливої актуальності в останні роки, оскільки уряд поступово збільшував кількість функцій муніципалітетів, а громадяни, що мешкали в них, вимагали все більш якісних послуг. При цьому зростання цін та обмеженість ресурсів суттєво знижували можливості самих муніципалітетів. Перевантаженість муніципального рівня управління фіксується також за рахунок зростання кількості муніципалітетів, що мають дефіцитний бюджет. За даними міністерства внутрішніх справ Фінляндії, з 2003 по 2009 рр. їхня кількість зросла майже удвічі [8].

Ще одним істотним фактором, що справив вплив на розвиток мережевих форм управління, стала урбанізація. Очевидно, що це глобальне явище, притаманне й іншим європейським країнам. Однак у Фінляндії рух мігрантів з малонаселених сільських районів у міські центри, що швидко розвиваються, демонструє значно вищу швидкість, аніж в інших державах. Це потребує серйозних управлінських інновацій, з метою забезпечення високого рівня та достатньої кількості муніципальних послуг у містах. Такими інноваціями став перш за все розвиток різних мережевих форм співробітництва та управління.

Формування міжмуніципальних та місцевих мережевих структур у Фінляндії було визначено як один із напрямів реформи місцевого самоврядування, ініційованої урядом у 1989 р. На першому етапі цієї реформи (отримала у Фінляндії назву “незалежного муніципального експерименту”) було реалізовано низку заходів, спрямованих на підвищення автономності муніципалітетів, збільшення їхньої політичної та економічної незалежності. Декілька років потому паралельно з цим експериментом було розпочато програму з упровадження принципів нового публічного менеджменту, що передбачала збільшення економічної незалежності агенцій та введення контрактної системи надання послуг. Результатом цього етапу реформи стало оновлення бюрократичної моделі управління та її поступова трансформація на більш гнучку, економічну, орієнтовану на запити споживача.

У межах реалізації завдань нового публічного менеджменту в 1993 р. у Фінляндії замість системи державних субсидій, котра існувала раніше, було введено систему надання урядових грантів, що значно підвищило конкуренцію серед надавачів публічних та муніципальних послуг. До кінця 1990-х рр. місцеві органи влади отримали значну свободу кооперації в межах міжмуніципальних угод. Крім того, у країні було ініційовано декілька державних програм розвитку міжмуніципального співробітництва та мережевого врядування, таких як програма розвитку регіональних центрів, програма розвитку центрів експертизи, програма seutU.

Остання - яскравий приклад розвитку міжмуніципального співробітництва та міжсекторної взаємодії. Вона включала в себе нові законодавчі норми забезпечення мережевої кооперації, фінансову підтримку держави, що надавалась з метою підвищення доступності та якості муніципальних послуг, забезпечення ефективної реалізації муніципальних планів розвитку територій та охорони навколишнього середовища. Результатами всіх цих реформ стали децентралізація влади на місцевому рівні, більша свобода органів місцевого самоврядування у прийнятті рішень та значне збільшення різних форм мережевої взаємодії та управління.

Особливий інтерес становить фінський досвід розвитку мережевого врядування в сільських муніципалітетах Фінляндії. Тут мережеві структури створюються головним чином з метою залучення місцевого населення до питань управління, посилення мотивації громадської участі, а також задля розвитку співробітництва між державою, бізнесом та громадськими організаціями. Найчастіше мережева взаємодія на цьому рівні відбувається у вільній формі та може бути віднесена до двох основних форм муніципального співробітництва - у межах сільських асоціацій або місцевих партнерств. Сільські асоціації організуються здебільшого спонтанно з метою обговорення та розроблення рішень щодо питань розвитку територій. Зазвичай вони створюються громадянами самостійно та діють незалежно від муніципальної влади. Однак іноді ці асоціації “вбудовуються” у процес прийняття рішень муніципалітетами та формально інституціоналізуються. У Фінляндії нараховується близько 3 900 таких сільських асоціацій, з яких лише 2 700 офіційно зареєстровано.

Партнерства частіш за все створюються задля забезпечення взаємодії муніципальної влади та місцевих жителів. Найбільш активними акторами у цій формі мереж виступають некомерційні організації. Значно рідше активність проявляє приватний сектор (перш за все окремі фермерства та фермерські союзи). Партнерство виступає інструментом узаємодії акторів на місцевому рівні, при цьому внесок кожного є суттєвим для успішного розвитку мережевої взаємодії. Розвиток партнерств стає свідоцтвом руху систем муніципального управління Фінляндії до нових моделей горизонтального співробітництва і, зрештою, до створення мережевого суспільства. Розвиток мережевого співробітництва та врядування в сільській місцевості Фінляндії отримав новий імпульс після вступу країни до Євросоюзу. Це пов'язано переважно з розвитком стратегії групової дії, запропонованої в межах європейської програми LEADER. Ця модель передбачає створення та підтримку місцевих ініціативних груп різними суб'єктами муніципальної кооперації: окремими громадянами, бізнесом, сільськими комітетами, асоціаціями та муніципальними радами. їхнє головне завдання - обговорення найгостріших проблем та пошук спільно з місцевою владою їхнього консолідованого вирішення.

