Становлення в Україні засад демократичної правової європейської державності передбачає рішуче підвищення вимог до якості та системності національного законодавства. Реформаційні процеси, які наразі відбуваються в нашій державі, приводять до збільшення кількості нормативно-правових актів, предметом регулювання яких стають різносторонні суспільні відносини, у тому числі у галузі державного і самоврядного управління економічною, соціально-культурною та адміністративно-політичною сферами, а також у ході забезпечення органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб.

На сьогоднішній день адміністративне право України є однією з найбільш комплексних галузей права, норми якої регулюють широке коло суспільних відносин і містяться у значній кількості нормативно - правових актів, до яких, зокрема, належать закони та кодекси, прийняті Верховною Радою України, укази Президента України, постанови, розпорядження та інші акти Кабінету Міністрів України, накази керівників міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, акти Верховної Ради та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядження голів місцевих державних адміністрацій тощо.

Метою цієї статті є вивчення досвіду кодифікації адміністративного законодавства на теренах України, визначення поняття кодифікації адміністративного законодавства України, її особливостей та основних різновидів.

Аналіз останніх досліджень

Теоретичні питання кодифікації законодавства стали предметом наукових пошуків таких вчених, як П.М. Рабінович, Н.М. Оні - щенко, О.І. Ющик, Є.В. Погорєлов, О.Я. Рогач, та багатьох інших. Проблеми кодифікації адміністративного законодавства досліджувалися такими вче - ними-адміністративістами, як В.Б. Авер'янов, Ю.П. Битяк, Т.О. Коломоєць, І.П. Голосніченко, І.О. Федоров, та багатьма іншими.

Виклад основного матеріалу. Концепцією адміністративної реформи в Україні, затвердженою Указом Президента України від 22 липня 1998 р., передбачено, що ключове місце у правовому забезпеченні адміністративної реформи займає адміністративне право, норми якого мають бути спрямовані на встановлення і регламентацію таких взаємовідносин громадян, у яких кожній людині мають бути гарантовані реальне додержання та охорона у сфері виконавчої влади належних їй прав і свобод, а також ефективний захист цих прав і свобод у разі їх порушення.

Ефективне правове забезпечення адміністративної реформи неможливе без подальшої систематизації адміністративного законодавства, яке має бути здійснене у формі кодифікації його норм. Концепцією передбачені поетапна розробка та прийняття Адміністративного кодексу України, який має складатися з відповідних томів (або книг) і включати: Кодекс про адміністративні проступки; Адміністративно-процесуальний кодекс; Адміністративно-процедурний (процедуальний) кодекс; Кодекс загальних правил поведінки державних службовців, а також деякі інші кодифіковані акти [1].

Слід відмітити, що практика підготовки Адміністративного кодексу є не новою для нашої держави. Перші спроби, пов'язані із кодифікацією норм адміністративного законодавства, були здійснені ще в часи перебування України у складі Радянського Союзу. Так, Всеукраїнський центральний виконавчий комітет своєю постановою від 12 жовтня 1927 р. затвердив підготовлений проект Адміністративного кодексу УРСР, який був уведений у дію з 1 лютого 1928 р.

Учені, аналізуючи Адміністративний кодекс УРСР, зауважують, що хоча він і не містив у собі всіх норм тогочасного адміністративного законодавства, однак був досить значущим джерелом адміністративного права, оскільки об'єднав у собі значну кількість норм, що визначали форми адміністративної діяльності, примусові повноваження: НКВС УРСР; НКВС Автономної Молдавської Радянської Соціалістичної Республіки; адміністративних відділів окружних виконавчих комітетів і адміністративно-міліцейських відділень районних виконавчих комітетів; органів міліції та кримінального розшуку; міських рад, селищних рад, сільських рад, їх президій та сільських виконавців. Також у Кодексі були вміщені норми, що регулювали порядок здійснення адміністративного нагляду в галузях промисловості та торгівлі, встановлювали порядок оскарження незаконних дій адміністрації тощо [2, с.44-45].

Наступні спроби кодифікації норм адміністративного законодавства були здійснені у 1948 р. Так, Міністерство юстиції та Міністерство внутрішніх справ за дорученням уряду УРСР підготували проект нового Адміністративного кодексу за зразком Кодексу 1928 р. з доповненими розділами, які регулювали діяльність міліції щодо здійснення паспортного режиму, правил дозвільної системи, порядку обліку транспортних засобів тощо. Проте розроблений проект Кодексу не був прийнятий, оскільки не відповідав новим потребам [3, с.163].

Починаючи із середини 60-х рр. панівною в науці адміністративного права стає думка про необхідність першочергової кодифікації норм про адміністративну відповідальність, у результаті чого вже у 1980-х рр. приймаються Основи законодавства СРСР та союзних республік про адміністративні правопорушення, на підставі яких у 1984 р. був розроблений Кодекс УРСР про адміністративні правопорушення (Кодекс України про адміністративні правопорушення), який є діючим і по сьогоднішній день.

