Забезпечення міжнародних стандартів адміністрування в контексті положень угоди про асоціацію між Україною та ЄС

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ МІЖНАРОДНИХ СТАНДАРТІВ АДМІНІСТРУВАННЯ В КОНТЕКСТІ ПОЛОЖЕНЬ УГОДИ ПРО АСОЦІАЦІЮ МІЖ УКРАЇНОЮ ТА ЄС

Т. О. Карабін

кандидат юридичних наук, доцент, доцент кафедри адміністративного, фінансового та інформаційного права юридичного факультету Ужгородського національного університету

Анотація

Карабін Т. О. Забезпечення міжнародних стандартів адміністрування в контексті положень Угоди про асоціацію між Україною та ЄС. - Стаття.

Статтю присвячено аналізу міжнародних стандартів належного урядування в контексті реалізації Україною положень Угоди про асоціацію з ЄС. Зроблено висновок про необхідність формулювання чітких визначень самого поняття, оскільки є очевидними проблеми використання його в актах правового регулювання, у тому числі і на найвищому рівні, зокрема, під час перекладу положень Угоди про асоціацію України з ЄС. Крім того, дослідження належного врядування пропонується здійснювати через детальний аналіз його структурних компонентів, що чітко визначить шляхи його реалізації в національній правовій системі, у тому числі в сучасній конституційно-проектувальній діяльності.

Ключові слова: належне врядування, стандарти належного врядування, Угода про асоціацію з ЄС, децентралізація.

урядування правовий конституційний асоціація

Аннотация

Карабин Т. О. Обеспечение международных стандартов администрирования в контексте положений Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС. -

Статья посвящена анализу международных стандартов надлежащего управления в контексте реализации Украиной положений Соглашения об ассоциации с ЕС. Делается вывод о необходимости формулирования четких определений такого понятия, поскольку очевидны проблемы использования его в актах правового регулирования, в том числе и на самом высоком уровне, в частности, при переводе положений Соглашения об ассоциации Украины с ЕС. Кроме того, исследования надлежащего управления предлагается осуществлять через детальный анализ его структурных компонентов, что четко определит пути его реализации в национальной правовой системе, в том числе в современной конституционно-проектировочной деятельности.

Ключевые слова: надлежащее управление, стандарты надлежащего управления, Соглашение об ассоциации с ЕС, децентрализация.

Summary

Karabin T. O. Ensuring international standards of administration in the context of the provisions of the association agreement between Ukraine and the EU. - Article.

The article analyzes the international standards of good governance in the context of the Association Agreement between the European Union and Ukraine. The conclusion about the need to formulate clear definitions of the concept is made, as there's evident problems using it in the regulation acts, including the acts at the highest level in particular the translation of the Association Agreement into Ukrainian. In addition, it's proposed a good governance concept to carry through a detailed analysis of its structural components and definitions of the ways of its implementation in the national legal system, including modern constitutional designing activities.

Key words: good governance, standards of good governance, Association Agreement between the European Union and Ukraine, decentralization.

Процеси політичної конвергенції України та Європейського Союзу зумовили необхідність ужитку нових правових понять і категорій, які доповнюють та збагачують категоріальний апарат юридичної науки і використовуються для позначення нових явищ і фактів, а в деяких випадках замінюють старі поняття новими.

Вони вже не один рік використовуються в науковій літературі, зокрема, у фундаментальних працях таких вчених, як В.Б. Авер'янов, Ю.П. Битяк, І.Б. Коліушко, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпаков, Н.Р. Нижник, А.О. Селіванов та інших дослідників. Однак останнім часом стали частиною понятійного апарату актів правового регулювання.

Не останнє місце в цьому процесі відіграло підписання нашою державою Угоди про асоціацію з Європейським Союзом [16]. Незважаючи на те, що цілями угоди є, насамперед, посилення політичного діалогу та економічних і торговельних відносин між державами, які вестимуть до поступової інтеграції України до внутрішнього ринку ЄС, що детально викладено в положеннях Угоди та її додатках та протоколах. Однак статтею першою регламентовано серед цілей також і посилення співробітництва у сфері юстиції, свободи та безпеки з метою забезпечення верховенства права та поваги до прав людини і основоположних свобод, хоча прямих вимог щодо форм організації публічного адміністрування та способів його здійснення Угода не містить.

