Окремі питання визначення ознак та видів публічного майна як об’єкта публічно-правового спору

Размещено на http://www.allbest.ru/

Окремі питання визначення ознак та видів публічного майна як об'єкта публічно-правового спору

Пищида В.М.

Анотація

Визначено сутність публічного майна як адміністративно-правової категорії, що зумовлює необхідність вирішення в судовому порядку спорів щодо його використання та розпорядження. З'ясовано ознаки публічного майна, виокремлено його види та запропоновано шляхи їх законодавчого визначення. майно правовий судовий

Ключові слова: публічне майно, ознаки публічного майна, види публічного майна, публічно-правовий спір з приводу розпорядження та використання публічного майна.

Постановка проблеми. Публічно-правові відносини виникають не лише з приводу здійснення фізичними (юридичними) особами, суб'єктами владних повноважень своїх прав та виконання ними юридичних обов'язків. Такі правовідносини утворюються також стосовно об'єктів матеріального світу, які суспільство або суб'єкти публічної адміністрації одночасно, спільно і привселюдно можуть використовувати з метою досягнення публічної мети (публічних завдань) або для задоволення власних потреб. Відповідно, як і будь- які інші, публічно-правові відносини виникають між певними суб'єктами з приводу конкретних об'єктів матеріального та нематеріального світу. Так, з одного боку, відповідно до статті 41 Конституції України, громадяни для задоволення своїх потреб можуть користуватися об'єктами права державної та комунальної власності відповідно до закону [1]. З іншого - суб'єкти владних повноважень (передусім органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування), реалізуючи свої повноваження з приводу публічного управління державним або комунальним майном, мають право приймати рішення, вчиняти дії з приводу використання та розпорядження публічним майном. Спільність прав громадян (юридичних осіб) та суб'єктів владних повноважень щодо використання та розпорядження публічним майном часто призводить до конфлікту їх інтересів, який за неможливості його узгодженого вирішення підлягає вирішенню в судовому порядку за нормами КАСУ [2]. Слід зауважити, що визначення публічно-правової природи відносин, пов'язаних з використанням та розпорядженням публічним майном, а також аналіз законодавчих засад діяльності адміністративних судів в Україні та практики їх діяльності дає можливість стверджувати, що їх предметна компетенція поширюється на розгляд спорів, пов'язаних з використанням та розпорядженням публічним майном, які можна поділити на такі категорії: 1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, пов'язаної з використанням та розпорядженням публічним майном; 2) спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері використання та розпорядження публічним майном; 3) спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів, предметом яких є делегування повноважень щодо використання та розпорядження публічним майном; 4) спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках неможливості використання та розпорядження публічного майна, що знаходиться в їх державному управлінні. І якщо поширення юрисдикції адміністративних судів щодо розгляду спорів стосовно використання та розпорядження публічним майном не викликає сумнівів, то у правозастосовній практиці проблемними та такими, що потребують нагального вирішення, залишаються питання щодо визначення ознак та видів публічного майна, яке є об'єктом публічно-правових спорів, його правового статусу, меж повноважень органів публічної адміністрації та форм реалізації прав громадян і юридичних осіб стосовно його використання та розпорядження ним, що складає предмет публічно-правового спору.

Таким чином, метою даної наукової статті є з'ясування ознак та видів публічного майна як адміністративно-правової (адміністративно- процесуальної) категорії, досягнення якої можливе через вирішення таких задач: визначення поняття та ознак публічного майна; виокремлення видів публічного майна та стану його правового регулювання.