Як правильно зазначається в літературі, кінець ХХ - початок ХХІ ст. став етапом інтенсивної кодифікації норм адміністративного законодавства, під час якого активізується підготовча робота щодо проекту нового Адміністративно-деліктного, Адміністративно-процедурного кодексів, проекту Службового кодексу України. У 2005 р. Верховною Радою України прийнято Кодекс адміністративного судочинства України [4, с.116]. Разом з тим, незважаючи на численні наукові роботи, присвячені адміністративно-процедурним, адміністративно-деліктним та іншим питанням адміністративного права, всі зазначені вище проекти нормативно-правових актів так і не були прийняті, що негативно впливає на проведення адміністративної реформи в Україні.

Повертаючись до розгляду теоретичних питань кодифікації адміністративного законодавства, хотілося б відзначити, що на сьогодні національне законодавство не розкриває сутність поняття кодифікації, а також інших суміжних понять (зокрема, систематизації, обліку, інкорпорації, консолідації), що є значним недоліком у формуванні й розвитку правової системи України. Основною ж причиною відсутності на законодавчому рівні вказаного вище поняття є відсутність єдиного закону про нормативно-правові акти. Хоча до Верховної Ради України неодноразово надходили пропозиції про створення та прийняття такого документа. Було розроблено декілька законопроектів, серед яких законопроект "Про нормативно-правові акти". У результаті у ст.124 проекту закону України "Про нормативні правові акти" містилося таке визначення поняття кодифікації: "кодифікація - це переробка та зведення в процесі нормотворчості норм права в юридично і логічно узгоджену систему та створення на цій основі нового, єдиного кодифікованого нормативного акта - кодексу, статуту, положення" [5, с.161].

За часи незалежності розроблялося декілька проектів законів про нормативні правові акти, які так і не були прийняті Верховною Радою України. їх аналіз дозволяє вести мову про аналогічність підходів до визначення поняття кодифікації законодавства.

В енциклопедичній літературі зазначається, що термін "кодифікація" має латинське походження - codificatio, де codex - збірник законів, а fatio - роблю. Уперше його було введено в науковий обіг англійським юристом Ієремією Бентамом (ХІХ ст.), який вважав, що законодавчим актам за своїм змістом належить бути універсальними, доступними й зрозумілими для кожної людини. Цього можна досягти лише в тому разі, якщо звести всі закони в єдиний кодифікований акт, кодекс.І. Бентамом було запропоновано створити єдину конституцію для всіх держав, але його пропозиція не була підтримана жодною країною Європи [6, с.432].

Визначенню поняття "кодифікація" приділялося значно уваги як у дореволюційні, радянські часи, так і в незалежній Україні.

Характерним для більшості поглядів правників дореволюційного часу є те, що кодифікація розглядалася лише як опрацювання діючого законодавства без зазначення того, які його цілі, який його кінцевий результат.

Так, Є.М. Трубецькой під кодифікацією розумів "таке опрацювання діючого права, яке не обмежується приведенням його в порядок, але вносить в нього внутрішній зв'язок та єдність" [7, с.226]. Аналізуючи дане визначення, виникає питання, хто саме здійснює таке опрацювання, чи відноситься таке опрацювання до виключної компетенції органів право - творчої діяльності, чи таке опрацювання може здійснюватися кожним бажаючим на це суб'єктом. На нашу думку, зазначення суб'єкта кодифікаційної діяльності є обов'язковим. Це пояснюється тим, що в подальшому можливо уникнути питань, пов'язаних з тим, кому саме належить право здійснювати кодифікацію законодавства.

На відміну від Є.М. Трубецького, А.А. Рожде - ственський кодифікацію розглядає не як опрацювання діючого права, а як опрацювання законодавчого матеріалу [8, с.46].

А.І. Єлістратов розумів під кодифікацією адміністративного права систематичну переробку законодавчим органом чинного законодавства у його повному обсязі або в окремій частині. Кодифікація розумілася не як процес упорядкування і створення нових норм у межах конкретної галузі, а як звичайна інкорпорація, тобто зовнішня систематична обробка чинних законів, яка не вносила істотних змін до їх внутрішнього змісту [9, с.73-74].

Підводячи підсумок напрацювань дореволюційних вчених-юристів, необхідно зробити наголос на тому, що останні не відносять кодифікацію ні до форми (виду) систематизації, як це можливо спостерігати в сучасній правничій думці, ні до форми (виду) правотворчості, на якому акцентували увагу значна частина радянських правників (С.С. Алексє - єв, Д.А. Керімов, А.М. Іодковський, А.В. Міцкевич, Л.С. Явич та деякі інші).

