Размещено на http://www.allbest.ru/

Харківський регіональний інститут державного управління

Національної академії державного управління при Президентові України,

Обмеження публічного управління в умовах глобалізації

Котуков О.А., к. соц. н., доц.,

докторант кафедри політології та філософії

Анотації

Розглянуто теоретико-методологічні засади проблеми обмежень публічного управління в умовах глобалізації. Доведено, що в сучасних умовах її доцільно розглядати не лише в контексті співвідношення держави і суспільства, держави і публічної влади, свободи і необхідності в публічному управлінні, а й з точки зору взаємодії з національним. Показано, що формальним виразом пропорційності свободи і необхідності публічного управління є право. При цьому в умовах глобалізації важливим стає розвиток системи міжнародного права, яке повинне забезпечувати відповідність дій наднаціональних та міжнародних організацій до принципів справедливості і загального блага.

Ключові слова: публічне управління, право, системи міжнародного права, наднаціональний рівень публічного управління,

The theoretical and methodological principles of the problem of public administration restrictions in the context of globalization have been considered. It is proved that under the current conditions the problem should be considered not only in the context of the relationship between the state and society, the state and public authorities, the freedom and need for public administration, but also in terms of the interaction between the supranational public administration with that of the national level. It has been shown that a formal expression of freedom proportionality and necessity for public administration is law. In the context of globalization, the international law system development is becoming increasingly important, since it has to ensure compliance of supranational and international organizations' actions with the principles of justice and the common good.

Key words: public administration, freedom, necessity, restrictions, law, globalization, impact, state.

публічне управління глобалізація

Основний зміст дослідження

Проблема обмеження публічного управління має високу теоретичну актуальність і велику практичну значущість для представників різних наук: правників, істориків, соціологів, філософів, культурологів тощо. Між тим найбільше в дослідженні даної проблематики зацікавлені фахівці у сфері публічного управління. Це зумовлене тим, що встановлення таких обмежень в умовах глобалізації дозволить, по-перше, чітко окреслити сфери впливу органів публічного управління, встановити компетенції місцевих, регіональних, національних та наднаціональних органів, по-друге, сформулювати заборони, обмеження для представників різних управлінських рівнів. По-третє, воно слугуватиме важливим засобом оцінювання ефективності діяльності як усієї системи публічного управління, так і роботи окремих організацій. По-четверте - дозволить конкретизувати напрями необхідних перетворень у діяльності органів публічної влади, а також структурних змін у механізмах функціонування апарату публічного управління.

Теоретичні засади функціонування публічної влади у сучасних умовах вивчали В. Бакуменко, А. Береза, М. Братковський, В. Дзюндзюк, В. Корженко, І. Лазар, О. Лазор, Н. Нижник, С. Попов, Л. Приходченко, П. Трачук; механізми контролю в системі публічної влади - А. Буханевич, В. Латишева, С. Серьогін, О. Сушинський, інформаційно-комунікаційне забезпечення публічної влади - О. Бажинова; Т Бєльська, К. Доскаленко, С. Луценко, В. Писаренко; особливості реалізації публічної влади на місцевому рівні - В. Ворона, В. Куйбіда, Ю. Куц, В. Мамонова, С. Саханенко, Ю. Шаров та ін. Проте аналіз наукових розвідок, що існують, дозволяє стверджувати, що рівень досліджень обмежень публічного управління в Україні є вкрай низьким, враховуючи навіть ту обставину, що окремі її аспекти були предметом глибокого аналізу, через високу увагу протягом останніх років до питання удосконалення Основного Закону фахівців у сфері конституційного права. Між тим, на нашу думку, саме в межах науки “державне управління” можна забезпечити системний теоретичний аналіз цієї проблеми.

Мета статті - теоретичний аналіз існуючих підходів до обмежень публічного управління та визначення специфіки таких обмежень в умовах глобалізації.

Причиною осмислення феномена кордону та межі є природне дискретне уявлення людини про реальність, бажання розмежувати і впорядкувати явища, структурувати простір, у якому людина живе і функціонує. Поняття “межа" в науковій літературі трактується за допомогою низки синонімів і словосполучень - початок або кінець; грань, розділ, край, рубіж; полоса, що розділяє між собою землі, держави; останній, крайній ступінь, грань чогось; міра, норма; критична точка чогось, що характеризує можливість прояву будь-яких властивостей, якостей.

Згідно із сучасним Тлумачним словником української мови, межею є:

- лінія поділу певної території; кордон;

- простір, обмежений чим-небудь;

- допустима норма чого-небудь дозволенного [3].