Виклад основного матеріалу. Законодавство України не містить визначення поняття "публічне майно", і тому при розгляді цього поняття необхідно, по-перше, визначити, як трактує вітчизняне законодавство поняття "майно"; по-друге, його співвідношення з поняттям "власність" та "публічна власність". Так, відповідно до ст. 190 ЦК України, майном як особливим об'єктом вважаються окрема річ, сукупність речей, а також майнові права та обов'язки [3]. Стаття 136 ГК України визначає майно як сукупність речей та інших цінностей (включаючи нематеріальні активи), які мають вартісне визначення, виробляються чи використовуються в діяльності суб'єктів господарювання та відображаються в їх балансі або враховуються в інших передбачених законом формах обліку майна цих суб'єктів [4]. У Конвенції ООН проти транснаціональної організованої злочинності під поняттям "майно" розуміють будь-які активи, матеріальні чи нематеріальні, рухомі чи нерухомі, виражені в речах чи у правах, а також юридичні документи або акти, які підтверджують право на такі активи чи інтерес [5].

Стосовно ж поняття "публічна власність", то воно, на жаль, теж не має належного нормативного визначення. Як вірно зазначає О.М. Тадєєва, в національній правовій доктрині були спроби нормативно урегулювати поняття "публічна власність", зокрема у Проекті Конституції України 1992 року, в якому здійснювалася градація власності в Україні на державну, комунальну та приватну, а в статті 66 зазначалося, що земля, вода, повітряний простір, надра, ліси, узбережжя, тваринний світ, природні ресурси континентального шельфу та виключної морської (економічної) зони України є публічною власністю, а відповідно інші речі матеріального світу, в тому числі і земля, можуть бути у приватній та комунальній власності [6, с.180]. В нормах діючої Конституції така градація чітко не прослідковується, однак виокремлюється власність українського народу (ст.13), державна власність (ст.ст. 13, 41), комунальна власність (ст.ст. 41, 142, 143), приватна власність (ст. 41) [1].

Оскільки тлумачення поняття "публічний" в законодавстві відсутнє, необхідно звернути увагу та аутентичне його розуміння, що надано у Великому тлумачному словнику сучасної української мови: такий, який відбувається у присутності публіки, людей, прилюдний, призначений для широкого відвідування, користування, загальнодоступний [7]. Виходчи з цього та сутності вищевказаних форм власності, слід резюмувати, що публічна власність включає в себе три форми власності - власність українського народу, держави та комунальну власність, як власність територіальних громад.

Кожна з форм публічної власності має певне нормативне закріплення. Так, статтею 13 Конституції України визначено, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією [1]. Закон України "Про управління об'єктами державної власності" від 21 вересня 2006 року № 185-V [8] визначає перелік об'єктів державної власності та покладає обов'язок на здійснення управління ними від імені держави на Кабінет Міністрів України (далі - КМУ) та інші органи виконавчої влади (далі - ОВВ). Зокрема, статтею 3 цього Закону визначено перелік такого майна, до якого віднесено: майно, яке передане казенним підприємствам в оперативне управління; майно, яке передане державним комерційним підприємствам, установам та організаціям; майно, яке передане державним господарським об'єднанням; корпоративні права, що належать державі у статутних капіталах господарських організацій; державне майно, що забезпечує діяльність ОВВ; державне майно, передане в оренду, лізинг, концесію; державне майно, що перебуває на балансі господарських організацій і не увійшло до їх статутних капіталів або залишилося після ліквідації підприємств та організацій; державне майно, передане в безстрокове безоплатне користування НАН України, галузевим академіям наук; безхазяйне та конфісковане майно, що переходить у державну власність за рішенням суду.

Об'єкти власності територіальних громад частково визначені у статті 142 Конституції України, до них віднесено - рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР[9], в якому у статті 16 фактично продубльовано зміст норми статті 142 Конституції, без зазначення чіткого переліку видів майна територіальних громад.

Таким чином, слід констатувати, що в національному законодавстві неврегульованим залишається поняття, ознаки публічного майна, перелік публічного майна та публічної власності. Виправлення цієї прогалини нами вбачається у двох альтернативних шляхах: перший - прийняття комплексного Закону України "Про публічну власність", в якому має бути визначено поняття публічної власності та майна, їх ознак та видів такої власності і майна; другий - визначення чітких ознак, видів публічного майна за його формами у Законі "Про управління об'єктами державної власності" та Законі "Про місцеве самоврядування".

