Реформа адміністративно-територіального устрою України в аспекті децентралізації влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 352.072.1(477)

Реформа адміністративно-територіального устрою України в аспекті децентралізації влади Статтю підготовлено за результатами участі у Науково-практичній конференції «Верховенство права та місцеве самоврядування в Україні», що відбулась 16 грудня 2016 р. в НаУКМА за підтримки спільного проекту Центру дослідження верховенства права НаУКМА та Академії Фольке Бернадотта (Королівство Швеція).

Дем'янченко А. С.

Анотація

адміністративний територіальний реформа децентралізація

Ключові слова: децентралізація, адміністративно-територіальний устрій, адміністративно-територіальна реформа, територіальна громада.

Annotation

A. Demianchenko

Administrative territorial reform in Ukraine in terms of decentralization of power

The article reviews the administrative territorial reform in Ukraine in terms of decentralization ofpower. Nowadays, the European Union declares the decentralization as progressive means of administrative division and the system ofpublic authorities. Undoubtedly, the idea of decentralization is connected with administrative divisions. The paper presents a theoretical analysis of terminological apparatus. It shows that there are some contradictions with the concepts of administrative divisions. It should be admitted that there are a lot of implicated aspects which are associated with the administrative territorial division in Ukraine, such as an unordered hierarchical structure of administrative units, fragmentation of administrative units at their basic level, etcetera. The author has identified the key principles ofsuccessful implementation of administrative-territorial transformation. It should be noted here that the government of Ukraine cannot ignore the principle of goodwill while combining local communities. Secondly, the article reveals that the legal framework is in need of improvement. Thirdly, the principle of rationality must be considered while joining the public and local authorities. Fourthly, the government should implement a pilot project of combining local communities. The author pays attention to Poland's experience in implementing the administrative territorial reform in Ukraine.

Keywords: decentralization, administrative divisions, administrative-territorial reform, local community.

В умовах розбудови засад правової держави та громадянського суспільства науковці фокусують увагу на питанні децентралізації, що визнається європейським співтовариством прогресивним засобом функціонування адміністративно-територіального устрою. Одним із визначальних пріоритетів для України в аспекті децентралізації є успішне реформування системи адміністративно-територіального устрою, що дасть змогу скоротити відстань між громадянами і владою, сприятиме результативному місцевому управлінню та забезпеченню прав та свобод людини. Тому дослідження адміністративно-територіальних перетворень в Україні - одна з найактуальніших проблем конституційно-правового характеру.

Аналіз наукових публікацій засвідчує, що теоретичні аспекти функціонування адміністративно-територіального устрою у своїх працях висвітлювали: Т Соловйова, М. Шафір, І. Магновський, С. Турусин, В. Куйбіда, О. Бориславська, І. Заверуха, А. Школик, О. Скрипнюк, О. Курінний, Н. Топпервін, Ю. Ганущак та інші науковці.

Зазначимо, що адміністративно-територіальний устрій пов'язаний з місцевим самоврядуванням - правом і реальною здатністю органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину публічних справ і управляти нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення [11]. У статті 140 Конституції України зазначено, що місцеве самоврядування - право територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України [1, с. 59].

Першочерговим завданням адміністративно-територіального устрою і органів місцевого самоврядування демократичної держави є діяльність територіальних громад, що в змозі забезпечити надання якісних громадських та адміністративних послуг її мешканцям. Науковець В. Куйбіда висвітлив проблемні аспекти, які вказують на необхідність проведення адміністративно-територіальної реформи в Україні, а саме: чинна схема адміністративно-територіального устрою України являє собою складну та невпорядковану чотириступеневу ієрархічну структуру; наявність населених пунктів, територія яких відокремлена від основної (титульної) території адміністративно-територіальної одиниці, тобто порушення принципу компактності; надмірна подрібненість адміністративно-територіальних одиниць на базовому рівні; великі диспропорції між районами в межах регіону, між сільськими, селищними радами, рівнями їх ресурсного забезпечення та показниками соціально-культурного розвитку; нерівномірна доступність та віддаленість до адміністративного центру адміністративно-територіальної одиниці; відсутність у багатьох випадках точно визначених у натурі меж адміністративно-територіальних одиниць або встановлення значної частини меж таких одиниць без урахування місцевих, природних, історичних та інших факторів, перспектив розвитку регіонів та населених пунктів [7, с. 71]. Таким чином, наведені недоліки - це лише невелика частина проблем, які потрібно вирішити в найближчій перспективі шляхом проведення ефективної адміністративно-територіальної реформи.

