Теория и практика административных взысканий материального характера по законодательству Республики Беларусь

Размещено на http://www.allbest.ru/

БЕЛОРУССКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

УДК 342.9.083.121 (476)

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Теория и практика административных взысканий материального характера по законодательству Республики Беларусь

по специальности 12.00.14 -- административное право; финансовое право; информационное право

Василевич Сергей Григорьевич

Минск, 2010

Диссертация выполнена в Белорусском государственном университете

Научный руководитель Крамник Александр Николаевич, кандидат юридических наук, профессор кафедры конституционного права юридического факультета Белорусского государственного университета

Официальные оппоненты:

Рябцев Леонид Михайлович, доктор юридических наук, профессор, судья Конституционного Суда Республики Беларусь

Зенькович Владимир Адамович, кандидат юридических наук, доцент, кафедра гражданско-правовых дисциплин Белорусского государственного экономического университета

Оппонирующая организация УО « Академия Министерства внутренних дел Республики Беларусь

Защита состоится 9 ноября 2010 года в 16 часов на заседании совета по защите диссертаций Д 02.01.01. при Белорусском государственном университете по адресу: 220030, г. Минск, ул. Ленинградская, 8, ауд. 407, юридический факультет БГУ, телефон 226 55 41.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Белорусского государственного университета.

Автореферат разослан 7 октября 2010 г.

Ученый секретарь совета по защите диссертаций, кандидат юридических наук, доцент В.Н. Сатолин.

Краткое введение

Административно-деликтное право отличается особым динамизмом. В условиях развивающейся экономики, создания новой социально-экономической формации, где государственной и частной формам собственности гарантируются равные условия становления и существования, очень важно, чтобы административно-деликтное право учитывало объективные законы экономического развития. Исследование вопросов установления и правильного применения норм административной ответственности позволяет защищать права как законопослушных граждан, так и тех, которые допустили правонарушения, но имеют основания рассчитывать на то, что меры такой ответственности будут применяться к ним согласно закону.

Постоянный рост административных правонарушений свидетельствует о том, что административные взыскания не выполняют свою превентивную роль, не имеют сбалансированного характера, а само по себе расширение составов административных правонарушений не является эффективным в плане укрепления законности и правопорядка, формирования законопослушного поведения граждан.

Актуальность темы исследования обусловлена также значительным обновлением административного законодательства в последние годы и необходимостью формирования на этой основе в строгом соответствии с Конституцией и правовыми принципами правоприменительной практики.

Общая характеристика работы

Связь работы с крупными научными программами, темами

Тема диссертационного исследования утверждена ученым советом юридического факультета Белорусского государственного университета (протокол № 4 от 26 ноября 2008 г.). Подготовка диссертационного исследования проводилась в соответствии с перечнем приоритетных направлений фундаментальных и прикладных научных исследований Республики Беларусь на 2006?2010 годы, одобренных постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 17 мая 2005 г. № 512 (п. 10.7).

Диссертационное исследование осуществлено в рамках выполненного кафедрой конституционного права Белорусского государственного университета задания «История возникновения и развития государственной и национальной правовой системы Беларуси» (регистрационный номер 20061145, код 4.11 Ф. 822192) Государственной комплексной программы на 2006?2010 годы «Теоретико-методологические основы устойчивого развития социально-ориентированной экономики Республики Беларусь (Экономика и общество. 4.11) (номер государственной регистрации 20066025).

Цель и задачи исследования

Цель данной работы - проанализировать содержание административных взысканий материального характера, определить эффективность и оптимизировать их место в общей системе взысканий, внести предложения, направленные на совершенствование законодательства и практики его применения в области административно-деликтных правовых отношений.

Для достижения вышеуказанной цели решаются следующие задачи:

- определить понятие, цели, оптимальную систему и содержание административных взысканий с учетом современного уровня развития государства и общества, юридической научной мысли и практики;

- выявить основания и пределы административных взысканий материального характера с учетом необходимости обеспечения оптимального баланса интересов государства и лица, совершившего правонарушение, а также целей превенции правонарушений;

- рассмотреть в рамках объема настоящей работы наиболее проблемные аспекты правового механизма привлечения к административной ответственности в виде штрафа, конфискации, возмездного изъятия имущества, исправительных работ;

- сформулировать предложения, обеспечивающие повышение правовой культуры и законопослушного поведения субъектов административно-правовых отношений, предупреждения нарушения прав субъектов хозяйствования и граждан при привлечении их к административной ответственности.

Объектом исследования являются общественные отношения, урегулированные нормами административно-деликтного права и касающиеся применения административных взысканий материального характера, существующие в этой области связи и закономерности.

В качестве предмета исследования представленной работы служат положения законодательства Республики Беларусь и некоторых других стран, практика его применения, научные труды белорусских и зарубежных ученых, посвященные исследуемым проблемам.

Выбор объекта и предмета исследования обусловлен актуальностью темы. Основой исследования является диалектический метод научного познания, применялись также частно научные методы: логический, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие методы.

Представленное научное исследование отличается новизной: ранее в подобном контексте исследования не проводились.

Положения, выносимые на защиту

На защиту выносятся следующие положения:

1. Определение административного взыскания как предусмотренной в КоАП меры ответственности за административное правонарушение, налагаемой судом и иными уполномоченными субъектами в порядке, сроки и в пределах, установленных ПИКоАП, которая способствует восстановлению справедливости, нарушенной виновным лицом, путем возмещения причиненного вреда в установленном порядке и имеет целью формирование правового порядка.

