Сучасний стан нормативно-правового забезпечення права на участь в управлінні державними справами

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Сучасний стан нормативно-правового забезпечення права на участь в управлінні державними справами

У сучасних умовах активізації залучення громадськості до участі в реалізації державної політики та процесу ухвалення публічно-владних рішень перед нашою державою постає питання щодо оптимізації нормативно-правового забезпечення цього кола суспільних відносин. Тому визначення нормативно-правової бази реалізації права на участь в управлінні державними справами й установлення напрямів підвищення її ефективності набувають актуального та важливого значення як окремі завдання зі зміцнення демократії в державі. Цих питань окремо торкались у працях такі вчені, як А.В. Грабильніков, М.О. Липчанська, Р.С. Мельник, О.О. Чуб та ін. Проте сучасний стан нормативно-правового забезпечення означеного права все ще залишається малодослідженим і недосконалим, зокрема, через те, що більшість науковців зосереджують свою увагу переважно на питанні правового регулювання прямих форм безпосередньої демократії (наприклад, референдумів і виборів) і вивчають решту суміжних конституційних прав (наприклад, право на звернення, право на доступ до публічної служби тощо).

З огляду на це метою статті ми обрали визначення сучасного стану нормативно-правового забезпечення права на участь в управлінні державними справами. Для її досягнення ми поставили такі завдання: розглянути систему нормативно-правових актів у сфері участі громадян в управлінні державними справами; визначити проблеми та недоліки нормативно-правового регулювання відносин участі в управлінні державними справами; обґрунтувати напрями їх подолання й виправлення.

Розпочати виконання сформульованих завдань ми пропонуємо з ознайомлення із системою нормативно-правових актів, спрямованих на регулювання відносин участі громадян в управлінні державним справами, сформовану нами за допомогою декількох критеріїв - за характером, юридичною силою і сферою застосування, а саме:

1. Нормативно-правові акти загального характеру, які закладають засади для регламентації всіх суспільних відносин у державі:

- Конституція України [1] як нормативний акт найвищої юридичної сили, яким у ст. 38 закріплено право на участь в управлінні державними справами, а також інші загальні норми, які сприяють його реалізації, наприклад, щодо рівності громадян у своїх правах (ст. 21), щодо звернення до суду за захистом своїх прав (ст. 8) тощо;

- міжнародно-правові акти, ратифіковані Верховною Радою України: Загальна декларація прав людини (ч. 1 ст. 21) [2] і Міжнародний пакт про громадянські і політичні права (ст. 25) [3], які регламентують назване право й містять аналогічно з Конституцією України інші норми, які можна зарахувати до засад реалізації цього права.

2. Нормативно-правові акти спеціального характеру, присвячені регулюванню окремих сфер життєдіяльності суспільства або ж безпосередньо участі громадян в управлінні державними справами:

1) які містять загальні положення про участь громадськості в управлінні державними справами, незалежно від сфери життєдіяльності суспільства, щодо якої здійснюється управління:

- Закони України: «Про місцеве самоврядування в Україні» [4], ст. 13 якого уповноважено територіальні громади проводити громадські слухання і стисло визначено засади їх проведення; «Про місцеві державні адміністрації» [5], який у ст. 28 уповноважує місцеві державні адміністрації залучати громадськість до проведення перевірок, підготовки та розгляду питань, що входять до їх компетенції, у ст. 41 містить указівку на обов'язковість проведення громадського обговорення проектів нормативно-правових актів місцевих державних адміністрацій;

- Указ Президента України «Про сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні» від 26 лютого 2016 р. №68/2016 [6], яким визначено напрями розвитку нормативно-правового забезпечення та активізації участі громадян в управлінні державними справами, а також окремі форми такої участі;

- Постанови Кабінету Міністрів України: «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» від 3 листопада 2010 р. №996 [7], якою затверджено Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, включаючи публічні громадські обговорення та електронні консультації, і Типове положення про громадські ради; «Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади» від 5 листопада 2008 р. №976 [8], якою регулюються взаємовідносини громадськості й органів виконавчої влади щодо проведення громадської експертизи та врахування її результатів;