Представники різних наук намагаються доповнювати класичні визначення. Зокрема, деякими науковцями стверджується, що “межа - єдиний критерій для всіх ідентичностей сучасного світу, який перебуває у стані постійного становлення" [6].К. Хаусхофер визначив поняття “межа" як життєву форму зі своїм власним ландшафтом і умовами існування [10, с.11].

Близьким за змістом до поняття “межа" є поняття “обмеження”. У сучасних тлумачних словниках обмеження визначається в декількох значеннях: поставити в якісь рамки, кордони; визначити певні умови; встановити правила, що стримують певні дії, права, звужують можливості.

Вищевикладене, безумовно, свідчить про смислову близькість і єдину обмежувальну сутність понять “обмеження” і “межа”, які часто вживаються як синоніми, що цілком допустимо. У той же час можна дійти висновку, що при всій смисловий близькості семантичне значення слів “межа" і “обмеження” є різним. Термін “межа" більш застосовується в контексті кордону, порубіжжя, що дозволяє відокремити одне від іншого, частину від цілого. Поняття “обмеження” означає, по-перше, знаходження, перебування в певних кордонах; по-друге, звуження рівня можливостей, прав, сфери дій. Антонімом поняття “обмеження” є поняття “необмеженість” (або його синонім “безмежність”).

Як наслідок, у контексті публічного управління основне призначення меж виражається в тому, що вони виступають легальними зовнішніми рамками, що визначають кордони можливих дій певного суб'єкта публічно-управлінських відносин.

Обмеження, у свою чергу, являють собою набір внутрішніх і зовнішніх правил, настанов, які формують вимоги до діяльності певного суб'єкта. І саме тому застосування поняття “обмеження” є більш доречним у дослідженні, що проводиться.

Аналізуючи питання обмеження публічного управління, на нашу думку, необхідно використовувати дослідницькі парадигми, вироблені різними галузями наукового знання, які доповнюють і збагачують одне одного, відкриваючи нові пізнавальні можливості й різні ракурси бачення об'єкта. При цьому успішне вивчення проблеми обмеження публічно-управлінської діяльності залежить від багатьох причин, найважливішою серед яких є наявність або відсутність науково розробленої методології даної проблеми.

Першим важливим методологічним питанням у цьому контексті, з якого почалося наукове обговорення зазначеної проблеми, стало визначення обмежень держави у відносинах із суспільством. Одним із перших його порушив Аристотель. Принципове теоретичне значення для розуміння зазначеної проблеми в Аристотеля мало питання про розмежування сфери держави і сфери суспільства. Мислитель виділив у грецькому полісі два види відносин: власне політичні (участь громадян у справах держави) і життєдіяльність громадян у приватній сфері, тобто економічні, моральні, побутові, релігійні, сімейні та інші відносини і зв'язки, де пряме втручання держави небажане або зовсім неприпустиме [1, с.375]. Його висновки визначили важливу наукову проблему співвідношення феноменів суспільства і держави, обмеження держави сферою громадянського суспільства. Ця концепція мала видатне значення, визначивши цілий напрям у дослідженні проблем публічного управління.

Практичним утіленням ідей Аристотеля стало функціонування публічної влади в більшості розвинених країн світу під наглядом багатьох недержавних або громадських інститутів (зокрема, інститутів громадянського контролю). Саме розрізнення сфери суспільного (громадського) і державного дозволяє говорити й упроваджувати на практиці обмежувальні інструменти, “стримувати владу”, ставити її в правові рамки, перешкоджаючи тим самим свавіллю окремих посадових осіб.

Між тим варто відзначити, що в сучасних умовах істотним і водночас складним, на наш погляд, у цьому контексті є методологічне питання про співвідношення держави і публічної влади. Ці явища взаємопов'язані та взаємозалежні, а поняття “влада” і “держава” часто вживаються як тотожні, взаємозамінні. На нашу думку, це є некоректним. Саме тому взаємозв'язок держави і публічної влади доцільно розглядати як співвідношення форми і змісту. Держава - форма здійснення публічної влади: вона охоплює не лише владу саму по собі, а й її інститути (систему органів державної влади). При цьому носії державної влади, що виконують у певний момент функції держави, можуть мати свої інтереси і цілі, відмінні від інтересів держави. Публічна влада - це змістовне поняття, яке охоплює не тільки формальні державні інститути, а і наднаціональні структури, органи місцевого самоврядування, органи самоорганізації населення тощо. Поняття “публічна влада" означає легалізовану здатність і можливість особи, соціальної групи, інституту, організації провадити свою волю через певні інструменти і механізми впливу на діяльність і поведінку людей, окремих спільнот, суспільств, держав. І саме тому в даному дослідженні йдеться про обмеження публічного управління як процесу реалізації публічної влади, що включає різні форми і рівні, у т. ч. національну державу.