Закрепленные в КоАП виды административных взысканий имеют ряд общих черт (например, единый порядок наложения, одни и те же цели применения; все они являются мерами административной ответственности), устанавливаются государством с определением дифференциации по кругу органов, наделенных правом их применения, по юридическим последствиям, форме наложения и др.

Вместе с тем меры материального характера имеют свои отличительные особенности, в том числе в части оснований, пределов и порядка их наложения.

2. Теоретически обоснованный вывод о том, что объективной основой для закрепления в законодательстве мер административной ответственности являются правовые принципы, ориентация на которые позволяет уменьшить субъективизм в процессе нормотворчества и правоприменения. Базовым в процессе нормотворчества и правоприменения является принцип конституционности, предполагающий верховенство Конституции и непосредственное ее действие, а также соблюдение иерархической соподчиненности нормативных правовых актов.

В современный период, особенно в контексте применения административных взысканий материального характера, возрастает значение принципа соразмерности (пропорциональности) ответственности совершенному деянию. Он позволяет выбрать такие средства воздействия, которые максимально учитывают характер административного деяния, время и место его совершения, форму и степень вины.

Принципы равенства всех перед законом и судом, непридания актам, устанавливающим или усиливающим ответственность, обратной силы; своевременного доведения до граждан принятых нормативных правовых актов и другие должны быть руководством к действию нормотворческих и правоприменительных органов. Каждый из этих принципов имеет нормативное содержание, которое должно получать реализацию при решении вопроса об административной ответственности.

Следует расширить практику судов и иных органов, ведущих административный процесс, непосредственно руководствоваться правовыми принципами. Это позволит более быстро обеспечить справедливость наказания, побудит законодателя более оперативно реагировать на недостатки нормотворчества.

3. Аргументированное предложение о том, что, определяя меру административной ответственности, особенно материального характера, следует учитывать распространенность административных правонарушений, степень их отрицательного воздействия на экономику, социальную и иные сферы общества, последствия привлечения к административной ответственности, в том числе учитывать, насколько после наложения штрафа, конфискации и других мер материального характера может быть продолжена хозяйственная и иная деятельность, как это может повлиять на материальное положение гражданина и его семьи.

4. Сформулированный вывод, согласно которому, несмотря на то, что наложение административного взыскания не препятствует привлечению виновного к таким видам юридической ответственности, как дисциплинарная, материальная и имущественная, недопустимо привлечение наряду с административной также и к уголовной ответственности. С целью исключения споров, возникающих на практике, соответствующие запреты следует предусмотреть в КоАП и УК Республики Беларусь.

5. Административные взыскания могут быть предусмотрены только законодательными актами. Любое наказание влечет ограничение прав и свобод человека. В связи с этим в контексте юридической ответственности необходимо более узко толковать ст. 23 Конституции, согласно которой права и свободы граждан могут быть ограничены во имя правомерно достигаемых целей только в случаях, предусмотренных законом. При таком подходе исключалась бы возможность переделегирования законодателем решения данного вопроса какому-либо иному государственному органу (должностному лицу), например органу исполнительной власти.

6. Обоснованный вывод о том, что административные взыскания должны быть в большей степени согласованы с мерами уголовной ответственности. Это обусловлено пограничным характером многих правонарушений, а также тем, что уголовная ответственность нередко имеет административную преюдицию. Исходя из того, что меры административной ответственности по степени воздействия не должны превышать меры уголовной ответственности, сбалансирование целей, превентивного назначения, адекватности применяемых мер административной и уголовной ответственности следует определить как одну из наиболее важных задач теории и практики юридической науки.

7. Предложения по совершенствованию действующего административно-деликтного и иного законодательства, непосредственно касающегося как наложения административных взысканий материального характера, так и связанных с этим вопросов правового регулирования более широкого круга общественных отношений, а также правоприменительной практики. В частности:

об увязке размера штрафа с размером зарплаты и пенсий, рассчитываемых с учетом максимального предела удержаний в течение одного года.

продление с 6 месяцев до 1 года сроков наложения административного взыскания по составам, предусматривающим административную преюдицию при привлечении к уголовной ответственности;

о согласовании норм, содержащихся в ст. 2.8 КоАП и соответствующих статьях УК Республики Беларусь [7], в которых закрепляется административная преюдиция с целью определения единого порядка установления сроков для привлечения к ответственности;

о необходимости сдачи экзамена на право вождения лицами, лишенными водительских прав, и недопустимости возврата им водительских удостоверений на основании только медицинской справки;

об отнесении к административным взысканиям таких мер, как дисквалификация и высылка;

о праве органа, налагающего административное взыскание, применять более мягкое наказание, чем предусмотренное санкцией статьи, либо назначать наказание в меньших пределах;

об уточнении содержания принципа публичности, закрепленного в КоАП и ПИКоАП, с целью исключить публичность на предварительных стадиях административного процесса, т.е. до вынесения решения уполномоченным органом;

конфискация, штраф и иные взыскания материального характера относятся к ретроспективной (негативной) ответственности ? ответственности, которая наступает за уже совершенное правонарушение, т.е. они не применимы как меры позитивной ответственности, что позволяет сделать вывод о применении данных взысканий только в судебном порядке и недопустимости принятия решений об этом несудебными органами, что нередко происходит на практике.