При розробці відповідних змін до вказаних законів необхідно врахувати, що до ознак публічного майна слід віднести такі: 1) воно є об'єктом власності народу України, державної власності та власності територіальних громад; 2) ним може користуватися на власний розсуд необмежену кількість разів необмежена кількість учасників суспільних відносин або принаймні на законних підставах розраховувати на таке використання; 3) воно є засобом виконання суб'єктами публічної адміністрації їх завдань і функцій, створення умов здійснення фізичними особами їх прав, свобод, інтересів, а також засобом задоволення суспільних потреб та інтересів; 4) його охорона забезпечується нормами публічного та приватного права; 5) об'єкти публічного майна охороняються законом, за посягання на них передбачено відповідальність за законами України; 5) загальний порядок вчинення правочинів з даним майном регулюється галузями приватного права, зокрема цивільного права; 6) особливий порядок (режим) володіння, користування та розпорядження ним встановлюється нормами публічного права, зокрема адміністративного права; 7) види об'єктів публічного майна, суб'єкти оперативного управління та процедури реалізації права власності на нього встановлюються законом; 8) рішення про відчуження такого майна приймається винятково суб'єктом публічної адміністрації за встановленою законом процедурою та передбачає винесення адміністративного акта; 9) подібно до відчуження утворення, перетворення або припинення існування публічного майна здійснюється за винятковими правилами, визначеними нормами адміністративного права суб'єктами владних повноважень; 10) рішення, дії щодо володіння, використання та розпорядження даним майном приймають суб'єкти владних повноважень на підставі та у порядку, визначеному законами, та можуть бути оскаржені в судовому та позасудовому порядку.

Вищеназвані ознаки публічного майна вказують на можливість виокремлення його видів за окремими класифікаційними ознаками. Зокрема, залежно від форми власності слід виокремити публічне майно: державної, комунальної (муніципальної), змішаної (спільної) власності. Як було вказано вище, певний перелік публічного майна державної власності визначено в Законі України "Про управління об'єктами державної власності" від 21 вересня 2006 року № 185-V [8]. Обмежений перелік такого майна визначено на подзаконному рівні у постанові КМУ від 21 вересня 1998 року № 1482 "Про передачу об'єктів права державної та комунальної власності" [10].

Перелік публічного майна комунальної власності законодавчо не визначено, однак окремі положення щодо його правового статусу врегульовано в Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР, де право комунальної власності визначено як "право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування" [9]. До об'єктів права комунальної власності, зокрема, належать: рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, пенсійні фонди, частки в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров'я, науки, соціального обслуговування, а також відумерла спадщина.

Спроба систематизувати публічне майно комунальної власності знайшла своє втілення у Проекті Закону України "Про комунальну власність в Україні", який було подано до Верховної Ради України від 06.06.2008 р. № 2617 [11], але до цього часу він не набув свого законодавчого втілення. Статтею 3 проекту цього Закону до складу об'єктів комунальної власності входять рухоме і нерухоме комунальне майно, необхідне для забезпечення економічного і соціального розвитку відповідної території, не обмежене і не вилучене з обігу, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, майнові комплекси підприємств, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, частка в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, місцеві енергетичні системи, громадський транспорт, системи зв'язку та інформації, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров'я, науки, соціального обслуговування, майно, передане у встановленому законом порядку у комунальну власність іншими суб'єктами власності, майнові права, надані послуги, результати інтелектуальної, творчої діяльності, інформація, інші речі, цінні папери, матеріальні і нематеріальні блага, які на праві власності належать територіальним громадам, а також кошти, отримані від відчуження об'єктів права комунальної власності.

Перелік об'єктів виключно комунальної власності може встановлюватися статутом територіальної громади або рішенням сільської, селищної, міської ради. Тому за відсутності визначення переліку комунального майна на законодавчому рівні, це питання регулюється в рівні актів органів місцевого самоврядування. Наприклад, Статутом територіальної громади м. Дніпропетровська визначено, що до комунальної власності належать рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частка в майні підприємств, житловий фонд, нежитло- ві приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров'я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об'єкти, визначені відповідно до закону як об'єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження (розділ 11) [12].