5 лютого 2015 р. було прийнято Закон України № 157-VIII «Про добровільне об'єднання територіальних громад». Мета цього нормативно-правового акта - це створення правових умов та можливостей для посилення гарантій місцевого самоврядування; сприяння створенню дієздатних сільських територіальних громад; формування ефективно діючих рад та їх виконавчих органів, головним завданням яких має стати поліпшення забезпечення потреб громадян, якісне надання їм необхідних соціальних послуг; забезпечення сталого розвитку відповідних територій, ефективного використання бюджетних коштів [9].

Передусім, зазначимо, що важливе значення має принцип добровільності, який ґрунтується на вільному волевиявленні суб'єктів об'єднання територіальних громад і передбачає відсутність тиску з боку органів виконавчої влади. У цьому контексті виникає дилема, коли громади змушені об'єднуватися, оскільки в іншому випадку вони ризикують залишитися без належної державної фінансової підтримки. О. Кулініч, народний депутат України восьмого скликання, наводить приклад Полтавщини. Він зазначає, що Попівську сільраду Миргородського району влада намагається приєднати до Комишнянської селищної ради. Люди бажають приєднатися до Миргородської громади, оскільки до Миргорода ближче та інфраструктура там краща [13]. Автор вважає, що це питання потрібно вирішувати шляхом примирення влади та територіальної громади.

По-третє, необхідно врахувати принцип розумності. В умовах децентралізації забезпечується поєднання діяльності органів публічної влади та місцевого самоврядування. Ми вважаємо, що синтез державного і місцевого управління є важливим для соціуму, оскільки ліквідує прірву між людиною і державою. Тому повноваження органів місцевого самоврядування європейських держав, що ґрунтуються на принципі субсидіарності, розподілені таким чином, щоб максимально наблизити надання публічних послуг до їх споживача, а орган, що приймає рішення, до тієї проблеми, яку він вирішує [8, с. 47]. Безумовно, це відповідає принципу розумності.

По-четверте, на нашу думку, варто обрати пілотну область і провести об'єднання територіальних громад, за результатами якого визначити, що саме змінюється під час пілотного проекту, які є індикатори успіху. Оскільки такі показники можуть бути не досить визначеними, існує загроза компрометації ідеї реформи [10].

Міжнародний досвід свідчить, що країни, які провели комплексну адміністративно-територіальну реформу, досягнули значних висот у сфері розбудови засад громадянського суспільства. Безумовно, децентралізація відіграє важливу роль у демократизації суспільства, переході до інститутів, заснованих на ініціативі та відповідальності окремої людини та громади. Варто детально ознайомитись із адміністративно-територіальними перетвореннями Польщі, що стали зразком для наслідування в Україні. Система центральної адміністрації та місцевого самоуправління Польщі ґрунтується на її територіальному устрої, що має три види територіальних одиниць: ґміни, повіти та воєводства (з 1 січня 1999 р. функціонують 16 воєводств, 308 сільських повітів, 65 міських повітів і 2489 ґмін). Ці адміністративно-територіальні одиниці слугують просторовою базою для діяльності органів публічної влади та місцевого самоврядування. Нині воєводство має воєводський сеймик на чолі з воєводою, що виконує урядові контролюючі та наглядові функції, та воєводське правління, яке представляє маршалек. Вища ланка територіальної організації Польщі - повіт. Він управляється повітовою радою та правлінням повіту. Локальне управління в ґмінах - яскраве втілення принципу децентралізації. У ґмінах діють територіальні громади. Вони управляються радою, виборним місцевим органом, та колегією - виконавчим органом, що складається з мера та інших виборних радою осіб. Ґміна - юридична особа, що забезпечує найважливіші суспільні потреби і несе відповідальність за свої дії. До сфери її компетенції можна віднести питання освіти, культури, транспортного сполучення, соціального захисту населення тощо. Таким чином, ми не можемо не погодитися з позицією науковців, які вважають, що польська адміністративна реформа була успішною та ефективною [12, s. 72-73, 87]. Практику дуалістичної моделі управління територіями можна використати в Україні, але для цього потрібно чітко розмежувати повноваження центральних органів виконавчої влади і місцевого самоврядування та передати їх на місця для ефективного використання.