Личный вклад соискателя

Диссертация представляет собой результат самостоятельной семилетней работы автора по изучению, анализу теоретических подходов в белорусской и зарубежной научной литературе к нормам административного и процессуально-исполнительного законодательства об административных правонарушениях по теме работы, а также практики его применения. На этой основе сформулированы и обоснованы самостоятельные выводы и предложения по решению проблем, существующих в указанной сфере.

Апробация результатов диссертации

Результаты диссертационного исследования докладывались и изучались на следующих международных и республиканских научных и научно-практических конференциях: Международная научная конференция студентов и аспирантов, посвященная 80-летию юридического факультета Белорусского государственного университета «Актуальные проблемы правоведения: история и современность» (г. Минск, 18?19 октября 2005 г.), Международная научная конференция студентов и аспирантов, посвященная 85-летию Белорусского государственного университета «Проблемы совершенствования законодательства и практики его применения» (г. Минск, 19?20 октября 2006 г.), Международная научно-практическая студенческая конференция «Жизнь и ответственность за творение» (г. Минск, 24?25 ноября 2006 г.), Вторая республиканская научно-практическая конференция «Правовые аспекты экономического развития Республики Беларусь» (г. Минск, 15 июня 2007 г.), Международная научная конференция студентов и аспирантов «Правотворчество и правоприменение в современном обществе» (г. Минск, 31 октября?1 ноября 2008 г.), Международная научно-практическая конференция «Механизм правового регулирования общественных отношений: теория и практика» (г. Гродно, 4?5 апреля 2008 г.), Республиканская научно-практическая конференция «Белорусская государственность и развитие национальной правовой системы от статута 1588 года до современной Конституции» (г. Минск, 11?12 марта 2008 г.), Международная научно-практическая конференция «Мировой финансовый кризис и его влияние на экономику страны» (г. Минск, 12?13 марта 2009 г.) и др.

Опубликованность результатов исследования

Результаты диссертации отражены в 42 публикациях, из них в восьми статьях, опубликованных в научных рецензируемых журналах, одной книге и 33 публикациях в материалах научно-практических конференций и иных изданиях. Общий объем публикаций по теме составляет более 180 страниц, или 11,5 авторских листов.

Структура и объем диссертации

Диссертация состоит из перечня условных обозначений, введения, общей характеристики работы, четырех глав, включающих шесть разделов, заключения и библиографического списка, насчитывающего 246 наименований научных работ, включая 42 публикации автора.

Основное содержание работы

В первой главе «Аналитический обзор литературы, методология и методы исследования» показано развитие научной мысли в области административной ответственности. Отражен вклад советских, белорусских и российских ученых в исследование теории и практики применения административных взысканий. Проанализированы труды таких известных белорусских ученых как Д.А. Гавриленко, А.Н. Крамник, В.А. Круглов, И.И. Мах, Д.А. Плетенев, Л.М. Рябцев, Т.В. Телятицкая, А.Г. Тиковенко, О.И. Чуприс и других, а также российских ученых, среди которых выделим следующих: И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, И.А. Галаган, Л.А. Калинин, А.П. Клюшниченко, А.Е. Лунев, М.Я. Масленников, М.Я. Саввин, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, А.П. Шергин, В.А. Юсупов, О.М. Якуба, А.Ю. Якимов.

Во второй главе «Понятие, цели и классификация административных взысканий» исследуются основные теоретические аспекты административных взысканий. В первом разделе «Понятие и цели административных взысканий» автор определяет административное взыскание как предусмотренную КоАП меру ответственности за административное правонарушение, налагаемую уполномоченным субъектом в порядке, сроки и пределах, предусмотренных ПИКоАП, которая способствует восстановлению справедливости, нарушенной виновным лицом, путем возмещения причиненного вреда в установленном порядке и имеет целью обеспечение правовопорядка. Обращается внимание на «рассогласованность» сроков привлечения к ответственности, установленных в КоАП Республики Беларусь и УК РБ. Критикуется наличие в КоАП больших расхождений между минимальными и максимальными размерами санкций, что провоцирует коррупционные риски. Оптимальным вариантом могло бы быть закрепление непосредственно в КоАП абсолютно определенных санкций. Автором предложен подход к определение предельного размера штрафа, налагаемого на физическое лицо, в зависимости от его заработка (дохода). Наложение административного взыскания должно быть поводом для анализа причин и условий, способствовавших совершению правонарушений.

Во втором разделе «Классификация административных взысканий» анализируются высказанные в литературе идеи и предложения о разграничении взысканий в зависимости от используемых критериев.

Всю систему административных взысканий, с учетом их характера, можно классифицировать по характеру правоограничений; порядку применения; особенностям субъектов, к которым применяются административные взыскания; временем воздействия; юридической значимости. По нашему мнению, расположение взысканий от менее суровых к более суровым не всегда соответствует субъективному взгляду на тяжесть взыскания. Автор отмечает отсутствие гармонии при расположении статей в отдельных главах КоАП, а также дисбаланс в установлении мер ответственности за различные правонарушения.

С учетом характера и направленности воздействия административные взыскания можно подразделить на три группы: а) взыскания морального характера - предупреждение; б) денежные и иные материальные взыскания - штраф, конфискация, взыскание стоимости предмета административного правонарушения, исправительные работы; в) взыскания, обращенные на личность нарушителя - административный арест, лишние специального права, лишение права заниматься определенной деятельностью, депортация.