Що стосується стандартів публічного управління, то відповідно до статті 3 Угоди верховенство права, належне врядування, боротьба з корупцією, боротьба з різними формами транснаціональної організованої злочинності й тероризмом, сприяння сталому розвитку і ефективній багатосторонності є головними принципами для посилення відносин між Сторонами. В офіційному українському перекладі положень договору пункт “е” частини другої статті 4 прописаний таким чином: “Зміцнення поваги до демократичних принципів, верховенства права та доброго врядування, прав людини та основоположних свобод, у тому числі прав осіб, які належать до національних меншин, недискримінації осіб, які належать до меншин, і поваги до різноманітності, а також внесок у консолідацію внутрішніх політичних реформ”. В одному випадку мова йде про поняття належного врядування, а в іншому - доброго врядування, хоча англійський варіант договору в обох статтях Угоди використовує “good governance” [1].

Така плутанина виникала і продовжує виникати. Причинами цього є, по-перше, те, що, незважаючи на поширеність та актуальність відповідної концепції, вона не має чіткого визначення, вичерпних характеристик, рамок та цілей. Сама по собі категорія “governance” характеризується розпливчато, а тим паче визначальні характеристики “належного” урядування не є конкретними По-друге, іншою концепцією, що використовується та застосовується широким колом публічних інститутів у міжнародному співтоваристві в цілому та європейському співтоваристві зокрема, є концепція “good administration”. Вона не тільки співзвучна, але й змістовно суміжна з вищезазначеною.

Однак належне врядування має бути об'єктом постійного прагнення, тому формулювання його моделі, рамок та характеристик має бути здійснене за можливості із використанням конкретних показників. У доктрині адміністративного права існує безліч визначень категорії “належне урядування”. Деякі з них мають досить утилітарне значення. Так, зокрема, якість урядування визначається “впливом влади на якість життя, що забезпечується [...] громадянам” [6].

Певної визначеності поняттю “good governance” надала Резолюція Комісії з прав людини 2000/64 “Роль належного врядування у забезпеченні прав людини” [2]. Вона визначила ключові атрибути належного врядування: прозорість, відповідальність, підзвітність, участь, чутливість до потреб людей. Зі змісту положень цієї резолюції також стає зрозуміло, що її розробники прямо пов'язали категорію “належне врядування” зі створенням сприятливих умов для забезпечення прав людини, сприянням зростання і сталим людським розвитком.

Проте навіть наявність чітких характеристик та атрибутів поняття “належного урядування” не привела до появи узагальненого визначення. Спроби узагальнити категорію через її ознаки не привели до появи єдиного розуміння цілей, критеріїв, ознак та аспектів належного врядування, а отже, і до єдиного визначення. В одних визначеннях характеристика належного урядування здійснюється через принципи відповідальності, прозорості, верховенства права, ефективності, участі [7]. В інших аналізуються повага до прав людини, безпека угод, ефективне управління, демократичні політичні інститути [8]. У список Світового банку ввійшли: підзвітність, політична стабільність, відсутність насильства, ефективність управління, якість регулювання, верховенство закону і боротьба з корупцією [5]. Органи Європейського Союзу, у свою чергу, роблять акцент на відкритості, участі, підкон- трольності, ефективності, пропорційності та субсидіарності [4], хоча у пізніших джерелах цей перелік видозмінюється. Так, включаються демократизація, захист прав людини, зміцнення законності та підвищення якості правосуддя, підвищення ролі громадянського суспільства, реформування державного управління та децентралізація [3].

Зіставивши проаналізовані визначення категорії “належне урядування”, можна дійти висновку, що зміст цього поняття характеризується переліком чи переліками “належних” складових. Однак, порівнявши складові, які включаються до змісту, стає зрозуміло, що вони не є однопорядкові та не в усіх випадках порівнювані. Тому, погоджуючись із думкою, висловленою на європейській конференції з цього питання, хочемо підкреслити, що права людини, верховенство закону і демократія є критеріями (атрибутами, складовими) основоположними, засадничими та більш фундаментальними, ніж інші, що зазначені у цитованих тлумаченнях належного урядування [10].

