Регулирование статуса городского округа законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами

Размещено на http://www.allbest.ru/

РЕГУЛИРОВАНИЕ СТАТУСА ГОРОДСКОГО ОКРУГА ЗАКОНАМИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ПРАВОВЫМИ АКТАМИ

Упоров И.В.

КрУ МВД России, г. Краснодар

Аннотация

правовой городской округ муниципальный

В статье раскрываются особенности правового регулирования признаков городского округа как вида муниципального образования законотворческими органами субъектов Российской Федерации и самих городских округов. Анализируются нормы ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и других федеральных и региональных законов, муниципальные правовые акты, соответствующие научные труды. Делается общий вывод о целесообразности расширения полномочий субъектов РФ и городских округов в данной сфере общественных отношений.

Ключевые слова: городской округ, муниципальное образование, статус, местное самоуправление, субъекты РФ, конституция, закон, муниципальный правовой акт.

Актуальность проблемы. Наиболее существенное полномочие субъекта РФ по регулированию статуса городского округа (как и другого вида муниципального образовании) заключается в том, что таким статусом конкретная заселенная территория наделяется региональным законом, что следует из ч. 1.1 ст. 10 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. [1] (далее - ФЗ 2003 г.). В этом отношении к компетенции субъектов РФ отнесены также некоторые вопросы проведения выборов и голосования на территории городских округов, формирования органов местного самоуправления, их ответственности и др. Но целом объем полномочий субъектов РФ по сравнению с полномочиями Федерации (федерального центра) относительно небольшой, во всяком случае, меньше, чем в предшествовавшем ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. [2] В литературе в этой связи отмечается, что организационно-правовые основы института местного самоуправления превратились из области, в которой субъекты РФ конкурировали с Федерацией, в область, где федеральный центр прямо устанавливает регионам предмет и порядок регулирования общественных отношений [3, с. 215]. Об этом свидетельствует, в частности, и то обстоятельство, что рамочные законы субъектов РФ о местном самоуправлении во многом дублируют федеральный закон. Например, Закон Краснодарского края о местном самоуправлении [4] представляет собой не что иное как сокращенный вариант ФЗ 2003 г., поскольку принципиально нового в регулирование муниципально-правовых отношений не вносит. Такое положение представляется не соответствующим сущности федеративных отношений и требует корректировки.

Анализ источников и авторские суждения. Как нам представляется, субъекты РФ должны иметь значительно больше полномочий, и в этом контексте нельзя не согласиться с тем, что том, что для осуществления таких конституционных принципов, как народовластие, демократизм, местное самоуправление, хорошо бы более четко определить в законах, в том числе региональных, основные характеристики системы народовластия, формы и механизмы его реализации [5, с. 18; 6, с. 37]. На данное обстоятельство обращали внимание и другие авторы (работы В.В. Комаровой, Д.С. Михеева и др.). В частности, по мнению В.И. Васильева, является спорным положение о целесообразности принятия статутных законов субъектами РФ о местном самоуправлении, поскольку они в значительной степени воспроизводят нормы ФЗ 2003 г. Поэтому целесообразнее издавать не общие (статутные), а специальные законы (по отдельным вопросам местного самоуправления) субъектов РФ. Очевидно, следует определить оптимальный перечень региональных актов [7, с. 6]. Такая точка зрения нами поддерживается. Мы можем добавить предложение о целесообразности на региональном уровне издавать также законы, которые развивали бы федеральное законодательство о статусе каждого вида муниципального образования, и, прежде всего, городского округа. Однако пока об указанных специальных законах субъектов РФ в практическом плане речи пока нет. И в целом в муниципально-правовой литературе доминирующей является позиция об излишне завышенной централизации в сфере регулирования института местного самоуправления [8, с. 40-43; 9, с. 14].

Согласно другой точке зрения, установленные в ФЗ 2003 г. нормативные «рамки» оказались незаполненными, и, тем не менее, субъекты РФ часто дублируют федеральное законодательство, а муниципальные образования, в том числе городские округа, не имеют ресурсов, в первую очередь кадровых, для разработки надлежащих законов, в результате чего пробелы существуют почти во всех сферах, подлежащих правовому регулированию [10, с. 12]. А неспособность органов местного самоуправления создать свою правовую базу неизбежно влечет за собой бюрократизацию, бесконтрольность муниципальных чиновников [11, с. 54]. Как отмечает О.В. Марченко, в условиях постоянных изменений системы местного самоуправления регулирование общественных отношений в этой сфере имеет неустойчивый характер, что находит отражение, в частности, в появлении большого числа коллизий в сфере муниципально-правового регулирования [12, с. 8].

В этой связи мы полагаем, что субъекты РФ должны иметь больше полномочий в области правового регулирования статуса муниципальных образований. Федеральным законом от 27 мая 2014 г. шаг в этом направлении сделан (теперь в соответствии с законом субъекта РФ в городском округе могут быть образованы внутригородские районы как самостоятельные муниципальные образования [13]). Однако нужно иметь в виду, что городские округа в России очень сильно различаются по размерам территории, специфике расселения на этой территории, наличию (отсутствию) населенных пунктов, численности населения и другим факторам (статус городского округа имеют как полуторамиллионные мегаполисы, так и 20-тыссячные города). Поэтому мы считаем, что субъектов РФ не следует ограничивать возможностью формирования на территории городского округа только внутригородских районов, и они должны иметь полномочия образовывать на территории округа также поселения в границах входящих в состав городского округа населенных пунктов (поселков).