В третьей главе «Роль правовых принципов при установлении и применении административных взысканий материального характера» проводится главная идея - нормотворчество и правоприменение не могут быть результатом субъективного усмотрения. Особенно это важно при применении мер материального характера, превышение допустимых пределов которых может вести к банкротству субъектов хозяйствования, сворачиванию экономической активности, обеднению граждан и другим негативным последствиям. Соблюдение широкого спектра правовых принципов позволяет не допустить появления в правовой системе некачественных, неэффективных правовых актов. Следование правовым принципам помогает избежать законотворческих ошибок. Они позволяют сохранять системность и согласованность административно-деликтных норм.

Исходя из принципа равенства предлагаем использовать зарубежный опыт, согласно которому размер штрафа часто зависит от имущественного положения субъекта хозяйствования или физического лица. По отношению к несовершеннолетним размеры штрафа следовало бы снизить. Особо возрастает роль такого принципа как соразмерность (пропорциональность) ответственности совершенному деянию. Любое вмешательство в свободу действий гражданина допустимо настолько, насколько это необходимо в рамках цели, преследуемой в публичных интересах. Основой для определения допустимости вмешательства в права и свободы является ст.23 Конституции. Уделяется внимание проблеме вины и презумпции невиновности. Одним из важнейших является принцип не придания актам, устанавливающим или усиливающим ответственность, обратной силы. Соблюдение названного принципа - важнейшее условие доверия к государству. Отмечаются позитивные шаги по опубликованию технических нормативных правовых актов, за несоблюдение которых существует административная ответственность; обращается внимание на нарушения со стороны органов местного управления и самоуправления, которые нередко принимают решения и вводят их в действие до опубликования (например, о повышении платы за проезд в общественном транспорте).

Четвертая глава «Административные взыскания материального характера» посвящена анализу теории и практики наложения штрафа, конфискации, взыскания стоимости предмета административного правонарушения, исправительных работ.

В первом разделе «Штраф в системе административных взысканий» подчеркивается, что штраф является наиболее распространенной мерой ответственности. Проводятся различия между штрафом в административном и уголовном законодательстве. На примере ряда статей показано противоречие норм, определяющих сроки привлечения к административной и уголовной ответственности. С учетом классификации ответственности на правовосстановительную и штрафную, а также требований ст.ст.44, 60 Конституции приходим к выводу, что списание налогов может осуществляться в бесспорном порядке, что же касается штрафа, то до его исполнения у лица должно быть право обжаловать такое решение в суд.

Во втором разделе «Конфискация в системе административных взысканий» проанализировано конституционное и текущее законодательство, а также нормы международных договоров, касающиеся конфискации имущества. Исследована правоприменительная практика. Обращено особое внимание на необходимость защиты прав добросовестных приобретателей имущества. административный правовой штраф

В третьем разделе «Взыскание стоимости предмета административного правонарушения в системе административных взысканий» показан «двойственный» характер данного наказания. Это «разновидность» конфискации и штрафа, размер которых определяется стоимостью предмета. Отмечается позитивный аспект данной меры.

В четвертом разделе «Исправительные работы в системе административных взысканий» проанализировано национальное законодательство, включая Конституцию, а также нормы международных договоров, касающиеся данного вида наказания. Обоснована правомерность назначения исправительных работ при соблюдении ряда условий.

Заключение

Основные научные результаты диссертации

1. Высокий уровень административных правонарушений, тенденция к их росту свидетельствуют о необходимости поиска более эффективных мер административного воздействия, в том числе оптимизации системы и пределов административных взысканий [1, с. 96].

2. Административное взыскание - это предусмотренная КоАП мера ответственности за административное правонарушение, налагаемая судом или иным уполномоченным субъектом в порядке, сроки и пределах, установленных ПИКоАП, которая способствует восстановлению справедливости, нарушенной виновным лицом, путем возмещения причиненного ущерба в установленном порядке и имеет целью формирование правового порядка [41, с. 131].

Наложение административного взыскания должно быть поводом для анализа, причин и условий, способствовавших совершению правонарушения. Органы административной юрисдикции должны более активно вносить представления об устранении причин и условий совершения правонарушений.

Изучение статей КоАП показывает существенные расхождения между минимальными и максимальными размерами санкций, что может спровоцировать коррупционные проявления, иметь иные отрицательные последствия.

Сбалансировать цели, превентивное назначение, адекватность применяемых мер административной и уголовной ответственности является важной задачей теории и практики [7, с. 218?219].

3. Наложение административного взыскания не препятствует привлечению виновного к таким видам юридической ответственности, как дисциплинарная, материальная и имущественная. Вместе с тем недопустимо привлечение к уголовной ответственности наряду с административной, что косвенно вытекает из анализа статей УК Республики Беларусь. Соответствующий запрет следует предусмотреть в КоАП [41, с. 132].

По суровости административные взыскания не всегда стоят выше иных мер административного принуждения, о чем свидетельствует соотношение задержания как меры принуждения и предупреждения как меры взыскания.

Некоторые административные взыскания имеют сходство с соответствующими мерами уголовного наказания (арест, конфискация, лишение специального права). Однако административные взыскания являются более мягким наказанием в отличие от аналогичных уголовных, не влекут за собой такое правовое последствие для виновного лица, как судимость, не являются основанием для увольнения с работы, если об этом специально не указано в действующем законодательстве. Административные взыскания играют роль предупреждения не только преступлений, но и самих административных правонарушений [41, с. 133-135].

Актуальной является проблема административного усмотрения и привлечения виновного лица к ответственности.