- акти органів місцевого самоврядування, наприклад, Статут територіальної громади міста Луцька [9], у розділі ІІІ якого визначено загальний порядок залучення громадськості в управління місцевими справами шляхом консультативного опитування (ст. 25), загальних зборів громадян за місцем проживання (ст. 26), проведення громадських слухань (ст. 27) тощо;

2) присвячені регулюванню окремих сфер життєдіяльності суспільства, в управлінні якими бере участь громадськість:

2.1) охорона довкілля:

- Конвенція ООН про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень і доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Орхуська конвенція) [10];

- Закони України: «Про охорону навколишнього природного середовища» [11], яким закріплено обов'язки органів публічної влади залучати громадськість до розробки екологічних програм (ст. 6), права громадян щодо участі в управлінні державними справами в цій сфері (ст. ст. 9-10, 16), повноваження громадських організацій у галузі охорони навколишнього природного середовища (ст. 21), засади проведення громадської екологічної експертизи (ст. 30), засади громадського контролю в цій галузі, який здійснюється громадськими інспекторами з охорони довкілля (ст. 36); «Про екологічну експертизу» [12], яким на кшталт попереднього Закону встановлено засади участі громадськості в процесі екологічної експертизи (ст. 11), громадської екологічної експертизи (ст. 16), закріплено окремі вимоги до проведення громадської екологічної експертизи (ст. ст. 41-42) та визначено деякі інші питання (ст. ст. 25-26, 35, 49);

- Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку залучення громадськості до обговорення питань щодо прийняття рішень, які можуть впливати на стан довкілля» від 29 червня 2011 р. №771 [13];

- накази центральних органів виконавчої влади: Міністерства охорони навколишнього природного середовища України «Про затвердження Положення про участь громадськості у прийнятті рішень у сфері охорони довкілля» від 18 грудня 2003 р. №168 [14]; Міністерства екології та природних ресурсів «Про затвердження Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля» від 27 лютого 2002 р. №88 [15]; Міністерства аграрної політики та продовольства України «Про затвердження Положення про громадських інспекторів рибоохорони» від 24 лютого 2012 р. №83 [16];

- акти органів місцевого самоврядування, наприклад, Положення про громадських інспекторів з контролю за використанням та охороною земель, з охорони довкілля Тарасівської сільської ради, затверджене рішенням Тарасівської сільської ради від 21 жовтня 2011 р. №13 [17];

2.2) містобудування:

- Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» [18], ст. 21 якого присвячена громадським слуханням щодо врахування громадських інтересів і містить загальні вимоги до їх проведення;

- Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні» від 25 травня 2011 р. №555 [19];

- Наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України «Про затвердження Порядку розроблення містобудівної документації» від 16 листопада 2011 р. №290 [20], яким закріплено окремі обов'язки замовників і розробників містобудівної документації з приводу забезпечення проведення громадських слухань і врахування їх результатів;

- акти органів місцевого самоврядування, наприклад, рішення Київської міської ради «Про врахування громадських інтересів та захист прав громадян при проведенні містобудівної діяльності в місті Києві» від 16 червня 2005 р. №439/3015 [21]; «Про Порядок громадського обговорення містобудівної документації в м. Києві» від 16 червня 2005 №438/3014 [22] тощо;

2.3) військова сфера: Закон України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави» [23], яким у розділі V установлено засади громадського контролю над Воєнною організацією і правоохоронними органами, включаючи права громадськості в цій сфері;

2.4) запобігання і протидія корупції:

- Конвенція ООН проти корупції [24], ст. 13 якої визначає обов'язки держави забезпечувати участь суспільства в протидії корупції;

- Закон України «Про запобігання корупції» [25], яким у ст. 21 закріплено засади участі громадськості в заходах щодо запобігання корупції, зокрема регламентовано їхні права та окремі вимоги, які стосуються громадських обговорень у цій сфері;

- Указ Президента України «Про Національну антикорупційну стратегію на 2011-2015 роки» від 21 жовтня 2011 р. №1001/2011 [26], яким визначено, зокрема, шляхи вдосконалення механізмів і нормативного забезпечення, активізації участі громадськості в цій сфері; тощо.