Наступне важливе методологічне питання, що дозволило розкрити зміст обмежень публічного управління, - це зв'язок категорій “свобода ” і “необхідність ”, які виражають співвідношення між цілями, масштабами діяльності публічної влади і кордонами такої діяльності, зумовленими об'єктивними законами природи і суспільства. Стосовно сфери публічного управління питання співвідношення свободи і необхідності мають велике практичне значення в аспекті дослідження відповідальності органів публічної влади, їхніх посадових осіб.

Співвідношення свободи і необхідності в історії філософії залежало від того, до якого напряму належали ті чи інші мислителі. До цього питання існують три найбільш загальних підходи: детермінізм (механістичний детермінізм абсолютизує всевладдя необхідності та, зрештою, заперечує свободу волі); індетермінізм (гіпертрофує свободу волі і заперечує її зв'язок із необхідністю); принцип єдності (виходить із взаємозумовленості свободи і необхідності).

Між тим всевладдя необхідності зводить нанівець інтереси окремої особистості, що ніяк неприпустиме в сучасному світі, де права і свободи людини є пріоритетом діяльності будь-якої цивілізованої держави. Межі публічної влади з точки зору індетермінізму визначаються перш за все мотивами, бажаннями і волею суб'єктів, які уособлюють владу, характером ціннісних орієнтацій, здатністю до самоконтролю, саморегуляції власної поведінки. Між тим наявність лише внутрішніх моральних регуляторів дуже часто призводить до виникнення спокуси скористатися владою в особистих цілях. Нічим не детермінована свобода, за словами І. Канта, відкриває простір для “постійного антагонізму”, головний ефект якого, полягає не стільки в тому, що створюються можливості для позитивної діяльності, скільки в тому, що виникає простір для свавілля [7, с.82].

Узагальнюючи викладене, зазначимо, що не можна абсолютизувати ні об' єктивну необхідність, ні свободу волі, оскільки, беручи до уваги лише об'єктивні чинники функціонування публічного управління, можна прийти до висновку про те, що влада у своїй діяльності не вільна. Але в такому випадку вона позбавлена можливості усвідомлено і цілеспрямовано керувати суспільними процесами, і, як наслідок, її діяльність стає неефективною. Проте акцент лише на суб'єктивному боці публічно - управлінської діяльності, у відриві від об'єктивних умов, породжує іншу ілюзію, нібито вона у своїй діяльності абсолютно вільна і не має жодних обмежень. Очевидно, що навіть мінімальні потреби людей не було б задоволено ні у відсутності свободи дій публічної влади, ні, тим більше, в умовах її необмеженості. Також очевидно, що в багатьох випадках вище свободи стоять такі цінності, як безпека і справедливість, заради яких можливо обмежити свободу як публічної влади, так і окремого громадянина.

Таким чином, конструктивною, на наш погляд, є методологічна позиція, згідно з якою свобода і необхідність розглядаються діалектично як протилежності, що не виключають одна одної, а перебувають у гармонійній єдності. Діалектичним протилежностям властива єдність, взаємозв'язок: вони взаємодоповнюють одна одну, взаємопроникають. Відносини між діалектичними протилежностями мають динамічний характер. Вони здатні переходити одне в одне, мінятися місцями, що спричиняє трансформацію самого предмета, сторонами якого вони є.

Діалектичні протиріччя займали центральне місце у філософії Г. Гегеля. Вирішальне значення він приділяв різноманітним опосередкуванням протилежностей у соціальних процесах розвитку протиріч. Важлива його ідея полягає в тому, що при слабкому розвитку структур, що опосередковують відносини полярних сил, сторін публічного життя, стає реальною загроза руйнівних зіткнень протилежностей [4]. Таким чином, нерозвиненість структур громадянського суспільства і деспотичність держави або, навпаки, слабкість державних структур і надмірність (може бути, навіть протиправна) громадянського суспільства можуть призвести до руйнівних соціальних конфліктів. Тому баланс свободи і необхідності, з одного боку, є однією з умов сталого розвитку соціуму, а з іншого - ефективного публічного управління.

Таким чином, свобода потрібна публічному управлінню. Без неї воно не може реалізовувати свої функції, що в результаті робить його безглуздим. Водночас свобода може слугувати причиною як творення, так і руйнування, як прискорення суспільного розвитку, так і його гальмування - вона не може бути безмежною.