4. В силу требований Конституции (ст. 23, 52, 137) административные взыскания могут быть предусмотрены только законодательными актами. Любое наказание влечет ограничение прав и свобод человека. В связи с этим в контексте юридической ответственности полагаем необходимым более узко толковать ст. 23 Конституции, в которой права и свободы граждан могут быть ограничены во имя правомерно достигаемых целей только в случаях, предусмотренных законом. При этом следует исключить возможность переделегирования законодателем решения данного вопроса какому-либо иному государственному органу (должностному лицу), например, органу исполнительной власти [2, с. 249; 41, с. 133].

Еще более позитивным является закрепление непосредственно в КоАП нормы о том, что он является единственным законодательным актом, предусматривающим административную ответственность.

Административные взыскания, на наш взгляд, должны быть в большей степени согласованы с мерами уголовной ответственности. Это обусловлено пограничным характером многих правонарушений, а также тем, что уголовная ответственность нередко имеет административную преюдицию. Меры административной ответственности по степени воздействия не должны превышать меры уголовной ответственности [41, с. 133?134]. Предлагаем позаимствовать из норм уголовного права ряд оправдавших себя на практике подходов, в частности, право констатировать факт совершения административного правонарушения без назначения конкретного взыскания [41, с. 133?137].

5. Перечисленные в КоАП виды административных взысканий имеют много общих черт, что позволяет воспринимать их как систему. С учетом зарубежного опыта полезно предусмотреть в белорусском законодательстве такую меру взыскания, как дисквалификация, которую следовало бы применять при систематическом нарушении административного законодательства, когда иные меры не оказали воздействия, а по характеру деятельности виновного лица эта мера может дать эффект, а также высылку, например для лиц, самовольно заселившихся, нередко с малолетними детьми, в районы, пострадавшие от аварии на Чернобыльской АЭС [5, с. 249?250].

Поддерживаем позицию, хотя и не получившую широкого признания, согласно которой исправительные работы представляют собой как меру воздействия на личность правонарушителя, так и меру материального характера (в связи с удержаниями из зарплаты). При этом считаем ошибочным мнение о том, что исправительные работы якобы противоречат нормам международного права. Международный пакт о гражданских и политических правах (ст. 8) признает правомерность такого наказания, если оно назначено судом [3, с. 195; 8, с. 43; 41, с. 132].

6. Поддерживаем высказанную в литературе идею о том, что перечень административных взысканий дан от менее суровых к более суровым (оценка по объективным критериям). В то же время, с субъективной стороны правонарушитель может быть иного мнения и в некоторых случаях предпочел бы более «суровое», на первый взгляд, наказание (например, административный арест вместо крупного административного штрафа).

В КоАП должен быть закреплен исчерпывающий перечень правонарушений, при совершении которых административный процесс не осуществляется, если отсутствует заявление потерпевшего либо его законного представителя, а также в силу примирения с лицом, в отношении которого он ведется [6, с. 61?64].

7. Административные взыскания можно классифицировать по различным признакам: по кругу лиц, привлекающих к ответственности и привлекаемых; по периоду воздействия; по характеру и направленности воздействия и др. [7, с. 217?222].

8. Административное законодательство не содержит норм, позволяющих назначить наказание ниже низшего предела, чем отличается в худшую сторону от уголовного законодательства (см. ст. 70 УК Республики Беларусь). С учетом этого целесообразно в КоАП и в ПИКоАП предусмотреть право органа, налагающего административное взыскание, решать вопрос о применении более мягкого наказания, чем предусмотрено санкцией статьи либо назначении наказания в меньших пределах [36, с. 78; 41, с. 133].

В целях увеличения предупредительного эффекта от административного взыскания предлагается при совершении имеющих наиболее отрицательные последствия для общества правонарушения (управление транспортом в нетрезвом состоянии, совершение хищения, налоговые правонарушения и т.п.) предусмотреть обязательность опубликования сведений об этом в местной либо специальной печати [25, с. 90?91].

9. Следует расширить практику судов и иных органов непосредственно руководствоваться правовыми принципами, в том числе закрепленными в обобщенной форме в отраслевом законодательстве, а также конституционными принципами. Можно было бы придерживаться описанного в литературе подхода ряда стран (Бельгии, Франции), в соответствии с которым судебная практика постепенно устанавливала отношение административных властей к общим принципам не как к рекомендациям или благим пожеланиям, а как к законодательным требованиям, признавая в некоторых из них конституционную значимость, значительно обогащая их конкретное содержание [1, с. 96-97; 9, с. 11?36].

Из всех правовых принципов базовым в процессе нормотворчества и правоприменения является принцип конституционности, который предполагает верховенство Конституции и непосредственное ее действие, а также соблюдение иерархической соподчиненности нормативных правовых актов.

Налагая штраф или иное взыскание материального характера, государство наказывает правонарушителя с целью его исправления и предупреждения правонарушений как со стороны нарушителя, так и со стороны других лиц в будущем, пополняет бюджет и не несет расходов по исполнению этого вида взыскания. Для теории и практики важное значение имеет решение вопроса о предельных размерах штрафов. Объективной основой для правового решения данной проблемы является следование принципу соразмерности наказания тяжести совершенного правонарушения. В определенной мере этот принцип реализован в ч. 7 ст. 4.2 КоАП, согласно которой административная ответственность должна быть справедливой и гуманной, т.е. административное взыскание должно назначаться с учетом характера и вредных последствий совершенного административного правонарушения, обстоятельств его совершения, личности физического лица, совершившего административное правонарушение [1, с. 99; 26, с. 62?63].