У кінцевому рахунку всі ці ініціативи сприяють формуванню так званої моделі багаторівневого врядування, що поєднує ініціативні групи, партнерства, муніципалітети та регіони в межах однієї мережевої структури. Типовим прикладом такої структури слугують регіональні комітети. Зазвичай такі комітети об'єднують декілька сільських поселень та створюються як суспільні проекти із забезпечення громадської участі на місцевому рівні, що підтримується державою. Здебільшого вони сприяють прийняттю рішень та забезпечують найбільш ефективне використання місцевих ресурсів. Такі комітети можуть мати незалежний статус та власний бюджет. Основна структурна одиниця - це робоча група, яка діє не на постійній основі, але здатна оперативно прийняти необхідне рішення.

Стисло розглянувши досвід реалізації мережевих форм врядування на регіональному та місцевому рівнях Фінляндії, можна відзначити таке. Становлення мережевих структур управління відбувається в сучасній Фінляндії в межах процесу зміни старої бюрократичної парадигми державного управління новою, яка поєднує в собі основні положення нового публічного менеджменту та концепції врядування (governance). У цьому аспекті розвиток різних форм мережевого врядування є не лише проявом ініціативи влади на місцевому та регіональному рівнях, спрямованою на вирішення локальних завдань. Це важливий етап у процесі формування структури державного та муніципального управління нового типу, що має виражений міжсекторний характер та націлений на підвищення ступеня участі у процесах прийняття рішень різних соціальних акторів.

Водночас розвиток мережевих форм управління у Фінляндії має низку специфічних стимулів, пов'язаних із соціально-економічними та адміністративно- територіальними особливостями країни. По-перше, це перевантаження більшості невеликих муніципалітетів по лінії соціальних функцій. По-друге - значна фрагментація регіонального рівня управління, що не має, на відміну від інших країн Північної Європи, самостійних адміністративних та представницьких органів влади, чия компетенція, а також відносини з іншими рівнями державного управління були б чітко встановлені законом. мережевий врядування місцевий фінляндія

Чим фінський досвід розвитку мережевих форм управління може бути корисним для України? По-перше, слід зазначити, що імпульс щодо розвитку міжмуніципального співробітництва було задано ще Конституцією України та Законом України “Про місцеве самоврядування”. Зокрема, ст. 2 Конституції проголошує право територіальних громад “об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів” [5]. Ст. 6 Закону України “Про місцеве самоврядування” визначає можливості щодо добровільного об'єднання територіальних громад, яке “відбувається за рішенням місцевих референдумів відповідних територіальних громад сіл. Таке рішення є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об'єднання комунального майна” [6]. У Бюджетному кодексі України (ст. 92, 93), ухваленому Верховною Радою України в липні 2010 р., зокрема, передбачено умови для об'єднання (передачі) фінансових ресурсів для спільного виконання повноважень органами місцевого самоврядування [1]. Незважаючи на існування певного законодавчого підґрунтя, на практиці міжмуніципальне співробітництво допоки не набуло належного розвитку, а отже, позитивний закордонний досвід є досить затребуваним.

По-друге, більшість вітчизняних дослідників та управлінців відзначають наявність схожих з фінськими проблем, що вимагають активного розвитку міжмуні- ципального співробітництва в Україні. До таких слід віднести:

обмеженість фінансово-матеріальних ресурсів та об'єктів інфраструктури для ефективного вирішення питань місцевого значення;

дефіцит кваліфікованих кадрів;

недостатню обізнаність населення та представників основних ключових груп щодо потенціал міжмуніципального співробітництва у наданні якісних послуг, удосконаленні муніципального менеджменту та розв'язанні актуальних проблем розвитку місцевого самоврядування [2].

Розвиток мережевих структур за фінським зразком, на субрегіональному, а можливо, й на міжрегіональному рівні дозволив би сконцентрувати різні види ресурсів (фінансові, кадрові, інфраструктурні тощо) муніципалітетів, забезпечити функціонування системи бенчмаркінгу (обміну кращими практиками та актуальним досвідом), сформувати ефективну систему планування розвитку території в масштабах кількох муніципалітетів.

При цьому, безумовно, повинні враховуватися специфіка адміністративно- територіального устрою України, особливості правового регулювання, а також наразі невисока готовність бізнесу та некомерційного сектора брати активну участь у вирішенні місцевих та регіональних проблем, що зумовлює необхідність подальших наукових розвідок у цьому напрямі.

Список використаних джерел

Бюджетний кодекс України від 8 лип. 2010 р., у ред. від 11 черв. 2016 р. № 2456-VI/ ВР України. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2456-17.

Демчишин В. Толкованов В. Про деякі аспекти розвитку міжмуніципального співробітництва як інноваційного інструменту в реалізації державної регіональної політики в Україні// Віче. 2010. № 24. URL: http://www.viche.info/joumal/2326/.

Кастельс М. Информационная эпоха: экономика, общество и культура: [пер. с англ.]. М.: ГУ ВШЭ, 2000. 608 с.

Кастельс М. Информационное общество и государство благосостояния: Финская модель: [пер. с англ.]/М. Кастельс, П. Химанен. М.: Логос, 2002. 224 с.Конституція України, прийнята на 5-й сесії ВР України 28 черв. 1996 р. за № 254к/96-ВР Тлумачення від 15 берез. 2016 р. URL: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/

Размещено на Allbest.ru