Наведений перелік не є вичерпним, проте містить найменування основних нормативних актів із питань участі громадян в управлінні державними справами, є достатнім для вироблення висновків щодо сучасного стану нормативно-правового забезпечення суспільних відносин у цій сфері, а саме:

- в Україні відсутній закон, який би містив єдині вимоги, правила, порядок, установлював би форми участі громадян в управлінні державними справами тощо. Натомість ці правовідносини регулюються численними нормативними-правови - ми актами різної юридичної сили;

- більшість питань участі громадськості в управлінні державними справами урегульовано на підзаконному рівні, тоді як закони містять переважно загальні вказівки, не вдаючись до ретельної регламентації окреслених правовідносин. Такий стан призводить до того, що кожен суб'єкт нормотворчості самостійно визначає порядок і процедури залучення громадян до управління державними справами. Більше того, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування приймають власні нормативні акти в цій сфері з одних і тих самих питань (наприклад, у сферах містобудування та охорони довкілля).

Наслідком цього є насамперед те, що єдині стандарти й однакова практика участі громадян в управлінні державними справами наразі відсутні. До того ж зауважимо, що наявні нормативно-правові акти містять недоліки та прогалини, оскільки далеко не всі вони визначають права й обов'язки громадян у досліджуваних суспільних відносинах, чіткий механізм реалізації цього права та контролю за його забезпеченням тощо. Крім того, як доречно зауважує Р.С. Мельник, «нині далеко не в усіх випадках законодавством України передбачена відповідальність посадових і службових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування за нестворення належних умов для функціонування суб'єктів громадянського суспільства або за перешкоджання останнім в їх діяльності. На сьогодні запроваджено юридичну відповідальність лише за порушення посадовими і службовими особами положень Закону України «Про доступ до публічної інформації». Зрозуміло, що така ситуація виключно негативно позначається як на активності, так і на результативності функціонування суб'єктів громадянського суспільства» [28].

Окреслений стан нормативно-правового регулювання досліджуваного кола суспільних відносин, який склався сьогодні, пояснюється, на нашу думку, насамперед тим, що протягом тривалого часу право на участь в управлінні державними справами не визнавалось (а подекуди й донині не визнається окремими науковцями) самостійним правом із власним змістом і призначенням. Воно розглядалось виключно як узагальнена категорія для позначення сукупності інших конституційних прав громадян, які як наслідок, на відміну від досліджуваного права, і набували подальшого розвитку та отримували своє нормативне закріплення на рівні закону (наприклад, Закони України «Про звернення громадян» [29], «Про всеукраїнський референдум» [30] тощо). Тому цілком природним є той факт, що спеціальний закон, присвячений участі громадськості в управлінні державними справами, допоки відсутній, а нормативно-правова база в цій сфері далека від досконалості.

Із наведеного випливає, що вирішення проблем нормативно-правового забезпечення участі громадян в управлінні державними справами має відбуватись передусім у такий спосіб. Зокрема, вважаємо за необхідне прийняття закону України в цій сфері, який може мати назву «Про участь громадян та інститутів громадянського суспільства в управлінні державними справами» (або «Про участь громадськості в управлінні державними справами»). Цей крок дасть змогу ввести єдині стандарти і правила участі громадян в управлінні державними справами, заповнити прогалини та подолати наявні недоліки нормативно-правового регулювання досліджуваних відносин. Він може мати таку орієнтовну структуру:

1. Загальні положення (або Загальна частина): визначення основних категорій і термінів; система суб'єктів цих відносин; перелік їхніх прав та обов'язків; форми участі громадян в управлінні державними справами; сфери й випадки їх застосування; вимоги щодо забезпечення участі громадськості в управлінні державними справами; засади контролю за таким забезпеченням; відповідальність за порушення вимог закону.

2. Спеціальну частину, структуровану за формами участі громадян в управлінні державними справами, яка міститиме положення про загальні порядок і процедури участі громадян за відповідними напрямами; вимоги й умови до такої участі; вимоги до оформлення результатів участі та їх урахування або ґрунтовної відмови в їх урахуванні органами публічної влади; особливості участі в управлінні окремими категоріями державних справ; тощо.