Важно соблюдать пропорциональность, т.е. соответствие применяемых к заявителю мер интересам общества, обеспечивая баланс интересов общества и защиты соответствующих прав граждан (субъектов хозяйствования). Исходя из этого, незаконными, на наш взгляд, могут быть признаны чрезмерно суровые фискальные меры, сопоставимые с фактическим изъятием собственности. Изъятие собственности не может быть беспредельным, поэтому штраф, конфискацию и другие меры материального характера изначально недопустимо назначать произвольно, т.е. нормотворческие органы должны основывать свою деятельность как на принципах правового демократического социального государства, так и на отраслевых принципах, в частности административного права [20, с. 47].

Можно было бы использовать подход, сложившийся в законодательстве и практике некоторых скандинавских стран, где штраф налагается на виновное лицо с учетом его дохода (заработной платы). Расчет максимального размера штрафа предлагаем осуществлять следующим образом: административное взыскание действует в течение года, поэтому сумма штрафа не должна превышать возможную предельную сумму удержания из зарплаты (пенсии), умноженную на 12. Размер штрафа, налагаемого на несовершеннолетнего, должен быть ниже, чем на совершеннолетнего. Исключения возможны для лиц, не достигших 18 лет, но обретших полную гражданскую дееспособность [15, с. 113].Каждый принцип (например, равенства, соразмерности ответственности, запрета бессмысленного применения права, законности, недопустимости придания акту обратной силы и др.) имеет нормативное содержание, т.е. обязателен для исполнения. Принцип неотвратимости ответственности в административном праве, в отличие от уголовного, не получил своей надлежащей реализации.

10. В ст. 1.4 ПИКоАП административный процесс определен как порядок деятельности его участников по делу об административном правонарушении. Полагаем, что принцип публичности должен предполагать открытое рассмотрение дела об административном правонарушении. Публичность же на предварительных стадиях нежелательна, так как лицо, признанное невиновным в совершении административного правонарушения по окончании рассмотрения дела, изначально может быть представлено как правонарушитель [1, с. 101?102; 24, с. 275].

Возражение вызывает, например, принцип дифференциации и индивидуализации исполнения административного взыскания. Дифференциация и индивидуализации желательны при назначении наказания, при исполнении же его необходимо строго следовать решению суда или другого органа, определившего меру наказания. Поэтому данный принцип следует предусмотреть в главе 2 ПИКоАП и вести речь о его применении при определении меры взыскания [1, с. 102; 9, с. 36].

Поддерживаем высказанную в литературе точку зрения о полном зачислении штрафа в бюджет. Иное решение может привести не к усилению борьбы с правонарушениями, а к погоне ведомств за дополнительными источниками получения денежных средств для пополнения своих доходов.

С учетом современного развития права и практики его применения исчерпала себя позиция ученых, согласно которой размер, тяжесть принуждения, как правило, не зависят от степени вины, личности правонарушителя и иных субъективных факторов: в КоАП содержатся статьи, предусматривающие как смягчающие, так и отягчающие ответственность. Среди смягчающих - чистосердечное раскаяние, добровольное возмещение вреда или устранение причиненного вреда и др.

Принимая во внимание, что до недавнего времени ч. 1 и 2 ст. 18.30 КоАП не содержали как верхнего, так и нижнего предела штрафа, а являлись фиксированными, автор высказывал необходимость предусмотреть в указанных санкциях такой вид административного взыскания, как предупреждение либо внесение изменений в санкции указанных частей ст. 18.30 КоАП, чтобы они не противоречили норме ч. 6 ст. 6.5 КоАП, ч. 3 ст. 10.3 ПиКоАП в случае признания лицом своей вины и выражении согласия на уплату штрафа, когда вопреки норме ст. 18.30 штраф налагается в размере нижнего предела, но не ниже пяти десятых базовых величин, т.е. 17,5 тыс. рублей [6, с. 63]. Данная позиция учтена законодателем.

Закрепить правило, согласно которому административный процесс необходимо вести на том государственном языке, выбор в пользу которого сделало лицо, привлекаемое к ответственности. Это может оговариваться в протоколе об административном правонарушении.

11. Поскольку в КоАП штраф связывается с базовыми величинами, то их количество при изменении размера базовой величины в период со дня совершения правонарушения и до дня рассмотрения дела об административном правонарушении не меняется. В то же время сумма штрафа, которую должен уплатить правонарушитель, напрямую зависит от размера базовой величины. Ее изменение в сторону увеличения на день рассмотрения дела фактически ухудшает положение правонарушителя, поэтому при наложении взыскания следует руководствоваться более мягкой нормой.

12. При конфискации изымается то имущество, которое есть или было, но неправомерно скрыто, а при штрафе виновное лицо должно уплатить определенную денежную сумму, в том числе и заработав ее. Такое предназначение конфискации содействует, на наш взгляд, усилению предупредительного воздействия административного взыскания.

Конфискация, как и штраф, относится к ретроспективной (негативной) ответственности, т.е. ответственности, которая наступает за уже совершенное правонарушение, поэтому она не применима как мера позитивной ответственности. Хотя, возможно, и здесь необходимо предусмотреть изъятия. Например, если лицо злоупотребляет спиртными напитками, то у него следовало бы не конфисковывать, а на возмездной основе изымать оружие, предназначенное для охоты. Под позитивной ответственностью понимают «определенное внутреннее состояние индивида, его отношение к порученному делу, обществу, государству, коллективу, к своему поведению (в настоящем и будущем), чувству самодисциплины, сознательности, внутреннее отношение субъекта права к своему долгу в части выполнения требований норма права)».