Виходячи із визначень належного урядування, можна зробити висновок, що ця концепція не позбавлена недоліків. На наведені недоліки звертається увага і в літературі [9]. Зокрема, до недоліків належить те, що, по-перше, концепції належного урядування не вистачає лаконічності. На відміну від більш вдалих концепцій, належне врядування характеризується нескінченними визначеннями, які перед використанням треба деталізувати, щоб чітко визначити, про що йдеться. По-друге, концепції належного урядування не вистачає диференціації, вона не до кінця відмежована від інших подібних і суміжних концепцій, таких як ліберальна демократія тощо. По-третє, цій концепції не вистачає узгодженості. Можливі характеристики - від поваги прав людини до ефективного банківського регулювання - не завжди співрозмірні та пов'язані між собою. Крім того, концепція належного урядування у тій формі та з тим змістом, що існує сьогодні, не може принести навіть теоретичної користі, оскільки не має чітких характеристик. Використовуючи її гнучкі формулювання, можна як підтвердити, так з таким же успіхом і спростувати положення, твердження та оцінки.

Вітчизняні дослідження стосовно міжнародних стандартів адміністрування в контексті реалізації Україною положень Угоди про асоціацію з ЄС, на жаль, не зосереджуються на питаннях невідповідності перекладу “good governance” в українському варіанті Угоди та не роблять висновки про причини такого явища. Однак справедливо відмічають, що положення статей 3, 4 Угоди щодо встановлення належного врядуван- ня та розвитку доброго врядування є важливими принципами децентралізації [11, с. 17].

Безперечно, що принцип належного вряду- вання базується на успішно апробованих у всьому світі вимогах до публічного управління, у тому числі і на муніципальному рівні управління. Унормування цього, хоча і в рамках “м'якого права”, здійснене Європейською Стратегією інновацій та доброго врядування на місцевому рівні, яка здобула підтримку на 15-й Європейській конференції міністрів, відповідальних за місцеве та регіональне управління 2007 року. Адже однією з основних передумов реформування системи місцевого самоврядування як в Україні, так і в інших європейських країнах є спроможність місцевих влад ефективно реалізовувати зростаючу кількість повноважень, що передається їм органами центральної влади з метою надання більш якісних послуг населенню. Ця концепція представлена дванадцятьма взаємозалежними та зв'язаними між собою принципами, такими як: чесне проведення виборів, представництво та участь; чутливість; ефективність і результативність; відкритість та прозорість; верховенство права; етична поведінка; компетенції та спроможність; інновації та відкритість до змін; сталий розвиток та орієнтація на довгострокові результати; надійний фінансовий менеджмент; права людини, культурне різноманіття та соціальне згуртування; підзвітність [12, с. 49].

Важливими положеннями щодо сучасної конституційно-проектувальної діяльності є положення статті 4 Угоди про асоціацію між Україною та ЄС щодо необхідності консолідації внутрішніх політичних реформ. Крім цього, ефективний розподіл повноважень публічної адміністрації та їх здійснення на місцевому рівні адміністрування пов'язані з успішною реалізацією положень щодо “розвитку сільських територій” (Глава 17), “транскордонного та регіонального співробітництва” (Глава 27) та інших не менш значущих секторів розвитку.

Щодо питання втілення ідей децентралізації на основі міжнародних принципів належно- го врядування у нормах Конституції України варто сказати, що активізація проектувальної діяльності відбулася 2015 року, коли Указом Президента України [15] було створено Конституційну Комісію для напрацювання узгоджених пропозицій щодо змін до Конституції України. Результатом роботи Конституційної Комісії стали підготовлені пропозиції щодо внесення змін до Конституції, метою яких, як відмічається в пояснювальній записці до проекту [14], є відхід від централізованої моделі управління в державі, забезпечення спроможності місцевого самоврядування та побудова ефективної системи територіальної організації влади в Україні, реалізація повною мірою положень Європейської хартії місцевого самоврядування, принципи субсидіарності, повсюдності і фінансової самодостатності місцевого самоврядування.