У цьому контексті зауважимо, що сьогодні на розгляд до Верховної Ради України було подано декілька законопроектів у цій сфері, а саме: проект Закону України «Про громадський контроль» від 13 травня 2015 р. №2737-1, поданий за ініціативою Н.Ю. Королевської та Ю.В. Солода [31]; проект Закону України «Про громадські слухання» від 6 липня 2015 р. №2295а, поданий за ініціативою О.П. Бойка, О.В. Ледовських, М.Т. Федорука та ін. [32]. Проте, не вдаючись до детального аналізу цих проектів, уважаємо, що їх прийняття не вирішило б усіх проблем нормативно-правового забезпечення участі громадян в управлінні державними справами, виходячи вже з того, що розмаїття форм участі не обмежується громадським контролем і громадськими слуханнями. Зокрема, мова йде про громадські експертизи, публічні громадські обговорення, включаючи інтернет-конфе - ренції, форуми тощо.

З огляду на це ми переконані, що доцільним є прийняття не окремих законів, присвячених регулюванню тих або інших форм реалізації права на участь, а розробка та ухвалення єдиного нормативно-правового акта, який би встановлював єдині стандарти участі громадян в управлінні державними справами незалежно від їх форм. Тим більше, що вироблення загального підходу до участі громадян в управлінні державними справами є одним із основних принципів демократичної участі за європейським стандартом, закріпленим у Рекомендації Rec (2001) 19 Комітету Міністрів Ради Європи «Про участь громадян у місцевому публічному житті», ухваленій Комітетом Міністрів на 776-му засіданні заступників міністрів 6 грудня 2001 р. [33].

Отже, підсумовуючи розглянуте, наголосимо на тому, що право на участь в управлінні державними справами регулюється нині розгалуженою системою нормативно-правових актів різної юридичної сили і призначення. Проте їх аналіз підтверджує наявність численних проблем і недоліків, які як наслідок негативно впливають на стан нормативно-правового забезпечення права на участь в управлінні державними справами. Серед них, зокрема, варто виділити відсутність єдиних стандартів і однакової практики регулювання суспільних відносин у цій сфері й наявність численних прогалин у нормативно-правових актах (наприклад, відсутність закріплення прав та обов'язків суб'єктів правовідносин, відсутність чіткого механізму контролю й відповідальності в усіх випадках участі громадськості в управлінні державними справами, які регламентовано окремими нормативними актами). Означені проблеми можливо вирішити за допомогою розробки і прийняття якісно нового закону, який спеціалізуватиметься на регулюванні відносин участі в управлінні державними справами, може мати назву «Про участь громадян та інститутів громадянського суспільства в управлінні державними справами» (або «Про участь громадськості в управлінні державними справами»).

Література

1. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - №30. - Ст. 141.

2. Загальна декларація прав людини, прийнята і проголошена Резолюцією 217 А (ІІІ) Генеральної Асамблеї ООН від 10 грудня 1948 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/ show/995_015.

3. Міжнародний пакт про громадянські і політичні права від 16 грудня 1966 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/ show/995_043.

4. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997 р. №280/97-Вр // Відомості Верховної Ради України. - 1997. - №24. - Ст. 170.

5. Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 9 квітня 1999 р. №586-XIV // Відомості Верховної Ради України. - 1999. - №20-21. - Ст. 190.

6. Про сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні: Указ Президента України від 26 лютого 2016 р. №68/2016 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/68/2016.

7. Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики: Постанова Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 р. №996 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:// zakon5.rada.gov.ua/laws/show/996-2010-%D0% BF.

8. Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади: Постанова Кабінету Міністрів України від 5 листопада 2008 р. №976 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/ show/976-2008-%D0% BF.

9. Статут територіальної громади міста Луцька [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www. lutskrada.gov.ua/city-charter.

10. Конвенція ООН про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Ор - хуська Конвенція), від 25 червня 1998 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/ laws/show/994_015.

11. Про охорону навколишнього природного середовища: Закон України від 25 червня 1991 р. №1264-Хіі // Відомості Верховної Ради України. - 1991. - №41. - Ст. 546.

12. Про екологічну експертизу: Закон України від 9 лютого 1995 р. №45/95-ВР // Відомості Верховної Ради України. - 1995. - №8. - Ст. 54.