Взыскание стоимости предмета административного правонарушения по своему существу является своего рода денежным штрафом в размере, который зависит от стоимости предмета административного правонарушения. В связи с этим особое значение приобретает адекватная оценка предмета административного правонарушения.Ранее нами отмечалось, что правоприменительный орган должен иметь больше возможностей для применения такой меры, как взыскание стоимости предмета административного правонарушения [6?А, с. 63-64]. Данное право следовало предоставить и в тех случаях, когда конфискация является экономически невыгодной государству, когда оно несёт дополнительные издержки, связанные с хранением и реализацией этого имущества, либо даже его невозможностью [3, с. 195?196]. Подходы автора в настоящее время реализованы в КоАП.

Кроме того, следовало бы четко указать, как определяется стоимость предметов, товаров или транспортных средств, явившихся предметом административного правонарушения: идет ли речь о рыночной или иной стоимости, о стоимости на день приобретения имущества правонарушителем, либо принятия решения о взыскании и т.д. [38, с. 275].

13. Если в уголовном праве «предмет, который непосредственно связан с преступлением» (имеется в виду специальная конфискация), определен таким образом, что носит сугубо оценочный характер, толкование круга таких предметов отдается на усмотрение судьи, то в КоАП делается ссылка на: 1) перечень предметов, изъятых из оборота, 2) незаконные орудия охоты и добычи рыб и других водных животных, 3) перечень изъятых в качестве орудий или средств, совершения административного правонарушения.

Таким образом, если в отношении первых двух категорий вещей в законе содержатся или должны содержаться указания на запрет их использования, то в отношении третьей категории действительно имеет место оценочный подход и многое зависит от того, насколько будет доказана связь между правонарушением и использованием вещей в качестве орудий и средств его совершения.

14. В административном праве отсутствуют нормы, которые бы определяли начало срока и его окончание, как, например, в ГК Республики Беларусь. На наш взгляд, следует четко регламентировать все вопросы, связанные с исчислением сроков. В связи с этим в случае возникновения неясности необходимо руководствоваться положениями ГК Республики Беларусь [19, с. 56].

Правильное применение актов административного законодательства с учетом сроков введения их в действие, утраты юридической силы, придания обратной силы позволяет разрешать юридические споры на законной основе, является важным условием признания вынесенного вердикта суда или решения иного государственного органа правомерным [16, с. 18].

В соответствии со ст. 2.8 КоАП физическое или юридическое лицо считается не подвергавшимся административному взысканию, если в течение одного года со дня окончания исполнения административного взыскания не совершило нового административного правонарушения. Исчисление срока, по окончании которого лицо считается не подвергавшимся административному взысканию, следует производить не со дня вступления в силу решения органа о наложении административного взыскания, а со дня его исполнения (например, уплаты штрафа) [6, с. 61]. Это имеет значение для решения вопроса о привлечении к уголовной ответственности по делам о преступлениях с административной преюдицией. Так, в некоторых статьях УК Республики Беларусь речь идет об уголовной ответственности при совершении в течение года после наложения административного взыскания такого же правонарушения.

Таким образом, между нормой, содержащейся в ст. 2.8 КоАП, и соответствующими статьями УК Республики Беларусь, в которых установлена административная преюдиция, есть определенные расхождения: лицо может считаться имеющим административное взыскание (годичный срок исчисляется со дня окончания исполнения взыскания), но к уголовной ответственности его привлекать нельзя, поскольку истек годичный срок со дня наложения административного взыскания, т.е. со дня вступления в законную силу принятого решения (но с позиции реального исполнения годичный срок еще не истек) [6, с. 61].

Исходя из того, что аналогия недопустима, необходимо устранить несогласованность между сроками в административном и уголовном законодательстве, имея в виду возможность привлечения к уголовной ответственности по статьям УК Республики Беларусь с административной преюдицией в течение годичного срока, когда лицо считается имеющим административное взыскание.

При установлении нарушений порядка и условий привлечения к административной ответственности протест или жалоба не могут быть поданы по причине истечения шестимесячного срока, установленного в ПИКоАП. Полагаем, что он должен быть увеличен применительно к правонарушениям, имеющим «выход» на уголовную ответственность до одного года, т.е. до срока, в течение которого лицо считается имеющим административное взыскание.

Следует иметь в виду право работника обжаловать наложенное взыскание. В соответствии с КоАП административные правонарушения о мелком хищении имущества рассматриваются судом, а если указанное правонарушение совершено лицом, не достигшим 18 лет, - комиссией по делам несовершеннолетних. Постановление районного (городского) суда является окончательным (ст. 266 КоАП), поэтому подача жалобы не имеет принципиального значения. По-иному дело обстоит с наложением административного взыскания комиссией по делам несовершеннолетних: оно может быть обжаловано в десятидневный срок со дня его вынесения (ст. 268 КоАП). Поэтому месячный срок при увольнении по п. 8 ст. 42 ТК Республики Беларусь следует исчислять не со дня принятия решения о наложении административного взыскания, а после истечения десятидневного срока на подачу жалобы относительно вынесенного комиссией постановления либо (в случае подачи такой жалобы) после ее рассмотрения судом.

При рассмотрении отдельного дела об административном правонарушении должностное лицо выступает одновременно и как судья, и представитель конкретного ведомства. В этом и состоит слабость такой процедуры. Однако при наличии права на судебную проверку принятых административных решений внесудебный порядок привлечения к административной ответственности допустим. В то же время такой же однозначный вывод нельзя делать в отношении конфискации как вида административной ответственности.