На этом фоне важнейшее значение приобретает регламентация статуса городского округа, осуществляемая на уровне муниципальных правовых актов. С учетом отмеченных проблем нельзя не согласиться с тем, что необходимо найти оптимальное соотношение в процессах саморегуляции и государственной регуляции института местного самоуправления, в том числе сформулировать задачи уточнения компетенции по вопросам создания правовых основ местного самоуправления [10, с. 9-10], где главное заключается в том, чтобы добиться эффективности местного самоуправления, имея в виду на первом месте интересы граждан [14, с. 22].

Между тем, анализ муниципальных правовых актов и, прежде всего, уставов городских округов показывает, что в них сосредоточен наибольший объем регулирования вопросов, направленных на реализацию статуса городского округа. Вместе с тем, этот наибольший объем представляет собой в своей основе повторение (дублирование) соответствующих норм ФЗ 2003 г., что хорошо видно, например, в Уставе Краснодара [15]. Как видно, и здесь, как и в случае с законодательством субъектов РФ в сфере местного самоуправления, имеет место то же самое явление, когда федеральный законодатель, подробнейшим образом отрегулировав статус городского округа, оставил на усмотрение самих муниципальных образований регулирование незначительной части этого статуса.

Мы полагаем, что применительно к городскому округу с учетом изменений от 27 мая 2014 г. при регулировании статуса городского округа должны больше полномочий иметь органы местного самоуправления самого городского округа. Так, по действующему законодательству законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением и принятыми в соответствии с ними уставом внутригородского района за внутригородскими районами могут закрепляться иные вопросы из числа установленных в соответствии с ФЗ 2003 г. вопросов местного значения городских округов (ч. 2 ст. 16.2 ФЗ 2003 г.). Такая формулировка представляется недостаточно определенной, поскольку из выражения «законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением» не следует однозначно, может ли данный вопрос отрегулировать сам городской округ без субъекта РФ. Мы полагаем, что в данной ситуации за субъектом РФ должно остаться полномочие устанавливать для городского округа такие статусные элементы, как виды муниципальных образований, располагающиеся на территории городского округа (внутригородские районы и/или поселки в составе городского округа). Что же касается перечня вопросов местного значения для муниципальных образований, находящихся внутри городского округа, то такое полномочие должно остаться полностью за городским округом. Исходя из этого, часть 2 ст. 16.2 ФЗ 2003 г. предлагается сформулировать следующим образом: «Уставом городского округа, на территории которого создаются иные муниципальные образования, могут закрепляться для них вопросы местного значения из числа установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом вопросов местного значения городских округов». Другим важным полномочием городского округа, которое определяется самим городским округом, является выбор одного из двух вариантов формирования главы городского округа, а также главы местной администрации (ст. 36, 37 ФЗ 2003 г.). С этим законодательным положением следует согласиться.

Вывод

Таким образом, подытоживая сказанное, следует заметить, что дальнейшее развитие статуса городского округа как вида муниципального образования должно сопровождаться последовательным расширением полномочий субъектов РФ и самих городских округов по регулировании соответствующих статусных признаков.

Список литературы

1. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 30.10.2017) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 05. 06. 2018).

2. Федеральный закон от 25.08.1995 г. № 158 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Сборник нормативных правовых актов по местному самоуправлению / Сост. П.М. Курдюк, А.В. Лесных, В.В. Прудников. Краснодар, 1999.

3. Корсакова С.В. Муниципально-правовая политика в России. М.: Юрлитинформ, 2012.

4. Закон Краснодарского края от 07. 06. 2004 г. № 717-КЗ (в ред. 23. 06. 2017 г.) «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 05. 01. 2018).

5. Комарова В.В. Конституционно-правовые принципы народовластия в России // Законодательство и экономика. 2005. № 6. С. 16-19.

6. Михеев Д.С. Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в субъекте Российской Федерации: на примере Республики Марий Эл: дис. ... канд. юрид. наук. Мытищи, 2009.

7. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. 2004. № 1. С. 5-11.

8. Усманова Р.М. К вопросу о сфере и пределах муниципально-правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 6. С. 40 - 44.

9. Лаптева М.Н. Региональное законодательство о местном самоуправлении: исторический и сравнительно-правовой анализ: дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2004.

10. Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского права. 2005. №4. С. 9-18.

11. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004. С. 52-57.

12. Марченко О.В. Метод муниципально-правового регулирования общественных отношений: автореферат дис. … канд. наук. Екатеринбург, 2004.

13. Федеральный закон от 27.05.2014 N 136-ФЗ (ред. от 03.02.2015) "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 05. 06. 2018).

14. Сергеев А.А. Закон как гарантия эффективности местного самоуправления // Муниципальная власть. 2000. № 6. С. 19-24.

15. Решение городской Думы Краснодара от 21.04.2011 N 11 п.6 (ред. от 22.06.2017) "О принятии Устава муниципального образования город Краснодар" // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 05. 06. 2018).

Размещено на Allbest.ru