Необхідністю для публічного управління є опора на право, яке виступає заслоном безмежної свободи. Завдяки властивості “визначати і зберігати кордони" воно стає закономірністю для свободи. Ще мислителі епохи Просвітництва визначали право як “міру" свободи. Т Гоббс писав: “Закони придумані не для припинення людської діяльності, а для її спрямування, подібно до того, як природа створила береги не для того, щоб зупинити течію річки, а щоб направляти її. Міра цієї свободи повинна визначатися благом громадян і держави" [5, с.182].Ш. - Л. Монтеск'є констатував, що “свобода є право робити те, що дозволено законом" [8, с.39].Ф. Хайєк підкреслював, що свобода набуває цінність, коли є правовою [9, с.33].

Таким чином, формальним виразом пропорційності свободи і необхідності є право, а конституція повинна регламентувати якісну визначеність обсягу свободи індивіда і кількісну визначеність необхідності влади. Водночас варто відзначити, що в сучасних умовах традиційні уявлення про свободу і необхідність руйнуються під впливом глобалізаційних процесів.

Більшість сучасних дослідників під глобалізацією розуміють суперечливі процеси розвитку світової економіки, пов'язані з формуванням світових ринків, зростанням взаємозв'язку і взаємозалежності національних і світового господарства. Разом із цим останнім часом глобалізація розглядається також як процес зростаючого впливу інших неекономічних факторів міжнародного значення (наприклад, політичних зв'язків, культурного та інформаційного обміну тощо). При цьому можна погодитися з визначенням Д. Білокопитова, який стверджує, що глобалізація - якісно новий етап розвитку людської цивілізації, багатовимірний процес, який одночасно відбувається майже в усіх сферах життєдіяльності, починаючи з економіки, фінансів, комунікації та політики і закінчуючи культурою та ідентичністю, що передбачає зростання інтеграції, уніфікацію практик, збільшення взаємозалежності [2].

Поряд із низкою позитивних наслідків, зокрема появою вільної світової торгівлі та ринку, збільшенням доступів до інформації та можливостей пересування, глобалізація призвела до збільшення залежності багатьох країн від світової економічної кон'юнктури та зростання втручання міжнародних інститутів у внутрішню політику незалежних країн. З посиленням даного комплексу негативних процесів постає питання про свободу не тільки окремного громадянина, але і держави, про її здатність дотримуватися суверенітету й виконувати конституційно закріплені функції та повноваження. Отже, в умовах глобалізації обмеження набувають нових форм, вони виступають зовнішніми по відношенню до національного рівня публічного управління.

Реакцією на глобалізаційні виклики, на нашу думку, має стати забезпечення діалектичної єдності та взаємопроникнення публічного управління та громадської сфери, які повинні виступити не як антагоністи, а як партнери. Таким чином, актуальним є упровадження нових моделей публічного управління, що будуть ефективними в епоху глобалізації. Однією з таких моделей є мережеве управління, згідно з яким зусилля органів публічного управління повинні спрямовуватися на координацію дій різних значущих інституційних суб'єктів соціально-економічного та політичного процесів, між якими постійно відбувається динамічний розподіл обов'язків і здійснюється взаємний вплив за допомогою створення гібридних і рухомих мереж, у яких поєднуються державні, недержавні, національні та глобальні елементи.

Ще одним напрямом підвищення ефективності публічного управління стає вдосконалення системи міжнародного права, яка має відреагувати на зростання впливу наднаціональних структур і легалізувати способи взаємодії інститутів публічного управління на місцевому, регіональному, національному та наднаціональному рівнях. Метою такої взаємодії має стати загальна користь і благо, яке в сучасному світі є неможливим в “окремо взятому місті, регіоні чи країні”.

При цьому, що важливо, у сучасних умовах доцільно вести мову не стільки про обмеження національного публічного управління у відносинах з регіональною або місцевою ланкою управління, скільки про обмеження наднаціонального рівня публічного управління під час взаємодії з національним. Зазначений аспект відносин публічно-управлінських є майже нерозкритим у дослідженнях з державного управління.

Методологічною настановою, що дозволяє найбільш повно розкрити можливості міжнародного права як найважливішого інструменту обмеження наднаціонального рівня публічного управління, повинен бути синтез наявних концепцій. Саме в комплексному підході можна об'єднати науково-практичні потенціали різних типів обмежень. Чіткі обмеження, які необхідно закріпити в міжнародному праві, не повинні, з одного боку, обмежувати необхідні дії публічних суб'єктів глобальної безпеки (ООН, НАТО, ОБСЄ), глобальної освіти та культури (ЮНІСЕФ), глобального економічного розвитку (ВТО), а з іншого - забезпечувати відповідність їхніх дій до принципів справедливості, пропорційності, загального блага.