15. Меры воздействия, применяемые к правонарушителям, могут быть как правовосстановительные, так и штрафные. В первом случае имеются в виду меры, направленные на обеспечение исполнения налогоплательщиком его конституционной обязанности по уплате налога. Поэтому погашение недоимки и возмещение ущерба от несвоевременной или неполной уплаты налога, включая уплату пени, являются правовосстановительными мерами и допустимы во внесудебном, бесспорном порядке. Когда же речь идет о штрафе за неуплату налога, то процедура иная - взыскание штрафа при отказе виновного лица от его уплаты должно осуществляться только через суд. Такой вывод основывается на анализе ст. 44 Конституции. Взыскание суммы штрафов по своему существу выходит за рамки налогового обязательства. Штрафы носят не восстановительный, а карательный характер и являются наказанием за налоговое правонарушение. Важно иметь в виду, что при производстве по делу о налоговом правонарушении подлежат доказыванию как сам факт совершения такого правонарушения, так и степень вины налогоплательщика. Поэтому нормы КоАП, позволяющие взыскивать штраф внесудебным органам, не вполне согласуются с Конституцией и, на наш взгляд, внесудебные органы должны быть лишены права взыскивать штраф. Приемлемым является вариант, при котором после вынесения решения о наложении штрафа внесудебным органом гражданину (субъекту хозяйствования) будет предоставлено время на обжалование решения до его исполнения. До этого взыскание не должно производиться. Аналогичные правила следует установить и для конфискации [14, с. 27; 18, с. 143; 20, с. 47].

16. Следует расширить возможность выкупа имущества собственником, у которого оно правомерно конфисковано, поскольку нередко конфискованное имущество приходит в негодность из-за невозможности его сбыта (продажи). Полагаем, что применительно к данному случаю можно предусмотреть соответствующие повышенные коэффициенты к стоимости конфискованного имущества при его выкупе [40, с. 114].

17. Практика показывает, что увеличение размеров штрафов за повторное, после наложения административного взыскания, управление транспортным средством в состоянии опьянения не дает позитивных результатов. В связи с этим считаем продуктивной идею о конфискации транспортных средств при повторном управлении в состоянии опьянения [28, с. 69; 37, с. 421?422]. В целях защиты прав собственника транспортного средства, доверившего управление автомобилем иному лицу, при привлечении последнего к административной ответственности собственник должен быть об этом извещен. Это позволит ему аннулировать свое решение о предоставлении своего автомобиля в пользование иному лицу [40, с. 114].

18. Считаем противоречащей КоАП сложившуюся практику возвращения водительских удостоверений лицам, лишенным водительских прав, без сдачи экзамена на управление автотранспортом. При этом следует учитывать также этимологическое значение слова «лишить» ? значит «утратить». Для повторного приобретения утраченного представляется оправданным «пройти» всю процедуру получения водительского удостоверения, а не ограничиваться повторным представлением медицинской справки [42, с. 73].

19. В разрешении нуждается проблема, связанная с конфискацией имущества у добросовестного приобретателя. Необходимо ускорить принятие соответствующего нормативного правового акта, который надежно защищал права физических и юридических лиц - добросовестных приобретателей имущества [3, с. 198; 21, с. 207].

20. Предусмотреть обязанность лиц призывного возраста в течение, например, семи дней после опубликования указа Президента Республики Беларусь о призыве на срочную службу самостоятельно являться в военный комиссариат по месту регистрации для решения вопросов, связанных с призывом. В настоящее время на практике тысячи молодых людей призывного возраста, уклоняясь от исполнения воинской обязанности, находятся в розыске, на что затрачиваются огромные суммы налогоплательщиков. Соответствующее напоминание о такой обязанности следовало делать уже во время постановки на воинский учет. Вместе с тем нет оснований для отказа в приеме на работу лицу, не ставшему на воинский учет [12, с. 82?83].

21. Законодателю следует обратить внимание на необходимость более четкого структурирования КоАП. Достаточно часто обнаруживается, что статьи расположены нелогично и непоследовательно, например в главе 9 данного Кодекса [35, с. 70?71].

Рекомендации по практическому использованию результатов

Практическая значимость результатов проведенного исследования заключается в следующем: теоретические выводы и положения могут быть использованы в деятельности правоприменительных органов (судебной практике, в деятельности органов государственного управления), а также в процессе нормотворчества для оптимизации правового регулирования отношений, возникающих в связи с привлечением к юридической ответственности.

Положения данной работы могут быть использованы в учебном процессе, при преподавании курсов административного права в Республике Беларусь, теории государства и права, в процессе подготовки учебных пособий, а также в ходе дальнейших научных исследований в указанной области.

Список публикаций соискателя

Статьи в научных изданиях, включенных ВАК Республики Беларусь в перечень изданий для опубликования результатов диссертационных исследований

1. Василевич, С.Г. Правовые принципы административной ответственности / С.Г. Василевич // Вестн. Конституц. Суда Респ. Беларусь. - 2007. - №3. - С.96-104.

2. Василевич, С.Г. Штраф и конфискация в системе иных мер административного взыскания / С.Г .Василевич // Проблемы управления. - 2007. - №4(25). - С.190-200.

3. Василевич, С.Г. Совершенствование системы государственного управления: теория и практика // Вестн. Конституц. Суда Респ. Беларусь. - 2007. - № 4. - С. 154-155.