13. Про затвердження Порядку залучення громадськості до обговорення питань щодо прийняття рішень, які можуть впливати на стан довкілля: Постанова Кабінету Міністрів України від 29 червня 2011 р. №771 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:// zakon3.rada.gov.ua/laws/show/771-2011-%D0% BF.

14. Про затвердження Положення про участь громадськості у прийнятті рішень у сфері охорони довкілля: Наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 18 грудня 2003 р. №168 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/z0155-04.

15. Про затвердження Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля: Наказ Міністерства екології та природних ресурсів від 27 лютого 2002 р. №88 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/z0276-02.

16. Про затвердження Положення про громадських інспекторів рибоохорони: Наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України від 24 лютого 2012 р. №83 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/z0401-12.

17. Положення про громадських інспекторів з контролю за використанням та охороною земель, з охорони довкілля Тарасівської сільської ради: Рішення Тарасів - ської сільської ради від 21 жовтня 2011 р. №13 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://tarasivka. org.ua/ru/rada/sklad-radi/deputatska-grupa/robota - deputatskoji-grupi/polozhennya-pro-gromadskikh - inspektoriv-z-kontrolyu-za-vikoristannyam-zemelnikh - resursiv-ta-okhoroni-dovkillya.

18. Про регулювання містобудівної діяльності: Закон України від 17 лютого 2011 р. №3038-VI // Відомості Верховної Ради України. - 2011. - №34. - Ст. 343.

19. Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів від час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні: Постанова Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 р. №555 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/ laws/show/555-2011-%D0% BF.

20. Про затвердження Порядку розроблення містобудівної документації: Наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 6 листопада 2011 р. №290 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/z1468-11.

21. Про врахування громадських інтересів та захист прав громадян при проведенні містобудівної діяльності в місті Києві: Рішення Київської міської ради від 16 червня 2005 р. №439/3015 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://kreschatic.kiev.ua/ua/3562/doc/12251.html.

22. Про Порядок громадського обговорення містобудівної документації в м. Києві: Рішення Київської міської ради від 16 червня 2005 №438/3014 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://kmr.gov.ua/ uk/content/rishennya-no4383014-vid-16062005r-pro - poryadok-gromadskogo-obgovorennya-mistobudivnoyi.

23. Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави: Закон України від 16 червня 2003 р. №975-IV // Відомості Верховної Ради України. - 2003. - №46. - Ст. 366.

24. Конвенція Організації Об'єднаних Націй проти корупції від 31 жовтня 2003 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2007. - №49.

25. Про запобігання корупції: Закон України від 14 жовтня 2014 р. №1700-VII // Відомості Верховної Ради України. - 2014. - №49. - Ст. 2056.

26. Про Національну антикорупційну стратегію на 2011-2015 роки: Указ Президента України від 21 жовтня 2011 р. №1001/2011 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/ laws/show/1001/2011.

27. Про доступ до публічної інформації: Закон України від 13 січня 2011 р. №2939-Vl // Відомості Верховної Ради України. - 2011. - №32. - Ст. 314.

28. Мельник Р.С. Громадянське суспільство та держава в контексті адміністративного права / Р.С. Мельник // Право України. - 2013. - №8. - С. 227-233.

29. Про звернення громадян: Закон України від 2 жовтня 1996 р. №393/96-Вр // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - №47. - Ст. 256.

30. Про всеукраїнський референдум: Закон України від 6 листопада 2012 №5475-Vl // Відомості Верховної Ради України. - 2013. - №44-45. - Ст. 634.

31. Про громадський контроль: Проект Закону України від 13 травня 2015 р. №2737-1 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/ pls/zweb2/webproc4_1? pf3511=55101.

32. Про громадські слухання: Проект Закону України від 6 липня 2015 р. №2295а [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/ zweb2/webproc4_1? pf3511=55905.

33. Рекомендація Rec (2001) 19 Комітету Міністрів Ради Європи «Про участь громадян у місцевому публічному житті», ухвалена Комітетом Міністрів на 776-му засіданні заступників міністрів 6 грудня 2001 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon4. rada.gov.ua/laws/show/994_739.

Размещено на Allbest.ru