На сьогодні під кодифікацією законодавства прийнято розуміти форму систематизації, яка здійснюється уповноваженими органами державної влади у процесі законотворчості та підзаконної нормо - творчості, результатом чого стає прийняття нового як за формою, так і за змістом кодифікаційного нормативно-правового акта [10, с.54].

Особливостями кодифікації виступає насамперед те, що:

- в результаті кодифікації змінюються, скасовуються, доповнюються норми нормативно-правових актів;

- за допомогою кодифікації усуваються прогалини, а також розбіжності та суперечності між нормативно-правовими актами, а також нормами, що в них вміщені;

- кодифікація вносить істотну новизну в регулювання суспільних відносин, є певною реформою законодавства;

- кодифікація як форма систематизації нормативно-правових актів спрямована на надання законодавству досконалого характеру, системності, узгодженості;

- кодифікація, як і офіційна інкорпорація та консолідація, має лише офіційний характер;

- кодифікація носить нормотворчий характер, оскільки здійснюється у процесі законотворчості (при прийнятті та розробці кодексу, основ законодавства) та підзаконної нормотворчості (при прийнятті та розробці інструкцій, положень, статутів тощо);

адміністративне право кодифікація законодавство

- у результаті її проведення створюється новий правовий документ, який є доступним та зручним у користуванні для кожного пересічного громадянина, юриста, науковця та інших осіб;

- створений нормативно-правовий акт стає основним правовим документом у певній сфері суспільних відносин;

- найбільш досконалий характер кодифікації зумовлений системністю та узгодженням нормативно-правового матеріалу, що передбачає високий рівень наукового обґрунтування кодифікаційної діяльності.

Таким чином, кодифікація адміністративного законодавства являє собою форму систематизації, яка здійснюється у процесі законотворчої діяльності, результатом чого має стати прийняття нового кодифікаційного акта (Адміністративного кодексу України).

У юридичній літературі кодифікація традиційно поділяється на загальну, галузеву, спеціальну, міжгалузеву. Загальна кодифікація передбачає створення кодифікованих актів в усіх найважливіших галузях законодавства. Особливістю такої кодифікації є подальше узгодження системи прийнятих кодифікаційних документів між собою шляхом розробки та прийняття "кодексу кодексів".

Загальна кодифікація, поряд зі своєю позитивною рисою (створення єдиного нормативно-правового акта), має також і певні недоліки, до яких необхідно віднести нестабільність такого документа, оскільки динамізм суспільних відносин у сфері адміністративного права буде призводити до постійного внесення змін до "кодексу кодексів". Разом із тим створення єдиного кодифікаційного документа призведе до його значного обсягу, що, у свою чергу, не відповідає цілям кодифікаційної діяльності. Загальна кодифікація в більшості країн Європейського Союзу не проводиться.

Наступним різновидом кодифікаційної діяльності, який широко використовується у практиці законотворення, є галузева кодифікація, основний зміст якої зводиться до впорядкування та обробки норм тієї чи іншої галузі законодавства. У деяких випадках такий акт стає єдиним нормативно-правовим актом у певній галузі, прикладом може слугувати галузь кримінального законодавства, в якій діє лише один Кримінальний кодекс, а всі закони, що приймаються у даній сфері, вносяться до кодексу. Г алузева кодифікація широко використовувалася впродовж ХІХ - ХХ ст. Проведення галузевої кодифікації є заключним етапом у формуванні нової галузі законодавства.

Спеціальна (інституційна) кодифікація спрямована на об'єднання правових норм у межах одного чи декількох інститутів (Водний, Митний, Лісовий кодекси). У зв'язку із розвитком законодавства, що супроводжується не тільки зростанням обсягу нормативно-правового матеріалу, але й структурним ускладненням галузей права, спеціальна кодифікація стає найбільш поширеним видом кодифікації.

Необхідно наголосити на тому, що спеціальна кодифікація технічно є більш простим видом кодифікації. Пояснюється це тим, що інститут права не є самостійною складовою системи права, не вирізняється особливим предметом чи методом правового регулювання. У результаті інституційної кодифікації може бути створений як закон, так і підзаконний нормативно-правовий акт.

Міжгалузева (комплексна) кодифікація являє собою об'єднання норм не за конкретними галузями права, а за предметом регулювання значної (комплексної) сфери суспільних відносин у галузі державної діяльності, галузі господарства або соціально-культурного будівництва. До цих відносин також необхідно відносити сферу зв'язку, транспорту, торгівлі, освіти та ін.

Основною метою такої кодифікації є врегулювання стабільних, взаємопов'язаних, але різнорідних суспільних відносин. При її проведенні слід ураховувати: забезпечення юридичної цілісності законодавства, тому що виникають ситуації, пов'язані з його неодноразовим дублюванням; запобігання розмиттю меж галузей права у випадку недостатньо обґрунтованих пропозицій щодо створення комплексних кодифікаційних актів.

Висновок