Статтю підготовлено за результатами участі у Науково-практичній конференції «Верховенство права та місцеве самоврядування», що відбулась 16 грудня 2016 р. в НаУКМА за підтримки спільного проекту Центру дослідження верховенства права НаУКМА та Академії Фольке Бернадотта (Королівство Швеція).

Список літератури

1. Конституція України: чинне законодавство зі змінами та доповненнями станом на 30 вересня 2016 р. : (офіційний текст). - К. : Паливода А. В., 2016. - С. 59.

2. Турусин С. В. Централизация-децентрализация: управленческий аспект / С. В. Турусин // Основы экономики, управления и права. - 2013. - № 1. - С. 27-29.

3. Скрипнюк О. Децентралізація влади як чинник забезпечення стабільності конституційного ладу: теорія й практика [Електронний ресурс] / О. Скрипнюк // Віче: громадсько-політичний і теоретичний журнал. - 2015. - № 12. - С. 22-24. - Режим доступу: www.viche.info. - Назва з екрана.

4. Шафир М. Административно-териториальное устройство советского государства / М. Шафир. - М., 1983. - 145 с.

5. Соловьева Т Проблемы терминологии при изучении истории административно-териториального деления / Т. Соловьева // Документ. Архив. История. Современность. - Вып. 10. - Екатеринбург : Изд-во Урал. ун-та, 2009. - С. 209-215.

6. Коршун В. До питання про сутність і значення адміністративно-територіального устрою держави / В. Коршун // Вісник Центральної виборчої комісії. - 2011. - № 2 (21). - 87 с.

7. Адміністративно-територіальний устрій України. Історія. Сучасність. Перспективи: [монографія] / В. С. Куйбіда [та ін.] ; заг. ред. О. В. Турчинов ; Секретаріат Кабінету Міністрів України. - К. : [Геопринт], 2009. - 618 с.

8. Бориславська О. Децентралізація публічної влади: досвід європейських країн та перспективи України [Електронний ресурс] / О. Бориславська, І. Заверуха, Е. Захарченко та ін.; Швейцарсько-український проект «Підтримка децентралізації в Україні - DESPRO». - К. : ТОВ «Софія», 2012. - 47 с. - Режим доступу: http://despro.org.ua/media/upload/ decentral_zac_ya_publ_chno_vladi_dosv_d_evropeyskih_ derzhav_ta_perspektivi_ukra_ni(2).pdf. - Назва з екрана.

9. Про добровільне об'єднання територіальних громад: Закон України від 05 лютого 2015 р. № 157 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: www.minregionbud.gov.ua. - Назва з екрана.

10. Ганущак Ю. Реформа територіальної організації влади / Ю. Ганущак ; Швейцарсько-український проект «Підтримка децентралізації в Україні - DESPRO». - К. : ТОВ «Софія-A», 2013. - С. 144.

11. Про ратифікацію Європейської Хартії місцевого самоврядування : Закон України // Відомості Верховної Ради. - 1997. - № 38. - Ст. 249.

12. Wasintyrinski B. Ustrojwladzadministracyjnychpanstwowych i samorzadowych / B. Wasiutynski // Encyklopedja prawa obowiazujacego w Polsce. - Poznan : Fisher i Majewski, 1925. - Cz. 1. - Zesz. 2. - 139 s.

Кулініч О. І. Чим загрожує «добровільно-примусове» об'єднання громад [Електронний ресурс] / Олег Іванович Кулі- ніч // Економічна правда. - 15. - Режим доступу: http://www. epravda.com.ua/columns/2015/06/15/546631/. - Назва з екрана.

Матеріал надійшов 17.05.2017

Размещено на Allbest.ru