Публічним майном змішаної (спільної) власності виступає переважно земельна ділянка, що знаходиться у спільній власності з визначенням частки кожного з учасників спільної власності та регулюється Земельним кодексом України [13]. В той же час цим Кодексом визначено відмежування права державної та комунальної власності на земельні ділянки, зокрема: землі оборони можуть перебувати лише в державній власності (ст. 77); землі в межах населених пунктів перебувають у комунальній власності, крім земельних ділянок приватної та державної власності; земельні ділянки державної власності, які передбачається використати для розміщення об'єктів, призначених для обслуговування потреб територіальної громади (комунальних підприємств, установ, організацій, громадських пасовищ, кладовищ, місць знешкодження та утилізації відходів, рекреаційних об'єктів тощо), а також земельні ділянки, які відповідно до затвердженої містобудівної документації передбачається включити у межі населених пунктів, за рішеннями органів виконавчої влади передаються у комунальну власність (ст. 88). Окремі спроби відмежування державного та комунального майна зроблено в Законі України "Про оренду державного та комунального майна" від 10 квітня 1992 року № 2269-XII [14], але знову ж таки за відсутності чітких критеріїв їх відмежування.

За цільовим призначенням можна визначити такі види публічного майна: 1) майно, яке забезпечує функціонування суб'єктів публічної адміністрації - автотранспорт, засоби зв'язку; 2) майно державних та комунальних установ і фондів - грошові кошти, будівлі, обладнання; 3) публічне майно загального користування - вулиці, проїзди, автошляхи, площі, парки, сквери; 4) публічні грошові кошти як вид публічного майна - місцеві та державний бюджети, за рахунок яких здійснюється фінансування цих суб'єктів; 5) природні ресурси, корпоративні права, що належать державі у статутних капіталах суб'єктів господарювання [15, с. 484].

Залежно від способу утворення публічне майно буває: штучного походження - вогнепальна зброя та спецзасоби, які знаходяться на обліку Національної поліції, ЗСУ, СБУ та інших правоохоронних органів; природного походження - заповідники, природно-архітектурні комплекси. Залежно від режиму використання публічне майно може бути: 1) закритого режиму використання - озброєння, військова техніка, боєприпаси; 2) обмеженого режиму використання - трубопровідний транспорт, газотранспортна система, засоби спецзв'язку; 3) загального режиму використання - дороги, під'їзди, площі, парки, сквери, тротуари.

Висновки

Попри існування багатьох критеріїв класифікації публічного майна, зумовленої відсутністю її нормативного визначення, суттєве значення для визначення його як об'єкта публічно-правового спору, що має вирішуватися в межах адміністративного судочинства, має виокремлення публічного майна за його цільовим призначенням: 1) майно загального користування, до якого слід віднести: а) залізничні, автомобільні, водні, повітряні шляхи (за винятком тих, що перебувають у приватній власності згідно з нормами чинного законодавства, наприклад ст. 25 Закону України "Про автомобільні дороги" [15]); б) бульвари, вулиці, провулки, дороги, майдани, площі, набережні, парки, під'їзди, проїзди, сквери, правовий статус яких визначено у ст. 83 ЗК України та віднесено їх до земель, що перебувають у власності територіальних громад та не підлягають передачі у приватну власність [13]; в) будинки та приміщення громадського призначення, перелік яких визначено в додатку А до Державних будівельних норм України (ДБН В.2.2-9-2009), які об'єднані в такі групи: будинки, споруди та приміщення дошкільних навчальних закладів, будинки, споруди та приміщення навчальних закладів, закладів охорони здоров'я та відпочинку, фізкультурно-оздоровчі та спортивні заклади, культурно-видовищні, дозвіллєві та культові закладів, заклади підприємств торгівлі, харчування та побутового обслуговування, заклади соціального захисту населення, науково-дослідні установи, приміщення транспорту, призначені для безпосереднього обслуговування населення, заклади комунального господарства (окрім виробничих, складських та транспортних будинків і споруд) [16]; 2) майно, що забезпечує функціонування органів публічної адміністрації: меблі, оргтехніка, автотранспорт, засоби зв'язку, спецзасоби, вогнепальна зброя та боєприпаси, інформаційні бази даних, архівні документи та ін.; 3) публічні грошові кошти: кошти світових та європейських інституцій, залучені до використання в Україні на потреби розвитку публічної сфери, кошти Державного бюджету, кошти місцевих бюджетів, доходи, витрати та видатки бюджету, кошти від надання додаткових адміністративних послуг, що надаються суб'єктами владних повноважень.