Пропоновані зміни були позитивно оцінені в попередньому висновку експертів Венеціанської Комісії щодо запропонованих конституційних змін стосовно територіальної структури та місцевої адміністрації від 24 червня 2015 р. № 803/2015 з відповідними рекомендаціями щодо їх удосконалення. А в серпні 2015 року відбулося попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади Верховною Радою України [16]. Так, вже попередньо схвалений законопроект, який вносить зміни до статей 118, 119, 132, 133, 140-144 Конституції України. Законопроектом про внесення змін до Конституції України запропоновані суттєві зміни, у тому числі і стосовно питань нагляду і контролю за додержанням Конституції і Законів України органами місцевого самоврядування.

Таким чином, бачиться, що розвиток концепції належного урядування має проходити у двох напрямах. Перший - це формулювання чітких визначень самого поняття, оскільки є очевидними проблеми його використання в актах правового регулювання, у тому числі і на найвищому рівні, зокрема, під час перекладу положень Угоди про асоціацію України з ЄС. Другий напрям полягає в дослідженні належного врядування через детальний аналіз його структурних компонентів і атрибутів та шляхів їх реалізації в національній правовій системі, у тому числі сучасній конституційно-проектувальній діяльності.

Література

Association Agreement between the European Union and its Member States, of the one part, and Ukraine, of the other part. Brussels, 15.5.2013 COM(2013) [Electronical source] - Access mode : http:// www.europarl.europa.eu/RegData/docs_autres_institu- tions/commission_europeenne/com/2013/0290/COM_ COM(2013)0290(PAR2)_EN.pdf.

Commission on Human Rights resolution 2000/64. The role of good governance in the promotion of human rights. [Electronical source] - Access mode : http://www.ohchr.org/.

Draft Handbook on Promoting Good Governance in EC Development and Co-operation. - European Commission, 2003 [Electronical source] - Access mode : http://ec.europa.eu/europeaid/what/governancedemoc- racy/documents/final_draft_handbook_gg_en.pdf.

European Governance. A White Paper. European Commission. COM(2001) 428 final - 25 July 2001. - Brussels [Electronical source] - Access mode : http:// ec.europa.eu/white-papers/index_en.htm.

[Electronical source] - Access mode : http:// info.worldbank.org/governance/wgi2007/.

Jeff Huther A Simple Measure of Good Governance in Public Service Delivery / Jeff Huther, Anwar Shah. - Washington D.C., 2005. - 40 р.

Municipal Association of Victoria. [Electronical source] - Access mode : http://www.goodgovernance. org.au/.

Nicolas Mеіsel. Is “Good Governance” a Good Development Strategy? // The Organisation for Economic Co-operation and Development. - November, 2007. - [Electronical source] - Access mode : http://www.oecd. org/.

Rachel M. Gisselquist. What does good governance mean? // Wider Angle newsletter. - January 2012. - [Electronical source] - Access mode : http://www.wider. unu.edu/.

Thierry Tanquerel. Good administration at the service of good governance: safeguarding individual rights and implementing democratic decisions // European Conference 29-30 November 2007. - Strasbourg [Electronical source] - Access mode : http://www.coe.int/t/ dghl/standardsetting/cdcj/administrative%20law/con- ferences/.

Децентралізація в Україні: законодавчі новації та суспільні сподівання / переднє слово Голови Верховної Ради України В.Б. Гройсмана. - К. : Інститут законодавства Верховної Ради України, 2015. - 413 с.

Куйбіда В.С. Досвід впровадження стандартів доброго врядування на місцевому рівні в Україні та інших європейських країнах : збірник науково-аналітичних та навчально-методичних матеріалів, нормативно-правових актів з питань впровадження стандартів доброго врядування на місцевому рівні / В.С. Куйбіда, В.В. Толкованов. - К. : ТОВ “Поліграфічний Центр “Крамар”, 2010. - 258 с.

Пояснювальна записка до проекту Закону України “Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)” від 1 серпня 2015 р. № 2217а. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/ webproc4_1?pf3511=55812.

Про Конституційну Комісію : Указ Президента України від 3 березня 2015 р. № 119 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon5.rada.gov.ua/ laws/show/119/2015.

Про попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації : Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони від 27 червня 2014 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon3.rada. gov.ua/laws/show/984_011.

Размещено на Allbest.ru