Обмеження наднаціонального рівня публічного управління можуть установлюватися не тільки ідеями загального блага, а й національними традиціями, особливостями конкретного історичного етапу розвитку країни. Однак найважливіша роль у цьому сенсі належить правам людини. Останні покликані зміцнювати “слабкі" позиції людини у взаємовідносинах з публічним управлінням, виступаючи особливою зоною відповідальності всієї системи публічного управління.

У зв'язку з цим аналіз різноманіття юридичних, політичних, економічних, етичних, соціальних та інших аспектів обмежень публічного управління уявляється важливою умовою побудови ефективної системи глобального розвитку та безпеки, у якій буде чітко визначено економічні, соціальні, правові та інші обмеження кожного рівня влади, а також механізми забезпечення прав окремої людини в умовах істотного впливу глобалізаційних процесів.

Проблема обмеження публічного управління має комплексний, багатоаспек - тний характер і викликає необхідність використання знань політичної, соціологічної, філософської, правової та інших наук для вивчення питань, що стосуються функцій і компетенції публічного управління, а також принципів його функціонування, поділу влади, відповідальності держави, громади і особистості, законності, справедливості, обов'язків інститутів держави, громадського контролю тощо. Таким чином, розглядаючи обмеження публічного управління в умовах глобалізації, необхідно застосовувати комплексний підхід, який передбачає застосування дослідних парадигм, вироблених різними галузями наукового знання: правом, філософією, соціологією, етикою, аксіологією, історію і, безумовно, наукою державного управління. Застосування такого підходу дозволило розглянути важливі методологічні питання про сутність поняття “обмеження”, а також важливі питання про обмеження впливу держави на суспільства, розмежування держави і публічної влади, співвідношення свободи і необхідності в публічному управлінні.

У дослідженні доведено, що поняття “межа" є більш вузьким, і воно дозволяє визначати кордони можливих дій певного суб'єкта публічно-управлінських відносин.

Обмеження, у свою чергу, являють собою набір внутрішніх і зовнішніх правил, настанов, що формують вимоги до діяльності певного суб'єкта.

Таким чином, було визначено, що формальним виразом пропорційності свободи і необхідності є право, а в умовах глобалізації важливим стає розвиток системи міжнародного права, яке повинно забезпечувати відповідність дій наднаціональних і міжнародних організацій до принципів справедливості, пропорційності, загального блага.

При цьому реакцією на глобалізаційні виклики має стати забезпечення діалектичної єдності та взаємопроникнення публічної та громадської сфер, які повинні виступити не антагоністами, а партнерами під час вирішення різноманітних проблем національного, регіонального та місцевого розвитку. Однією з передумов ефективності такої взаємодії має стати легітимність органів публічного управління на рівні окремої країни. Забезпечення такої легітимності стане предметом подальших досліджень.

Список використаних джерел

1. Аристотель. Сочинения: в 4 т.: пер. с дргр. /общ. ред.А.И. Доватура. М.: Мысль, 1983. Т 4.830 с.

2. Білокопитов Д.В. Глобалізація як чинник впливу на сучасне громадянське суспільство // Державне будівництво: електрон. фахове вид.: зб. наук. пр. Харків: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2о0б. Вип.1. Доступне також у PDF: http://www.kbuapa. kharkov.ua/e-book/db/2016-1/doc/5/01. pdf.

3. Бусел В. Т Великий тлумачний словник сучасної української мови. Київ; Ірпінь: Перун, 2005.1728 с.

4. Гегель Г Философия права. М.: Мир книги, 2007.464 с.

5. Гоббс Т Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского. М.: Мысль, 2001.240 с.

6. Джамалханов Р Граница как категория политической науки: основные подходы // Власть. 2010. № 4. С.142-148.

7. Кант И. Лекции о философском учении о религии/пер. с нем.Л.Э. Крыштоп. М.: Канон+, 2016.384 с.

8. Монтескье Ш.Л. О духе законов. М.: Мысль, 1999.673 с.

9. Хайек Ф. Дорога к рабству. М.: Экономика, 1992.176 с.

10. Хаусхофер К. Границы в их географическом и политическом значении // О геополитике. Работы разных лет. М.: Мысль, 2001. C.7-250

Размещено на Allbest.ru