Бібліографічні посилання

1. Конституція України від 28 червня 1996 року // ВВР України. - 1996. - № 30. - Ст. 141.

2. Кодекс адміністративного судочинства України від 06 липня 2005 року (зі змінами та доп.) // ВВР України. - 2005. - № 35-36, 37. - Ст. 446.

3. Цивільний кодекс України: Закон України від 16 січня 2003 р. № 435-IV // ВВР України. - 2003. - №№ 40-44. - Ст. 356.

4. Господарський кодекс України: Закон України від 16 січня 2003 р. № 436-IV // ВВР України. - 2003. - № 18, № 19-20, № 21-22. - Ст. 144.

5. Конвенція Організації Об'єднаних Націй проти транснаціональної організованої злочинності від 15 листопада 2000 року [Електронний ресурс]. - Режим доступу: www.http://zakon2.rada.gov.ua.

6. Тадєєва О.М. Публічна власність як вид форми власності в Україні / О.М. Тадєєва // Науковий вісник Херсонського держ. ун-ту. Серія юридичні науки. - Вип. 2. Том 3. - 2014. - С. 178-182.

7. Великий тлумачний словник сучасної української мови / уклад. і голов. ред. В.Т. Бусел. - К.; Ірпінь, 2009.

8. Про управління об'єктами державної власності : Закон України від 21 вересня 2006 року № 185-V // ВВР України. - 2006. - № 46. - Ст. 456.

9. Про місцеве самоврядування в Україні : Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР // ВВР України. - 1997. - № 24. - Ст. 170.

10. Про передачу об'єктів права державної та комунальної власності : постанова Кабінету Міністрів України від 21 вересня 1998 року № 1482 // Офіційний вісник України. - 1998. - № 38.

11. Про комунальну власність в Україні : Проект Закону України від 06.06.2008 р. № 2617 Інтернет ресурс. - Режим доступу: http:// search. ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/JF20P00A. html.

12. Статут територіальної громади м. Дніпропетровська: рішення Дніпропетровської міської ради XXIII скликання від 20 червня 2001 р. Інтернет ресурс. - Режим доступу: http://dniprorada.gov.ua/statut-teritorialnoi-gromadi-mdnipropetrovska.

13. Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року // ВВР України. - 2002. - № 3-4. - Ст. 27.

14. Про оренду державного та комунального майна: Закон України від 10 квітня 1992 року № 2269-XII // ВВР України. - 1992. - № 30. - Ст. 416.

15. Загальне адміністративне право: підручник / Гриценко І.С., Мельник Р.С., Пух- тецька А.А та ін. - К., 2015.

16. Про автомобільні дороги: Закон України від 8 вересня 2005 року № 2862-IV // ВВР України. - 2005. - № 51. - Ст. 556.

17. Про затвердження Державних будівельних норм України (ДБН В.2.2-9-2009): будинки і споруди, громадські будинки та споруди: наказ Міністерства регіонального розвитку та будівництва України № 705 від 17.12.2009 Інтернет ресурс. - Режим доступу: http://dbn.at.ua/load/normativy/dbn/1-1-0-405.

Размещено на Allbest.ru